陳振明

(廈門大學公共事務學院，福建廈門361005)

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簡政放權與職能轉變
——我國政府改革與治理的新趨勢

陳振明

(廈門大學公共事務學院，福建廈門361005)

我國新一輪的行政體制改革是一場以理順政府與市場和社會關系為核心，以簡政放權和職能轉變?yōu)橹c，以建設現(xiàn)代化政府為目標導向的全方位政府治理變革。我國政府改革與治理確定了新的方向與線路圖，進行了三年多的實踐探索，取得了新進展：在政府自身方面，主要通過內(nèi)部結構優(yōu)化、權力配置、職能轉變、流程再造、機構重組和調(diào)整等方式，提高運行效率、增強治理能力；在政府與市場關系方面，主要通過深化行政審批制度改革、探索清單式管理模式以及工商登記制度改革等，實現(xiàn)簡政放權；在政府與社會關系方面，通過向社會放權，激發(fā)社會組織、公民等社會主體的參與活力，實現(xiàn)政府職能向社會領域分權。

簡政放權；職能轉變；政府改革；政府治理

改革開放以來，為了適應經(jīng)濟與社會發(fā)展以及經(jīng)濟體制和社會結構轉型的需要，我國進行了多輪的行政體制與機構改革，政府治理處于持續(xù)變化之中。2012年11月黨的十八大召開標志著我國新一輪行政體制改革的開始。2013年3月，根據(jù)黨的十八大和十八屆二中全會精神，國務院頒布了《國務院機構改革和職能轉變方案》，這標志我國第七輪行政體制改革的正式啟動。2013年11月，黨的十八屆三中全會通過了《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，勾畫出我國國家治理現(xiàn)代化及政府改革與治理藍圖。之后，黨中央和國務院部署并啟動了全方位、多層面的改革，出臺了一系列改革方案，并采取大刀闊斧的改革舉措；地方政府按照中央部署也展開了改革并進行自主探索。這是一場以理順政府與市場和社會關系為核心，以簡政放權和職能轉變?yōu)橹c，以建設現(xiàn)代(化)政府*2013年3月17日上午，李克強總理在十二屆全國人大一次會議閉幕之后與中外記者見面并回答記者提問時提出，要用法治精神來建設現(xiàn)代經(jīng)濟、現(xiàn)代社會和現(xiàn)代政府，建設創(chuàng)新政府、廉潔政府和法治政府。在2014年12月12日的國務院常務會議上，李克強總理強調(diào)：“必須轉變政府職能，建設現(xiàn)代政府”。為目標導向的全方位的政府治理變革，改革的深度、廣度和力度以及已取得的成效都是前幾輪改革所無法比擬的。那么，新一輪行政體制改革的頂層設計、改革的內(nèi)容和措施是什么？改革是如何展開的？已取得什么進展與成效？本文將圍繞這幾個問題評述新一輪行政體制改革的進展，透視我國政府改革與治理的新趨勢。

一、我國政府改革與治理的頂層設計

黨的十八大報告《堅定不移沿著中國特色社會主義道路前進為全面建成小康社會而奮斗》、黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》以及十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，從國家戰(zhàn)略高度勾勒了國家治理或政府治理與改革的大政方針；而國務院頒布的《國務院機構改革和職能轉變方案》、2014年和2015年的《政府工作報告》等提出政府治理與改革的思路與措施。這些指導性文件為我國政府新一輪改革與治理勾畫出路線圖，指明了新方向。

黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出，全面深化改革的總目標是“完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。”這對政府治理與改革提出了全新的要求。截至2015年12月，由習近平總書記擔任組長的中央全面深化改革領導小組已經(jīng)召開了19次會議。每次會議都由習近平總書記主持，聚焦改革任務，審議通過一個個改革方案，提出一項項要求，突出問題導向，突出精準發(fā)力。三年多來，一系列難題、禁區(qū)在黨中央的統(tǒng)籌謀劃中被攻破：730天、審議90多份文件、制定出臺近100項深改方案。[1]

2013年8月27日，中央政治局召開會議，審議通過了《關于地方政府職能轉變和機構改革的意見》，該文件以中發(fā)〔2013〕9號下發(fā)，作為指導和規(guī)范地方政府改革的重要文件。2013年11月8日，國務院召開“地方政府職能轉變和機構改革工作電視電話會議”，對地方政府職能轉變和機構改革進行安排部署。李克強總理發(fā)表講話，強調(diào)中央政府改革是上篇，地方政府改革是下篇，需要整體構思、通盤考慮、上下貫通，把政府改革的整篇文章做好。

黨的十八大提出，要按照建立中國特色社會主義行政體制目標，深入推進政企分開、政資分開、政事分開、政社分開，建設職能科學、結構優(yōu)化、廉潔高效、人民滿意的服務型政府?！蛾P于全面深化改革若干重大問題的決定》特別強調(diào)，“市場在資源配置中起決定性作用”，體現(xiàn)政府和市場關系的重新定位，即更加強調(diào)市場作為資源主要分配者的地位。與此同時，理順政府與社會關系，改革社會組織管理制度，政府向社會放權，激發(fā)社會組織、公民等社會主體的參與活力，更好發(fā)揮社會力量在管理社會事務中的作用。

黨的十八大報告明確提出，要深化行政體制改革，深化行政審批制度改革，繼續(xù)簡政放權，推動政府職能向創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境、提供優(yōu)質(zhì)公共服務、維護社會公平正義轉變?！蛾P于全面深化改革若干重大問題的決定》指出，要全面正確履行政府職能，進一步簡政放權，深化行政審批制度改革。全面深化改革，進一步激發(fā)市場活力，深入推進簡政放權、放管結合，加快轉變政府職能，是2015年國務院歷次常務會議的重點議題之一。

黨的十八大確定把法治政府基本建設作為2020年全面建成小康社會的基本目標；十八屆四中全會通過了《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》；2015年2月，中共中央、國務院印發(fā)了《法治政府建設實施綱要(2015～2020年)》。所謂法治政府，就是行政主體自覺按照合法行政、合理行政、程序正當、高效便民、誠實守信、權責統(tǒng)一的要求，管理國家事務、經(jīng)濟文化事業(yè)和社會事務，做到主體適格、行為法定、程序正當和權責一致。推進法治政府建設的目標任務是堅持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設。

2013年9月11日，李克強總理在大連召開的夏季達沃斯論壇上表示，本屆政府開門做的第一件大事，就是以轉變政府職能為核心，大力推進行政管理體制改革。通過簡政放權，把該放的權放開、放到位，把政府該管的事情管好、管到位，為各類企業(yè)創(chuàng)造公平競爭的環(huán)境，以激發(fā)市場主體的創(chuàng)造活力。[2]簡政放權是政府的自我革命，要有壯士斷腕、開弓沒有回頭箭的決心和啃“硬骨頭”的精神。在2013～2015連續(xù)三年的全國“兩會”與記者見面會上，簡政放權問題都被媒體提問。李克強總理每次回答都表露了“壯士斷腕”的決心。2013年，李克強總理稱，簡政放權“是自我革命，會很痛，甚至有割腕的感覺，但這是發(fā)展的需要，是人民的愿望?！?014年，他表示“開了弓哪還有回頭箭？要繼續(xù)啃‘硬骨頭’?！?015年，李克強總理繼續(xù)表態(tài)，必須繼續(xù)下更大力氣來推進簡政放權，“不能松了手剎還踩著腳剎”，“忍痛也得下刀”。[3]

中央與地方政府在前期改革的基礎上，以理順政府與市場和社會關系為核心，以簡政放權和職能轉變?yōu)橹c，以建設現(xiàn)代化政府為目標導向，進行了全方位、多層面的改革，包括政府自身的改革、圍繞政府與市場關系的改革以及圍繞政府與社會關系的改革，等等。這些實踐形成我國政府改革與治理的新趨勢，并取得新進展。

二、政府自身的改革

政府自身改革旨在通過政府內(nèi)部結構優(yōu)化、權力配置、職能轉變、流程再造、機構重組和調(diào)整等方式，提高政府運行效率，增強政府治理能力。黨的十八大報告與《關于全面深化改革若干重大問題的決定》對深化政府機構改革提出了指導性意見：第一，優(yōu)化政府機構設置、職能配置、工作流程，完善決策權、執(zhí)行權、監(jiān)督權既相互制約又相互協(xié)調(diào)的行政運行機制；第二，創(chuàng)新行政管理方式，提高政府公信力和執(zhí)行力，嚴格績效管理，突出責任落實，確保權責一致；第三，統(tǒng)籌黨政群機構改革，理順部門職責關系，積極穩(wěn)妥實施大部門制，健全部門職責體系；第四，優(yōu)化行政區(qū)劃設置，有條件的地方探索推進省直接管理縣(市)體制改革，深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制改革；第五，嚴格控制機構編制，嚴格按規(guī)定職數(shù)配備領導干部，減少機構數(shù)量和領導職數(shù)，嚴格控制財政供養(yǎng)人員總量，推進機構編制管理科學化、規(guī)范化、法制化；第六，推進事業(yè)單位分類改革，加大政府購買公共服務力度，推動公辦事業(yè)單位與主管部門理順關系和去行政化，創(chuàng)造條件，逐步取消學校、科研院所、醫(yī)院等單位的行政級別。

黨的十七大報告指出加大機構整合力度，探索實行職能有機統(tǒng)一的大部門體制，健全部門間協(xié)調(diào)配合機制。黨的十八大報告繼續(xù)提出穩(wěn)步推進大部門制改革，健全部門職責體系。黨的十八屆二中全會討論通過了《國務院機構改革和職能轉變方案》，會議公報指出：“貫徹黨的十八大關于建立中國特色社會主義行政體制目標的要求，以職能轉變?yōu)楹诵模^續(xù)簡政放權、推進機構改革、完善制度機制、提高行政效能，穩(wěn)步推進大部門制改革?！盵4]這說明在今后一段時間內(nèi)，我國政府機構改革的基本方向仍然是大部制。大部制改革的核心就是促進政府職能轉變，它是指政府各級部門在機構設置上，加大橫向覆蓋的范圍，整合職能和管轄范圍相近、業(yè)務性質(zhì)類似的政府部門，在此基礎上組建一個更大部門的管理體制，其管轄范圍較寬，側重于橫向的宏觀管理，制定戰(zhàn)略和大的政策。

2013年3月，國務院頒布了《國務院機構改革和職能轉變方案》，按照大部制改革的基本思路，對相關部門進行整合與重組，組建國家衛(wèi)生和計劃生育委員會、國家食品藥品監(jiān)督管理總局、國家新聞出版廣電總局，重組國家海洋局、國家能源局等，改革后正部級機構減少了4個，組成部門減少了2個，國務院組成部門縮減為25個。

我國地方政府不斷完善大部制改革，形成了以“行政三分”為特征的深圳模式；以“黨政機構聯(lián)動”為特征的順德模式；以“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌管理”為特征的成都模式；以“合并同類項”為特征的隨州模式；以建立“專委會”制度為特征的富陽模式等。

以深圳的大部制改革為例。該市大部制改革圍繞所謂的“行政三分”——決策、執(zhí)行和監(jiān)督三種職能的分離與協(xié)調(diào)——來進行。改革涉及如下四個方面的內(nèi)容：一是調(diào)整機構與職能，部門“同類項合并”，轉移政府的部分職能，大力培育和扶持社會組織，強化社會管理和公共服務職能，將行政資源向社會管理和民生服務領域傾斜。二是創(chuàng)新體制機制，建立委、局、辦管理格局。委是承擔制訂政策并執(zhí)行監(jiān)督的大部門；局是承擔執(zhí)行和監(jiān)督職能的機構；辦是協(xié)助市長辦理專門事項，不具有獨立行政管理職能機構。三是推行“大部制升級版”，市規(guī)劃國土委從2014年7月1日起推行“大科室”綜合改革試點，從基層管理的角度切入，加快審批型政府向服務型政府的轉變，打造大部制的升級版。四是簡化辦事流程，推行“一站式”服務、“一個窗口”對外、“電子窗口”辦事，試行預約服務、網(wǎng)上預審、網(wǎng)上年檢、網(wǎng)上申報和審批代碼證等服務。

三、圍繞政府與市場關系的改革

政府與市場關系改革的實質(zhì)就是政府向市場放權，發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用。當前，我國政府主要通過深化行政審批制度改革、探索清單式管理模式以及工商登記制度改革等，實現(xiàn)政府簡政放權。2013年5月開始，國務院按照黨的十八大、黨的十八屆二中和三中全會精神、全國人大批準的《國務院機構改革和職能轉變方案》，將進一步簡政放權、加快政府職能轉變作為本屆政府的一件大事，取得了重要進展。

(一)行政審批制度改革

深化行政審批制度改革是黨的十八大和十八屆二中、三中全會部署的重要改革。新一屆政府把深化行政審批制度改革作為轉變政府職能、簡政放權的重要突破口?！秶鴦赵宏P于深化行政審批制度改革加快政府職能轉變工作情況的報告》指出，從2013年5月到2014年8月的一年多時間，國務院先后取消和下放7批共632項行政審批等事項，一批涉及企業(yè)投資項目核準、企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動許可以及對企業(yè)、社會組織和個人的資質(zhì)資格認定事項被取消或下放。[5]

2015年1月7日，國務院召開2015年第一場常務會議，針對群眾反映較多的審批“沉疴”，重點討論規(guī)范和改進行政審批的措施，會議提出“一口受理”“限時辦理”“規(guī)范辦理”“透明辦理”“網(wǎng)上辦理”五個要求，用便捷、高效、透明的行政審批打造政府服務品牌。

2015年2月國務院印發(fā)了《關于規(guī)范國務院部門行政審批行為改進行政審批有關工作的通知》，強調(diào)加快轉變政府職能，堅持依法行政，推進簡政放權、放管結合，規(guī)范行政審批行為、提高審批效率，激發(fā)市場社會活力、營造公平競爭環(huán)境，減少權力尋租空間、消除滋生腐敗土壤，確保行政審批在法治軌道運行，進一步提升政府公信力和執(zhí)行力，建設創(chuàng)新政府、廉潔政府和法治政府。該通知還提出了規(guī)范行政審批行為的六個方面具體舉措：全面實行“一個窗口”受理；推行受理單制度；實行辦理時限承諾制；編制服務指南；制定審查工作細則，嚴格規(guī)范行政裁量權；探索改進跨部門審批。[6]

2015年5月12日，國務院組織召開全國推進簡政放權放管結合職能轉變工作電視電話會議。李克強總理在會上強調(diào)，行政審批制度改革是國務院機構職能轉變的突破口和抓手。有評論指出：“推進簡政放權、放管結合，加快轉變政府職能，是政府自我革命的‘當頭炮’，是理順政府與市場關系的突破口，是激發(fā)市場活力、調(diào)動社會創(chuàng)造力的‘先手棋’?！盵7]

在中央政府行政審批制度改革的大力推動下，地方政府紛紛開啟新一輪行政審批制度改革，并不斷進行創(chuàng)新，成效顯著(見表1)。

表1　部分地方行政審批制度改革進展

(二)清單式管理模式

2014年1月8日，李克強總理主持召開國務院常務會議，要求公開國務院各部門全部行政審批事項清單；在2月11日舉行的國務院第二次廉政工作會議上，他提出，在公開的審批事項目錄清單之外，一律不得實施行政審批或新設審批事項；2月18日，在省部級主要領導干部專題研討班上，他再次強調(diào)，要逐步建立各級政府的權力清單制度。

2015年9月15日，中央全面深改領導小組第十六次會議審議通過了《實行市場準入負面清單制度的意見》，提出堅持社會主義市場經(jīng)濟改革方向，把轉變政府職能同創(chuàng)新管理方式結合起來，把激發(fā)市場活力同加強市場監(jiān)管統(tǒng)籌起來，放寬和規(guī)范市場準入，精簡和優(yōu)化行政審批，強化和創(chuàng)新市場監(jiān)管，加快構建市場開放公平、規(guī)范有序，企業(yè)自主決策、平等競爭，政府權責清晰、監(jiān)管有力的市場準入管理新體制。對應該放給企業(yè)的權力要松開手、放到位，做到負面清單以外的事項由市場主體依法決定。實行市場準入負面清單制度要通過試點積累經(jīng)驗、逐步完善。[8]

2015年12月9日，中央全面深化改革領導小組第十九次會議審議通過了《國務院部門權力和責任清單編制試點方案》，決定推行國務院部門權力和責任清單編制試點，按照簡政放權、放管結合、優(yōu)化服務、轉變政府職能的要求，以清單形式列明試點部門行政權責及其依據(jù)、行使主體、運行流程等，推進行政權責依法公開，強化行政權力監(jiān)督和制約，加快形成邊界清晰、分工合理、權責一致、運轉高效、依法保障的政府職能體系。要把約束和規(guī)范權力、服務人民作為試點工作的出發(fā)點，把社會關注度高、群眾反映強烈、能夠很快顯現(xiàn)效果的重點領域或權責事項擺在優(yōu)先位置，著力解決權力運行中的突出問題。[9]

在2013年9月上海自貿(mào)區(qū)試點啟動“負面清單”制之后，“清單式管理”成為國內(nèi)政府治理與改革的一個重要方向。此后，各地政府紛紛引入“清單式”管理思維，探索出權力清單、負面清單以及監(jiān)管清單等不同的模式，實現(xiàn)行政審批事前、事中與事后的鏈條式管理(見表2)。

表2　我國地方政府“清單式”管理模式的探索

1.權力清單。權力清單制度，是指政府(包括各部門)按照法定職責和“三定”方案，梳理和界定政府權力邊界，并按照行權基本要素，將梳理出來的權力事項進行規(guī)范化，以列表清單形式公之于眾，主動接受社會監(jiān)督、自覺促進依法行政的實踐活動。權力清單管理模式旨在將行政審批為代表的權力事項置于社會監(jiān)督之下，促進政府行政審批權力的公開化與透明化，督促政府部門依法行政。在行政審批管理系統(tǒng)中，“權力清單”是基礎性管理工具，規(guī)定了行政審批制度改革的框架和結構。

2014年3月17日，國務院審改辦在中國機構編制網(wǎng)公開了國務院各部門行政審批事項匯總清單。公開的匯總清單涵蓋了60個有行政審批事項的國務院部門，各部門目前正在實施的行政審批事項共1 235項。國務院審改辦有關負責人表示，公開國務院各部門行政審批事項清單，是中央政府加快權力清單公布，大力推進職能轉變的重要舉措。今后，各部門將不得在公布的清單之外實施行政審批，不得對已取消和下放的審批項目以其他名目搞變相審批，堅決杜絕隨意新設、邊減邊增、明減暗增等問題，努力做到讓市場主體“法無禁止即可為”，讓政府部門“法無授權不可為”。[10]

2014年6月29日，上海市發(fā)展和改革委員會正式對外公布了2014版行政審批和政府定價事項清單。這是上海市政府工作部門公布的首份權力清單，納入清單的共有41項權力事項，包括行政審批事項24項和政府定價事項17項。24項行政審批事項包括“工程咨詢單位的資格初審轉報”“石油天然氣管道保護范圍內(nèi)特定施工作業(yè)審批”“創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)備案”等，清單中列明了各審批事項的名稱、設定依據(jù)、審批條件、申請材料、辦理程序、辦理期限、審批對象、責任處室等，對行政審批權力的行權要素進行了標準化。17項政府定價事項包括制定醫(yī)療服務收費標準、養(yǎng)老服務收費標準、游覽參觀點門票價格等，清單中注明了各定價事項的名稱、設定依據(jù)、定價范圍、定價形式、實施對象、定價程序、責任處室等。[11]

2.負面清單。負面清單管理模式是政府以清單方式明確列出禁止和限制企業(yè)投資經(jīng)營的行業(yè)、領域、項目等，除此之外，按照“非禁即入”和“內(nèi)外資一致”原則，將主動權交于市場，最大限度激發(fā)市場活力，進一步優(yōu)化產(chǎn)業(yè)投資環(huán)境，提升行政效率和資本效率。在行政審批管理系統(tǒng)中，“負面清單”是核心性工具，是行政審批行為實施的基礎和參照。

3.監(jiān)管清單。監(jiān)管清單管理模式旨在解決行政審批改革后的監(jiān)管事項，杜絕政府職能缺位、越位和錯位等問題，其重在厘清部門監(jiān)管職責，界定政府各部門之間權力運行的界限，通過清單形式公布不同行政事項的監(jiān)管主體與責任。在行政審批管理系統(tǒng)中，“監(jiān)管清單”是保障性工具，是保持行政審批制度改革持續(xù)性的關鍵。

再舉幾個例子：2013年12月7日，湖北省已全面完成省級行政權力清理，對8 021項權力和事項逐項審核，沒有法定依據(jù)的堅決取消，最終確認行政權力和政務服務事項4 313項，減少了3 708項。編制完成規(guī)范化的《湖北省級行政權力和政務服務事項目錄》及湖北省行政權力通用流程圖。這標志著湖北省通過清權、確權、曬權，把省級權力關進了“制度籠子”，確保其在陽光下運行。省政府常務會議通過《湖北省級行政權力和政務服務事項目錄》，這是全國率先曬出的省級行政“權力清單”。2013年11月21日，廣州市行政“權力清單”發(fā)布，共有3 705項廣州市市本級行政職權事項上線接受社會監(jiān)督。這是十八屆三中全會提出“權力清單制度”后，全國首個曬出行政權力清單的城市。目前，廣州市紀委監(jiān)察局微信公眾平臺“廉潔廣州”已開始試運行，市民關注該微信平臺后，不僅能夠直接查閱廣州市行政執(zhí)法“權力清單”，且相關當事人還可通過該平臺查詢行政執(zhí)法結果。浙江省宣布2014年起將全面推行政府“權力清單制度”，安徽省試點實施省級政府機關行政職權清理試點改革，并要求試點單位公布“權力運行圖”。此外，一些地方和部門已經(jīng)在向“負面清單”管理方向邁進。[12]

(三)工商登記制度改革

黨的十八屆二中全會明確提出，要推進工商登記制度改革。改革目的是為了進一步激發(fā)市場和社會的創(chuàng)造活力，增強經(jīng)濟社會發(fā)展的內(nèi)生動力，更好促進市場主體平穩(wěn)健康發(fā)展。之后，《國務院機構改革和職能轉變方案》提出工商登記制度改革的三方面內(nèi)容：一是將“先證后照”改為“先照后證”，市場主體向工商部門申請登記，取得營業(yè)執(zhí)照后即可從事一般生產(chǎn)經(jīng)營活動；對從事需要許可的生產(chǎn)經(jīng)營活動，持營業(yè)執(zhí)照和有關材料向主管部門申請許可。二是將注冊資本實繳登記制改為認繳登記制。三是放寬工商登記其他條件。

2015年國務院辦公廳發(fā)布了《關于加快推進“三證合一”登記制度改革的意見》(國辦發(fā)〔2015〕50號)，決定從2015年10月1日開始，在全國全面實行“三證合一、一照一碼”登記模式?！叭C合一”登記制度改革，是指將原來企業(yè)、農(nóng)民專業(yè)合作社登記時依次申請，分別由工商行政管理部門核發(fā)工商營業(yè)執(zhí)照、質(zhì)量技術監(jiān)督部門核發(fā)組織機構代碼證、稅務部門核發(fā)稅務登記證，改為一次申請、由工商行政管理部門核發(fā)一個加載統(tǒng)一社會信用代碼的營業(yè)執(zhí)照的登記制度。統(tǒng)一社會信用代碼是每一個法人和其他組織在全國范圍內(nèi)唯一的、終身不變的法定身份識別碼。

2014年8月的《國務院關于深化行政審批制度改革加快政府職能轉變工作情況的報告》對一年多以來的改革進展做了如下描述：“改革工商登記制度，放寬市場準入，將‘先證后照’改為‘先照后證’，注冊資本實繳登記制改為認繳登記制，將126項工商登記前置審批事項改為后置審批，約占改革前前置審批事項的五分之三，將企業(yè)年檢制度改為年度報告公示，推進工商注冊制度便利化?！盵5]

在中央政府精神的指導下，各個地方積極展開探索。例如，吉林省2012年率先探索工商登記制度改革，在改革市場主體登記審批流程、放寬市場主體登記條件、強化市場主體后續(xù)監(jiān)管等方面效果顯著，逐步破解了企業(yè)在工商登記時面臨的種種難題，最大限度釋放了改革紅利。[13]又如，2014年4月23日，《青海省人民政府關于改革工商登記制度促進全省市場主體發(fā)展的意見》頒布執(zhí)行，工商登記制度改革充分貫徹“寬進+嚴管”原則，將從12個方面改革登記制度，實現(xiàn)便捷高效、規(guī)范統(tǒng)一、寬進嚴管的目標，以優(yōu)化營商環(huán)境，激發(fā)了社會創(chuàng)業(yè)熱情，促進經(jīng)濟發(fā)展，備受各界矚目。

四、圍繞政府與社會關系的改革

處理好政府和社會關系，改革社會組織管理制度，更好發(fā)揮社會力量在管理社會事務中的作用，這是我國新一輪政府改革與治理的另一個重要內(nèi)容。政府與社會關系改革的實質(zhì)就是政府向社會放權，激發(fā)社會組織、公民等社會主體的參與活力。我國當前的政府購買社會服務就是主要著眼于削減或轉移職能，實現(xiàn)政府職能向社會領域分權。

(一)政府購買社會服務

2013年7月31日，李克強總理主持召開國務院常務會議，研究推進政府向社會力量購買公共服務，提出將適合市場化方式提供的公共服務事項，交由具備條件、信譽良好的社會組織、機構和企業(yè)等承擔。2014年12月，財政部和民政部聯(lián)合下發(fā)《關于支持和規(guī)范社會組織承接政府購買服務的通知》，支持和規(guī)范社會組織承接政府購買服務。

政府購買服務，是政府利用財政資金，采取市場化、契約化方式，面向具有專業(yè)資質(zhì)的社會組織、企業(yè)、事業(yè)單位購買服務的一項重要制度安排。政府購買社會服務的方式有多種(見表3)，建立健全政府購買服務制度，深入推進政府購買服務工作意義重大?！蛾P于支持和規(guī)范社會組織承接政府購買服務的通知》指出：充分發(fā)揮社會組織在公共服務供給中的獨特功能和積極作用，有利于加快轉變政府職能，創(chuàng)新公共服務供給方式，提高公共服務供給水平和效率；有利于培育和引導社會組織，加快形成政社分開、權責明確、依法自治的現(xiàn)代社會組織體制；有利于推動整合利用社會資源，增強公眾參與意識，激發(fā)社會發(fā)展活力。

2008年，廣東省率先出臺《關于開展政府購買社會組織服務試點工作的意見》；2014年4月30日，廈門市出臺了《關于推進政府購買服務工作的實施意見》，全面推廣政府購買服務試點工作，凡社會能提供的服務，各部門都應盡量通過政府購買服務交由社會力量承擔。2014年1月，甘肅省出臺《關于政府向社會力量購買服務的實施意見》，制定6類50款購買服務事項；2014年6月，石家莊市出臺《關于政府向社會力量購買服務的實施意見》，指出在全市內(nèi)開展試點工作，提出短期、中期以及長期目標，明確購買主體和承接主體，制定19類154項購買服務事項。

表3　政府購買社會服務的方式

(二)扶持社會組織發(fā)展

壯大社會組織的力量、提高社會組織的能力，是完成社會轉型的重要條件，是政府職能轉變和權力下放的基礎。不少地方政府扶持社會組織發(fā)展有典型的實踐經(jīng)驗(見表4)。

表4　地方政府扶持社會組織發(fā)展的實踐案例

(三)探索社區(qū)自治模式

各地積極探索“黨委領導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與、法制保障”五位一體的基層治理模式，力求形成政府綜治、社區(qū)共治和居民自治三個體系交融互動的治理機制，探索居民自治新模式。[14]

此外，從中央到地方都在大力推行社會保障制度改革。例如，在醫(yī)保領域，2015年12月9日中央全面深改領導小組第十九次會議通過了《關于整合城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險制度的意見》，提出要按照統(tǒng)一制度、整合政策、均衡水平、完善機制、提升服務的總體思路，從統(tǒng)一覆蓋范圍、統(tǒng)一籌資政策、統(tǒng)一保障待遇、統(tǒng)一醫(yī)保目錄、統(tǒng)一定點管理、統(tǒng)一基金管理等方面進行整合，積極構建保障更加公平、管理服務更加規(guī)范、醫(yī)療資源利用更加有效的城鄉(xiāng)居民醫(yī)保制度。要推動實現(xiàn)醫(yī)療、醫(yī)保、醫(yī)藥“三醫(yī)聯(lián)動”，推動基本醫(yī)保、大病保險、醫(yī)療救助、商業(yè)健康保險、社會慈善等銜接配合，努力構建多層次的醫(yī)療保障體系。[9]據(jù)《經(jīng)濟參考報》記者初步統(tǒng)計，截至2015年10月底，已有天津、青海、山東、重慶、廣東、寧夏、浙江等七個省份完成了城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險和新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度的整合，并建立起統(tǒng)一的、城鄉(xiāng)一體的居民基本醫(yī)療保險制度，此外，新疆建設兵團也實行統(tǒng)一的居民醫(yī)療保險制度。除了上述省份，部分縣市也展開城鄉(xiāng)醫(yī)保并軌的實踐。[15]

總之，我國新一輪行政體制改革已經(jīng)走過三年多的歷程。這場以理順政府與市場和社會關系為核心，以簡政放權和職能轉變?yōu)橹c，以建設現(xiàn)代化政府為目標導向的改革已取得新進展，成效顯著，政府治理新模式呼之欲出。但改革仍然任重道遠，困難重重，需要下大力氣，啃硬骨頭，上下聯(lián)動，聯(lián)合攻關，以求全勝。新一輪的行政體制改革能否順利推進并達成目標，將影響甚至決定我國未來經(jīng)濟社會能否持續(xù)健康發(fā)展以及國家治理現(xiàn)代化的進程。

(本文寫作中博士生耿旭提供了部分資料，對本文有所貢獻，特此說明。)

[1] 張宿堂，秦杰，李斌，等.十八大以來黨中央治國理政紀實[EB/OL].(2014-01-09). http://news.sohu.com/20140109/n393229523.shtml.

[2] 國務院辦公廳.李克強在第七屆夏季達沃斯論壇上的致辭[EB/OL].(2013-09-12). http://www.gov.cn/ldhd/2013-09/12/content_2486720.htm.

[3] 財經(jīng)網(wǎng).KCIS看總理答記者問：“誰都不能在法外用權”[EB/OL].(2015-03-15). http://money.163.com/15/0315/22/AKPH4UUA00253B0H.html.

[4] 新華社.中國共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會第二次全體會議公報[EB/OL].(2013-02-28). http://www.gov.cn/ldhd/2013-02/28/content_2342267.htm.

[5] 楊晶.國務院關于深化行政審批制度改革加快政府職能轉變工作情況的報告[EB/OL].(2014-08-27). http://baike.baidu.com/view/14771487.htm.

[6] 方燁.國務院部署深化行政審批制度改革[EB/OL].(2015-02-05).http://politics.people.com.cn/n/2015/0205/c70731-26509752.html.

[7] 王靜宇.讓簡政放權與加強監(jiān)管并行[EB/OL].(2015-06-03). http://finance.eastmoney.com/news/1371,20150603513126438.html.

[8] 人民網(wǎng).盤點：2015年經(jīng)濟領域中央重大改革部署[EB/OL].(2016-01-01). http://sn.people.com.cn/n2/2016/0101/c190216-27445686.html.

[9] 新華網(wǎng).習近平主持召開中央全面深化改革領導小組第十九次會議[EB/OL].(2015-12-09).http://news.xinhuanet.com/fortune/2015-12/09/c_1117411357.htm.

[10] 新華網(wǎng).國務院審改辦公開各部門行政審批事項匯總清單[EB/OL].(2014-03-17). http://news.xinhuanet.com/2014-03/17/c_119802905.htm.

[11] 新華網(wǎng).上海市政府工作部門首份權力清單公布[EB/OL].(2014-06-29). http://news.xinhuanet.com/politics/2014-06/29/c_1111368989.htm.

[12] 韓麗彥,王詠倩.“權力清單”逐步公布權力運行依法公開[EB/OL].(2014-03-06). http://www.xyshjj.cn/bz/xyjj/lb/201403/69092.html.

[13] 孟含琪，林宏.吉林改革工商登記制度，最大限度釋放“改革紅利”[EB/OL].(2014-06-26). http://news.xinhuanet.com/fortune/2014-06/26/c_1111330346.htm.

[14] 南翔鎮(zhèn)，沈依依.探索居民自治新模式，走出基層善治新路徑[EB/OL].(2015-11-28). http://sh.people.com.cn/n/2015/1128/c373959-27201766.html.

[15] 李唐寧.城鄉(xiāng)醫(yī)保整合方案下月完成，八省份實施并軌[EB/OL].(2015-10-27).http://www.zj.xinhuanet.com/ylyw/2015-10/27/c_1116948020.htm.

[責任編輯：林麗芳]

Streamline Administration, Institute Decentralization and Transformation of Government Functions: New Trend of Government Reform and Governance in China

CHEN Zhen-ming

(School of Public Affairs, Xiamen University, Xiamen 361005, Fujian, China)

A new round of administrative system reform in our country is all round government governance reform that rationalizes the relationship among the government, the market and the society as the core, decentralizes and changes functions as the focal point, and builds a modern government as the goal. China’s government reform and governance, which has determined the new direction and route map and has carried out more than three years of practice and exploration, has made new progress. In the government itself, mainly through the internal structure optimization, power configuration, function change, process reengineering, restructuring and adjustment of the organization, etc., the efficiency of operation has been improved and governance capacity has been enhanced. In the aspect of the relationship between the government and the market, mainly through deepening the reform of the administrative examination and approval system, inventory management mode exploration and the industrial and commercial registration system reform, decentralization has been realized. In the relationship between the government and the society, through decentralization to the community, the participation of social organizations, citizens and other social subjects has been stimulated to achieve decentralization of government functions to the social field.

streamline administration and institute decentralization; transformation of government functions; government reform; government governance

2016-01-05

國家自然科學基金項目(71473210)；福建省2011協(xié)同創(chuàng)新基地——“公共政策與地方治理協(xié)同創(chuàng)新中心”暨“廈門大學公共服務質(zhì)量研究中心”建設項目

陳振明(1959-)，男，廣東潮州人，廈門大學公共事務學院與公共政策研究院教授，博士生導師，教育部“長江學者”特聘教授。

D63-3

A

1674-3199(2016)01-0001-11