湯娜　羅昆

（安徽建筑大學(xué)，安徽　合肥　230601）

大學(xué)章程中教師權(quán)利保障的困境與實(shí)現(xiàn)路徑
——基于教育部已核準(zhǔn)的84所高校章程的文本分析

湯娜羅昆

（安徽建筑大學(xué)，安徽合肥230601）

在大學(xué)章程中設(shè)計(jì)合理有效的教師權(quán)利實(shí)現(xiàn)與維護(hù)條款是實(shí)現(xiàn)高校教師權(quán)利的重要制度保障。通過運(yùn)用文本分析法，對教育部已核準(zhǔn)的84所高校章程進(jìn)行分析比較，從教師教學(xué)權(quán)、學(xué)術(shù)權(quán)、評價(jià)學(xué)生權(quán)、取得報(bào)酬福利權(quán)、參與管理權(quán)、職業(yè)發(fā)展權(quán)以及申訴救濟(jì)權(quán)的角度進(jìn)行研究發(fā)現(xiàn)，大學(xué)章程在保障教師權(quán)利方面存在權(quán)利內(nèi)容規(guī)定不清、權(quán)利保障重視不夠、保障措施缺失或缺乏實(shí)效等方面的困境。建議從厘清權(quán)利內(nèi)容、重視權(quán)利保障、優(yōu)化保障措施三個(gè)方面完善大學(xué)章程，以進(jìn)一步保障教師權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。

大學(xué)章程；教師權(quán)利；困境；實(shí)現(xiàn)路徑

作為高校教學(xué)科研工作的主要承擔(dān)者，教師權(quán)利應(yīng)當(dāng)受到法律法規(guī)的保護(hù)。我國 《教師法》明確規(guī)定教師應(yīng)享有教學(xué)權(quán)、學(xué)術(shù)權(quán)、評價(jià)學(xué)生權(quán)、取得報(bào)酬福利權(quán)、參與管理權(quán)、職業(yè)發(fā)展權(quán)，《高等教育法》也明確規(guī)定教師享有參與管理權(quán)，《高校章程制定暫行辦法》則明確規(guī)定教師享有申訴救濟(jì)權(quán)。因此，可將教師權(quán)利歸納為教學(xué)權(quán)、學(xué)術(shù)權(quán)、評價(jià)學(xué)生權(quán)、取得報(bào)酬福利權(quán)、參與管理權(quán)、職業(yè)發(fā)展權(quán)和申訴救濟(jì)權(quán)七種類型。我國現(xiàn)行法律法規(guī)對教師權(quán)利進(jìn)行的規(guī)定，為保障教師權(quán)利提供了法律依據(jù)，推動了教師管理的規(guī)范化。［1］但由于立法較晚、配套法規(guī)不健全、主管部門執(zhí)法不嚴(yán)以及教師法律意識淡薄等多方面原因，在我國侵犯教師權(quán)利的事件仍有發(fā)生，究其根本還在于教師權(quán)利缺乏有效的保障機(jī)制。大學(xué)章程是現(xiàn)代大學(xué)推進(jìn)依法治校的綱領(lǐng)性文件，是大學(xué)規(guī)范內(nèi)部治理的重要保障，應(yīng)該在大學(xué)章程文本中設(shè)計(jì)合理有效的教師權(quán)利實(shí)現(xiàn)與維護(hù)條款。

一、大學(xué)章程中關(guān)于教師權(quán)利保障的基本情況

2013年10月至2015年6月期間，教育部分7次先后審議批準(zhǔn)了84所高校章程。這84所高校都是教育部直屬的全國重點(diǎn)大學(xué)，在中國社會具有較高的社會認(rèn)可度，其章程文本能夠廣泛和全面地反映當(dāng)前中國高校大學(xué)章程的基本情況。因此，選取這84所部屬高校章程作為樣本，確保了樣本的廣泛性、代表性以及科學(xué)性。本文對84所高校章程教師權(quán)利規(guī)定的基本情況進(jìn)行了統(tǒng)計(jì)。結(jié)果顯示，在教師所應(yīng)具備的七項(xiàng)權(quán)利中，各個(gè)高校較為重視教師的取得報(bào)酬福利權(quán)、參與管理權(quán)、職業(yè)發(fā)展權(quán)和申訴救濟(jì)權(quán)，84所樣本高校章程均對其做了明確規(guī)定；對于教師的教學(xué)權(quán)和學(xué)術(shù)權(quán)，樣本高校也較為重視，有57所高校章程對教師教學(xué)權(quán)做出明確規(guī)定，占樣本高校的67.86%，有65所高校章程對教師學(xué)術(shù)權(quán)做出明確規(guī)定，占樣本高校的77.38%；對于教師的評價(jià)學(xué)生權(quán)，樣本高校存在忽視現(xiàn)象，只有5所高校對其做出明確規(guī)定。

二、大學(xué)章程中教師權(quán)利保障面臨的困境

大學(xué)章程作為高校 “憲法”，是高校推進(jìn)現(xiàn)代化管理的根本準(zhǔn)則，理應(yīng)對教師權(quán)利保障機(jī)制做出詳細(xì)規(guī)定。本文遵循 “享有哪些權(quán)利—是否保障權(quán)利—怎樣保障權(quán)利”的邏輯思路，聚焦教師的七項(xiàng)權(quán)利，對84所教育部直屬高校章程進(jìn)行文本分析。分析發(fā)現(xiàn)，樣本高校章程在教師權(quán)利保障上面臨一些困境，主要體現(xiàn)在權(quán)利內(nèi)容規(guī)定不清、權(quán)利保障重視不夠、保障措施缺失或缺乏實(shí)效三個(gè)方面。

1.權(quán)利內(nèi)容規(guī)定不清

為了呈現(xiàn)樣本高校章程對教師 “是否享有權(quán)利”規(guī)定的具體情況，本研究對章程有關(guān)規(guī)定進(jìn)行了逐一梳理。研究發(fā)現(xiàn)，樣本高校章程在教師權(quán)利內(nèi)容的規(guī)定上存在權(quán)利內(nèi)容規(guī)定不清的困境 （見表1）。首先，權(quán)利內(nèi)容規(guī)定缺失。統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，84所樣本高校中除了參與管理權(quán)和職業(yè)發(fā)展權(quán)，樣本高校章程在教師其他權(quán)利內(nèi)容的規(guī)定上存在缺失 （雖然沒有高校明確規(guī)定教師享有職業(yè)發(fā)展權(quán)，但樣本高校章程均通過細(xì)化具體權(quán)利內(nèi)容的方式對其進(jìn)行了闡釋性規(guī)定）。其次，權(quán)利內(nèi)容規(guī)定片面。統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，在取得報(bào)酬福利權(quán)方面，東南大學(xué)等7所高校僅規(guī)定教師享有取得報(bào)酬權(quán) （占樣本高校8.33%），中國人民大學(xué)等9所高校僅規(guī)定教師享有取得福利權(quán) （占樣本高校10.71%）；在申訴救濟(jì)權(quán)方面，北京大學(xué)等61所高校僅規(guī)定了教師享有申訴權(quán) （占樣本高校的72.62%）。這說明樣本高校章程在教師取得報(bào)酬福利權(quán)和申訴救濟(jì)權(quán)的內(nèi)容規(guī)定上存在片面化問題。最后，權(quán)利內(nèi)容規(guī)定表意籠統(tǒng)。統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，在職業(yè)發(fā)展權(quán)方面，84所樣本高校章程均從權(quán)利的具體內(nèi)容出發(fā)，對權(quán)利內(nèi)容進(jìn)行了細(xì)化；在學(xué)術(shù)權(quán)方面，復(fù)旦大學(xué)等8所高校雖然也進(jìn)行了一定程度上的細(xì)化，但不僅數(shù)量少 （占比僅為9.52%），且細(xì)化內(nèi)容也不夠全面。這說明除了職業(yè)發(fā)展權(quán)以外，樣本高校章程在教師權(quán)利內(nèi)容規(guī)定上存在表意籠統(tǒng)的現(xiàn)象。

2.權(quán)利保障重視不夠

統(tǒng)計(jì)結(jié)果顯示，除了教師的參與管理權(quán)利以外，樣本高校章程對教師的教學(xué)權(quán)、學(xué)術(shù)權(quán)、評價(jià)學(xué)生權(quán)、取得報(bào)酬福利權(quán)、職業(yè)發(fā)展權(quán)和申訴救濟(jì)權(quán)的保障重視程度不夠。對評價(jià)學(xué)生權(quán)進(jìn)行保障的規(guī)定存在嚴(yán)重缺失 （見表2）。

表1　84所樣本高校章程對教師是否享有權(quán)利規(guī)定情況的統(tǒng)計(jì)

表2　84所樣本高校章程對是否保障教師權(quán)利規(guī)定情況的統(tǒng)計(jì)

3.保障措施缺失或缺乏實(shí)效

統(tǒng)計(jì)結(jié)果顯示，沒有高校章程針對教師評價(jià)學(xué)生權(quán)和取得報(bào)酬福利權(quán)提出具體保障措施；對于教師教學(xué)權(quán)、學(xué)術(shù)權(quán)、職業(yè)發(fā)展權(quán)和申訴救濟(jì)權(quán)提出具體保障措施的章程不僅數(shù)量少且意見較為分散；對于教師參與管理權(quán)提出具體保障措施的章程數(shù)量多，且意見也相對集中（見表3）。有76所高校規(guī)定通過教職工代表大會進(jìn)行保障，有63所高校對教職工代表大會的權(quán)利條目進(jìn)行了詳細(xì)的規(guī)定，有10所高校提出工會作為教職工代表大會的工作機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)其閉會期間的日常工作，有14所高校提出建立二級學(xué)院教職工代表大會制度?？梢姡私處焻⑴c管理權(quán)，樣本高校章程對教師其他權(quán)利保障措施的規(guī)定存在缺失，對教師參與管理權(quán)樣本高校章程提出了諸多保障措施，其核心是教職工代表大會制。而事實(shí)上，教職工代表大會在保障教師參與管理權(quán)上并沒有起到預(yù)期的效果，影響其作用發(fā)揮的一個(gè)重要原因就是教師代表的數(shù)量太少，教師話語權(quán)受限，很多教職工代表大會的代表職位被 “雙肩挑”教師所占據(jù)，要想有效保證教師參與管理權(quán)，就應(yīng)該通過將“雙肩挑”人員界定為行政人員 （僅在教職工代表大會中適用），增加純教師代表席位。而統(tǒng)計(jì)結(jié)果顯示，只有北京大學(xué)等10所學(xué)校明確規(guī)定在教職工代表大會中教師代表不得低于代表總數(shù)的60%，沒有高校對 “雙肩挑”教師的職權(quán)進(jìn)行明確界定。由此可見，樣本高校章程在教師參與管理權(quán)保障措施的規(guī)定上缺乏實(shí)效。

表3　84所樣本高校章程對教師權(quán)利保障措施規(guī)定情況的統(tǒng)計(jì)

三、大學(xué)章程中教師權(quán)利保障的實(shí)現(xiàn)路徑

大學(xué)章程是高校現(xiàn)代化管理的重要制度保障，其制定工作應(yīng)慎之又慎，需根據(jù)實(shí)際工作的需要不斷修訂和完善。針對樣本高校章程在教師權(quán)利保障上面臨的上述困境，建議教育主管部門出臺相應(yīng)的規(guī)章制度，進(jìn)行必要的調(diào)查與監(jiān)督，引導(dǎo)高校從以下三個(gè)方面進(jìn)一步完善大學(xué)章程，以保障教師權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。

1.厘清權(quán)利內(nèi)容

若要保障教師權(quán)利不受侵犯，首先要搞清楚教師應(yīng)該享有哪些權(quán)利，而當(dāng)前高校章程對教師權(quán)利內(nèi)容規(guī)定的技術(shù)性把握尚存在欠缺，權(quán)利內(nèi)容規(guī)定不清。造成這種情況的主要原因，一是高校在制定章程時(shí)，對教師權(quán)利應(yīng)該包括哪些內(nèi)容沒有研究透徹，沒有根據(jù)上位法對教師本應(yīng)享有的權(quán)利進(jìn)行系統(tǒng)地歸納分類，更沒有結(jié)合本校實(shí)際探索教師權(quán)利具體內(nèi)容；二是在制定大學(xué)章程時(shí)，教師參與度不夠，不能結(jié)合自身實(shí)際提出合理性意見和建議；三是高校擔(dān)心自身權(quán)力受到制約，有意將教師權(quán)利規(guī)定抽象化、片面化、模糊化。因此，要進(jìn)一步疏通教師權(quán)利保障路徑，應(yīng)該從以下幾個(gè)方面完善高校章程。首先，根據(jù)對 《教師法》和 《高等教育法》等上位法中有關(guān)教師權(quán)利規(guī)定進(jìn)行歸納，筆者認(rèn)為，作為下位法的高校章程應(yīng)該服從上位法的規(guī)定，不能違反和突破。因此，要完善高校章程，各個(gè)高校應(yīng)該針對教師教學(xué)權(quán)、學(xué)術(shù)權(quán)、評價(jià)學(xué)生權(quán)、取得報(bào)酬福利權(quán)和申訴救濟(jì)權(quán) （特別是評價(jià)學(xué)生權(quán)）進(jìn)行補(bǔ)充完善。其次，當(dāng)前高校章程對于教師取得報(bào)酬福利和申訴救濟(jì)權(quán)利的規(guī)定存在片面化問題。保障教師取得報(bào)酬福利是調(diào)動教師工作積極性的重要方法；權(quán)利救濟(jì)則是在教師權(quán)利受到侵害時(shí)，保障教師權(quán)利的最為重要的途徑。因此，建議高校摒棄權(quán)力本位主義思想，立足高校長遠(yuǎn)發(fā)展，對教師上述兩項(xiàng)權(quán)利補(bǔ)充完整。最后，除了職業(yè)發(fā)展權(quán)以外，當(dāng)前高校章程對其他六項(xiàng)權(quán)利內(nèi)容的規(guī)定均過于籠統(tǒng)，應(yīng)仿照教師職業(yè)發(fā)展權(quán)，結(jié)合本校實(shí)際情況和權(quán)利行使過程中的具體工作，對權(quán)利內(nèi)容進(jìn)行細(xì)化。在對大學(xué)章程權(quán)利內(nèi)容進(jìn)行具體細(xì)化的過程中，應(yīng)注重發(fā)揮權(quán)利主體——教師的作用，擴(kuò)大教師的參與度，通過多種渠道，收集合理意見和建議，形成能夠彰顯本校特色的高校章程。

2.重視權(quán)利保障

若要突破教師權(quán)利保障困境，高校在厘清教師權(quán)利的具體內(nèi)容的同時(shí)，還應(yīng)該重視教師權(quán)利的保障。統(tǒng)計(jì)結(jié)果顯示，當(dāng)前高校章程在這方面的規(guī)定尚存在缺失，有少數(shù)高校章程雖進(jìn)行了規(guī)定，但規(guī)定較為模糊。造成這種情況的主要原因，一是高校對教師權(quán)利保障的重視程度不夠，甚至可以說存在排斥，因?yàn)楸Ｗo(hù)教師權(quán)利可能對高校管理層的管理權(quán)造成制衡，因此在章程制定過程中大部分高校都對教師權(quán)利保障進(jìn)行了模糊處理，不是用籠統(tǒng)性的語言一筆帶過，就是徹底忽視保障；二是章程制定者沒有結(jié)合本校實(shí)際認(rèn)真思考教師權(quán)利實(shí)現(xiàn)的具體路徑，在章程制定過程中存在過分借鑒他校等依賴思想。大學(xué)是傳播理論知識、開展科學(xué)研究的重要機(jī)構(gòu)，教學(xué)性和學(xué)術(shù)性是大學(xué)的本質(zhì)屬性。［2］作為大學(xué)教學(xué)和科研工作的主體，教師在高校發(fā)展中扮演著重要的角色，高校管理的民主化、科學(xué)化與教師的參與息息相關(guān)。［3］高校要實(shí)現(xiàn)科學(xué)管理，必須要調(diào)動教師的工作積極性，切實(shí)保障教師各項(xiàng)權(quán)利。而要做到這一點(diǎn)，就必須通過大學(xué)章程等高?；竟芾碇贫缺Ｕ辖處熁緳?quán)利不受侵犯。只有在作為大學(xué) “憲法”的大學(xué)章程中明確提出對教師權(quán)利進(jìn)行保障，才能從制度上確立高校權(quán)利保障的“合法性”，才能對教師權(quán)利侵犯者起到震懾作用。因此，要進(jìn)一步落實(shí)教師權(quán)利保障，高校需提高對教師權(quán)利保障的重視程度，切實(shí)轉(zhuǎn)變思想，通過在章程中明確保障教師上述七大權(quán)利，彰顯自身對教師權(quán)利保障的重視和對實(shí)現(xiàn)民主管理的決心。同時(shí)，章程制定者還應(yīng)該結(jié)合本校實(shí)際，認(rèn)真思考自身在教師權(quán)利保障中的現(xiàn)實(shí)問題，思考教師權(quán)利實(shí)現(xiàn)的具體路徑，調(diào)動全體教師的積極性，制定符合本校實(shí)際的權(quán)利保障制度，促進(jìn)教師權(quán)利保障的實(shí)現(xiàn)。

3.優(yōu)化保障措施

若要解決教師權(quán)利保障問題，高校章程還應(yīng)對教師權(quán)利保障的具體措施進(jìn)行優(yōu)化，提高措施的針對性和實(shí)效性。從統(tǒng)計(jì)結(jié)果看，當(dāng)前高校章程在教師權(quán)利保障具體措施的規(guī)定上還存在缺失或缺乏實(shí)效。造成這種情況的主要原因是高校在制定章程的過程中存在路徑依賴，對于保障措施的研究不夠深入。針對這種情況，建議高校結(jié)合教師七大權(quán)利，從以下幾個(gè)方面進(jìn)一步優(yōu)化。在教學(xué)權(quán)保障上，章程不僅應(yīng)從組織保障的角度，明確通過學(xué)術(shù)委員會或教學(xué)委員會保障教師教學(xué)權(quán)實(shí)現(xiàn)，對組織權(quán)利條目進(jìn)行細(xì)化，還應(yīng)該從后勤保障的角度，明確教師可按教學(xué)要求合理使用公共資源。在學(xué)術(shù)權(quán)保障上，章程不僅應(yīng)明確規(guī)定通過學(xué)術(shù)委員會保障教師學(xué)術(shù)權(quán)利，對學(xué)術(shù)委員會的權(quán)利條目進(jìn)行細(xì)化，還應(yīng)根據(jù)自身的實(shí)際情況，制定相應(yīng)的特色制度，如鼓勵國際學(xué)術(shù)交流和學(xué)術(shù)創(chuàng)新制度、實(shí)行學(xué)術(shù)休假制度、保障教師學(xué)術(shù)研究時(shí)間制度等。在評價(jià)學(xué)生權(quán)保障上，章程不僅應(yīng)規(guī)定通過學(xué)術(shù)委員會或者教學(xué)委員會保障教師評價(jià)學(xué)生權(quán)實(shí)現(xiàn)，還應(yīng)該結(jié)合自身實(shí)際，做出相應(yīng)的特色規(guī)定，如自主評定學(xué)生學(xué)業(yè)成績、道德水平、個(gè)人能力等。在取得報(bào)酬福利權(quán)保障上，章程應(yīng)從教師公平獲得工資報(bào)酬、加班報(bào)酬、業(yè)績津貼、帶薪休假、養(yǎng)老和住房福利等方面提出具體保障措施。在參與管理權(quán)保障上，章程不僅應(yīng)明確規(guī)定通過教職工代表大會制度保障教工參與管理權(quán)，還應(yīng)對教職工代表大會的權(quán)利條目進(jìn)行細(xì)化，對大會中教師代表比例做出合理規(guī)定，結(jié)合自身情況對 “雙肩挑”人員所占席位進(jìn)行合理安排，結(jié)合自身情況做出符合本校實(shí)際的特色規(guī)定，如二級學(xué)院教職工代表大會制度、教職工代表大會閉會期間教師參與管理權(quán)保障制度等。在職業(yè)發(fā)展權(quán)保障上，章程不僅應(yīng)明確規(guī)定建立相應(yīng)組織機(jī)構(gòu)保障教師參與管理權(quán)，還應(yīng)明確規(guī)定對教職工進(jìn)行職業(yè)生涯規(guī)劃，制定合理的評價(jià)機(jī)制以評價(jià)教師，為教師公平獲得自身發(fā)展提供相應(yīng)工作機(jī)會和條件，保障教師公平獲得各種獎勵、榮譽(yù)稱號和獲得國 （境）內(nèi)外訪學(xué)、進(jìn)修等學(xué)習(xí)、培訓(xùn)機(jī)會等。在申訴救濟(jì)權(quán)保障上，章程不僅應(yīng)明確規(guī)定建立教職工申訴處理機(jī)構(gòu)和教職員工權(quán)利保護(hù)救濟(jì)機(jī)制，還應(yīng)規(guī)定在上述機(jī)制無法保障教師權(quán)利時(shí)，教師有權(quán)向教育主管部門投訴或?qū)で蠓杀Ｗo(hù)。

［1］余雅風(fēng)，勞凱聲.科學(xué)認(rèn)識教師職業(yè)特性構(gòu)建教師職業(yè)法律制度 ［J］.教育研究，2015，（12）：36，41.

［2］胡耘通.基于學(xué)術(shù)權(quán)利保障的大學(xué)章程完善——以六所大學(xué)章程為文本的分析 ［J］.教育發(fā)展研究，2015，（11）：61.

［3］劉芳.中外高校教師參與管理的實(shí)踐與發(fā)展 ［J］.寧夏社會科學(xué)，2012，（6）：159-162.

（責(zé)任編輯吳瀟劍）

Protecting Teachers'Rights by Means of the University Statute --A Textual analysis of the Publicized Statutes of 84 Universities

Tang NaLuo Kun

The university statute is the basis for regulating management and promoting the rule of law in the university.It has the mission to stipulate rights of the faculty and also their enforcement and protection.By means of textual analysis，we have studied the statutes of 84 colleges and universities that have been approved by the Ministry of Education.This paper focuses on the teacher's right to teach，to engage in academic studies，to evaluate students，to benefit from payment and welfare，to participate in management，to have access to career development，to appeal for welfare，etc.It has been found that in some statutes，stipulations about teachers'rights are either too vague or fail to address right protection.This paper therefore gives suggestions that improvement should be made to clarify teachers'rights，to lay more emphasis on protection and its enforcement.

University statutes；Teachers'rights；Difficulties；Solutions

G647

A

1672-4038（2016）07-0085-05

2016-05-23

2012年度全國教育科學(xué)規(guī)劃課題 （EFA120358）；2015年安徽省高校人文社會科學(xué)研究一般項(xiàng)目（SK2015JD05）

湯娜，女，安徽建筑大學(xué)管理學(xué)院講師，主要從事高等教育研究；羅昆，男，安徽建筑大學(xué)講師，主要從事教育經(jīng)濟(jì)學(xué)研究。