田春燕+魏婧姝

[摘要]近年來，財(cái)稅政策對(duì)巴彥淖爾市縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展有一定的促進(jìn)作用，但仍存在事權(quán)劃分不明；旗縣財(cái)政的收入自給能力較差；財(cái)政直管的體制尚未完全理順等制約縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的政策因素，建議完善地方稅體系，全面推進(jìn)省直管縣改革，加強(qiáng)地方債務(wù)管理，充分發(fā)揮財(cái)稅政策的調(diào)節(jié)作用，促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

[關(guān)鍵詞]縣域經(jīng)濟(jì)；財(cái)稅政策；實(shí)證分析

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2016.34.061

巴彥淖爾市位于內(nèi)蒙古西部，轄四旗、二縣、一區(qū)，符合自治區(qū)統(tǒng)計(jì)局對(duì)縣域經(jīng)濟(jì)統(tǒng)計(jì)范圍和口徑的有四旗（烏拉特前旗、烏拉特中旗、烏拉特后旗和杭錦后旗）、兩縣（五原縣和磴口縣）。近年來巴彥淖爾市縣域經(jīng)濟(jì)在“十個(gè)全覆蓋”“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”試點(diǎn)改革、“營改增”、基本公共服務(wù)均等化、城鄉(xiāng)一體化建設(shè)、農(nóng)村綜改、扶貧開發(fā)反貧困等系列政策的疊加影響下，縣域經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展壯大，綜合實(shí)力顯著提高，但縣域經(jīng)濟(jì)綜合實(shí)力在全區(qū)橫向比較中仍有較大差距。2014年，巴彥淖爾市GDP 867.46億元，居全區(qū)第9位?？h域經(jīng)濟(jì)發(fā)展有其自身內(nèi)在規(guī)律，同時(shí)受縣域的歷史淵源、資源稟賦、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、制度政策等多種因素的影響，在各種影響因素中，制度政策作為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的內(nèi)生變量是影響經(jīng)濟(jì)增長的決定性因素，科學(xué)合理的財(cái)稅政策對(duì)促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展起著舉足輕重的作用。

1 財(cái)稅體制和政策對(duì)巴彥淖爾市縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展影響的現(xiàn)狀

1.1 巴彥淖爾市現(xiàn)行的地方財(cái)政體制對(duì)旗縣財(cái)政公共服務(wù)水平的提高有一定的促進(jìn)作用

2011年5月，根據(jù)財(cái)政部《關(guān)于推進(jìn)省直接管理縣財(cái)政改革的意見》和內(nèi)蒙古自治區(qū)人民政府《關(guān)于進(jìn)一步完善自治區(qū)與盟市財(cái)政管理體制的通知》，巴彥淖爾財(cái)政局制定下發(fā)了《巴彥淖爾市人民關(guān)于進(jìn)一步完善市與旗縣區(qū)財(cái)政管理體制的通知》，巴彥淖爾市對(duì)各旗縣按照定額上交和稅收和非稅收入結(jié)合劃定市級(jí)和旗縣財(cái)政的固定收入以及市與旗縣區(qū)的共享收入。并通過加大對(duì)旗縣區(qū)的均衡性轉(zhuǎn)移支付資金的補(bǔ)助，提高縣級(jí)財(cái)政的公共服務(wù)水平，促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

1.2 通過“營改增”、中小微企業(yè)稅收減免等稅收政策，減輕企業(yè)稅負(fù)，增強(qiáng)企業(yè)發(fā)展后勁，帶動(dòng)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展

2013年，內(nèi)蒙古自治區(qū)列入“營改增”試點(diǎn)范圍，自實(shí)施“營改增”后，巴彥淖爾市2014年“營改增”企業(yè)全年銷售收入565866.36萬元，全年入庫增值稅收入16900萬元，按照分行業(yè)所對(duì)應(yīng)的營業(yè)稅率測算，應(yīng)征收營業(yè)稅20902萬元，稅收收入減收4002萬元。2015年1～10月，全市“營改增”試點(diǎn)納稅人1370戶，其中一般納稅人188戶，小規(guī)模納稅人1182戶，共實(shí)現(xiàn)增值稅應(yīng)稅銷售額252934萬元，應(yīng)納增值稅7444萬元，與原征收營業(yè)稅相比，減少應(yīng)納稅額2254萬元。“營改增”后，雖然減少了財(cái)政收入，但是降低了企業(yè)稅負(fù)，促進(jìn)了二、三產(chǎn)業(yè)的協(xié)同發(fā)展，優(yōu)化了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。再加上中小微企業(yè)的稅收減免，為企業(yè)的發(fā)展注入了活力，提高了企業(yè)的整體運(yùn)營能力，涵養(yǎng)和培育了新的財(cái)源。從發(fā)展的角度看，“營改增”不會(huì)減少巴彥淖爾市的財(cái)政收入，而且較為寬松的稅收環(huán)境和投資環(huán)境，還會(huì)激發(fā)企業(yè)的創(chuàng)造性和增長性。從目前執(zhí)行的情況看，“營改增”后，僅2015年前三個(gè)月，巴彥淖爾市新辦“營改增”納稅人150戶，主要集中在現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，比2014年同期增長44%，企業(yè)盈利能力明顯增強(qiáng)。

1.3 “擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”試點(diǎn)，為縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展注入活力，有效提升了縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展水平，提高了縣級(jí)政府的公共服務(wù)能力

2014年，內(nèi)蒙古自治區(qū)選擇了12個(gè)旗縣作為第一批擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣改革試點(diǎn)，巴彥淖爾市杭錦后旗列入擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣改革試點(diǎn)縣，擴(kuò)大了投資項(xiàng)目審批、成品油經(jīng)營許可、土地管理、資源開發(fā)、地質(zhì)環(huán)境保護(hù)、林木采伐、林區(qū)開發(fā)項(xiàng)目審批、環(huán)境保護(hù)、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)、人力資源審批、財(cái)政稅收、金融等方面的管理權(quán)。

經(jīng)過一年多的改革試點(diǎn)，杭錦后旗在地區(qū)生產(chǎn)總值、固定資產(chǎn)投資、公共財(cái)政收入、社會(huì)消費(fèi)品零售總額、城鄉(xiāng)居民人均可支配收入等各項(xiàng)指標(biāo)的增長都高于全市平均增長水平。在經(jīng)濟(jì)增長的帶動(dòng)下，該旗用于公共財(cái)政支出的比例不斷增加，用于改善民生方面的支出占總支出的79.35%。2015年4月，內(nèi)蒙古自治區(qū)黨委就擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣提出了進(jìn)一步的政策建議：進(jìn)一步下放各項(xiàng)管理權(quán)限，宣布了第二批擬選“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”試點(diǎn)，巴彥淖爾市的烏拉特前旗列入試點(diǎn)縣。擴(kuò)權(quán)改革釋放了縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的活力，增強(qiáng)了縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的動(dòng)力，有效地提高了縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展水平，提高了縣級(jí)政府的公共服務(wù)能力。

2 財(cái)稅政策對(duì)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響存在的問題

2.1 財(cái)政體制對(duì)上下級(jí)政府的事權(quán)未做出明確規(guī)定，使收入的劃分缺乏科學(xué)性

巴彥淖爾市級(jí)財(cái)政在制定與縣級(jí)財(cái)政的體制時(shí)，只按稅種劃定收入范圍，卻沒有明確上下級(jí)政府的事權(quán)。眾所周知，財(cái)權(quán)的劃分應(yīng)該以事權(quán)的行使和責(zé)任的承擔(dān)為依據(jù)，事權(quán)不明，責(zé)任不清，財(cái)權(quán)的劃分難以科學(xué)合理，責(zé)權(quán)利無法掛鉤。在中央財(cái)政分稅制體制的導(dǎo)向性影響下，使得財(cái)權(quán)上移，事權(quán)不動(dòng)或增加，嚴(yán)重制約了縣域經(jīng)濟(jì)乃至整個(gè)縣域的發(fā)展。

2.2 旗縣財(cái)政的收入自給能力較差，財(cái)政運(yùn)轉(zhuǎn)困難，嚴(yán)重制約了縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展

按照巴彥淖爾市的分稅制體制，經(jīng)過中央、自治區(qū)、市級(jí)和旗縣幾個(gè)級(jí)次的分成后，旗縣財(cái)政的收入比例偏低，以營業(yè)稅、增值稅、所得稅（包括企業(yè)所得稅和個(gè)人所得稅）幾個(gè)大的稅種的分成情況為例：營業(yè)稅旗縣分享比例為61%，增值稅分享比例為9.43%，所得稅由地稅負(fù)責(zé)征收部分分享比例為2.5%，由國稅負(fù)責(zé)征收部分分享比例為20.5%。財(cái)政收入規(guī)模偏小，可用財(cái)力偏低，對(duì)上級(jí)財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付收入依賴性強(qiáng)，有的旗縣財(cái)政來源渠道單一，并且財(cái)政收入的增長幅度與財(cái)政支出的增長幅度相當(dāng)，有的已超過財(cái)政。較低的財(cái)政收入，使得縣級(jí)財(cái)政只能疲于應(yīng)付人頭費(fèi)用，而用于發(fā)展社會(huì)事業(yè)的資金極為有限。隨著公共財(cái)政支出覆蓋面的擴(kuò)大、各項(xiàng)民生政策等的出臺(tái)，科技、教育、農(nóng)牧林水、社會(huì)保障和就業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生等方面剛性投入增加，財(cái)政要保證的重點(diǎn)支出項(xiàng)目越來越多，財(cái)政支出壓力大，加重了地方政府的債務(wù)負(fù)擔(dān)，也制約了縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

2.3 部分?jǐn)U權(quán)政策落實(shí)不徹底，自治區(qū)、市、旗三級(jí)的權(quán)責(zé)關(guān)系目前還不明晰，不完善，缺乏相關(guān)文件和政策

如杭錦后旗人力資源審批權(quán)限中，勞動(dòng)就業(yè)、職業(yè)培訓(xùn)計(jì)劃、社會(huì)保險(xiǎn)基金收支計(jì)劃等審批權(quán)限等仍然通過市人社局下達(dá)。

2.4 財(cái)政直管的體制機(jī)制尚未完全理順

內(nèi)蒙古自治區(qū)在2014年“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”改革的基礎(chǔ)上，2015年8月開始 “財(cái)政省直管縣”改革試點(diǎn)。但是目前擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣后杭錦后旗的財(cái)政直管體制還未完全理順。

3 財(cái)稅政策促進(jìn)巴彥淖爾市縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的建議

3.1 盡快確立新的地方稅主體稅種，適度提高共享稅的地方分成比例

從2016年5月1日開始，我國全面實(shí)施“營改增”，原作為地方稅主體稅種的營業(yè)稅將退出歷史舞臺(tái)。但目前新的地方稅種還未確立，地方財(cái)政收入缺乏穩(wěn)定的收入來源，建議盡快確立稅源穩(wěn)定的新的地方稅主體稅種，同時(shí)適度提高增值稅和所得稅的地方分享比例，進(jìn)而增加地方財(cái)政的收入，解決縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展資金不足的矛盾，促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。

3.2 進(jìn)一步推進(jìn)“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”改革，盡快在全市范圍內(nèi)推行“省直管縣”體制

目前，“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”和“財(cái)政省直管縣”改革試點(diǎn)已初見成效，杭錦后旗以“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”試點(diǎn)和“農(nóng)村牧區(qū)綜合改革”試點(diǎn)為契機(jī)，配合內(nèi)蒙古自治區(qū)實(shí)施的農(nóng)村牧區(qū)“十個(gè)全覆蓋”工程，全力實(shí)施44個(gè)村“十個(gè)全覆蓋”工程，推動(dòng)基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)向農(nóng)村延伸，縣域經(jīng)濟(jì)穩(wěn)步發(fā)展，實(shí)現(xiàn)了生態(tài)美、產(chǎn)業(yè)強(qiáng)、百姓富的目標(biāo)。建議在進(jìn)一步完善“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”“財(cái)政省直管縣”管理辦法的同時(shí)，盡快將改革范圍擴(kuò)大到全市所有旗縣，真正實(shí)現(xiàn)財(cái)政體制核定到旗縣，轉(zhuǎn)移支付測算下達(dá)到旗縣，國庫資金調(diào)度到旗縣，財(cái)政預(yù)決算直通到旗縣，地方政府性債務(wù)管理到旗縣。

3.3 充分發(fā)揮財(cái)稅政策的調(diào)節(jié)作用，促進(jìn)“供給側(cè)”結(jié)構(gòu)調(diào)整，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，增強(qiáng)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的內(nèi)生動(dòng)力

財(cái)稅政策具有結(jié)構(gòu)性調(diào)整的作用，將財(cái)稅政策和國家的產(chǎn)業(yè)政策相配合，促進(jìn)“供給性”結(jié)構(gòu)改革，通過減稅、降費(fèi)等手段，降低企業(yè)成本，釋放企業(yè)活力。可以考慮差別化財(cái)稅政策，對(duì)創(chuàng)新型企業(yè)、個(gè)性化生產(chǎn)、柔性生產(chǎn)、綠色生產(chǎn)、精準(zhǔn)扶貧生產(chǎn)等加大政策支持力度。加大對(duì)科研、環(huán)保、新能源、教育領(lǐng)域的投入，與“供給側(cè)”結(jié)構(gòu)性改革、“中國制造2025”以及重點(diǎn)規(guī)劃產(chǎn)業(yè)發(fā)展相結(jié)合，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，建設(shè)人民富裕、山清水秀的美麗縣域。

3.4 審時(shí)度勢，用活用好財(cái)稅政策，促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展

把中央的政策和巴彥淖爾市的實(shí)際結(jié)合起來，用好用活財(cái)稅政策，著眼于激發(fā)實(shí)體活力，通過定向政策扶持，優(yōu)化組合各旗縣的優(yōu)勢資源，形成區(qū)域優(yōu)勢，激發(fā)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的內(nèi)生動(dòng)力，提高縣域財(cái)政的收入自給能力，促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展。

3.5 加強(qiáng)地方債務(wù)管理，嚴(yán)格執(zhí)行《預(yù)算法》的規(guī)定，建立穩(wěn)定的地方債償債機(jī)制，化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)

地方政府債務(wù)問題應(yīng)該是縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中不容忽視的問題，地方債是把雙刃劍，在解決地方資金不足，彌補(bǔ)財(cái)政資金缺口，促進(jìn)縣域發(fā)展方面有很大的積極作用。但是，如果債務(wù)規(guī)模過大，會(huì)造成潛在的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，從長遠(yuǎn)看，會(huì)阻礙縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。建議市及旗縣政府要摸清債務(wù)家底，分類核實(shí)，區(qū)別對(duì)待、消還并舉，各級(jí)共擔(dān)、逐年化解。建立債務(wù)消除和控制機(jī)制。盡快出臺(tái)政府債務(wù)管理辦法，對(duì)舉債原則、債務(wù)用途、償債辦法等作出具體規(guī)定，嚴(yán)格控制借入新債，積極防范債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。確有必要舉債時(shí)采用公開透明和嚴(yán)格預(yù)算管理的辦法。

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