吳厚鑒，北川力地

(1.北京航空航天大學(xué)公共管理學(xué)院，北京100191；2.北京大學(xué)政府管理學(xué)院，北京100871)

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法定機(jī)構(gòu)治理模式：深化中國大部制改革的路徑選擇

吳厚鑒1，北川力地2

(1.北京航空航天大學(xué)公共管理學(xué)院，北京100191；2.北京大學(xué)政府管理學(xué)院，北京100871)

中國大部制改革長期聚焦結(jié)構(gòu)調(diào)整，配套機(jī)制跟進(jìn)緩慢，在解決人員分流、部門間協(xié)同、職能轉(zhuǎn)變、縱向府際關(guān)系、權(quán)利監(jiān)管及權(quán)力約束等方面表現(xiàn)乏力。法定機(jī)構(gòu)治理模式兼?zhèn)湔畽C(jī)構(gòu)、企事業(yè)單位和社會(huì)團(tuán)體等部門的諸多優(yōu)點(diǎn)，其獨(dú)立性、靈活性、高效性、自主性具有鮮明的社會(huì)化特征，不僅能有效回避、緩解和解決當(dāng)前大部制改革存在的一些突出問題，還能嚴(yán)格限制政府規(guī)模、提高行政效率、削減治理成本。這一現(xiàn)代社會(huì)治理模式和治理理念為進(jìn)一步深化中國大部制改革提供了可能。

大部制；法定機(jī)構(gòu)；簡政放權(quán)；職能轉(zhuǎn)變

推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化既需要從宏觀問題切入，更需要對(duì)具體的微觀深層問題進(jìn)行頂層考量。自黨的十八屆三中全會(huì)以來，習(xí)近平總書記倡建的“習(xí)式”政治新常態(tài)及李克強(qiáng)總理倡導(dǎo)的“簡政放權(quán)”，促使中國的政治格局和政治氣象呈現(xiàn)勃勃生機(jī)之勢。中國政治體制改革也隨之步入了“深水區(qū)”，啃硬骨頭已然成為下一步改革的必然選擇。大部制作為行政改革的排頭兵，肩負(fù)著歷史賦予的重大使命，戰(zhàn)略地位蔚為重要。許耀桐認(rèn)為，“只在局部性上做文章，改革不可能完全到位。要說這是穩(wěn)妥的話，其實(shí)也最不穩(wěn)妥、最不科學(xué)。對(duì)于大部制改革，我們應(yīng)該有一個(gè)站位很高的全面謀劃?！盵1]因此，大部制改革須立意高遠(yuǎn)、科學(xué)謀劃，敢于擺脫禁錮觀念的緊箍咒，沖破利益固化的天花板，形成一種服務(wù)、目標(biāo)、手段互相促進(jìn)的新型政府治理機(jī)制，一掃制度碎片化、職能模糊化、服務(wù)裂解化的陰霾。

一、中國大部制改革的困境

2008年3月，十一屆全國人大一次會(huì)議《政府工作報(bào)告》首次將大部制改革納入國家治理藍(lán)圖規(guī)劃。歷經(jīng)2008年、2013年兩次政府機(jī)構(gòu)改革后，一些弊病得到了階段性的改善和消除。但從現(xiàn)實(shí)效果看，離公眾對(duì)大部制改革的預(yù)期還存在一定差距，其根本原因是體制內(nèi)部利益團(tuán)體存在相互博弈現(xiàn)象。再者，改革過度聚焦結(jié)構(gòu)調(diào)整，忽視操作層面的問題，致使反熵現(xiàn)象在府際、部門間加劇，嚴(yán)重影響了全國大部制改革運(yùn)動(dòng)的進(jìn)程。目前，中國大部制改革主要存在以下困境：

(一)改革思路不明確

十七大以來，“大部制改革究竟要解決什么問題”的命題始終沒有明晰思路。2008年3月5日，十一屆全國人大一次會(huì)議《政府工作報(bào)告》提到，“國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案主要圍繞轉(zhuǎn)變職能，合理配置宏觀調(diào)控部門職能，調(diào)整和完善行業(yè)管理機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)社會(huì)管理和公共服務(wù)部門探索實(shí)行職能有機(jī)統(tǒng)一的大部門體制；針對(duì)職責(zé)交叉、權(quán)責(zé)脫節(jié)問題，明確界定部門分工和權(quán)限，理順部門職責(zé)關(guān)系，健全部門間的協(xié)調(diào)配合機(jī)制?！痹搱?bào)告認(rèn)為，組織結(jié)構(gòu)重組很重要。而《關(guān)于深化行政管理體制改革的意見》指出，“按照精簡統(tǒng)一效能的原則和決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的要求，緊緊圍繞職能轉(zhuǎn)變和理順職責(zé)關(guān)系，進(jìn)一步優(yōu)化政府組織結(jié)構(gòu)，規(guī)范機(jī)構(gòu)設(shè)置，探索實(shí)行職能有機(jī)統(tǒng)一的大部門體制，完善行政運(yùn)行機(jī)制。”[2]該意見認(rèn)為，權(quán)力結(jié)構(gòu)重組更為重要。竺乾威則“另避蹊徑”，認(rèn)為“大部制改革既要解決組織的結(jié)構(gòu)問題，也要解決新的結(jié)構(gòu)的運(yùn)行問題”[3]；而周志忍認(rèn)為大部制“難堪重負(fù)”，提出“部門再大，也得有邊界，除非把所有部門整合成一個(gè)國務(wù)部，部門之間注定會(huì)出現(xiàn)協(xié)調(diào)配合問題”[4]65，把部門間協(xié)調(diào)配合機(jī)制的重要性提升到更高層面。

盡管部分政府文件及學(xué)者對(duì)大部制改革提出了一些指導(dǎo)性意見，但從政府層面看，對(duì)大部制怎樣進(jìn)行改革、內(nèi)部機(jī)制如何運(yùn)行、職能如何整合、怎樣實(shí)現(xiàn)權(quán)能再造、如何制定部門權(quán)力清單等一系列問題仍沒有明確回答。時(shí)至今日，中國大部制改革仍在機(jī)構(gòu)數(shù)量和名稱層面上做“文章”，而很少看到在內(nèi)部運(yùn)行機(jī)制的具體作為。這不得不說是中國大部制改革的遺憾。

(二)在“功能性”和“政治性”問題上自我束縛

(三)“擠出人員”分流居高不下

無論是西方的“大部”還是中國的“大部”，都是以實(shí)現(xiàn)職能統(tǒng)一的大部門體制為目標(biāo)，在黨的十七大和十八大報(bào)告中均有明確部署。誠然，在整合過程中不可避免的是機(jī)構(gòu)人員分流重組問題。分流重組事關(guān)人員的切身利益，同時(shí)也對(duì)國家治理能力提出了巨大挑戰(zhàn)和考驗(yàn)，處理不好可能造成改革“滿盤皆輸”。實(shí)踐證明，人員分流工作如同“燙手山芋”，很難處理。機(jī)構(gòu)重組“大部”定崗定編后，會(huì)產(chǎn)生大量政府“擠出職員”。這些人員大部分有編制和行政級(jí)別，重組后，同個(gè)部門有幾個(gè)行政級(jí)別相同的領(lǐng)導(dǎo)問題普遍存在。目前針對(duì)這些棘手問題還沒有與之相匹配的可靠舉措，面對(duì)大部制重組產(chǎn)生的“閑置人員”，還停留在自愿離崗、自愿待崗、帶職分流、技能培訓(xùn)等傳統(tǒng)方法上。無論哪種措施都將增加政府的改革成本，加重企業(yè)單位、事業(yè)單位和社會(huì)組織的負(fù)擔(dān)，甚至可能產(chǎn)生一些“準(zhǔn)行政機(jī)構(gòu)”，導(dǎo)致新一輪政府機(jī)構(gòu)的膨脹。

(四)部門間協(xié)同機(jī)制及縱向府際關(guān)系難理順

中國大部制先后歷經(jīng)兩輪改革，歷時(shí)長達(dá)8年，結(jié)構(gòu)重組已經(jīng)趨于穩(wěn)定，結(jié)構(gòu)調(diào)整不再是新時(shí)期深化大部改革的主旋律，政府機(jī)構(gòu)應(yīng)該將更多的精力放在職能調(diào)整上。一方面，大部的邊界劃定并非只是將相近職能合并那么簡單，現(xiàn)實(shí)改革中存在著大部門組織內(nèi)聚力不足、組織要素增多、條塊分割繁冗、協(xié)調(diào)能力弱、機(jī)構(gòu)重組反復(fù)、行政活動(dòng)隨意性大等問題，大大阻礙了改革的進(jìn)程；另一方面，即使實(shí)現(xiàn)了部門整合，但由于部門間在組織文化、治理理念、思想觀念等方面的差異，工作效率將受到嚴(yán)重影響，背離改革的初衷。遺憾的是，在中國大部制改革中，類似內(nèi)部部門間的權(quán)責(zé)分配細(xì)則、人事管理細(xì)則以及政府部門、企事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體間的溝通機(jī)制等具體跟進(jìn)方案嚴(yán)重缺失。再者，當(dāng)前政府部門與企業(yè)組織和社會(huì)組織的聯(lián)系機(jī)制尚未建全，縱向府際之間各自為政，缺乏有效的溝通協(xié)調(diào)，未能形成合力。以上諸多因素嚴(yán)重影響和制約了內(nèi)部協(xié)調(diào)及縱向府際關(guān)系的有效性。

(五)政府職能轉(zhuǎn)變進(jìn)程遲緩

政府職能轉(zhuǎn)變是大部制改革的核心內(nèi)涵，應(yīng)將健全政府職責(zé)體系、完善公共服務(wù)體系、強(qiáng)化社會(huì)管理和公共服務(wù)納入改革規(guī)劃中。政府職能取向取決于本國現(xiàn)代化程度和全球化影響。隨著社會(huì)的不斷發(fā)展，政府工作重心也在發(fā)生線性變化，在過去相對(duì)長的一段時(shí)間內(nèi)，政府將職能轉(zhuǎn)變的重心放在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域和政治領(lǐng)域中；而今，政府職能正在朝著政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)、生態(tài)建設(shè)“五位一體”的方向上轉(zhuǎn)變，以人為本、立足國情、關(guān)注民生成為“新民生”路線下政府職能的主角。遺憾的是，我國公眾參與積極性不高，政府服務(wù)意識(shí)缺失，社會(huì)管理僵化，公共服務(wù)領(lǐng)域顧客的地位劣勢，社會(huì)仍然處于從政府主導(dǎo)型定位的職能模式向政府推動(dòng)型定位的職能模式轉(zhuǎn)變的過程。[6]由于長期受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的牽制，“大鍋飯”現(xiàn)象、“官本位”思想依然根植于公眾和政府部門思維中，政府部門不僅擔(dān)起現(xiàn)代政府的職能，而且還擔(dān)起傳統(tǒng)政府的職能，政府職能轉(zhuǎn)變進(jìn)展遲緩。

(六)權(quán)力監(jiān)管與權(quán)力約束“錯(cuò)位”或“缺位”現(xiàn)象屢禁不止

2．金融風(fēng)險(xiǎn)日益加大。我國金融市場的風(fēng)險(xiǎn)隨著金融行業(yè)對(duì)外業(yè)務(wù)的發(fā)展，開放度不斷加大，利率的市場化也在逐步推進(jìn)，從而導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)不斷加劇。各種金融工具，如股票、外匯等，以及各種金融資產(chǎn)，如存款、貸款、債券等都面臨著巨大的風(fēng)險(xiǎn)。房產(chǎn)市場的風(fēng)險(xiǎn)也日益凸現(xiàn)，很多家庭由于飛速發(fā)展的消費(fèi)信貸特別是住房信貸使家庭負(fù)債不斷攀升。因此，通過理財(cái)專家的專業(yè)咨詢服務(wù)和理財(cái)規(guī)劃，將各類金融資產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)控制在最低限度，積極做好金融資產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)的應(yīng)對(duì)和管理，對(duì)每一家庭來說都是越來越有必要的。

職能集中勢必導(dǎo)致“只此一家別無分店”的現(xiàn)象。不論政府決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)怎么分離，都避免不了全能“一把手”統(tǒng)包統(tǒng)攬的情況，加之中國特有的官僚文化，監(jiān)督機(jī)構(gòu)的效用注定受限。如何對(duì)“大部”實(shí)施有效監(jiān)督和權(quán)力約束，成為大部制改革的一道難題。政府成立的初衷本是為實(shí)現(xiàn)公眾利益而存在的，而政府部門的設(shè)立則是為了更加周全滿足公眾需求。但事實(shí)并非如此，政府部門并未超脫于私利，也是理性的“經(jīng)濟(jì)人”，有著擴(kuò)張權(quán)力和謀求部門追求預(yù)算最大化、預(yù)算節(jié)余最大化、個(gè)人效用最大化的強(qiáng)烈動(dòng)機(jī)，若不對(duì)此加以節(jié)制，則可能會(huì)損及公共利益。面對(duì)“任性用權(quán)”，政府的公信力必然遭到挑戰(zhàn)，加上部門內(nèi)外部的權(quán)力監(jiān)管機(jī)制和約束機(jī)制又尚未形成合力，造成部門間資源分配權(quán)力不均衡。無底線的部門權(quán)力擴(kuò)張，勢必產(chǎn)生政府權(quán)力部門化、部門權(quán)力利益化，長此以往可能引致“大部”破產(chǎn)的危險(xiǎn)。

二、法定機(jī)構(gòu)的內(nèi)涵及特征

由于我國大部制改革長期聚焦結(jié)構(gòu)調(diào)整，配套機(jī)制跟進(jìn)緩慢，在解決改革思路、人員分流、部門間協(xié)同、職能轉(zhuǎn)變、縱向府際關(guān)系、權(quán)利監(jiān)管及權(quán)力約束等方面表現(xiàn)不佳。若想在“新常態(tài)”下更加出彩，需要優(yōu)秀的舵手和強(qiáng)有力的劃槳者默契配合。而法定機(jī)構(gòu)因其組織特殊性，在西方發(fā)達(dá)國家的政府社會(huì)治理大實(shí)踐中屢經(jīng)考驗(yàn)，其運(yùn)作方式和治理理念是我國大部制走出困境的有效路徑。

(一)法定機(jī)構(gòu)的內(nèi)涵

法定機(jī)構(gòu)是指依據(jù)立法機(jī)構(gòu)專門立法設(shè)立，區(qū)別于政府決策部門，依法執(zhí)行政府決策、承擔(dān)公共事務(wù)管理職能或公共服務(wù)職能，不列入行政機(jī)關(guān)序列、相對(duì)自主、獨(dú)立運(yùn)作，具有獨(dú)立法人地位的公共管理機(jī)構(gòu)。[7]該模式發(fā)端于20世紀(jì)中葉的英國，先后在美國、法國、日本、新加坡、中國香港創(chuàng)造性地發(fā)揚(yáng)光大。其基本功能表現(xiàn)在明確政府的決策職能和執(zhí)行職能，政府通過立法的方式成立機(jī)構(gòu)，逐步將部分行政執(zhí)行職能專門化、社會(huì)化。[8]法定機(jī)構(gòu)是應(yīng)對(duì)社會(huì)需求反應(yīng)遲鈍、運(yùn)作效率低、職能轉(zhuǎn)變遲緩、機(jī)構(gòu)及權(quán)力調(diào)整盲目、人員分流難、監(jiān)管不力、府際及部門間關(guān)系理順難等問題的有效途徑，不僅體現(xiàn)了公私合伙的優(yōu)勢，更緩沖了政府施政壓力。

(二)法定機(jī)構(gòu)的特征

不同國家的法定機(jī)構(gòu)因環(huán)境不同其特點(diǎn)也不盡相同，但總體上具有以下共性：第一，法定機(jī)構(gòu)必須依據(jù)專門法律設(shè)立，明確機(jī)構(gòu)設(shè)立、變更和撤銷、職責(zé)、經(jīng)費(fèi)來源、主要負(fù)責(zé)人產(chǎn)生辦法和任免、管理架構(gòu)、監(jiān)督機(jī)制、與相關(guān)政府部門關(guān)系邊界等內(nèi)容；第二，在法律框架下，法定機(jī)構(gòu)可以獨(dú)立運(yùn)作，不受政府部門的干涉和制約，但需要接受政府機(jī)構(gòu)的指導(dǎo)和監(jiān)督；第三，組織結(jié)構(gòu)相對(duì)穩(wěn)定，一般由理事會(huì)、管理層、執(zhí)行層組成；第四，法定機(jī)構(gòu)是依據(jù)政府實(shí)際需要而設(shè)立，賦予了其特殊的任務(wù)、職責(zé)、運(yùn)作模式；第五，經(jīng)費(fèi)來源多元化，可以采取政府補(bǔ)助、政府購買或服務(wù)收費(fèi)等形式獲得；第六，機(jī)構(gòu)人員種類多樣，機(jī)構(gòu)內(nèi)部有議員、公務(wù)員、行業(yè)帶頭人、企業(yè)家學(xué)者，還有自主聘用人員。

三、中國大部制改革困境的有效突破：法定機(jī)構(gòu)治理模式

大部制作為一種政府組織模式，相對(duì)于分設(shè)繁雜的“小部制”而言，消解了其部門設(shè)置模式的諸多弊端，成為眾多國家政府治理的“普適模式”沿用至今并呈現(xiàn)出不斷擴(kuò)張的趨勢。但大部制改革的功效卻在不斷消減，表現(xiàn)出左支右絀，若不能及時(shí)尋求與之相適應(yīng)的現(xiàn)代社會(huì)政府管理運(yùn)行機(jī)制和政治經(jīng)濟(jì)體制協(xié)同運(yùn)作，將會(huì)后患無窮。法定機(jī)構(gòu)治理模式是西方發(fā)達(dá)國家在應(yīng)對(duì)大部制問題探索出來的一種有效機(jī)制，也是一種特殊的政府組織模式。法定機(jī)構(gòu)兼?zhèn)湔畽C(jī)構(gòu)、企事業(yè)單位和社會(huì)團(tuán)體等部門的諸多優(yōu)點(diǎn)，其獨(dú)立性、靈活性、高效性、自主性具有鮮明的社會(huì)化特征。法定機(jī)構(gòu)治理模式不僅能有效回避、緩解和解決當(dāng)前大部制改革存在的一些突出問題，還能嚴(yán)格限制政府規(guī)模、提高行政效率、大幅削減治理成本，其功能和效用可有效彌補(bǔ)大部制的缺憾。

(一)專注使命實(shí)現(xiàn)，避開重組問題

法定機(jī)構(gòu)在西方發(fā)達(dá)國家經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)治理方面發(fā)揮著巨大作用，它有著比政府機(jī)構(gòu)的管理更靈活高效，比市場的調(diào)控更具針對(duì)性的獨(dú)特優(yōu)勢。法定機(jī)構(gòu)在誕生之初就明確自己的使命，即在有限的范圍內(nèi)，替政府“劃好槳”。這一組織形式兼有公共性與經(jīng)營性的特征，它是政府與市場之間一種有效的組織形態(tài)。[9]首先，法定機(jī)構(gòu)有專門的立法，保證了機(jī)構(gòu)的相對(duì)穩(wěn)定性和獨(dú)立性。法定機(jī)構(gòu)分為董事會(huì)、管理層和執(zhí)行層三個(gè)層級(jí)(見表1)，董事會(huì)和管理層的崗位設(shè)置清晰且機(jī)構(gòu)趨于固定，執(zhí)行層可因崗招人和裁人，需接受政府主管部門、董事會(huì)、管理層的監(jiān)督，因此法定機(jī)構(gòu)不存在組織結(jié)構(gòu)重組問題，進(jìn)而將更多的注意力轉(zhuǎn)移到其他關(guān)鍵事務(wù)上，巧妙地繞開了“多重”選擇的矛盾。其次，法定機(jī)構(gòu)還有較為健全的服務(wù)承諾制度體系：一是面向政府、公眾和市場做出公開承諾，將“菜單”移交給老百姓，服務(wù)由傳統(tǒng)的政府“端菜”模式向公眾“點(diǎn)菜”模式轉(zhuǎn)變；二是接受“東家”和“顧客”多重監(jiān)督，將執(zhí)法的“戒尺”從管理者手中交到大眾手中，將“權(quán)利”賦予“顧客”；三是機(jī)構(gòu)對(duì)外界的回應(yīng)性及時(shí)準(zhǔn)確，注重內(nèi)外溝通協(xié)商，政府和法定機(jī)構(gòu)通過簽訂相關(guān)法律文件，明確各方的職責(zé)，最大限度提升公共服務(wù)的品質(zhì)。這種層次分明、權(quán)責(zé)清晰、服務(wù)導(dǎo)向的分離式治理大大降低了治理成本。

表1　政府法定機(jī)構(gòu)的組織屬性

(二)全面消解思想束縛

大部制的“功能性”和“政治性”導(dǎo)致部分決策者和專家對(duì)大部改革寄予重望。經(jīng)驗(yàn)性的缺失和不假思索地選取理論基礎(chǔ)，使得一些新思潮被嚴(yán)重排擠和封堵。存在這種思想固化的根源在于組織溝通機(jī)制和競爭激勵(lì)機(jī)制的缺失。法定機(jī)構(gòu)則在這個(gè)問題上表現(xiàn)出自身獨(dú)有的優(yōu)勢：首先，法定機(jī)構(gòu)是具有“企業(yè)家精神”的機(jī)構(gòu)，老百姓稱之為“第二政府”，具有政府部門行使公共管理的權(quán)力特點(diǎn)，又有企業(yè)管理的靈活創(chuàng)新、富有活力、結(jié)果導(dǎo)向、追求效益、對(duì)顧客需要反應(yīng)迅速等特點(diǎn)。其次，注重專業(yè)人才的培育，法定機(jī)構(gòu)視人才戰(zhàn)略為其發(fā)展的第一戰(zhàn)略，不惜代價(jià)引進(jìn)和培養(yǎng)業(yè)務(wù)精湛的專業(yè)技術(shù)人才隊(duì)伍，擴(kuò)大組織競爭力。再次，致力于建設(shè)內(nèi)外部的高水平專家咨詢體系，注重在咨詢機(jī)構(gòu)制度化、優(yōu)化結(jié)構(gòu)配置、產(chǎn)業(yè)規(guī)?；?shù)字化培育等方面的建設(shè)，有效擺脫傳統(tǒng)“封閉的燈塔型”決策，大大增加決策開放性、合理性、專業(yè)性，使機(jī)構(gòu)的決策“贏在起點(diǎn)”，有效加速了科學(xué)化、民主化和多元化的進(jìn)程。

(三)人事制度獨(dú)立，人員分流渠道多元

人員分流事關(guān)個(gè)人切身利益，處理不當(dāng)將嚴(yán)重影響機(jī)構(gòu)改革的進(jìn)程。自愿離崗、自愿待崗、帶職分流、技能培訓(xùn)等傳統(tǒng)方法在一定程度上可有效解決分流問題，但大幅增加了改革成本，加重了政府、企事業(yè)單位的負(fù)擔(dān)。法定機(jī)構(gòu)治理模式可以破解分流難題：第一，法定機(jī)構(gòu)在人事管理上有較大的靈活性和自主性；在工作人員的錄用管理上，可自行設(shè)崗、自主招錄；在職位晉升上，可越級(jí)提拔、破格錄用。第二，法定機(jī)構(gòu)人員配置具有多樣性，其組成人員身份多樣，既有政府任命的公務(wù)員，也有政府雇員(沒有公務(wù)員身份)，還有自主聘用人員?！皵D出人員”可依據(jù)自身能力和職務(wù)特征應(yīng)聘相關(guān)職位，實(shí)現(xiàn)再上崗。第三，設(shè)立薪酬福利制度，根據(jù)員工貢獻(xiàn)大小合理發(fā)放薪酬福利，有效激發(fā)員工的工作積極性，實(shí)現(xiàn)員工回報(bào)的公正性。第四，執(zhí)行績效管理，不僅有效節(jié)約管理者的時(shí)間，同時(shí)可以及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題，避免員工不和諧因素的發(fā)生，其公正性和開放性有助于發(fā)揮每個(gè)員工的主觀能動(dòng)性和整體創(chuàng)造力。第五，除了政府財(cái)政支持外，服務(wù)收費(fèi)也是法定機(jī)構(gòu)重要的財(cái)政收入來源。服務(wù)收費(fèi)可用于員工激勵(lì)，間接增加了員工的收入。第六，人員身份管理比較靈活多樣，處處體現(xiàn)“以人為本”的原則。在過渡期，可實(shí)行“老人老辦法、新人新辦法”穩(wěn)步推進(jìn)、雙軌并行，在一定程度上既照顧到原來“閑置員工”轉(zhuǎn)到法定機(jī)構(gòu)的訴求，又不影響新人的正常工作。例如對(duì)于轉(zhuǎn)崗人員，任職期間可以按法定機(jī)構(gòu)的標(biāo)準(zhǔn)發(fā)放薪酬福利，退休時(shí)享受原單位的待遇。法定機(jī)構(gòu)的人力資源管理模式大大緩解了大部制人員分流難的問題，同時(shí)還可調(diào)動(dòng)員工的工作積極性和提高工作效率，減緩改革的壓力。

(四)打破部門及府際關(guān)系壁壘

設(shè)立法定機(jī)構(gòu)是為了保障管理者更高效為民眾服務(wù)、為政府分憂，打破組織內(nèi)聚力不足、條塊分割繁冗、行政活動(dòng)隨意等壁壘。首先，在政府與法定機(jī)構(gòu)之間，執(zhí)行“政事分開”“管辦分離”原則。政府部門負(fù)責(zé)制定政策和規(guī)劃，除了對(duì)運(yùn)作目標(biāo)、過程和績效進(jìn)行監(jiān)督、協(xié)調(diào)與指導(dǎo)外，不得干涉其他活動(dòng)，劃清“運(yùn)動(dòng)員”和“裁判員”的界限，確保了法定機(jī)構(gòu)的公益屬性。其次，法定機(jī)構(gòu)的行政執(zhí)行權(quán)力通過法律和地方政府“雙重授權(quán)”的方式獲得，一經(jīng)授權(quán)，政府各部門與法定機(jī)構(gòu)不再有領(lǐng)導(dǎo)和業(yè)務(wù)指導(dǎo)關(guān)系，確保了法定機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性。最后，在法定機(jī)構(gòu)內(nèi)部，采用先建立機(jī)構(gòu)再逐步推動(dòng)機(jī)構(gòu)立法，實(shí)行“一機(jī)構(gòu)一規(guī)章”或“一機(jī)構(gòu)一法規(guī)”。這些規(guī)章和法規(guī)對(duì)機(jī)構(gòu)的設(shè)立、職責(zé)任務(wù)、管理運(yùn)作、監(jiān)督機(jī)制等作了詳細(xì)規(guī)定，作為法定機(jī)構(gòu)設(shè)立、運(yùn)作的基礎(chǔ)和依據(jù)，充分體現(xiàn)法定機(jī)構(gòu)在管理運(yùn)作上的特性。除此之外，還有“適距控制”“框架文件”和“年度業(yè)務(wù)計(jì)劃”等創(chuàng)新機(jī)制與之協(xié)調(diào)運(yùn)作。這解決了權(quán)責(zé)不清、職能交叉問題，有效指導(dǎo)了法定機(jī)構(gòu)的運(yùn)行。

(五)職能政治空間靈活高效

職能轉(zhuǎn)變是中央新施政理念和“新民生”路線的旗幟或標(biāo)志，也是“大部制”得以順利實(shí)施的基礎(chǔ)和條件，是行政管理制度的核心。[4]63新時(shí)期我國政府職能模式必須從政府主導(dǎo)型職能模式向政府推動(dòng)型職能模式轉(zhuǎn)變。[10]“十二五”規(guī)劃實(shí)施以來，政府的職能結(jié)構(gòu)做了新的調(diào)整，將原本“三位一體”調(diào)整為“五位一體”的政府職能結(jié)構(gòu)，新的政府職能結(jié)構(gòu)不僅更加全面，而且更有利于社會(huì)的持續(xù)健康發(fā)展。但由于政府權(quán)力的界限模糊，過度干預(yù)市場，職能轉(zhuǎn)變遲緩，隨著現(xiàn)代化進(jìn)程的加快，政府事務(wù)呈現(xiàn)出多元和復(fù)雜的特征，有些事務(wù)是政府不能做也做不好的，完全交由“先天不足，后天失調(diào)”第三部門和企業(yè)可能適得其反。法定機(jī)構(gòu)可以發(fā)揮有效職能的政治空間：首先，法定機(jī)構(gòu)能在政府編制有限的條件下，仍然可以集中財(cái)力，高效辦事。其次，在政府監(jiān)督和社會(huì)參與的聯(lián)合管理新模式下，不僅大大提高公共管理和公共服務(wù)的效能，更彰顯了服務(wù)的公共性、公益性。再次，機(jī)構(gòu)的選拔特別注重人才的基本素質(zhì)。在選拔機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人時(shí)，特別強(qiáng)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)變革能力。在選拔部門負(fù)責(zé)人時(shí)，對(duì)私營機(jī)構(gòu)專業(yè)管理人員較為偏愛。最后，法定機(jī)構(gòu)在機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員聘用、薪酬福利等內(nèi)部管理上不受政府主管部門的領(lǐng)導(dǎo)和干預(yù)。其靈活、高效、獨(dú)立的管理模式很好地扭轉(zhuǎn)了政府轉(zhuǎn)變職能碎片化、回應(yīng)性不足、溝通渠道單一的現(xiàn)象。

(六)嚴(yán)明的“大約束”和疏而不漏的“大監(jiān)管”

中國正處在經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型期，沒有嚴(yán)明的權(quán)力約束機(jī)制和強(qiáng)有效的監(jiān)管體系，“大部”可能會(huì)成為滋生腐敗的溫床。法定機(jī)構(gòu)的獨(dú)特治理模式可以有效避免“規(guī)制俘虜”的發(fā)生。法定機(jī)構(gòu)及政府的權(quán)力約束機(jī)制具有以下特征：一是法定機(jī)構(gòu)的行政權(quán)力與管制權(quán)力保持高度一致，且獨(dú)立于政府和任何被監(jiān)管者；二是政府主管部門及監(jiān)管機(jī)構(gòu)由國家統(tǒng)一發(fā)放薪金，不可在任何受監(jiān)管的部門和企事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體任職或謀取利益；三是以法律文件的形式，明確政府與機(jī)構(gòu)的權(quán)責(zé)，機(jī)構(gòu)的人事安排、內(nèi)部政策制定等不受政治和政黨勢力波動(dòng)的影響；四是允許市場參與者、社會(huì)團(tuán)體和廣大民眾參與政策的制定，讓政策在陽光下成長；五是機(jī)構(gòu)具有財(cái)政自主權(quán)，自負(fù)盈虧，政府不得以任何形式干預(yù)機(jī)構(gòu)財(cái)政，有效地將政府和法定機(jī)構(gòu)用“虛線”隔開。

法定機(jī)構(gòu)擁有多元化、全方位的“大監(jiān)管”體系：一是內(nèi)部監(jiān)管體系。包括監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)監(jiān)管者和受監(jiān)管者兩個(gè)層面的監(jiān)管。舉措包括成立內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)、全程監(jiān)管經(jīng)營管理情況、定期匯報(bào)和發(fā)布報(bào)告。二是法律監(jiān)管體系。通過立法的方式對(duì)其權(quán)利、義務(wù)、職能、管理范圍等做出具體規(guī)定，政府有權(quán)對(duì)機(jī)構(gòu)的執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)督。三是人事監(jiān)管體系。通過委任機(jī)構(gòu)理事會(huì)成員的方式，對(duì)機(jī)構(gòu)經(jīng)營管理情況進(jìn)行全程管控。四是財(cái)務(wù)監(jiān)管體系。隨時(shí)接受上級(jí)政府財(cái)務(wù)審查，以保證法定機(jī)構(gòu)的公正廉潔。五是社會(huì)監(jiān)督體系。通過多種形式定期向社會(huì)公開經(jīng)營情況，對(duì)不合格的機(jī)構(gòu)予以撤銷整頓。這種“大約束”“大監(jiān)管”契合大部制改革精神，符合中國行政改革發(fā)展方向。

四、實(shí)用性與前景

目前，法定機(jī)構(gòu)在西方發(fā)達(dá)國家的政府改革中表現(xiàn)“驚艷”，有效遏制了政府機(jī)構(gòu)膨脹、職能交叉、效率低下等頑癥。隨著中國政府改革的深化，廣州、深圳、佛山等地開始進(jìn)行法定機(jī)構(gòu)的試點(diǎn)改革，剛剛部署就取得了明顯成效，受到了當(dāng)?shù)匕傩盏囊恢潞迷u(píng)，但總體推進(jìn)速度較為遲緩，其效果仍有待于進(jìn)一步觀察。當(dāng)然，由于大部制是一個(gè)龐大的制度體系，基于其官僚屬性，不能將政府行政改革完全寄托在法定機(jī)構(gòu)治理模式上，更不能視它為治療“大部病”的靈丹妙藥。在改革的過程中，需要營造一種“相加互乘”的氛圍，繼續(xù)解放思想、探索其他治理機(jī)制和治理理念與之協(xié)同運(yùn)作，例如探索實(shí)施績優(yōu)官僚制、培育尖端管理型官僚；探索實(shí)行“互聯(lián)網(wǎng)+”模式，建立民眾參政議政，表達(dá)訴求的平臺(tái)；建立社會(huì)治理保障系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)全民大數(shù)據(jù)管理；構(gòu)建多元化的績效評(píng)估體系，實(shí)現(xiàn)官僚績效評(píng)估的公正、透明、可預(yù)測；構(gòu)建文化傳播體系，實(shí)現(xiàn)管理理念的統(tǒng)一和官僚文化的重塑等?？傊ǘC(jī)構(gòu)治理模式不是深化大部制改革的唯一路徑，還需要解放思想、大膽探尋其它路子，營造和諧有序、寬容開明的政治氛圍和政策支持。

[1] 許耀桐.與其零碎敲打，不如通盤規(guī)劃：英美大部制改革路徑借鑒——大部制改革路徑探析[J].人民論壇，2013(9)：54.

[2] 關(guān)于深化行政管理體制改革的意見[EB/OL]．(2008-03-04)．http://news.xinhuanet.com/newscenter/2008-03/04/content_7717129.htm.

[3] 竺乾威．大部制改革與權(quán)力三分[J]．行政論壇，2014(5)：31.

[4] 周志忍．“大部制”：難以承受之重[J]．中國報(bào)道，2008(3)．

[5] 竺乾威．“大部制”芻議[J]．中國行政管理，2008(3)：26.

[6] 張伶俐.論大部制改革中的政府職能轉(zhuǎn)變[J]．湖南社會(huì)科學(xué)，2010(2)：215．

[7] 陳水生.國外法定機(jī)構(gòu)管理模式比較研究[J].學(xué)術(shù)界，2014(10)：111．

[8] 曹全來.國外法定機(jī)構(gòu)的理論、立法與借鑒[EB/OL].(2015-04-27)．http://www.gx-law.gov.cn/ywfzgx/20302.jhtml.

[9] 催晶.新加坡法定機(jī)構(gòu)的運(yùn)營模式及啟示[J].東南亞縱橫，2011(6)：53．

[10] 張國慶.典范與良政[M].北京：北京大學(xué)出版社，2010：178．

[責(zé)任編輯：林麗芳]

Statutory Body Governance Mode: Path Choice of Deepening Reform of China’s Big Ministry

WU Hou-jian1, BEICHUAN Li-ye2

(1.College of Public Management, Beijing University of Aeronautics and Astronautics, Beijing 100191, China;2.College of Government Management, Peking University, Beijing 100871, China)

For a long period, China super ministry system reform has concentrated on the structural adjustment. Consequently, the supporting mechanism construction is very slow. The performances in terms of solving the issues such as personnel distributaries, coordination between different departments, functions transformation, vertical inter-governmental relations, authority supervision and authority constraints, are very weak. The statutory bodies possess the properties of some departments such as governmental agencies, enterprises and public institutions, and social organizations. The independence, flexibility, high efficiency and autonomy have distinct social characteristics. The statutory body governance model could not only effectively avoid, mitigate and resolve some prominent problems in current big ministry system reform, but also strictly restrict the government size, enhance the administrative efficiency and reduce the governance cost. This modern social governance mode and philosophy would provide the possibilities to further deepen China’s big ministry system reform.

big ministry; statutory body; decentralization; function transformation

2015-11-22

吳厚鑒(1985-)，男，貴州錦屏人，北京航空航天大學(xué)公共管理學(xué)院博士研究生；

北川力地(1987-)，男，遼寧沈陽人，日本華裔，北京大學(xué)政府管理學(xué)院博士研究生。

D630.1

A

1674-3199(2016)01-0012-07