項(xiàng)亞萍

（安徽大學(xué)，安徽 合肥 230601）

政府干預(yù)對(duì)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的影響

項(xiàng)亞萍

（安徽大學(xué)，安徽 合肥 230601）

黨的十八屆三中全會(huì)提出了“集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市”，體現(xiàn)出其在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的重要性。在集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的進(jìn)程中，政府的作用有其存在的必然性，而政府干預(yù)在市場(chǎng)構(gòu)建、收益分配等方面也有很多表現(xiàn)。政府干預(yù)強(qiáng)度、干預(yù)方式和中央與地方政府的不同干預(yù)，都對(duì)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市產(chǎn)生了諸多影響。因此，為了保障公民權(quán)利，現(xiàn)代法治進(jìn)程對(duì)政府職能向“服務(wù)型”轉(zhuǎn)變提出了較高要求。

政府干預(yù)；建設(shè)用地；農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)

一、政府干預(yù)在集體建設(shè)用地入市中的表現(xiàn)

根據(jù)十八屆三中全會(huì)的《決定》，“在符合規(guī)劃和用途管制的前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實(shí)行與國(guó)有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)?！保?］這不僅從黨的政策上提出了“集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市”，也是將“集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)”的提法進(jìn)一步加以明確，體現(xiàn)出集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市在我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)程中的重要性。推動(dòng)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市，有利于地方工業(yè)化、城市化，讓農(nóng)民分享土地增值收益，也有利于平等保護(hù)集體所有權(quán)與國(guó)家所有權(quán)，促進(jìn)集體土地與國(guó)有土地的“同地、同價(jià)、同權(quán)”。然而，在集體建設(shè)用地進(jìn)入市場(chǎng)的過(guò)程中，是否可以僅僅依靠市場(chǎng)的自發(fā)調(diào)整呢？顯然不能，這就需要政府對(duì)建設(shè)用地入市進(jìn)行適當(dāng)干預(yù)。

一方面，作為資源配置的兩個(gè)基本手段，市場(chǎng)與政府各有利弊。市場(chǎng)機(jī)制的優(yōu)勢(shì)在于能提供適當(dāng)?shù)膬r(jià)格激勵(lì)，及時(shí)反饋市場(chǎng)交易信息，符合公平公開(kāi)交易的原則，但市場(chǎng)機(jī)制調(diào)節(jié)也會(huì)帶來(lái)市場(chǎng)缺陷和市場(chǎng)失靈。鑒于集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地在我國(guó)農(nóng)村和農(nóng)民生產(chǎn)生活中所具有的重要地位，單純的市場(chǎng)調(diào)節(jié)會(huì)使農(nóng)民追逐個(gè)人利益而忽視社會(huì)利益，違背耕地等農(nóng)地用途管制，破壞土地管理秩序，從而影響農(nóng)村集體建設(shè)用地的整體規(guī)劃和社會(huì)效益。而政府的優(yōu)勢(shì)在于宏觀資源的配置和調(diào)控，為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展提供穩(wěn)定的外部制度框架，也正是由于政府的保護(hù)和干預(yù)，市場(chǎng)才得以避免資源配置的負(fù)面作用。

另一方面，我國(guó)實(shí)行的是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，而社會(huì)主義是建立在生產(chǎn)資料公有制基礎(chǔ)上的，政府必然具有領(lǐng)導(dǎo)和組織經(jīng)濟(jì)發(fā)展的職能。同時(shí)，作為一個(gè)轉(zhuǎn)型國(guó)家，中國(guó)市場(chǎng)體系不可能是一個(gè)純粹的“自生自發(fā)”過(guò)程，我國(guó)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的進(jìn)程勢(shì)必具有相當(dāng)強(qiáng)的政府主導(dǎo)色彩［2］。因此，某種程度來(lái)說(shuō)，我國(guó)市場(chǎng)體系的發(fā)展在很大程度上是政府推動(dòng)、培育的結(jié)果，政府必須、也必然會(huì)對(duì)市場(chǎng)體系的發(fā)展起到一系列重要作用，而我國(guó)農(nóng)村土地問(wèn)題的復(fù)雜性決定了必須充分發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用，將集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的途徑和程序根植于我國(guó)特殊的國(guó)情。

鑒于此，在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中，政府需要對(duì)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地進(jìn)入市場(chǎng)的程序、交易市場(chǎng)以及收益分配等進(jìn)行必要干預(yù)，而從實(shí)際情況來(lái)看，在我國(guó)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的進(jìn)程中，政府干預(yù)主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

第一，在流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)的構(gòu)建方面，政府從宏觀上對(duì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的數(shù)量進(jìn)行控制，對(duì)交易項(xiàng)目進(jìn)行用途等方面的規(guī)劃和管制。另外，在具體流轉(zhuǎn)項(xiàng)目中，政府必須干預(yù)土地規(guī)劃決策、市場(chǎng)準(zhǔn)入審批、市場(chǎng)交易程序等諸多環(huán)節(jié)，為集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)的構(gòu)建和維護(hù)提供制度保障，從宏觀上進(jìn)行規(guī)范管理與調(diào)控，促進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)秩序的健康有序發(fā)展。

第二，在流轉(zhuǎn)收益的分配方面，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地進(jìn)入市場(chǎng)進(jìn)行交易流轉(zhuǎn)，其收益的獲得和分配必然要通過(guò)市場(chǎng)價(jià)格的形式表現(xiàn)出來(lái)，但是，政府作為公共管理者必須完善城鄉(xiāng)一體的土地增值公有、土地稅費(fèi)繳納等政策體系，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)并完善土地補(bǔ)償辦法和土地增值公平分配［3］。也就是說(shuō)，在集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地與國(guó)有土地同等入市的同時(shí)，必須在土地增值和稅費(fèi)義務(wù)上對(duì)國(guó)有土地和集體土地實(shí)行同等對(duì)待，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)同權(quán)同價(jià)。從各地實(shí)踐來(lái)看，大多數(shù)地方政府通過(guò)稅收的方式參與了收益分配，促進(jìn)了收益均衡，又采取農(nóng)村地籍調(diào)查的方式完成農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地確權(quán)登記發(fā)證工作，從法律層面保障了作為權(quán)利主體的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民分享更多土地增值收益，真正實(shí)現(xiàn)了“讓利于民”。

第三，在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的實(shí)踐創(chuàng)新方面，各地政府針對(duì)集體建設(shè)用地入市的具體情況頒布了相應(yīng)的地方規(guī)章。由于我國(guó)各地農(nóng)村土地問(wèn)題的復(fù)雜性和差異性，中央政府雖然從政策上肯定了集體建設(shè)用地入市，卻沒(méi)有具體的實(shí)施細(xì)則，無(wú)法適應(yīng)各地的具體實(shí)踐。因此，地方政府根據(jù)各地具體現(xiàn)實(shí)情況，進(jìn)行了政策方面的實(shí)踐創(chuàng)新和試點(diǎn)，例如重慶的“地票”制度和溫州的集體資產(chǎn)股份化模式。隨著具體規(guī)章和實(shí)施細(xì)則的頒布，各地集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市得到了適合其地方特色和具體實(shí)際的規(guī)則保障。

二、在集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市中政府干預(yù)的影響

（一）政府干預(yù)強(qiáng)度對(duì)集體建設(shè)用地入市的影響

由于國(guó)家本質(zhì)上屬于經(jīng)濟(jì)性的利益主體，因此在我國(guó)土地制度中國(guó)家不可能處于中立地位，而我國(guó)社會(huì)主義初級(jí)階段的基本國(guó)情和農(nóng)村土地的復(fù)雜情況，都決定了在我國(guó)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中，政府必然會(huì)積極主動(dòng)參與［4］。社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，推動(dòng)了農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地與國(guó)有土地同權(quán)同價(jià)地進(jìn)入市場(chǎng)，這顯然離不開(kāi)政府的宏觀調(diào)控和制度引導(dǎo)作用。

鑒于政府與市場(chǎng)功能互補(bǔ)、缺一不可的關(guān)系，我們?cè)诮缍ㄕc市場(chǎng)干預(yù)范圍、明確政府與市場(chǎng)職能的基礎(chǔ)上，也要讓政府與市場(chǎng)互補(bǔ)、協(xié)同發(fā)揮作用。在對(duì)政府與市場(chǎng)功能的綜合協(xié)調(diào)時(shí)，既要避免各級(jí)政府、部門(mén)對(duì)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地市場(chǎng)發(fā)展的過(guò)度干預(yù)，也要避免簡(jiǎn)單地把基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)等推向農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)。

我們知道，政府干預(yù)在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)進(jìn)程中作用明顯，尤其在集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市過(guò)程中能有效彌補(bǔ)市場(chǎng)手段的不足，提供基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)、規(guī)則規(guī)范以及政策引導(dǎo)等方面的重要作用，但這僅僅限于適當(dāng)?shù)母深A(yù)。在政府干預(yù)與集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市效率的轉(zhuǎn)折點(diǎn)之前［5］，政府干預(yù)的增強(qiáng)有利于維護(hù)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地進(jìn)入市場(chǎng)的秩序，提高其在市場(chǎng)中交易、分配及糾紛解決的效率，構(gòu)建土地流轉(zhuǎn)健康有序、收益分配科學(xué)合理、制度規(guī)范明確有效的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地交易市場(chǎng)。

當(dāng)然，正所謂過(guò)猶不及，政府絕不是干預(yù)得越多越好，因?yàn)檫^(guò)度干預(yù)帶來(lái)的負(fù)面影響甚至?xí)葲](méi)有干預(yù)的情況更嚴(yán)重。當(dāng)政府對(duì)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的干預(yù)超過(guò)土地交易市場(chǎng)能夠接受的最大程度之后，政府干預(yù)的增強(qiáng)會(huì)導(dǎo)致土地交易流轉(zhuǎn)效率的快速下降。一方面，政府的過(guò)度干預(yù)，會(huì)限制集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地進(jìn)入市場(chǎng)的效率，減少土地交易雙方的積極性，損害交易雙方的利益，進(jìn)而影響作為弱勢(shì)群體的農(nóng)民的土地流轉(zhuǎn)收益，降低土地資源的利用效率。另一方面，過(guò)度干預(yù)也容易激發(fā)集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)民以及政府之間的利害沖突，巨大的利益誘惑容易促使農(nóng)民和集體經(jīng)濟(jì)組織鋌而走險(xiǎn)，通過(guò)隱形方式規(guī)避法律流轉(zhuǎn)集體建設(shè)用地使用權(quán)，從而違背土地用途管制和數(shù)量限制，擾亂農(nóng)村土地管理秩序。因此，政府權(quán)力的過(guò)分干預(yù)與建設(shè)用地進(jìn)入市場(chǎng)交易的效率呈負(fù)相關(guān)關(guān)系。

（二）政府干預(yù)方式對(duì)集體建設(shè)用地入市的影響

農(nóng)村集體建設(shè)用地在進(jìn)入市場(chǎng)，同國(guó)有土地實(shí)現(xiàn)同價(jià)同權(quán)的過(guò)程中，政府干預(yù)表現(xiàn)在多個(gè)方面，政府通過(guò)不同方式對(duì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)進(jìn)行干預(yù)，而適用不同方式所帶來(lái)的影響也有所差異。

首先，政府依據(jù)相應(yīng)的政策和法律、法規(guī)對(duì)流轉(zhuǎn)土地交易市場(chǎng)進(jìn)行制度規(guī)范和程序保障?，F(xiàn)行《憲法》明確了土地使用權(quán)的可流轉(zhuǎn)性，但未對(duì)其做出具體規(guī)定，而根據(jù)我國(guó)《土地管理法》和《物權(quán)法》，法律將集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)嚴(yán)格限制在幾種特定的情形下，現(xiàn)實(shí)中符合法定條件的流轉(zhuǎn)情況非常少，其余各種流轉(zhuǎn)情形一律被法律所禁止［6］。另外，目前尚未建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地規(guī)劃許可管理制度，有關(guān)的法律法規(guī)還不健全，對(duì)于農(nóng)村集體建設(shè)用地入市與用途管制和規(guī)劃許可方式等規(guī)定欠缺，導(dǎo)致土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)管理上的混亂。因此，部分地方政府在試點(diǎn)過(guò)程中頒布了規(guī)范流轉(zhuǎn)條件、程序、形式等方面的地方性法規(guī)或政府規(guī)章，但由于其法律位階低，大部分內(nèi)容又與我國(guó)現(xiàn)行《土地管理法》等法律法規(guī)產(chǎn)生了原則性沖突，不符合《立法法》的規(guī)定，加劇政府行為的隨意性，容易使集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地得不到法律法規(guī)的原則性保障，影響交易雙方的權(quán)益，破壞集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)秩序的建立。

其次，政府通常采取稅收、土地確權(quán)登記等方式干預(yù)管理集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的市場(chǎng)構(gòu)建、收益分配和政策創(chuàng)新等。在土地轉(zhuǎn)讓和土地出讓等環(huán)節(jié)，政府會(huì)根據(jù)建設(shè)用地的不同功能、作用和價(jià)值要求繳納土地使用稅，這在一定程度保障了政府對(duì)集體土地上的基礎(chǔ)設(shè)施配套的建設(shè)費(fèi)用投入和政府負(fù)擔(dān)的農(nóng)民生活保障支出［7］。而土地確權(quán)登記和各項(xiàng)管理制度的頒布創(chuàng)新，都有利于保證土地權(quán)屬來(lái)源合法、產(chǎn)權(quán)明晰，審核監(jiān)督土地流轉(zhuǎn)是否符合城鄉(xiāng)規(guī)劃和土地用途管制，進(jìn)而保障集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)的構(gòu)建和規(guī)范，推動(dòng)集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)交易的順利開(kāi)展和秩序完善。

最后，政府采取稅費(fèi)、土地確權(quán)登記等公共管理方式對(duì)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市進(jìn)行干預(yù)顯然有其必然性和重要性，然而，這也體現(xiàn)出我國(guó)政府在集體土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中的公共服務(wù)職責(zé)的職能欠缺。規(guī)范的交易服務(wù)中介機(jī)構(gòu)的缺失、農(nóng)村社會(huì)保障體系的落后，都會(huì)影響集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的正常有序流轉(zhuǎn)，損害交易主體的收益，使土地交易供求信息得不到及時(shí)溝通和披露，進(jìn)而破壞農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)的規(guī)范秩序。

（三）中央與地方政府干預(yù)的不同影響

集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市是農(nóng)村土地制度改革的重要內(nèi)容，十八屆三中全會(huì)《決定》提出這一問(wèn)題，也表現(xiàn)出我國(guó)中央對(duì)集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)交易的重視。然而，鑒于我國(guó)疆域的自然特征以及社會(huì)經(jīng)濟(jì)的基本國(guó)情，中央政府不可能對(duì)基層的經(jīng)濟(jì)發(fā)展、政策和法律適用實(shí)施直接管理，這就決定了地方政府必須得到管理地方的相應(yīng)資源以及被授予被委托的各項(xiàng)權(quán)力。在集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的進(jìn)程中中央與地方政府確立了持續(xù)穩(wěn)定的委托代理關(guān)系，地方政府也因此確立了獨(dú)立利益主體的地位，而從干預(yù)程度和方式上來(lái)說(shuō)，中央和地方政府的矛盾顯而易見(jiàn)。實(shí)踐中，城鄉(xiāng)規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃存在著較多的沖突和矛盾，主要由于地方政府之間“國(guó)民生產(chǎn)總值競(jìng)賽”的短期目標(biāo)與中央政府保持耕地總量、保障糧食安全的長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)之間的不一致［8］。

對(duì)于中央政府來(lái)說(shuō)，主要通過(guò)自上而下的土地規(guī)劃編制方法，將建設(shè)用地指標(biāo)逐級(jí)向下分配，難以從微觀層面提高指標(biāo)分配的合理性，加上難以對(duì)實(shí)施現(xiàn)狀進(jìn)行準(zhǔn)確評(píng)估，導(dǎo)致土地利用年度計(jì)劃脫離實(shí)際的情況屢有發(fā)生。一方面，中央必須對(duì)集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的原則性政策和規(guī)范作出規(guī)定，從保護(hù)國(guó)土資源和規(guī)范市場(chǎng)秩序的角度出發(fā)，對(duì)城鄉(xiāng)土地的用途和交易范圍進(jìn)行規(guī)劃管理，以保護(hù)國(guó)家利益、社會(huì)公共利益、農(nóng)民集體利益，積極引導(dǎo)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地根據(jù)最高政策有序進(jìn)入市場(chǎng)，使地方土地流轉(zhuǎn)依法有序順利進(jìn)行。但另一方面，我國(guó)的土地制度變革大都是在黨和政府的領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行的，何時(shí)變、怎樣變，都是由中央確定，繼而頒布政府命令和法律，實(shí)行的是一種自上而下的變革［9］。很顯然，這對(duì)地方政府發(fā)揮自主能動(dòng)性是一個(gè)嚴(yán)重阻礙，是強(qiáng)制性的制度變革，而由于中央政府采取原則性和剛性的干預(yù)方式，缺乏靈活性，因此對(duì)于集體建設(shè)用地的實(shí)際流轉(zhuǎn)，盡管國(guó)家政策替地方政府保留了制度創(chuàng)新的空間，但地方在具體制度的實(shí)施上卻仍不適應(yīng)實(shí)踐應(yīng)用中的現(xiàn)實(shí)需求。

對(duì)于地方政府來(lái)說(shuō)，一方面，為了突破中央政府干預(yù)的不足，在實(shí)踐中往往采取各種方式對(duì)上級(jí)決策迂回避開(kāi)，自行決定土地流轉(zhuǎn)權(quán)限，在編制土地利用規(guī)劃方案時(shí)突破國(guó)家規(guī)劃的限制要求，或者對(duì)違反中央政策規(guī)定的行為置之不理，使集體建設(shè)用地入市秩序混亂，違背中央對(duì)社會(huì)利益、國(guó)家利益的規(guī)劃目標(biāo)。另一方面，作為獨(dú)立的利益主體，追求自身利益是地方政府的目標(biāo)之一，所以，地方政府通常將土地作為招商引資的優(yōu)惠條件，在項(xiàng)目投入與產(chǎn)出的標(biāo)準(zhǔn)上有所降低，致使土地資源浪費(fèi)與低效利用頻發(fā)，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、耕地保護(hù)和農(nóng)民增收的關(guān)系難以協(xié)調(diào)。

三、現(xiàn)代法治對(duì)政府干預(yù)的要求

現(xiàn)代法治的核心是保障公民財(cái)產(chǎn)權(quán)和制約政府權(quán)力，而推進(jìn)憲政改革離不開(kāi)法治與有限政府。因此，在集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的進(jìn)程中，無(wú)論是干預(yù)程度還是干預(yù)方式，現(xiàn)代法治都對(duì)政府干預(yù)提出了諸多要求。

首先，法治的要義是通過(guò)民主政治制度和憲法法律賦予公民權(quán)利，制約政府權(quán)力［10］，這表現(xiàn)出現(xiàn)代法治對(duì)公民權(quán)利的保護(hù)和對(duì)政府權(quán)力的限制，要求政府對(duì)公眾權(quán)益的不利干預(yù)必須有明確的法律依據(jù)。在集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市過(guò)程中，政府應(yīng)就土地流轉(zhuǎn)的市場(chǎng)準(zhǔn)入、退出、市場(chǎng)交易方式及交易手段等各個(gè)方面進(jìn)行適度干預(yù)，要與市場(chǎng)的職能相互協(xié)調(diào)，管理適度、服務(wù)適度。例如入市進(jìn)程中對(duì)土地增值收益進(jìn)行的公平分配，政府應(yīng)當(dāng)建立兼顧國(guó)家、集體與個(gè)人的收益分配機(jī)制，使政府參與二次分配，通過(guò)公權(quán)力促進(jìn)公平公正。

其次，在政府干預(yù)方式方面，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的不斷進(jìn)步推動(dòng)了政府職能的進(jìn)一步轉(zhuǎn)變，要求政府在管理方式上由直接參與集體土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)轉(zhuǎn)變?yōu)閷?duì)集體土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)進(jìn)行調(diào)節(jié)與監(jiān)管，以及提供相應(yīng)的規(guī)則制度和基礎(chǔ)服務(wù)，簡(jiǎn)而言之，就是從管理型干預(yù)轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)型參與。一方面，政府需要在經(jīng)濟(jì)政策和制度上進(jìn)行宏觀調(diào)控，提供公共基礎(chǔ)設(shè)施和配套服務(wù)，維持集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)過(guò)程中的市場(chǎng)交易秩序，為市場(chǎng)交易提供法律法規(guī)上的支持和配套設(shè)施上的保障；另一方面，政府要突破“經(jīng)濟(jì)人”的自私性，減少對(duì)收益分配和市場(chǎng)交易方面的強(qiáng)制干預(yù)，維持市場(chǎng)發(fā)揮資源配置功能的重要作用，用中立的服務(wù)者的身份為農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)提供各項(xiàng)服務(wù)。法律也可以對(duì)地方政府參與分配的比例和范圍作出指導(dǎo)和限定，同時(shí)基于稅收法定原則對(duì)交易過(guò)程中產(chǎn)生的稅費(fèi)種類及征收標(biāo)準(zhǔn)作出明確規(guī)定。

再次，對(duì)于中央與地方政府之間的矛盾，首先要深化稅制改革，完善稅制結(jié)構(gòu)，調(diào)整二者之間的財(cái)政關(guān)系，對(duì)建設(shè)用地的增值部分加以征稅，使地方財(cái)政約束得到有效緩解［11］。其次，雖然經(jīng)營(yíng)性用地的流轉(zhuǎn)取得了國(guó)家政策的高度支持，卻沒(méi)有獲得法律層面的明確認(rèn)可，因此有必要通過(guò)法律法規(guī)的頒布適用，對(duì)流轉(zhuǎn)進(jìn)行合法化認(rèn)定。最后，改變地方政績(jī)考核過(guò)程中對(duì)GDP過(guò)度看中的考評(píng)機(jī)制，將項(xiàng)目產(chǎn)生的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和生態(tài)效益等納入考核指標(biāo)，促使地方“服務(wù)型政府”的建立，適應(yīng)中央政府在推進(jìn)集體建設(shè)用地交易流轉(zhuǎn)方面的長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)［12］。

最后，我國(guó)涉及農(nóng)村集體土地方面的糾紛數(shù)量大、情況復(fù)雜，其中“民告官”的情形較多，反映出公眾對(duì)集體土地流轉(zhuǎn)進(jìn)程中政府的的影響和功能意見(jiàn)頗多。然而，由于政府長(zhǎng)期將司法機(jī)關(guān)視為管理社會(huì)的工具，司法部門(mén)在解決糾紛時(shí)普遍有心無(wú)力，致使圍堵、上訪、聚眾鬧事等非法律解決方式不斷出現(xiàn)。因此，政府與司法部門(mén)應(yīng)該相互獨(dú)立，實(shí)現(xiàn)對(duì)法律的尊重、對(duì)權(quán)利的救濟(jì)以及對(duì)權(quán)力的制衡；另外，陽(yáng)光是最好的防腐劑。為了規(guī)范政府工作人員的行為，防范權(quán)力行使過(guò)程中的工作腐敗、資源浪費(fèi)和低效管理，政府對(duì)土地享有的權(quán)力應(yīng)該置于法律、社會(huì)公眾的監(jiān)督之下。

［1］王小映.論農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)收益的分配［J］.農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，2014，（10）.

［2］蔡書(shū)凱，何朝林.城鄉(xiāng)一體化發(fā)展中的政府主導(dǎo)與市場(chǎng)決定［J］.區(qū)域經(jīng)濟(jì)評(píng)論，2015，（3）.

［3］高圣平，劉守英.集體建設(shè)用地進(jìn)入市場(chǎng):現(xiàn)實(shí)與法律困境［J］.管理世界，2007，（3）.

［4］周婧.關(guān)于集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的思考［J］.華北國(guó)土資源，2015，（2）.

［5］溫世揚(yáng).集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地“同等入市”的法制革新［J］.中國(guó)法學(xué)，2015，（4）.

［6］楊珍惠.集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地直接入市的若干問(wèn)題探析［J］.資源與人居環(huán)境，2014，（12）

［7］張夢(mèng)琳.農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)對(duì)資源配置的影響評(píng)析［J］.中國(guó)人口·資源與環(huán)境，2011，（6）.

［8］陸劍.集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的實(shí)證解析與立法回應(yīng)［J］.法商研究，2015，（3）.

［9］陳志平.新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中政府與市場(chǎng)關(guān)系構(gòu)建研究［J］.沿海企業(yè)與科技，2014，（5）.

［10］趙伯艷.集體土地流轉(zhuǎn)中的政府職能重塑［J］.云南行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2009，（5）.

［11］施建剛，徐奇升.集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)中的地方政府行為分析——兼論對(duì)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的啟示［J］.現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)探討，2015，（7）.

［12］王利明，周友軍.論我國(guó)農(nóng)村土地權(quán)利制度的完善［J］.中國(guó)法學(xué)，2012，（1）.

Effects of Government Intervention on the Collective Business Construction Land Market

XIANG Ya-ping
（Anhui University，Hefei 230601，China）

The Third Plenary Session of the 18th proposed the“collective construction land market”for commercial purposes reflects its importance in the development of market economy.In group operating in the process of construction land in the market，the role of government is the necessity of its existence，the government intervention in the market building，income distribution and so on also has a lot of performance. Intensity of government intervention，intervention methods and different interventions of the central and local government，all has many effects on the collective management construction land market.Therefore，in order to protect the rights of citizens，the process of modern rule of law government functions transforming to“service”put forward higher requirements.

government intervention；marketalization of profitable collective constructive land；rural land circulation

D922.3

A

1009-6566（2016）04-0042-05

2016-04-06

項(xiàng)亞萍（1991—），女，安徽合肥人，安徽大學(xué)經(jīng)濟(jì)法學(xué)碩士研究生，研究方向?yàn)橥恋胤ā?/p>