朱瑞環(huán)

（中國人民大學(xué)法學(xué)院，北京 100872）

對(duì)于財(cái)政轉(zhuǎn)移支付問題的研究
——以橫向轉(zhuǎn)移支付為視角

朱瑞環(huán)

（中國人民大學(xué)法學(xué)院，北京 100872）

政府間財(cái)政關(guān)系的起點(diǎn)是政府間財(cái)權(quán)與責(zé)任的劃分，自分稅制改革以來，由于中央與地方之間缺乏明晰的財(cái)權(quán)與事權(quán)劃分，地方財(cái)政往往寅吃卯糧，削弱了地方政府提供社會(huì)公共服務(wù)的能力。財(cái)政轉(zhuǎn)移支付作為政府宏觀調(diào)控、進(jìn)行收入再分配、建設(shè)公共服務(wù)均等化社會(huì)的重要手段，其改革牽一發(fā)而動(dòng)全身。我國應(yīng)以橫向轉(zhuǎn)移支付為切入點(diǎn)，圍繞政府間財(cái)權(quán)與責(zé)任一一對(duì)應(yīng)的原則，建立以縱向轉(zhuǎn)移支付為主框架橫向轉(zhuǎn)移支付為輔助的轉(zhuǎn)移支付體系規(guī)范地方財(cái)政建設(shè)，進(jìn)而推動(dòng)科學(xué)財(cái)政管理體制與現(xiàn)代財(cái)政法制的建立與完善。

分稅制；橫向轉(zhuǎn)移支付；均等化；財(cái)政分權(quán)

一、財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度概述

2014年，全國人大常委會(huì)表決通過《全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于修改〈中華人民共和國預(yù)算法〉的決定》，修訂案與以往舊預(yù)算法相比，預(yù)算法修訂案做了相當(dāng)大程度上的修改。其中這次修訂案以法律的形式明確規(guī)定，國家實(shí)行財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度。

法律中的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付是指一個(gè)政權(quán)為了實(shí)現(xiàn)均等化和特定的政策目的，依照嚴(yán)格的法律權(quán)限和法律程序，將國家財(cái)政資金在上下級(jí)政府間或者同級(jí)政府間進(jìn)行分配的行為，主要表現(xiàn)為資金或者實(shí)物的流動(dòng)。從財(cái)政資金轉(zhuǎn)移的角度可劃分為縱向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付以及縱橫相輔的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付三種模式。從轉(zhuǎn)移支付作用和實(shí)現(xiàn)的目的可劃分為一般性和專項(xiàng)性兩種財(cái)政轉(zhuǎn)移支付模式。

我國自1994年實(shí)施分稅制改革劃分中央稅和地方稅之后，伴隨分稅制而來的就是財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的研究和探索。財(cái)政轉(zhuǎn)移支付并不僅僅是財(cái)政資金如何在各級(jí)政府間分配、轉(zhuǎn)移、使用的問題，它涉及到中央與地方財(cái)權(quán)與事權(quán)，權(quán)利與義務(wù)的劃分［1］。政府通過轉(zhuǎn)移支付保證各級(jí)政府權(quán)能的正常運(yùn)轉(zhuǎn)和政府部門職能的實(shí)現(xiàn)，有利于促進(jìn)地區(qū)間平衡發(fā)展，促進(jìn)社會(huì)整體的公平正義，推動(dòng)國家供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，從一定程度上有利于中央“三去一降一補(bǔ)”經(jīng)濟(jì)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

自分稅制改革實(shí)施以來，作為分稅制的重要一環(huán)，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度一直在起步當(dāng)中，至今全國人大及其常委會(huì)尚未頒布任何專門性的法律性文件，同時(shí)國務(wù)院也未出臺(tái)相應(yīng)的行政法規(guī)來規(guī)范中央政府與地方政府以及地方政府間的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付問題，而僅依靠財(cái)政部頒布的《一般性轉(zhuǎn)移支付辦法》來調(diào)整顯得捉襟見肘。根據(jù)財(cái)政法定原則，全國人大及其常委會(huì)應(yīng)該加快財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的立法步伐，國務(wù)院及相關(guān)部門也應(yīng)加快建立相應(yīng)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的細(xì)化法規(guī)和相應(yīng)的配套設(shè)施建設(shè)，解決我國財(cái)政資金挪用、轉(zhuǎn)移支付不透明等突出問題。

（一）轉(zhuǎn)移支付制度與分稅制度

財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的實(shí)質(zhì)應(yīng)從“中央與地方政府的關(guān)系”角度分析，無論是何種體制和社會(huì)性質(zhì)的國家，財(cái)政分權(quán)是一個(gè)國家政權(quán)各級(jí)政府間分權(quán)問題的核心，其核心和出發(fā)點(diǎn)是中央給予地方政府何種程度的可控財(cái)政自主權(quán)。分稅制度和轉(zhuǎn)移支付制度作為現(xiàn)代財(cái)政體系的兩翼，在平衡中央政府與地方政府之間的關(guān)系上相輔相成、缺一不可。

1994年分稅制改革以分稅為前提、分權(quán)為基礎(chǔ)，將國家財(cái)政體制劃分中央稅、共享稅、地方稅三大稅種體系［2］。分稅制改革之后，地方稅主要依靠營業(yè)稅和房地產(chǎn)稅兩大稅種，其中房地產(chǎn)稅成為地方政府財(cái)政收入的主要來源，是實(shí)現(xiàn)地方政府公共職能的主要保障。但是隨著房產(chǎn)稅改革與中國二三線城市大量的房地產(chǎn)庫存，使地方財(cái)政更加雪上加霜，面臨地方政府破產(chǎn)的困局。這在另一方面更加凸顯財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的作用與緊迫性。

進(jìn)一步從中央與地方的財(cái)權(quán)和事權(quán)角度看，我國實(shí)行分稅制改革之后，中央一般稅主要用于保障政府提供一般公共商品的事權(quán)，特種稅主要用于提供特殊服務(wù)的事權(quán)。從中央和地方征收稅收的比例來看，中央一般稅所占比重大大超過地方一般稅，但大部分一般公共服務(wù)屬于閉合性的地方公共服務(wù)。地方政府提供一般公共的事權(quán)往往大于中央提供一般公共商品的事權(quán)。因此，需要中央政府通過轉(zhuǎn)移支付的形式來彌補(bǔ)地方政府在財(cái)政和事權(quán)方面的差距。

中央政府將中央一般稅用于提供全國性一般公共服務(wù)的支出后，將政府財(cái)政余額的一部分作為一般性轉(zhuǎn)移支付的基金，專門用于補(bǔ)助地方政府行使一般公共服務(wù)供給的事權(quán)［3］。對(duì)于特種稅和特種公共服務(wù)，由于特種公共服務(wù)通常具有外部性需要中央政府通過專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付來保證外部經(jīng)濟(jì)的內(nèi)部化，即專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付基金的來源是受資助事權(quán)相應(yīng)的特種稅。

從分析中可以看出，分稅制改革解決了中央政府與地方政府的財(cái)稅爭奪問題，同時(shí)解決了中央以往財(cái)政赤字問題，提高了中央財(cái)政收入，起到了強(qiáng)干弱枝的作用，有利于保證國家大一統(tǒng)。而作為財(cái)政制度另一支柱——財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度可以明確上級(jí)政府財(cái)政支付給予下級(jí)政府的法定義務(wù)和法定比例，加強(qiáng)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的法治色彩，有效避免甚至消除“跑部錢進(jìn)”的現(xiàn)象。另一方面，中央政府也可以通過財(cái)政轉(zhuǎn)移支付加強(qiáng)政府宏觀調(diào)控，避免地方政府脫離大政方針。通過以上分析，我國人大及其常委會(huì)應(yīng)該把制定財(cái)政轉(zhuǎn)移支付法提上日程，應(yīng)該以法律的形式建立和規(guī)范財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，從國家財(cái)政角度推動(dòng)國家供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。

（二）財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的模式

隨著全球市場經(jīng)濟(jì)的建立和完善，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付已經(jīng)成為現(xiàn)代國家財(cái)政法律體系中重要的組成部分。西方發(fā)達(dá)國家已經(jīng)建立了完備的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度用以調(diào)節(jié)政府間的財(cái)政關(guān)系，實(shí)現(xiàn)政府服務(wù)社會(huì)的功能。

通過分析研究西方的法律實(shí)踐，大體可以劃分為加拿大的均等化模式，德國的縱橫相輔模式，美國的補(bǔ)助金模式。

1.加拿大作為一個(gè)邦聯(lián)制國家，由于各個(gè)地域的自然資源分配和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不平衡，地區(qū)政府之間財(cái)政能力差異懸殊，使得需要財(cái)政轉(zhuǎn)移來平衡各地財(cái)政收入。20世紀(jì)60年代，加拿大開始引入均等化思想，其均等化的財(cái)政轉(zhuǎn)移模式到1982年以《加拿大聯(lián)邦憲法》修正案的方式確立，第三十六條第2款規(guī)定“加拿大議會(huì)和政府應(yīng)以均等支付為原則，確保各級(jí)政府可以在相對(duì)均等的稅收水平上提供相對(duì)均等化的公共服務(wù)?！弊h會(huì)和政府以均等化為目標(biāo)，通過向各省落后地區(qū)無條件支付撥款。以保證給國民享有均等的就業(yè)機(jī)會(huì)，醫(yī)療和教育等公共服務(wù)，并且對(duì)福利事業(yè)建立了相應(yīng)的配套補(bǔ)助。對(duì)于聯(lián)邦和州政府高度分權(quán)的加拿大通過均等化的財(cái)政模式，縮小了地區(qū)差異實(shí)現(xiàn)了地區(qū)均等，保證了國內(nèi)的公平和效率，促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

2.德國作為一個(gè)聯(lián)邦制國家同樣以均等化為目標(biāo)，但是德國財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度中一個(gè)突出的特點(diǎn)就是州級(jí)政府間實(shí)行以財(cái)政均等化為目標(biāo)的轉(zhuǎn)移支付。進(jìn)一步講，德國的轉(zhuǎn)移支付不僅是聯(lián)邦政府對(duì)州政府實(shí)施，而且是財(cái)政能力較強(qiáng)的州政府直接向財(cái)政能力較弱的州政府直接轉(zhuǎn)移支付財(cái)政資金。德國從20世紀(jì)50年代開始改革財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，為保證橫向轉(zhuǎn)移支付，德國以《德國基本法》中的“生存條件一致”作為基本原則和出發(fā)點(diǎn)，通過了一項(xiàng)不受聯(lián)邦政府干涉的州政府間橫向均等化的法律—《財(cái)政平衡法》。依據(jù)法律，德國通過一系列改革，逐步建立了聯(lián)邦和州政府間實(shí)行稅收共享的分稅制財(cái)政體制，其突出特點(diǎn)就是橫向轉(zhuǎn)移支付對(duì)縱向轉(zhuǎn)移的補(bǔ)充。德國縱橫相輔的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，使各級(jí)政府能夠統(tǒng)一步調(diào)，各州均衡發(fā)展全國各地的生活水平基本一致，促進(jìn)了社會(huì)和諧。

3.18世紀(jì)末19世紀(jì)初，美國在經(jīng)濟(jì)得到一定發(fā)展的情況下，為鞏固聯(lián)邦和各州的關(guān)系開始對(duì)州和地方政府進(jìn)行補(bǔ)助，這種補(bǔ)助形成了美國補(bǔ)助式的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的雛形。1972年，尼克松政府簽署“聯(lián)邦政府對(duì)州政府實(shí)行財(cái)政資助”［4］的法律，開始實(shí)行總額收入分享制度，其中的財(cái)政資助類似于一般性轉(zhuǎn)移支付，主要為了彌補(bǔ)各州政府財(cái)政的赤字。美國轉(zhuǎn)移支付制度的分類補(bǔ)助、專項(xiàng)補(bǔ)助和總額收入分享補(bǔ)助構(gòu)成了美國轉(zhuǎn)移支付的基本體系，美國聯(lián)邦政府通過補(bǔ)助在政府的調(diào)控和解決地區(qū)內(nèi)部的都市化問題發(fā)揮著重要作用。

通過比較分析美國、加拿大和德國的財(cái)政支付模式可以看出，在市場經(jīng)濟(jì)國家轉(zhuǎn)移支付制度是其國家財(cái)政體系中的重要組成部分。其目的基本都是調(diào)整聯(lián)邦和地方政府的財(cái)政關(guān)系，保障社會(huì)公平和提供均等化的公共服務(wù)。其中橫向轉(zhuǎn)移支付在調(diào)節(jié)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡中發(fā)揮著重要作用，不乏值得我國借鑒學(xué)習(xí)之處。

（三）橫向轉(zhuǎn)移支付制度

自1994年分稅制改革，中央對(duì)地方財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的力度和額度一直呈擴(kuò)大趨勢(shì)，但是由于轉(zhuǎn)移支付的體制性缺陷，不僅沒有使沿海與內(nèi)陸、北方與南方的財(cái)政收入和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差距進(jìn)一步縮小，反而呈現(xiàn)出逐年拉大的趨勢(shì)，地區(qū)與地區(qū)之間的發(fā)展愈發(fā)的不平衡，加大了社會(huì)的不穩(wěn)定。

橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付是指同級(jí)地方政府之間由發(fā)達(dá)地區(qū)政府向欠發(fā)達(dá)地區(qū)政府提供財(cái)政資金援助。橫向轉(zhuǎn)移支付作為一種財(cái)政支付方式，有利于穩(wěn)定落后地區(qū)的財(cái)政狀況，保證地區(qū)之間最大程度上保持生活水平基本一致，從最大程度上保持地區(qū)間的社會(huì)和諧［5］。

在我國，由于在橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度沒有相應(yīng)的立法文件，造成我國法學(xué)界對(duì)此制度理論研究僅存在于學(xué)術(shù)探討階段，地方政府間的橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付并不普遍。但是，由中央政府推動(dòng)的對(duì)口扶持和特大自然災(zāi)害救助的對(duì)口支援及區(qū)域內(nèi)政府間財(cái)政性的生態(tài)補(bǔ)償，屬于我國財(cái)政體系中比較特殊的橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的形態(tài)。

對(duì)口扶持是指在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的地區(qū)和經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)財(cái)政能力不平衡的狀態(tài)下，由財(cái)政能力富足的政府向財(cái)政能力匱乏的政府實(shí)施援助的一種區(qū)域間經(jīng)濟(jì)發(fā)展的政策性行為。改革開放以來，在中央政府主導(dǎo)下，在全國范圍內(nèi)實(shí)施對(duì)口扶持工作，主要由廣東省、山東省和浙江省等發(fā)達(dá)省份對(duì)西藏、新疆、寧夏等少數(shù)民族落后邊遠(yuǎn)地區(qū)實(shí)施一對(duì)一、多對(duì)一的對(duì)口幫扶，以實(shí)現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展。

特大自然災(zāi)害救助，主要指自然災(zāi)害發(fā)生后，為盡快恢復(fù)災(zāi)區(qū)的經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)，穩(wěn)定當(dāng)?shù)鼐用竦娜粘Ｉ?，中央政府依?jù)各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略統(tǒng)一調(diào)度，對(duì)災(zāi)區(qū)實(shí)行一對(duì)一、多對(duì)一的對(duì)口支援行動(dòng)。主要采取“一省幫一重災(zāi)縣”的模式，在中央政府的統(tǒng)一調(diào)度下，以一定年限為限對(duì)遭受自然災(zāi)害的落后地區(qū)進(jìn)行一對(duì)一的對(duì)口支援，省級(jí)政府與災(zāi)區(qū)政府簽訂援建項(xiàng)目協(xié)議，建設(shè)產(chǎn)業(yè)合作工業(yè)園以及后續(xù)住房基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

生態(tài)補(bǔ)償是以保護(hù)野生自然生態(tài)系統(tǒng)和建立可持續(xù)發(fā)展的生態(tài)模式為目的，以經(jīng)濟(jì)為手段調(diào)節(jié)地方政府之間的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平。我國區(qū)域內(nèi)生態(tài)補(bǔ)償和地方政府間通過協(xié)議達(dá)成的政府間財(cái)政轉(zhuǎn)移支付尚處于起步階段。其中，江蘇省太湖流域生態(tài)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償和江西省南昌市建立鄱陽湖生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制是我國地方政府在局部開展橫向轉(zhuǎn)移支付模式的有益摸索與嘗試［6］。從長遠(yuǎn)來看，區(qū)域內(nèi)地方政府間的橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付一方面可以協(xié)調(diào)區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展，另一方面也有利于我國生態(tài)文明社會(huì)的構(gòu)建，改善我國當(dāng)前突出的經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)環(huán)境之間的矛盾。

但是由于政府間橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付缺乏法律依據(jù)和有效的制度規(guī)范和監(jiān)督，政府之間的合作與交流基本建立在政府轉(zhuǎn)移協(xié)議的基礎(chǔ)上，缺乏有效的法律條文約束和規(guī)范。政府間的財(cái)政關(guān)系一直處于法律法規(guī)不作為的狀態(tài)，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度游離于法律之外，不受法律監(jiān)控，僅存在于政府間的大政方針和政策中間。根據(jù)我國當(dāng)前地區(qū)之間發(fā)展嚴(yán)重不平衡，需要我國加強(qiáng)立法工作，規(guī)范橫向轉(zhuǎn)移支付制度，促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)均等化社會(huì)的目標(biāo)，在國家財(cái)政角度推動(dòng)國家供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。

2006—2015年度中國中央和地方財(cái)政收入變動(dòng)情況（單位：億元）

二、我國財(cái)政支付的現(xiàn)狀及問題

隨著改革的不斷深入，全國財(cái)政收入呈逐年遞增趨勢(shì)，中央對(duì)地方的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付每年都在增加，中央政府和地方政府的財(cái)政關(guān)系以“分灶吃飯”方式向“分權(quán)、分稅”的模式改變［7］。其中地方財(cái)政在2011年開始財(cái)政收入超過中央，且每年財(cái)政增長幅度也比中央大。這反映出地方政府雖有一定財(cái)政自主權(quán)，但一定程度上地方財(cái)政依舊依賴于中央政府的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、財(cái)政撥款和稅收返還，體現(xiàn)了中央政府集權(quán)的特征和性質(zhì)。

分稅制改革為中央政府財(cái)政提供了制度性保證，改變了中央政府財(cái)政的赤字問題，加強(qiáng)了中央政府的宏觀調(diào)控能力。但帶來的一個(gè)嚴(yán)重問題，隨著社會(huì)發(fā)展，地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)和改善民生，提供公共服務(wù)職能的不斷加強(qiáng)，地方財(cái)政赤字比比皆是，有的地區(qū)地方政府甚至面臨財(cái)政破產(chǎn)的危機(jī)。由于中央政府對(duì)地方政府的財(cái)政一直處于絕對(duì)強(qiáng)勢(shì)地位，地方政府可控財(cái)政有限，造就了我國獨(dú)特的“跑部錢進(jìn)”現(xiàn)象。中央部委資源配置權(quán)限過大加之財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的不到位，使地方政府派駐在北京的駐京辦多如牛毛，進(jìn)一步反映出我國財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的制度性和結(jié)構(gòu)性缺陷。

在轉(zhuǎn)移支付方面，我國至少存在四種轉(zhuǎn)移支付形式，即共享稅、體制分成、一般轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付［8］。在制度設(shè)計(jì)方面一般公共商品支出和一般稅、特殊公共商品支出和特種稅不相匹配存在錯(cuò)位現(xiàn)象。在轉(zhuǎn)移支付操作方面，政府間轉(zhuǎn)移支付既不透明又缺乏有效的監(jiān)督。由于缺乏規(guī)范透明的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付體制，使公共財(cái)政資金被肆意揮霍、截留和挪用，同時(shí)“跑部錢進(jìn)”所滋生出來的權(quán)錢權(quán)色交易等各種腐敗也層出比窮。

目前我國財(cái)政轉(zhuǎn)移制度中存在許多結(jié)構(gòu)性缺陷，嚴(yán)重影響我國當(dāng)前的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革：

（一）中央政府與地方政府之間事權(quán)和財(cái)權(quán)并不匹配，財(cái)政資金分配辦法不透明，缺乏行之有效的制約監(jiān)督機(jī)制

中央政府通過分稅制將國家絕大部分稅收收入納入中央，中央僅提供一般性的公共服務(wù)，與此相對(duì)地方政府承擔(dān)了絕大部分社會(huì)公共職能卻只有小部分稅收收入用于提供當(dāng)?shù)厣鐣?huì)公共服務(wù)。另一方面，對(duì)于財(cái)政資金分配，各地因?yàn)樯鐣?huì)資源和發(fā)展情況不一致，催生了各地地方政府依靠駐京辦到國家部委“跑部錢進(jìn)”的怪相。

（二）現(xiàn)行財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度缺乏足夠的法律權(quán)威與法律效力，制度上存在先天性缺陷，難以發(fā)揮財(cái)政保民生促增長的作用

由于目前我國全國人大及其常委會(huì)尚未制定任何實(shí)質(zhì)性法律性文件，對(duì)于財(cái)政轉(zhuǎn)移支付一直處在學(xué)術(shù)探討階段，同時(shí)國務(wù)院也未出臺(tái)專門性的行政法規(guī)，而主要依靠財(cái)政部的部委規(guī)章調(diào)整每年的中央對(duì)地方的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付。這完全違背國家財(cái)政法定的基本原則，不符合建設(shè)社會(huì)主義法治國家大政方針，不利于當(dāng)前國家供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革在國家財(cái)政方面的推進(jìn)。

（三）現(xiàn)行財(cái)政轉(zhuǎn)移支付對(duì)改善民生，調(diào)節(jié)控制地區(qū)間財(cái)政不平衡能力有限，均等化功能不見成效不明顯

通過分稅制改革中央政府在財(cái)政權(quán)力劃分上處于絕對(duì)的優(yōu)勢(shì)，形成了以中央政府的方針和需要為主導(dǎo)而進(jìn)行的財(cái)稅體制。在財(cái)政分配過程中，地方政府只是被動(dòng)的接受者，而不能夠表達(dá)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展訴求、地方政府的建議也難以影響中央政策決策者，地方政府只能被動(dòng)接受中央的財(cái)政支付，導(dǎo)致地方發(fā)展不平衡，主要表現(xiàn)在東西部差異和城鄉(xiāng)貧富差距，地方經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一，尤以東北三省經(jīng)濟(jì)最為顯著。2015年東三省產(chǎn)生結(jié)構(gòu)性經(jīng)濟(jì)斷崖，財(cái)政收入出現(xiàn)坍塌式下跌。

（四）對(duì)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的監(jiān)督制約機(jī)制不健全

沒有配套的相應(yīng)措施和制度建設(shè)，上級(jí)地方政府與下級(jí)地方政府財(cái)政轉(zhuǎn)移透明力度不足。雖然我國已經(jīng)通過《審計(jì)法》來確認(rèn)國家審計(jì)部門對(duì)政府財(cái)政支出進(jìn)行審計(jì)的方案，但由于是政府系統(tǒng)自我內(nèi)部審計(jì)，對(duì)于國家日益龐大的財(cái)政支出顯得為不足。

（五）省級(jí)政府對(duì)地、市、縣級(jí)地方政府的轉(zhuǎn)移支付缺乏統(tǒng)一的指導(dǎo)思想和高效的制度構(gòu)建

省級(jí)政府的財(cái)政轉(zhuǎn)移效率不高，下級(jí)政府財(cái)政往往寅吃卯糧。1994年分稅制改革僅為省級(jí)政府提供了收入分配的有限性與可預(yù)測(cè)性，而對(duì)于省級(jí)以下政府沒有正式的財(cái)政收入分配規(guī)定。省級(jí)政府對(duì)于下級(jí)政府的財(cái)政支付和稅收返還由于省級(jí)政府自我發(fā)展規(guī)劃的原因常被截留和改動(dòng)。由于縱向轉(zhuǎn)移支付在財(cái)政轉(zhuǎn)移支付方式中占據(jù)主導(dǎo)地位，使得下級(jí)政府為了應(yīng)對(duì)上級(jí)政府不特定的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，下級(jí)政府往往預(yù)留大量財(cái)政資金用來應(yīng)對(duì)上級(jí)的財(cái)政支付的不確定性，進(jìn)一步限制了地方財(cái)政預(yù)算的自主權(quán)。

三、建議與展望

隨著社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，社會(huì)貧富收入差距迅速擴(kuò)大，基尼系數(shù)居高不下以及社會(huì)不穩(wěn)定因素激增，單靠市場機(jī)制無法調(diào)節(jié)社會(huì)公平問題。必須以政府財(cái)政的介入才能調(diào)整社會(huì)分配不公，實(shí)現(xiàn)社會(huì)均等化的目標(biāo)，推動(dòng)國家供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，實(shí)現(xiàn)去杠桿、補(bǔ)短板的發(fā)展目標(biāo)。

現(xiàn)代社會(huì)國家的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度架構(gòu)的主要出發(fā)點(diǎn)是克服市場經(jīng)濟(jì)的缺陷，通過政府財(cái)政的宏觀調(diào)控縮小地區(qū)差異和城鄉(xiāng)差異，保證公平正義與和諧社會(huì)的實(shí)現(xiàn)。同時(shí)，“均等化政府”需要法律的規(guī)范和約束，用立法的形式限制國家權(quán)力把國家權(quán)力關(guān)進(jìn)籠子里。

伴隨著預(yù)算法修訂案的頒布所確立的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，我國在一定程度上開始構(gòu)建規(guī)范化的政府間財(cái)政轉(zhuǎn)移支付體系。但是，以實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化和規(guī)范化的政府間財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度還僅存在于學(xué)術(shù)探討階段。為了進(jìn)一步完善我國現(xiàn)行的政府間財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，推動(dòng)國家供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，推動(dòng)制定財(cái)政轉(zhuǎn)移支付法的立法進(jìn)度，提出以下建議：

（一）加快財(cái)政立法工作進(jìn)度

根據(jù)財(cái)政法定原則，全國人大及其常委會(huì)應(yīng)加快財(cái)政立法工作的進(jìn)度，制定《財(cái)政轉(zhuǎn)移支付法》。有法可依才能執(zhí)法必嚴(yán)，稅收和財(cái)政屬于法律保留事項(xiàng)，面對(duì)日益擴(kuò)大的政府間財(cái)政支付，必須以法律形式明確財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的各項(xiàng)基本制度和相關(guān)制度配套設(shè)施，尤其是地方政府間財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的監(jiān)督制約機(jī)制，強(qiáng)化地方政府財(cái)政的透明力度。這樣才能保障政府權(quán)力不會(huì)濫用，解決日益嚴(yán)重的官員坍塌式腐敗，建立社會(huì)服務(wù)均等化的現(xiàn)代政府。

（二）建立轉(zhuǎn)移支付制度體系

建立以縱向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付為主框架橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付為副框架的轉(zhuǎn)移支付制度體系［9］。自改革開放實(shí)行三步走戰(zhàn)略，造成東、中、西部發(fā)展不平衡十分嚴(yán)重，單純依靠縱向財(cái)政補(bǔ)助明顯不足，加重了中央財(cái)政負(fù)擔(dān)。橫向轉(zhuǎn)移支付主要特征是抽肥補(bǔ)瘦，以強(qiáng)補(bǔ)弱，作為縱向轉(zhuǎn)移支付的補(bǔ)充和輔助，將中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的一部分交給財(cái)政充足的地方政府，既可以有效減輕中央財(cái)政負(fù)擔(dān)，保持中央政府在財(cái)政轉(zhuǎn)移支付中的主導(dǎo)地位，又可以減少財(cái)政轉(zhuǎn)移支付冗雜的中間環(huán)節(jié)，提高財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的效率，推動(dòng)國家供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。

（三）健全中央財(cái)政專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付

建立以一般性轉(zhuǎn)移支付為主導(dǎo)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付為補(bǔ)充的復(fù)合性財(cái)政轉(zhuǎn)移模式，取消政府間不透明的稅收返還。對(duì)于縣級(jí)政府財(cái)政補(bǔ)助資金，農(nóng)村稅費(fèi)改革轉(zhuǎn)移支付資金等納入專項(xiàng)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付體系調(diào)節(jié)控制，簡化現(xiàn)行財(cái)政轉(zhuǎn)移支付形式，簡化轉(zhuǎn)移支付的中間環(huán)節(jié)，最大程度上減少上級(jí)政府預(yù)留財(cái)政資金而導(dǎo)致的縣鄉(xiāng)政府財(cái)政吃緊的局面。

（四）建立規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付制度體系，完善政府間轉(zhuǎn)移支付制度中的機(jī)構(gòu)設(shè)置與人員配置

設(shè)立財(cái)政轉(zhuǎn)移支付委員會(huì)對(duì)人民代表大會(huì)及其常委會(huì)負(fù)責(zé)，專職負(fù)責(zé)政府間財(cái)政資金轉(zhuǎn)移的批準(zhǔn)、管理、撥付與使用工作。同時(shí)設(shè)立財(cái)政轉(zhuǎn)移支付服務(wù)辦事機(jī)構(gòu)，可以借鑒國外公司制模式引入第三方，便利及時(shí)的承擔(dān)財(cái)政支付資金的收付工作。

（五）加強(qiáng)對(duì)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的監(jiān)督，構(gòu)建相應(yīng)的配套措施

其中最主要措施是設(shè)立中央巡回監(jiān)察調(diào)查組，不定期不定區(qū)域地監(jiān)督檢查政府間財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金的轉(zhuǎn)移、使用情況，對(duì)規(guī)范違反財(cái)政轉(zhuǎn)移支付法規(guī)的支付方、接受方、撥付機(jī)構(gòu)的行政法律責(zé)任，追究主要領(lǐng)導(dǎo)追究刑事責(zé)任。

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Research on the Problem of Financial Transfer Payment——In view of horizontal transfer payment

ZHU Rui-huan
（Law School，Renmin University of China，Beijing 100872，China）

The starting point for the intergovernmental fiscal relations is to divide the powers and responsibilities between governments.Since the reform of tax system，it has been common for local governments to make deficit spending，and the main reason for this phenomenon is lack of clear division of financial power and administrative power between the central and local governments，which also weakens ability of local governments to provide public services.As a financial instrument，financial transfer payment plays an important role in government macro-control，redistribution of income and building social equalization of public services，and its reform affects every aspect of financial situation.In order to solve the problem mentioned above，China has to establish a system in which vertical fiscal transfer payment and horizontal transfer payment are supplement to each other.To build up such a system，we should take horizontal transfer payment as a starting point and draw a clear division between financial power and administrative power of governments.Thus we can promote the establishment and perfection of the financial management system and modern scientific financial legal system.

tax sharing system；horizontal transfer payment；equalization；fiscal decentralization

D912.3

A

1009-6566（2016）04-0036-06

2016-04-13

朱瑞環(huán)（1989—），男，山東德州人，中國人民大學(xué)法學(xué)院碩士研究生，主要從事法理和財(cái)政法等方面的研究。