項亞萍

（安徽大學(xué)，安徽 合肥 230601）

政府干預(yù)對集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的影響

項亞萍

（安徽大學(xué)，安徽 合肥 230601）

黨的十八屆三中全會提出了“集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市”，體現(xiàn)出其在市場經(jīng)濟發(fā)展中的重要性。在集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的進程中，政府的作用有其存在的必然性，而政府干預(yù)在市場構(gòu)建、收益分配等方面也有很多表現(xiàn)。政府干預(yù)強度、干預(yù)方式和中央與地方政府的不同干預(yù)，都對集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市產(chǎn)生了諸多影響。因此，為了保障公民權(quán)利，現(xiàn)代法治進程對政府職能向“服務(wù)型”轉(zhuǎn)變提出了較高要求。

政府干預(yù)；建設(shè)用地；農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)

一、政府干預(yù)在集體建設(shè)用地入市中的表現(xiàn)

根據(jù)十八屆三中全會的《決定》，“在符合規(guī)劃和用途管制的前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權(quán)同價?！保?］這不僅從黨的政策上提出了“集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市”，也是將“集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)”的提法進一步加以明確，體現(xiàn)出集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市在我國社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展進程中的重要性。推動集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市，有利于地方工業(yè)化、城市化，讓農(nóng)民分享土地增值收益，也有利于平等保護集體所有權(quán)與國家所有權(quán)，促進集體土地與國有土地的“同地、同價、同權(quán)”。然而，在集體建設(shè)用地進入市場的過程中，是否可以僅僅依靠市場的自發(fā)調(diào)整呢？顯然不能，這就需要政府對建設(shè)用地入市進行適當干預(yù)。

一方面，作為資源配置的兩個基本手段，市場與政府各有利弊。市場機制的優(yōu)勢在于能提供適當?shù)膬r格激勵，及時反饋市場交易信息，符合公平公開交易的原則，但市場機制調(diào)節(jié)也會帶來市場缺陷和市場失靈。鑒于集體經(jīng)營性建設(shè)用地在我國農(nóng)村和農(nóng)民生產(chǎn)生活中所具有的重要地位，單純的市場調(diào)節(jié)會使農(nóng)民追逐個人利益而忽視社會利益，違背耕地等農(nóng)地用途管制，破壞土地管理秩序，從而影響農(nóng)村集體建設(shè)用地的整體規(guī)劃和社會效益。而政府的優(yōu)勢在于宏觀資源的配置和調(diào)控，為市場經(jīng)濟的發(fā)展提供穩(wěn)定的外部制度框架，也正是由于政府的保護和干預(yù)，市場才得以避免資源配置的負面作用。

另一方面，我國實行的是社會主義市場經(jīng)濟體制，而社會主義是建立在生產(chǎn)資料公有制基礎(chǔ)上的，政府必然具有領(lǐng)導(dǎo)和組織經(jīng)濟發(fā)展的職能。同時，作為一個轉(zhuǎn)型國家，中國市場體系不可能是一個純粹的“自生自發(fā)”過程，我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的進程勢必具有相當強的政府主導(dǎo)色彩［2］。因此，某種程度來說，我國市場體系的發(fā)展在很大程度上是政府推動、培育的結(jié)果，政府必須、也必然會對市場體系的發(fā)展起到一系列重要作用，而我國農(nóng)村土地問題的復(fù)雜性決定了必須充分發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用，將集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的途徑和程序根植于我國特殊的國情。

鑒于此，在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中，政府需要對集體經(jīng)營性建設(shè)用地進入市場的程序、交易市場以及收益分配等進行必要干預(yù)，而從實際情況來看，在我國集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的進程中，政府干預(yù)主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

第一，在流轉(zhuǎn)交易市場的構(gòu)建方面，政府從宏觀上對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的數(shù)量進行控制，對交易項目進行用途等方面的規(guī)劃和管制。另外，在具體流轉(zhuǎn)項目中，政府必須干預(yù)土地規(guī)劃決策、市場準入審批、市場交易程序等諸多環(huán)節(jié)，為集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的流轉(zhuǎn)交易市場的構(gòu)建和維護提供制度保障，從宏觀上進行規(guī)范管理與調(diào)控，促進農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)秩序的健康有序發(fā)展。

第二，在流轉(zhuǎn)收益的分配方面，集體經(jīng)營性建設(shè)用地進入市場進行交易流轉(zhuǎn)，其收益的獲得和分配必然要通過市場價格的形式表現(xiàn)出來，但是，政府作為公共管理者必須完善城鄉(xiāng)一體的土地增值公有、土地稅費繳納等政策體系，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)并完善土地補償辦法和土地增值公平分配［3］。也就是說，在集體經(jīng)營性建設(shè)用地與國有土地同等入市的同時，必須在土地增值和稅費義務(wù)上對國有土地和集體土地實行同等對待，進而實現(xiàn)同權(quán)同價。從各地實踐來看，大多數(shù)地方政府通過稅收的方式參與了收益分配，促進了收益均衡，又采取農(nóng)村地籍調(diào)查的方式完成農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地確權(quán)登記發(fā)證工作，從法律層面保障了作為權(quán)利主體的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民分享更多土地增值收益，真正實現(xiàn)了“讓利于民”。

第三，在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的實踐創(chuàng)新方面，各地政府針對集體建設(shè)用地入市的具體情況頒布了相應(yīng)的地方規(guī)章。由于我國各地農(nóng)村土地問題的復(fù)雜性和差異性，中央政府雖然從政策上肯定了集體建設(shè)用地入市，卻沒有具體的實施細則，無法適應(yīng)各地的具體實踐。因此，地方政府根據(jù)各地具體現(xiàn)實情況，進行了政策方面的實踐創(chuàng)新和試點，例如重慶的“地票”制度和溫州的集體資產(chǎn)股份化模式。隨著具體規(guī)章和實施細則的頒布，各地集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市得到了適合其地方特色和具體實際的規(guī)則保障。

二、在集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市中政府干預(yù)的影響

（一）政府干預(yù)強度對集體建設(shè)用地入市的影響

由于國家本質(zhì)上屬于經(jīng)濟性的利益主體，因此在我國土地制度中國家不可能處于中立地位，而我國社會主義初級階段的基本國情和農(nóng)村土地的復(fù)雜情況，都決定了在我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中，政府必然會積極主動參與［4］。社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展，推動了農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地與國有土地同權(quán)同價地進入市場，這顯然離不開政府的宏觀調(diào)控和制度引導(dǎo)作用。

鑒于政府與市場功能互補、缺一不可的關(guān)系，我們在界定政府與市場干預(yù)范圍、明確政府與市場職能的基礎(chǔ)上，也要讓政府與市場互補、協(xié)同發(fā)揮作用。在對政府與市場功能的綜合協(xié)調(diào)時，既要避免各級政府、部門對集體經(jīng)營性建設(shè)用地市場發(fā)展的過度干預(yù)，也要避免簡單地把基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)等推向農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場。

我們知道，政府干預(yù)在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)進程中作用明顯，尤其在集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市過程中能有效彌補市場手段的不足，提供基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)、規(guī)則規(guī)范以及政策引導(dǎo)等方面的重要作用，但這僅僅限于適當?shù)母深A(yù)。在政府干預(yù)與集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市效率的轉(zhuǎn)折點之前［5］，政府干預(yù)的增強有利于維護集體經(jīng)營性建設(shè)用地進入市場的秩序，提高其在市場中交易、分配及糾紛解決的效率，構(gòu)建土地流轉(zhuǎn)健康有序、收益分配科學(xué)合理、制度規(guī)范明確有效的集體經(jīng)營性建設(shè)用地交易市場。

當然，正所謂過猶不及，政府絕不是干預(yù)得越多越好，因為過度干預(yù)帶來的負面影響甚至?xí)葲]有干預(yù)的情況更嚴重。當政府對集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的干預(yù)超過土地交易市場能夠接受的最大程度之后，政府干預(yù)的增強會導(dǎo)致土地交易流轉(zhuǎn)效率的快速下降。一方面，政府的過度干預(yù)，會限制集體經(jīng)營性建設(shè)用地進入市場的效率，減少土地交易雙方的積極性，損害交易雙方的利益，進而影響作為弱勢群體的農(nóng)民的土地流轉(zhuǎn)收益，降低土地資源的利用效率。另一方面，過度干預(yù)也容易激發(fā)集體經(jīng)濟組織、農(nóng)民以及政府之間的利害沖突，巨大的利益誘惑容易促使農(nóng)民和集體經(jīng)濟組織鋌而走險，通過隱形方式規(guī)避法律流轉(zhuǎn)集體建設(shè)用地使用權(quán)，從而違背土地用途管制和數(shù)量限制，擾亂農(nóng)村土地管理秩序。因此，政府權(quán)力的過分干預(yù)與建設(shè)用地進入市場交易的效率呈負相關(guān)關(guān)系。

（二）政府干預(yù)方式對集體建設(shè)用地入市的影響

農(nóng)村集體建設(shè)用地在進入市場，同國有土地實現(xiàn)同價同權(quán)的過程中，政府干預(yù)表現(xiàn)在多個方面，政府通過不同方式對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)交易市場進行干預(yù)，而適用不同方式所帶來的影響也有所差異。

首先，政府依據(jù)相應(yīng)的政策和法律、法規(guī)對流轉(zhuǎn)土地交易市場進行制度規(guī)范和程序保障?，F(xiàn)行《憲法》明確了土地使用權(quán)的可流轉(zhuǎn)性，但未對其做出具體規(guī)定，而根據(jù)我國《土地管理法》和《物權(quán)法》，法律將集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)嚴格限制在幾種特定的情形下，現(xiàn)實中符合法定條件的流轉(zhuǎn)情況非常少，其余各種流轉(zhuǎn)情形一律被法律所禁止［6］。另外，目前尚未建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地規(guī)劃許可管理制度，有關(guān)的法律法規(guī)還不健全，對于農(nóng)村集體建設(shè)用地入市與用途管制和規(guī)劃許可方式等規(guī)定欠缺，導(dǎo)致土地流轉(zhuǎn)市場管理上的混亂。因此，部分地方政府在試點過程中頒布了規(guī)范流轉(zhuǎn)條件、程序、形式等方面的地方性法規(guī)或政府規(guī)章，但由于其法律位階低，大部分內(nèi)容又與我國現(xiàn)行《土地管理法》等法律法規(guī)產(chǎn)生了原則性沖突，不符合《立法法》的規(guī)定，加劇政府行為的隨意性，容易使集體經(jīng)營性建設(shè)用地得不到法律法規(guī)的原則性保障，影響交易雙方的權(quán)益，破壞集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)交易市場秩序的建立。

其次，政府通常采取稅收、土地確權(quán)登記等方式干預(yù)管理集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的市場構(gòu)建、收益分配和政策創(chuàng)新等。在土地轉(zhuǎn)讓和土地出讓等環(huán)節(jié)，政府會根據(jù)建設(shè)用地的不同功能、作用和價值要求繳納土地使用稅，這在一定程度保障了政府對集體土地上的基礎(chǔ)設(shè)施配套的建設(shè)費用投入和政府負擔的農(nóng)民生活保障支出［7］。而土地確權(quán)登記和各項管理制度的頒布創(chuàng)新，都有利于保證土地權(quán)屬來源合法、產(chǎn)權(quán)明晰，審核監(jiān)督土地流轉(zhuǎn)是否符合城鄉(xiāng)規(guī)劃和土地用途管制，進而保障集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)交易市場的構(gòu)建和規(guī)范，推動集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)交易的順利開展和秩序完善。

最后，政府采取稅費、土地確權(quán)登記等公共管理方式對集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市進行干預(yù)顯然有其必然性和重要性，然而，這也體現(xiàn)出我國政府在集體土地流轉(zhuǎn)過程中的公共服務(wù)職責的職能欠缺。規(guī)范的交易服務(wù)中介機構(gòu)的缺失、農(nóng)村社會保障體系的落后，都會影響集體經(jīng)營性建設(shè)用地的正常有序流轉(zhuǎn)，損害交易主體的收益，使土地交易供求信息得不到及時溝通和披露，進而破壞農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)交易市場的規(guī)范秩序。

（三）中央與地方政府干預(yù)的不同影響

集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市是農(nóng)村土地制度改革的重要內(nèi)容，十八屆三中全會《決定》提出這一問題，也表現(xiàn)出我國中央對集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)交易的重視。然而，鑒于我國疆域的自然特征以及社會經(jīng)濟的基本國情，中央政府不可能對基層的經(jīng)濟發(fā)展、政策和法律適用實施直接管理，這就決定了地方政府必須得到管理地方的相應(yīng)資源以及被授予被委托的各項權(quán)力。在集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的進程中中央與地方政府確立了持續(xù)穩(wěn)定的委托代理關(guān)系，地方政府也因此確立了獨立利益主體的地位，而從干預(yù)程度和方式上來說，中央和地方政府的矛盾顯而易見。實踐中，城鄉(xiāng)規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃存在著較多的沖突和矛盾，主要由于地方政府之間“國民生產(chǎn)總值競賽”的短期目標與中央政府保持耕地總量、保障糧食安全的長遠目標之間的不一致［8］。

對于中央政府來說，主要通過自上而下的土地規(guī)劃編制方法，將建設(shè)用地指標逐級向下分配，難以從微觀層面提高指標分配的合理性，加上難以對實施現(xiàn)狀進行準確評估，導(dǎo)致土地利用年度計劃脫離實際的情況屢有發(fā)生。一方面，中央必須對集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的原則性政策和規(guī)范作出規(guī)定，從保護國土資源和規(guī)范市場秩序的角度出發(fā)，對城鄉(xiāng)土地的用途和交易范圍進行規(guī)劃管理，以保護國家利益、社會公共利益、農(nóng)民集體利益，積極引導(dǎo)集體經(jīng)營性建設(shè)用地根據(jù)最高政策有序進入市場，使地方土地流轉(zhuǎn)依法有序順利進行。但另一方面，我國的土地制度變革大都是在黨和政府的領(lǐng)導(dǎo)下進行的，何時變、怎樣變，都是由中央確定，繼而頒布政府命令和法律，實行的是一種自上而下的變革［9］。很顯然，這對地方政府發(fā)揮自主能動性是一個嚴重阻礙，是強制性的制度變革，而由于中央政府采取原則性和剛性的干預(yù)方式，缺乏靈活性，因此對于集體建設(shè)用地的實際流轉(zhuǎn)，盡管國家政策替地方政府保留了制度創(chuàng)新的空間，但地方在具體制度的實施上卻仍不適應(yīng)實踐應(yīng)用中的現(xiàn)實需求。

對于地方政府來說，一方面，為了突破中央政府干預(yù)的不足，在實踐中往往采取各種方式對上級決策迂回避開，自行決定土地流轉(zhuǎn)權(quán)限，在編制土地利用規(guī)劃方案時突破國家規(guī)劃的限制要求，或者對違反中央政策規(guī)定的行為置之不理，使集體建設(shè)用地入市秩序混亂，違背中央對社會利益、國家利益的規(guī)劃目標。另一方面，作為獨立的利益主體，追求自身利益是地方政府的目標之一，所以，地方政府通常將土地作為招商引資的優(yōu)惠條件，在項目投入與產(chǎn)出的標準上有所降低，致使土地資源浪費與低效利用頻發(fā)，經(jīng)濟增長、耕地保護和農(nóng)民增收的關(guān)系難以協(xié)調(diào)。

三、現(xiàn)代法治對政府干預(yù)的要求

現(xiàn)代法治的核心是保障公民財產(chǎn)權(quán)和制約政府權(quán)力，而推進憲政改革離不開法治與有限政府。因此，在集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的進程中，無論是干預(yù)程度還是干預(yù)方式，現(xiàn)代法治都對政府干預(yù)提出了諸多要求。

首先，法治的要義是通過民主政治制度和憲法法律賦予公民權(quán)利，制約政府權(quán)力［10］，這表現(xiàn)出現(xiàn)代法治對公民權(quán)利的保護和對政府權(quán)力的限制，要求政府對公眾權(quán)益的不利干預(yù)必須有明確的法律依據(jù)。在集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市過程中，政府應(yīng)就土地流轉(zhuǎn)的市場準入、退出、市場交易方式及交易手段等各個方面進行適度干預(yù)，要與市場的職能相互協(xié)調(diào)，管理適度、服務(wù)適度。例如入市進程中對土地增值收益進行的公平分配，政府應(yīng)當建立兼顧國家、集體與個人的收益分配機制，使政府參與二次分配，通過公權(quán)力促進公平公正。

其次，在政府干預(yù)方式方面，市場經(jīng)濟體制的不斷進步推動了政府職能的進一步轉(zhuǎn)變，要求政府在管理方式上由直接參與集體土地流轉(zhuǎn)市場轉(zhuǎn)變?yōu)閷w土地流轉(zhuǎn)市場進行調(diào)節(jié)與監(jiān)管，以及提供相應(yīng)的規(guī)則制度和基礎(chǔ)服務(wù)，簡而言之，就是從管理型干預(yù)轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)型參與。一方面，政府需要在經(jīng)濟政策和制度上進行宏觀調(diào)控，提供公共基礎(chǔ)設(shè)施和配套服務(wù)，維持集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)過程中的市場交易秩序，為市場交易提供法律法規(guī)上的支持和配套設(shè)施上的保障；另一方面，政府要突破“經(jīng)濟人”的自私性，減少對收益分配和市場交易方面的強制干預(yù)，維持市場發(fā)揮資源配置功能的重要作用，用中立的服務(wù)者的身份為農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)提供各項服務(wù)。法律也可以對地方政府參與分配的比例和范圍作出指導(dǎo)和限定，同時基于稅收法定原則對交易過程中產(chǎn)生的稅費種類及征收標準作出明確規(guī)定。

再次，對于中央與地方政府之間的矛盾，首先要深化稅制改革，完善稅制結(jié)構(gòu)，調(diào)整二者之間的財政關(guān)系，對建設(shè)用地的增值部分加以征稅，使地方財政約束得到有效緩解［11］。其次，雖然經(jīng)營性用地的流轉(zhuǎn)取得了國家政策的高度支持，卻沒有獲得法律層面的明確認可，因此有必要通過法律法規(guī)的頒布適用，對流轉(zhuǎn)進行合法化認定。最后，改變地方政績考核過程中對GDP過度看中的考評機制，將項目產(chǎn)生的社會、經(jīng)濟和生態(tài)效益等納入考核指標，促使地方“服務(wù)型政府”的建立，適應(yīng)中央政府在推進集體建設(shè)用地交易流轉(zhuǎn)方面的長遠目標［12］。

最后，我國涉及農(nóng)村集體土地方面的糾紛數(shù)量大、情況復(fù)雜，其中“民告官”的情形較多，反映出公眾對集體土地流轉(zhuǎn)進程中政府的的影響和功能意見頗多。然而，由于政府長期將司法機關(guān)視為管理社會的工具，司法部門在解決糾紛時普遍有心無力，致使圍堵、上訪、聚眾鬧事等非法律解決方式不斷出現(xiàn)。因此，政府與司法部門應(yīng)該相互獨立，實現(xiàn)對法律的尊重、對權(quán)利的救濟以及對權(quán)力的制衡；另外，陽光是最好的防腐劑。為了規(guī)范政府工作人員的行為，防范權(quán)力行使過程中的工作腐敗、資源浪費和低效管理，政府對土地享有的權(quán)力應(yīng)該置于法律、社會公眾的監(jiān)督之下。

［1］王小映.論農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)收益的分配［J］.農(nóng)村經(jīng)濟，2014，（10）.

［2］蔡書凱，何朝林.城鄉(xiāng)一體化發(fā)展中的政府主導(dǎo)與市場決定［J］.區(qū)域經(jīng)濟評論，2015，（3）.

［3］高圣平，劉守英.集體建設(shè)用地進入市場:現(xiàn)實與法律困境［J］.管理世界，2007，（3）.

［4］周婧.關(guān)于集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的思考［J］.華北國土資源，2015，（2）.

［5］溫世揚.集體經(jīng)營性建設(shè)用地“同等入市”的法制革新［J］.中國法學(xué)，2015，（4）.

［6］楊珍惠.集體經(jīng)營性建設(shè)用地直接入市的若干問題探析［J］.資源與人居環(huán)境，2014，（12）

［7］張夢琳.農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)對資源配置的影響評析［J］.中國人口·資源與環(huán)境，2011，（6）.

［8］陸劍.集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的實證解析與立法回應(yīng)［J］.法商研究，2015，（3）.

［9］陳志平.新型城鎮(zhèn)化進程中政府與市場關(guān)系構(gòu)建研究［J］.沿海企業(yè)與科技，2014，（5）.

［10］趙伯艷.集體土地流轉(zhuǎn)中的政府職能重塑［J］.云南行政學(xué)院學(xué)報，2009，（5）.

［11］施建剛，徐奇升.集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)中的地方政府行為分析——兼論對集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的啟示［J］.現(xiàn)代經(jīng)濟探討，2015，（7）.

［12］王利明，周友軍.論我國農(nóng)村土地權(quán)利制度的完善［J］.中國法學(xué)，2012，（1）.

Effects of Government Intervention on the Collective Business Construction Land Market

XIANG Ya-ping
（Anhui University，Hefei 230601，China）

The Third Plenary Session of the 18th proposed the“collective construction land market”for commercial purposes reflects its importance in the development of market economy.In group operating in the process of construction land in the market，the role of government is the necessity of its existence，the government intervention in the market building，income distribution and so on also has a lot of performance. Intensity of government intervention，intervention methods and different interventions of the central and local government，all has many effects on the collective management construction land market.Therefore，in order to protect the rights of citizens，the process of modern rule of law government functions transforming to“service”put forward higher requirements.

government intervention；marketalization of profitable collective constructive land；rural land circulation

D922.3

A

1009-6566（2016）04-0042-05

2016-04-06

項亞萍（1991—），女，安徽合肥人，安徽大學(xué)經(jīng)濟法學(xué)碩士研究生，研究方向為土地法。