王惠靜

(北京第二外國(guó)語(yǔ)學(xué)院法政學(xué)院，北京100024)

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我國(guó)旅游景區(qū)經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓立法模式研究

王惠靜

(北京第二外國(guó)語(yǔ)學(xué)院法政學(xué)院，北京100024)

在我國(guó)，旅游景區(qū)經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓早已是不爭(zhēng)的事實(shí)。然而，國(guó)家層面的相關(guān)調(diào)整多依靠政策進(jìn)行，法律調(diào)整一直處于滯后狀態(tài)；各地相關(guān)立法則各行其是，缺乏上位法支撐。而且，現(xiàn)有的法律調(diào)整模式存在上位法依據(jù)缺失、立法層級(jí)較低、立法理念落后以及法律適用不統(tǒng)一等不足。隨著大旅游時(shí)代的到來(lái)，旅游景區(qū)經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓納入國(guó)家統(tǒng)一立法軌道將勢(shì)在必行。

旅游景區(qū)；經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓?zhuān)涣⒎Ｊ?/p>

一、問(wèn)題的提出

20世紀(jì)90年代后期以來(lái)，旅游業(yè)逐漸成為眾多商家的投資熱點(diǎn)。一些地方政府希望通過(guò)招商引資將資源優(yōu)勢(shì)盡快轉(zhuǎn)變?yōu)榻?jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)，出現(xiàn)了旅游景區(qū)經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓的熱潮。成功的實(shí)例可以追溯至1997年張家界黃龍洞和寶峰湖的投資經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓?zhuān)浜笥殖霈F(xiàn)了“碧峰峽模式”*碧峰峽模式：1998 年初，萬(wàn)貫集團(tuán)通過(guò)協(xié)議開(kāi)發(fā)的方式獲得了四川碧峰峽等景區(qū)50年的獨(dú)家壟斷經(jīng)營(yíng)權(quán)，是景區(qū)經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓比較成功的范例。。2001年，四川省旅游部門(mén)對(duì)外宣布出讓包括九寨溝等在內(nèi)的十大景區(qū)經(jīng)營(yíng)權(quán)后，將旅游景區(qū)經(jīng)營(yíng)權(quán)的轉(zhuǎn)讓推向了前所未有的高潮。自2002年起，隨著旅游景區(qū)經(jīng)營(yíng)權(quán)的轉(zhuǎn)讓實(shí)踐在全國(guó)迅速擴(kuò)展，理論界的支持之聲也一浪高過(guò)一浪。一時(shí)間，經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓似乎成為轉(zhuǎn)型期旅游景區(qū)改革的必由之路，引起學(xué)術(shù)界廣泛的重視和激烈討論。但是，無(wú)論是實(shí)踐還是理論上的研究，一個(gè)無(wú)法回避的問(wèn)題就是我國(guó)旅游景區(qū)經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓正遭遇著法律上的真空地帶。這固然與現(xiàn)有的旅游景區(qū)管理多頭化有關(guān)，但更多的問(wèn)題來(lái)自現(xiàn)有的調(diào)控模式不合理。多年來(lái)，中央層面對(duì)此問(wèn)題多依靠政策調(diào)整，缺乏有效的法律調(diào)整機(jī)制；地方層面對(duì)中央的否定性規(guī)定置若罔聞，紛紛通過(guò)制定法律來(lái)為轉(zhuǎn)讓正名，但立法出現(xiàn)框架化、簡(jiǎn)單化和操作性差等問(wèn)題。這使得旅游資源和旅游環(huán)境的保護(hù)陷入了前所未有的危機(jī)，帶來(lái)一系列飽受社會(huì)詬病的問(wèn)題。因此，將旅游景區(qū)經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓納入法律軌道已是大勢(shì)所趨，而探討相關(guān)的立法規(guī)制模式就成為我們不可回避的基本問(wèn)題之一。

二、中央層面法律與政策調(diào)控的演進(jìn)過(guò)程

在我國(guó)，對(duì)旅游景區(qū)經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓的規(guī)制是實(shí)踐推動(dòng)政府調(diào)控的過(guò)程。轉(zhuǎn)讓實(shí)踐的不斷發(fā)展和深化，促使法律與政策介入，二者之間的博弈經(jīng)歷了五個(gè)階段：

(一)法律、政策的明令禁止階段

20世紀(jì)80年代中期到90年代末期是我國(guó)旅游業(yè)開(kāi)始大發(fā)展時(shí)期。隨著旅游景區(qū)開(kāi)發(fā)行為的加速，一些旅游景區(qū)內(nèi)的土地被出租、出讓?zhuān)糜尉皡^(qū)內(nèi)興建度假區(qū)、開(kāi)發(fā)區(qū)的行為開(kāi)始出現(xiàn)。此時(shí)，無(wú)論是法律上還是政策上都對(duì)該類(lèi)行為明令禁止。這主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)規(guī)范性文件上：第一，1985年國(guó)務(wù)院發(fā)布的《風(fēng)景名勝區(qū)管理暫行條例》規(guī)定，風(fēng)景名勝區(qū)依法設(shè)立人民政府，全面負(fù)責(zé)風(fēng)景名勝區(qū)的保護(hù)、利用、規(guī)劃和建設(shè)。明確規(guī)定旅游景區(qū)以保護(hù)為主，不得出讓或者變相出讓風(fēng)景名勝資源，這也是從法律層面進(jìn)行調(diào)控的開(kāi)端。第二，1995年國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)風(fēng)景名勝區(qū)保護(hù)管理工作的通知》和《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于改進(jìn)城鄉(xiāng)規(guī)劃工作的通知》，強(qiáng)調(diào)不得以任何名義和方式變相出讓風(fēng)景名勝資源及其景區(qū)土地；不準(zhǔn)在風(fēng)景名勝區(qū)內(nèi)設(shè)立各類(lèi)開(kāi)發(fā)區(qū)、度假區(qū)等；擅自進(jìn)行開(kāi)發(fā)建設(shè)的，要堅(jiān)決予以糾正。

(二)政策的放寬階段

1997年，國(guó)家級(jí)武陵源風(fēng)景名勝區(qū)黃龍洞和寶峰湖的投資經(jīng)營(yíng)權(quán)被成功轉(zhuǎn)讓?zhuān)S后，全國(guó)各地旅游景區(qū)經(jīng)營(yíng)權(quán)的轉(zhuǎn)讓如雨后春筍般出現(xiàn)。在實(shí)踐如火如荼的推動(dòng)下，政策上開(kāi)始有所松動(dòng)，具體表現(xiàn)為：一是建設(shè)部公布的《關(guān)于對(duì)四川省風(fēng)景名勝區(qū)出讓、轉(zhuǎn)讓經(jīng)營(yíng)權(quán)問(wèn)題的復(fù)函》明確指出，不得將風(fēng)景名勝區(qū)的經(jīng)營(yíng)權(quán)向社會(huì)公開(kāi)或部分出讓、轉(zhuǎn)讓給企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理。根據(jù)國(guó)務(wù)院確定的“嚴(yán)格保護(hù)、統(tǒng)一管理、合理開(kāi)發(fā)、永續(xù)利用”的風(fēng)景名勝區(qū)工作方針，在國(guó)家所有、政府監(jiān)管、符合規(guī)劃前提下，可以鼓勵(lì)社會(huì)各方面投資建設(shè)風(fēng)景名勝區(qū)內(nèi)交通、服務(wù)、賓館、飯店、商店、通訊等旅游設(shè)施項(xiàng)目。對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施維護(hù)保養(yǎng)、綠化、環(huán)境衛(wèi)生、保安等具有物業(yè)管理性質(zhì)的服務(wù)項(xiàng)目，可以委托相應(yīng)的管理公司負(fù)責(zé)經(jīng)營(yíng)管理。但最重要的是不能將風(fēng)景名勝資源和門(mén)票專(zhuān)營(yíng)權(quán)出讓或轉(zhuǎn)讓。很顯然，政府仍然希望控制好門(mén)票收取權(quán)。二是2002年國(guó)家九部委聯(lián)合下發(fā)通知要求明確強(qiáng)調(diào)嚴(yán)禁以任何名義和方式出讓?zhuān)芾頇C(jī)構(gòu)必須實(shí)行政企分開(kāi)，不得從事開(kāi)發(fā)相關(guān)的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，不得將旅游景區(qū)規(guī)劃管理和監(jiān)督的職責(zé)范圍任意交由企業(yè)承擔(dān)。有學(xué)者認(rèn)為，盡管從字面上來(lái)看，這個(gè)規(guī)定嚴(yán)格禁止轉(zhuǎn)讓經(jīng)營(yíng)權(quán)，但它至少傳遞著這樣一個(gè)信號(hào)：政府要進(jìn)一步劃清管理機(jī)構(gòu)和企業(yè)的職責(zé)，未來(lái)要對(duì)管理權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)實(shí)行分離。旅游景區(qū)管理體制向前邁了一大步。[1]23

(三)政策同意試點(diǎn)階段

2003年，時(shí)任建設(shè)部部長(zhǎng)的汪光燾在全國(guó)建設(shè)工作會(huì)議上表示：不能以委托經(jīng)營(yíng)、租賃經(jīng)營(yíng)、經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓等方式，將旅游景區(qū)規(guī)劃管理和資源保護(hù)監(jiān)管的職責(zé)交給企業(yè)承擔(dān)。有人統(tǒng)計(jì)，當(dāng)時(shí)全國(guó)已經(jīng)出讓旅游景區(qū)經(jīng)營(yíng)權(quán)或者鼓勵(lì)出讓旅游景區(qū)經(jīng)營(yíng)權(quán)的省、直轄市、自治區(qū)有20個(gè)以上，其中，有近400個(gè)不同的景區(qū)(點(diǎn))都加入了經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓的行列。[2]很明顯，這樣的“表示”對(duì)實(shí)踐并不能起到有效的阻擋作用。禁而不止后，建設(shè)部終于轉(zhuǎn)而同意以特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的方式在貴州進(jìn)行全國(guó)唯一一個(gè)試點(diǎn)省份。2004年，貴州省將馬嶺河峽谷風(fēng)景名勝區(qū)特許經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓給民營(yíng)企業(yè)浙江青鳥(niǎo)，成為實(shí)行特許經(jīng)營(yíng)轉(zhuǎn)讓的首例。旅游景區(qū)的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)制度至此開(kāi)了口子。

(四)政策的限制階段

在試點(diǎn)過(guò)程中，一些企業(yè)為追求利益的最大化掠奪性開(kāi)發(fā)資源，許多轉(zhuǎn)讓后的旅游景區(qū)破壞相當(dāng)嚴(yán)重。同時(shí)，面對(duì)著一輪又一輪的景區(qū)門(mén)票價(jià)格的暴漲，社會(huì)公眾不斷地質(zhì)疑這一切與轉(zhuǎn)讓行為的相關(guān)性。2005年，時(shí)任建設(shè)部的副部長(zhǎng)仇保興在全國(guó)風(fēng)景名勝區(qū)綜合整治會(huì)議上表示轉(zhuǎn)讓有四條底線(xiàn)是不能突破的：政府的行政管理權(quán)不能削弱、核心景區(qū)不得推行經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓行為、成熟的景區(qū)以及重要的景點(diǎn)不得轉(zhuǎn)讓其經(jīng)營(yíng)權(quán)、風(fēng)景名勝區(qū)的大門(mén)票不能讓公司壟斷或捆綁上市等。同時(shí)，轉(zhuǎn)讓試點(diǎn)被取消。2006年，國(guó)家林業(yè)局出臺(tái)了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)自然保護(hù)區(qū)自然資源管理的通知》，其中第4條規(guī)定：不得以任何名義和方式出讓和變相出讓自然保護(hù)區(qū)土地及其它資源。面對(duì)公眾的質(zhì)疑與政策的進(jìn)一步嚴(yán)厲，關(guān)于轉(zhuǎn)讓實(shí)踐的報(bào)道有所減少。

(五)法律的進(jìn)一步調(diào)控階段

2006年《風(fēng)景名勝區(qū)條例》頒布實(shí)施。該條例是國(guó)務(wù)院出臺(tái)的有關(guān)風(fēng)景名勝區(qū)管理的行政法規(guī)，是該領(lǐng)域迄今為止最高法律層級(jí)的規(guī)范性文件。該法第37條第2款和第3款規(guī)定：風(fēng)景名勝區(qū)內(nèi)的交通、服務(wù)等項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)由風(fēng)景名勝區(qū)管理機(jī)構(gòu)按照有關(guān)法律法規(guī)和風(fēng)景名勝區(qū)規(guī)劃，采用招標(biāo)等公平競(jìng)爭(zhēng)的方式確定經(jīng)營(yíng)者；風(fēng)景名勝區(qū)管理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)與經(jīng)營(yíng)者簽訂合同，依法確定各自權(quán)利義務(wù)，經(jīng)營(yíng)者應(yīng)當(dāng)繳納風(fēng)景名勝區(qū)資源有償使用費(fèi)。這些規(guī)定，實(shí)際上是在堅(jiān)持旅游景區(qū)門(mén)票專(zhuān)有權(quán)的前提下有限度的轉(zhuǎn)讓。2013年出臺(tái)的《旅游法》重點(diǎn)對(duì)旅游景區(qū)門(mén)票價(jià)格與景區(qū)最大承載量進(jìn)行了規(guī)定，但卻回避了經(jīng)營(yíng)權(quán)是否可以轉(zhuǎn)讓的問(wèn)題。從目前的實(shí)踐來(lái)看，旅游景區(qū)經(jīng)營(yíng)權(quán)的轉(zhuǎn)讓早已從廣度上波及全國(guó)各省市區(qū)，從深度上縱貫國(guó)家級(jí)、省級(jí)以及市縣級(jí)。

從近30年國(guó)家對(duì)旅游景區(qū)經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓問(wèn)題的調(diào)控軌跡，不難發(fā)現(xiàn)以下幾個(gè)特點(diǎn)：第一, 調(diào)控方式的非法律化。在將近30年的時(shí)間里，法律對(duì)這一問(wèn)題的調(diào)控僅僅限于兩個(gè)規(guī)范性法律文件——1985年的《風(fēng)景名勝區(qū)管理暫行條例》和2006年的《風(fēng)景名勝區(qū)條例》，且二者出臺(tái)的時(shí)間跨度為21年。期間，政府其實(shí)并沒(méi)有間斷調(diào)整，但主要依靠的是國(guó)務(wù)院和建設(shè)部、林業(yè)部等部門(mén)的工作通知、復(fù)函、領(lǐng)導(dǎo)人的講話(huà)等政策的調(diào)控方式。可以看出，盡管政策調(diào)控體現(xiàn)了其應(yīng)有的效率性，但存在不穩(wěn)定性。第二，調(diào)控范圍的有限性。根據(jù)我國(guó)對(duì)旅游景區(qū)管理體制的劃分，資源不同，其分屬部門(mén)也不盡相同。如風(fēng)景名勝區(qū)歸口建設(shè)部管理；歷史文化名城及其它人文景觀歸口文化部門(mén)管理；國(guó)家森林公園歸口林業(yè)部管理；國(guó)家自然保護(hù)區(qū)歸口環(huán)保部門(mén)管理；國(guó)家地質(zhì)公園歸口國(guó)土資源部門(mén)管理；國(guó)家水利風(fēng)景區(qū)歸口水利部門(mén)管理；等等。同一旅游景區(qū)內(nèi)，往往牽涉到多個(gè)管理部門(mén)，分頭管理現(xiàn)象非常嚴(yán)重。不難看出，從旅游景區(qū)經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓的實(shí)踐肇始階段到進(jìn)入謹(jǐn)慎發(fā)展階段，即使政策的調(diào)控也并不具有廣泛性。從筆者搜集的資料來(lái)看，在長(zhǎng)達(dá)20多年的調(diào)控過(guò)程中，國(guó)務(wù)院政策兩項(xiàng)，建設(shè)部政策、復(fù)函、領(lǐng)導(dǎo)人的會(huì)議講話(huà)等共四項(xiàng)，林業(yè)局通知一項(xiàng)，九部委通知一項(xiàng)，建設(shè)部針對(duì)風(fēng)景名勝區(qū)的行政法規(guī)兩項(xiàng)。除此之外，鮮有其他管理部門(mén)出臺(tái)相應(yīng)的規(guī)定。這種各自為陣、畫(huà)地為牢的管理模式，使得建設(shè)部的管轄范圍僅限于風(fēng)景名勝區(qū)，林業(yè)部的管轄范圍僅限于國(guó)家森林公園等，對(duì)其他類(lèi)型的旅游景區(qū)，如文化景觀、地質(zhì)景觀、文物古跡等景區(qū)并沒(méi)有相應(yīng)的約束力。這也是政策在洶涌的轉(zhuǎn)讓浪潮面前蒼白無(wú)力的主要原因之一。第三，調(diào)控手段的滯后性。在我國(guó)旅游大發(fā)展的背景下，旅游景區(qū)開(kāi)發(fā)管理實(shí)踐呈現(xiàn)出大繁榮的勢(shì)頭。從國(guó)家層面看，無(wú)論是法規(guī)還是政策的作用，始終處于被動(dòng)調(diào)控狀態(tài)。這種調(diào)控不僅明顯滯后于實(shí)踐，而且是哪里出現(xiàn)問(wèn)題，哪里就以批示或通知的形式給予一定的建議。兩個(gè)僅有的行政法規(guī)也無(wú)不體現(xiàn)著這樣的特點(diǎn)。這種“堵漏”式調(diào)整方式，往往缺乏必要的先導(dǎo)性。[3]

三、地方層面旅游景區(qū)經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓的立法現(xiàn)狀

由于種種原因，從整個(gè)調(diào)控旅游法律行為的規(guī)范性文件來(lái)看，我國(guó)明顯呈現(xiàn)出“地方包圍中央”的態(tài)勢(shì)，即在中央旅游基本法長(zhǎng)期缺位的情況下，地方通過(guò)制定旅游條例來(lái)規(guī)范本地區(qū)的旅游開(kāi)發(fā)、管理行為。在對(duì)旅游景區(qū)經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓方面的調(diào)控亦是如此。盡管在中央層面缺乏法律的有效規(guī)制，但在實(shí)踐的推動(dòng)以及轉(zhuǎn)讓帶來(lái)的龐大經(jīng)濟(jì)利益面前，不少地方立法體現(xiàn)出對(duì)旅游景區(qū)經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓的積極態(tài)度?？疾旄鞯氐穆糜螚l例(有的稱(chēng)旅游業(yè)管理?xiàng)l例或旅游管理?xiàng)l例)，不難發(fā)現(xiàn)，不少地方政府要么以立法的形式明確規(guī)定經(jīng)營(yíng)權(quán)可以轉(zhuǎn)讓?zhuān)磳?duì)國(guó)家資金以外的投資表示歡迎。為方便研究，筆者對(duì)我國(guó)31個(gè)省、自治區(qū)、直轄市(不包括臺(tái)灣、香港、澳門(mén))的有關(guān)旅游管理的地方性法規(guī)進(jìn)行梳理，發(fā)現(xiàn)其中14個(gè)省、市、自治區(qū)明確規(guī)定旅游景區(qū)經(jīng)營(yíng)權(quán)可以轉(zhuǎn)讓?zhuān)伎倲?shù)的將近一半。重慶市則設(shè)立了國(guó)有重點(diǎn)旅游資源和旅游區(qū)實(shí)行特許經(jīng)營(yíng)權(quán)制度*需要說(shuō)明的是，隨著《旅游法》的頒布，地方的旅游相關(guān)條例必定會(huì)進(jìn)入一個(gè)與《旅游法》協(xié)調(diào)一致的修改期。由于這需要一個(gè)過(guò)程，筆者的研究?jī)H限于《旅游法》頒布前的各地旅游條例。同時(shí)，本研究也不包括我國(guó)臺(tái)灣、香港、澳門(mén)的相關(guān)立法。(見(jiàn)表1)。

地方性旅游法規(guī)明確規(guī)定旅游景區(qū)經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓為合法行為的原因可能包括兩個(gè)方面：一是實(shí)踐的不斷鼓舞。這些年，各地旅游景區(qū)經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓的消息此起彼伏，有一浪高過(guò)一浪的態(tài)勢(shì)。二是在無(wú)上位法可依的情況下，各地區(qū)各行其是，互為參照所致。根據(jù)我國(guó)《憲法》和《立法法》的規(guī)定，在不與憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸的情況下，各地可以根據(jù)具體情況和實(shí)際需要制定地方性法規(guī)。地方性旅游法規(guī)中涉及旅游景區(qū)經(jīng)營(yíng)權(quán)問(wèn)題并沒(méi)有上位法的指引，似乎不存在“與憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸”的情形。至于前面所提到的《通知》均不是正式的法律性規(guī)范，不具有上位法的效力。這就形成了中央立法精神模糊，上位法缺位，地方立法我行我素的立法現(xiàn)狀。

從時(shí)間跨度看，31個(gè)省、自治區(qū)、直轄市頒布或修訂旅游管理?xiàng)l例的時(shí)間大致在2002年到2009年間，2005年前后達(dá)到高潮。由此看來(lái)，地方性立法的時(shí)間段幾乎跨越了旅游景區(qū)經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓實(shí)踐的發(fā)展——大發(fā)展——謹(jǐn)慎發(fā)展——再繁榮的全部階段。

從地區(qū)旅游發(fā)展的程度看，在立法中持肯定態(tài)度的既有東南部經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，也有中西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)?？梢钥闯觯欠裨试S旅游景區(qū)經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓與地區(qū)旅游發(fā)展程度以及經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)程度并無(wú)直接關(guān)系。

從立法內(nèi)容看，筆者在允許轉(zhuǎn)讓經(jīng)營(yíng)權(quán)的地方性法規(guī)中選取了轉(zhuǎn)讓的資源范圍、經(jīng)營(yíng)權(quán)的取得方式、轉(zhuǎn)讓后的監(jiān)管以及受讓人范圍等四個(gè)方面進(jìn)行比較，發(fā)現(xiàn)具有如下特點(diǎn)：

第一，對(duì)可轉(zhuǎn)讓的旅游資源范圍沒(méi)有統(tǒng)一的規(guī)定。這些地方立法中，有的并沒(méi)有關(guān)于轉(zhuǎn)讓的對(duì)象范圍的相關(guān)規(guī)定，有的則明確規(guī)定轉(zhuǎn)讓的對(duì)象為國(guó)有旅游資源，有的進(jìn)行了限制性規(guī)定(如四川省規(guī)定國(guó)家級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)不得整體轉(zhuǎn)讓)；有的規(guī)定實(shí)行特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的對(duì)象為國(guó)有重點(diǎn)資源和旅游區(qū)(如重慶市)(見(jiàn)表2)。

表2　關(guān)于可轉(zhuǎn)讓旅游資源范圍的規(guī)定

第二，經(jīng)營(yíng)權(quán)的取得方式規(guī)定不統(tǒng)一?？傮w而言，地方法規(guī)中規(guī)定企業(yè)取得經(jīng)營(yíng)權(quán)的方式包括出讓和轉(zhuǎn)讓兩種方式，具體形式有租賃、承包、競(jìng)買(mǎi)等。如《山東旅游管理?xiàng)l例》規(guī)定為租賃、承包、競(jìng)買(mǎi)和其他法定形式；《福建旅游條例》規(guī)定為拍賣(mài)、招標(biāo)、協(xié)議等；《湖南旅游管理?xiàng)l例》規(guī)定為承包、租賃等方式。對(duì)于出讓和轉(zhuǎn)讓的規(guī)定，也表明在土地資源使用年限中，政府一般允許二級(jí)、三級(jí)轉(zhuǎn)讓。

第三，受讓人的范圍規(guī)定較寬泛。受讓人是轉(zhuǎn)讓后實(shí)際控制旅游景區(qū)、承擔(dān)開(kāi)發(fā)利用旅游景區(qū)資源的主體。各地立法對(duì)受讓人的規(guī)定不盡相同：有規(guī)定受讓方為企業(yè)、其他組織、個(gè)人的(如福建)，也有規(guī)定為單位、個(gè)人的(如湖南)，還有規(guī)定為單位、個(gè)人境外投資者的(如河南)，但均沒(méi)有對(duì)受讓人的相關(guān)資質(zhì)進(jìn)行限制性的規(guī)定。

第四，監(jiān)管和環(huán)境的可持續(xù)保護(hù)規(guī)定較少。比較各地的旅游管理?xiàng)l例可以發(fā)現(xiàn)，對(duì)于經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓后的監(jiān)管、資源的可持續(xù)利用等涉及開(kāi)發(fā)、利用與保護(hù)關(guān)系的內(nèi)容，多數(shù)法規(guī)要么未涉及，要么泛泛而談，沒(méi)有實(shí)際的措施。例如《湖南省旅游管理?xiàng)l例》規(guī)定，取得旅游資源經(jīng)營(yíng)權(quán)的單位和個(gè)人，應(yīng)當(dāng)按照批準(zhǔn)的旅游等相關(guān)規(guī)劃進(jìn)行保護(hù)和開(kāi)發(fā)利用，不得過(guò)度開(kāi)發(fā)。《湖北省旅游管理?xiàng)l例》規(guī)定了政府的收回權(quán)，即旅游經(jīng)營(yíng)者在經(jīng)營(yíng)期內(nèi)違反旅游規(guī)劃，造成旅游資源嚴(yán)重破壞或者長(zhǎng)期閑置不開(kāi)發(fā)利用的，由當(dāng)?shù)厝嗣裾婪ㄊ栈貒?guó)有旅游資源經(jīng)營(yíng)權(quán)?！逗幽鲜÷糜螚l例》規(guī)定出讓方、轉(zhuǎn)讓方以及獲得經(jīng)營(yíng)權(quán)的企業(yè)、其他組織和個(gè)人，不得破壞旅游資源和生態(tài)環(huán)境，不得損害當(dāng)?shù)鼐用竦暮戏?quán)益。除此之外，其他省份鮮有類(lèi)似的規(guī)定。

通過(guò)以上比較不難發(fā)現(xiàn)，即使對(duì)旅游景區(qū)經(jīng)營(yíng)權(quán)的轉(zhuǎn)讓做出肯定性規(guī)定的地方立法中，仍然存在可轉(zhuǎn)讓的資源范圍沒(méi)有評(píng)估和分級(jí)、取得方式簡(jiǎn)單化、受讓人無(wú)資質(zhì)限制以及缺乏事后的監(jiān)管機(jī)制和可持續(xù)發(fā)展機(jī)制等問(wèn)題。

四、我國(guó)旅游景區(qū)經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓法律規(guī)制模式的述評(píng)

目前，在我國(guó)旅游景區(qū)經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓規(guī)制中，國(guó)家立法與地方立法之間存在嚴(yán)重的不平衡現(xiàn)象，且立法模式呈現(xiàn)出“地方包圍中央”的態(tài)勢(shì)，即由缺乏權(quán)威的管理部門(mén)制定的行政法規(guī)統(tǒng)領(lǐng)、由時(shí)緊時(shí)松的政策調(diào)控、由地方性法規(guī)各行其道。這種模式的弊端隨著近些年經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓實(shí)踐中出現(xiàn)的問(wèn)題而愈加顯現(xiàn)出來(lái)，具體表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

(一)缺乏上位法依據(jù)，法的穩(wěn)定性和權(quán)威性大打折扣

無(wú)論地方立法的態(tài)度如何積極，不可否認(rèn)的是，沒(méi)有國(guó)家層面的上位法的規(guī)定，地方性立法的底氣明顯不足。通過(guò)以上的比較可以看出，近一半的省、自治區(qū)、直轄市的旅游管理?xiàng)l例并沒(méi)有關(guān)于旅游景區(qū)經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓合法化的規(guī)定。這與中央主管部門(mén)的態(tài)度從堅(jiān)決禁止到劃定底線(xiàn)再到含糊不清有關(guān)；相關(guān)政策的出臺(tái)也有朝令夕改之嫌，這些都可能造成有的地方還在觀望。另一方面，觀望的態(tài)勢(shì)也表現(xiàn)出關(guān)于旅游景區(qū)經(jīng)營(yíng)權(quán)到底可不可以轉(zhuǎn)讓具有極大的不可預(yù)知性，地方性法規(guī)的穩(wěn)定性和權(quán)威性便大打折扣。

除此之外，當(dāng)事人的利益也無(wú)法得到應(yīng)有的保護(hù)。河南夜來(lái)明實(shí)業(yè)股份有限公司與林州市旅游局在2006年簽訂了合作經(jīng)營(yíng)太行大峽谷的合同，林州市風(fēng)景名勝區(qū)有限公司以現(xiàn)有景區(qū)、景點(diǎn)設(shè)施評(píng)估作價(jià)出資30%，夜來(lái)明公司與第三方北美漢唐投資發(fā)展有限公司占70%，該合同規(guī)定，自2007年元月起，夜來(lái)明公司與第三方北美漢唐投資發(fā)展有限公司共同擁有該旅游景區(qū)的經(jīng)營(yíng)權(quán)，期限為50年。后二企業(yè)在投入近2 000萬(wàn)景區(qū)建設(shè)之后，2008年6月的一天，當(dāng)?shù)卣远髽I(yè)違約為名對(duì)旅游景區(qū)強(qiáng)行接管。[4]再比如，2002年北京龍脈集團(tuán)和輝縣市以及河南新鄉(xiāng)市的八里溝風(fēng)景區(qū)所在的鄉(xiāng)鎮(zhèn)與鄉(xiāng)村三級(jí)組織簽訂合同，聯(lián)合承包經(jīng)營(yíng)八里溝風(fēng)景區(qū)。但2006年底和2007年初，當(dāng)?shù)卣ㄟ^(guò)媒體，在國(guó)內(nèi)公開(kāi)再次轉(zhuǎn)讓旅游景區(qū)經(jīng)營(yíng)管理權(quán)。江西廬山(香港)旅游有限公司等在與星子縣秀峰風(fēng)景區(qū)管理處等有關(guān)景區(qū)經(jīng)營(yíng)權(quán)糾紛案中也存在政府強(qiáng)行接管的問(wèn)題。[5]筆者以為，當(dāng)?shù)卣簹Ш贤瑥?qiáng)行接管固然是公權(quán)力侵害法人權(quán)益的極端表現(xiàn)，但與雙方法律關(guān)系不穩(wěn)定，權(quán)利義務(wù)得不到法律的有效保障不無(wú)關(guān)系。

(二)立法層次較低，缺乏體系化

我國(guó)秉承大陸法系的立法體系，立法上講究統(tǒng)一性、完整性、體系內(nèi)部的邏輯性和體系上的層級(jí)性。一般的立法層級(jí)為法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、地方規(guī)章等。旅游管理?xiàng)l例屬于地方性法規(guī)，其僅在該行政區(qū)劃內(nèi)有效，適用范圍非常有限，不具有廣泛性，立法層級(jí)也較低。其實(shí)，旅游景區(qū)經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓涉及國(guó)有資源的利用、收益、保護(hù)以及可持續(xù)發(fā)展等重大問(wèn)題，需要國(guó)家層面的立法全局把握，僅有地方性法規(guī)的立法層次顯然是不夠的。

(三)立法理念落后，內(nèi)容簡(jiǎn)單化

旅游景區(qū)經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓問(wèn)題是個(gè)實(shí)踐推動(dòng)立法的案例，地方立法對(duì)經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓作出肯定性的規(guī)定，大多是建立在考慮將資源優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)的基礎(chǔ)上。至于法律概念的界定、轉(zhuǎn)讓合同的簽訂程序、景區(qū)資源評(píng)估體系、監(jiān)督機(jī)制體系以及資源保護(hù)機(jī)制等內(nèi)容很少反映在立法中。這也是一些地方政府對(duì)于經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓后無(wú)法控制資源的惡性破壞而飽受詬病的重要原因。

(四)地區(qū)間的立法差異導(dǎo)致法律適用困難

縱觀我國(guó)31個(gè)省、自治區(qū)、直轄市的旅游管理地方性法規(guī)，有明確規(guī)定轉(zhuǎn)讓合法的，也有避而不談的。這就形成各地在立法上畫(huà)地為牢、各自為陣的局面，不同地區(qū)立法規(guī)定截然不同，這無(wú)疑會(huì)給法律的適用帶來(lái)極大的不便，表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：一是坐落于區(qū)域邊界之間的資源可不可以轉(zhuǎn)讓容易引起爭(zhēng)執(zhí)，具體的適用出現(xiàn)法律的真空地帶。當(dāng)然這也與旅游景區(qū)的邊界劃分不清有關(guān)。二是容易出現(xiàn)同案不同判的結(jié)果。三是會(huì)出現(xiàn)當(dāng)事人選擇性守法，對(duì)自己有利就守法，對(duì)自己不利就不守法。

(五)當(dāng)事人之間的權(quán)益沖突難以解決

一般而言，旅游景區(qū)經(jīng)營(yíng)權(quán)的轉(zhuǎn)讓以國(guó)家所有權(quán)為基礎(chǔ)來(lái)進(jìn)行。在瑞安市寨寮溪風(fēng)景名勝區(qū)飛云湖景區(qū)經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓中(2005年)，景區(qū)建設(shè)開(kāi)發(fā)權(quán)、經(jīng)營(yíng)管理權(quán)等被轉(zhuǎn)讓給受讓企業(yè)，但由于與景區(qū)內(nèi)12個(gè)行政村無(wú)法達(dá)成共識(shí)，使得經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓根本無(wú)法落地，轉(zhuǎn)讓協(xié)議成為一紙空文。這顯然是旅游景區(qū)所有權(quán)人與土地所有權(quán)人不一致所致。即使轉(zhuǎn)讓成功，有時(shí)也存在旅游景區(qū)經(jīng)營(yíng)權(quán)的年限與土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的年限不一致的問(wèn)題。[1]27而這些問(wèn)題的解決涉及立法權(quán)限的劃分，顯然不是地方立法可以解決的。

五、我國(guó)旅游景區(qū)經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓立法模式愿景

在我國(guó)旅游景區(qū)經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓的調(diào)控中，其最大的弊端是缺乏立法層級(jí)高、具有統(tǒng)一性和穩(wěn)定性的法律規(guī)范進(jìn)行調(diào)整，大量的經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓實(shí)踐仍在黑暗中摸索。這對(duì)于建立法治化的旅游市場(chǎng)是極其不利的，更不利于依法興旅目的的實(shí)現(xiàn)。旅游景區(qū)經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓實(shí)踐能在沒(méi)有法律空間的狀態(tài)下持續(xù)長(zhǎng)達(dá)20余年，一定有它存在的合理因素。劉敏博士認(rèn)為，中國(guó)特殊的景區(qū)產(chǎn)權(quán)制度、產(chǎn)權(quán)安排對(duì)景區(qū)經(jīng)營(yíng)效率的影響、投資回報(bào)效率、土地資本價(jià)值、近年來(lái)國(guó)家對(duì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整、游憩用地配置不足及地方政府的利益需求等都是其重要原因。[6]法律應(yīng)當(dāng)反映社會(huì)生活，并適應(yīng)社會(huì)生活。旅游景區(qū)經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓實(shí)踐可以不顧法的禁止大行其道顯然是由于現(xiàn)行法已經(jīng)與社會(huì)現(xiàn)狀、景區(qū)運(yùn)行實(shí)踐不符，利益相關(guān)者急于尋求出口所致。那么，旅游景區(qū)經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓問(wèn)題是否可以看做是一種良性違法行為呢？德沃金認(rèn)為，盡管一個(gè)有效率的政府值得稱(chēng)贊，但還有一種更重要的價(jià)值是由合法性來(lái)實(shí)現(xiàn)的。[7]50況且，所謂良性違法與法治社會(huì)格格不入已是共識(shí)。

目前，旅游景區(qū)經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓中存在的諸多問(wèn)題已經(jīng)不容忽視，一些旅游景區(qū)經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓后資源遭到嚴(yán)重破壞已是不爭(zhēng)的事實(shí)。景區(qū)轉(zhuǎn)讓分級(jí)制度，景區(qū)財(cái)產(chǎn)評(píng)估體系、景區(qū)環(huán)境保護(hù)和可持續(xù)發(fā)展體系、轉(zhuǎn)讓后監(jiān)管體系的建立等重要問(wèn)題還沒(méi)有相關(guān)的法律規(guī)定。只有將旅游景區(qū)經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓納入法治的軌道才能令其走上良性的發(fā)展軌道。因此構(gòu)建統(tǒng)一的旅游景區(qū)經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓制度無(wú)疑是迫切的和必要的。當(dāng)務(wù)之急是應(yīng)當(dāng)把旅游景區(qū)經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓放在整體制度構(gòu)建與完善的前提下進(jìn)行統(tǒng)籌考慮和統(tǒng)一指導(dǎo)，并且以現(xiàn)行的法律法規(guī)為基礎(chǔ)，逐步建立起統(tǒng)一的旅游景區(qū)經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓法律制度和完善轉(zhuǎn)讓程序，使得轉(zhuǎn)讓行為在法律規(guī)制的軌道內(nèi)依法依規(guī)有序進(jìn)行。[1]33

因此，我國(guó)旅游景區(qū)經(jīng)營(yíng)權(quán)的相關(guān)法律調(diào)控模式應(yīng)當(dāng)采取國(guó)家層面統(tǒng)一制定法律為主，地方根據(jù)實(shí)際制定地方性法規(guī)為輔的原則。理由如下：第一，統(tǒng)一立法規(guī)范多方主體的利益紛爭(zhēng)。旅游景區(qū)經(jīng)營(yíng)權(quán)的轉(zhuǎn)讓涉及經(jīng)營(yíng)權(quán)與管理權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)與當(dāng)?shù)孛癖姷纳钌a(chǎn)權(quán)利、經(jīng)營(yíng)權(quán)與地方財(cái)政、經(jīng)營(yíng)權(quán)與資源保護(hù)的關(guān)系以及國(guó)家資源有效利用的問(wèn)題。這些問(wèn)題涉及到公權(quán)力與公權(quán)力的沖突、公權(quán)力與私權(quán)利的沖突、財(cái)產(chǎn)的權(quán)屬問(wèn)題等，不是一部部門(mén)法或是地方性法規(guī)就能解決的，必須站在國(guó)家層面的高度進(jìn)行全局考慮，這需要強(qiáng)有力的法律給予支撐。第二，統(tǒng)一立法協(xié)調(diào)多頭化的管理現(xiàn)狀。我國(guó)旅游景區(qū)管理部門(mén)眾多，管理權(quán)限交叉且分散。各部門(mén)分散立法的模式不僅無(wú)形浪費(fèi)了立法資源，部門(mén)利益不同也會(huì)導(dǎo)致法的實(shí)施具有局限性。制定統(tǒng)一的法律可以突破部門(mén)利益的局限性，便于站在全局考慮問(wèn)題。同時(shí)，多頭管理的現(xiàn)狀如果一時(shí)改變不了，則需要多部門(mén)對(duì)旅游景區(qū)進(jìn)行協(xié)同管理，而協(xié)同管理更需要法律上合理而細(xì)致的分工以及有利的保障。第三，統(tǒng)一立法有利于旅游資源的統(tǒng)籌管理和利用。盡管法律規(guī)定旅游資源屬于國(guó)家或集體所有，但實(shí)際的管理者則是地方政府。資源的屬地管理與財(cái)政的屬地性不可避免地滋生著地方保護(hù)主義。目前我國(guó)地方政府對(duì)旅游景區(qū)經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓積極立法大多是基于地方財(cái)政收入的考慮。地方立法由于缺乏統(tǒng)一而細(xì)致的規(guī)范引導(dǎo)，容易偏重于考慮地方利益，從而可能在立法方面引發(fā)新的地方主義，影響國(guó)家統(tǒng)一立法的通暢性和權(quán)威性。[8]最后，還是讓我們以德沃金一段話(huà)為結(jié)語(yǔ)：“作為整體的法律的約束有益于社會(huì)，它是防御偏私、欺騙和腐敗的安全措施……它確保法律被理解為屬于一種原則問(wèn)題——平等對(duì)待社群的所有成員?！盵7]51

[1] 林明玉.我國(guó)景區(qū)經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓法律制度的研究[M].重慶：西南政法大學(xué)，2010.

[2] 張河清，蘇斌，周荃. 旅游景區(qū)經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓研究綜述[J].湖南財(cái)經(jīng)高等專(zhuān)科學(xué)校學(xué)報(bào)，2007(2)：92.

[3] 鄧敏，陳實(shí).基于政策演變的景區(qū)經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓的實(shí)踐問(wèn)題分析[J].桂林旅游高等專(zhuān)科學(xué)院學(xué)報(bào)，2006(12)：685.

[4] 李明德.太行大峽谷經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓引發(fā)的思考[EB/OL].(2008-09-24).http://www.hnta.cn/Gov/dongtai/rdls/2008-09/2410981.shtml.

[5] 江西廬山(香港)旅游有限公司等訴星子縣秀峰風(fēng)景名勝區(qū)管理處等景區(qū)經(jīng)營(yíng)權(quán)租賃合同糾紛案[EB/OL].(2014-08-25).http://www.pkulaw.cn/case/pfnl_117495553.html?match=Exact.

[6] 劉敏.中國(guó)景區(qū)經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓研究綜述[J]. 地理科學(xué)進(jìn)展，2012(11):1492-1502.

[7] 雷蒙德·瓦克斯.法哲學(xué):價(jià)值與事實(shí)[M].譚宇生，譯.北京：譯林出版社，2013.

[8] 楊富斌，韓陽(yáng).我國(guó)旅游景區(qū)管理法制狀況述評(píng)[J].北京第二外國(guó)語(yǔ)學(xué)院學(xué)報(bào)，2006(1):1-18.

[責(zé)任編輯：鄭繼湯]

Studies on Legislative Model of Operational Right Transfer in Scenic Areas

WANG Hui-jing

(School of Law and Politics, Beijing International Study University, Beijing 100024, China)

Transferring the operational rights of scenic areas exists objectively in our country. Official policies have played more important role than legal adjustment in central division for many years. Many provinces have made rules to adjust transferring the operational rights of scenic areas with no higher-level law to support them. Moreover, there are many defects in current legal adjustment system such as the absence of law of higher levels, local statutes lying in a low legal level, limitations of legislative concept and disunity of the application of law. According to the coming era of the great tourism, it is the highest priority to unify the operational right transfer of scenic areas by legal adjustment.

scenic areas; transferring operational rights; legislative model

2015-09-22

北京市優(yōu)秀人才培養(yǎng)資助項(xiàng)目(PYZZ090504001243)；北京市法學(xué)會(huì)法學(xué)研究課題(BLS(2015)B013)；北京第二外國(guó)語(yǔ)學(xué)院人文社會(huì)科學(xué)研究項(xiàng)目(11BA003)

王惠靜(1971-)，女，內(nèi)蒙古包頭人，北京第二外國(guó)語(yǔ)學(xué)院法政學(xué)院副教授。

D901

A

1674-3199(2016)01-0064-08