郭佳佳

【摘 要】 本文結(jié)合其他國家跨流域治理的經(jīng)驗，總結(jié)了三種治理模式并對其進行了分析比較，探討我國流域治理的路徑選擇。要樹立“跨域”理念，完善跨域管理體制；吸引并推動多元主體參與流域治理；拓寬投資渠道，建立有效的資金保障機制；加大跨流域法治執(zhí)行力，推進政府問責(zé)制。

【關(guān)鍵詞】 流域治理；水污染；模式選擇；太湖流域

“流域是一類特殊的自然區(qū)域：以河流為紐帶的帶狀、多緯度的區(qū)域，整體性極強、關(guān)聯(lián)度很高”，[1]從而形成了與一般意義上的區(qū)域公共管理所不同的特點，對治理過程提出了更高的要求。以太湖流域為例，可以發(fā)現(xiàn)，20世紀(jì)70年代以來，大量低技術(shù)、高污染企業(yè)不顧對環(huán)境的影響，大量排放工業(yè)污水。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和生活用水也都在加劇湖水的富營養(yǎng)化。因此，自20世紀(jì)80年代初期以來，藍藻幾乎每年都會出現(xiàn)，而且爆發(fā)的規(guī)模和頻率不斷增加。

從1995年起， 太湖被列入國家“三河三湖”水污染防治的重點。1998年1月，國務(wù)院明確規(guī)定太湖治污由江浙滬兩省一市分3個階段共同完成。但是由于治理難度很高，水污染速度呈現(xiàn)了更高的增長。2007年5月太湖流域內(nèi)暴發(fā)大規(guī)模藍藻事件引發(fā)了全國范圍的關(guān)注，國務(wù)院擬規(guī)劃建設(shè)9個方面太湖污染治理的重大工程項目，并于2008年5月批復(fù)了《太湖流域水環(huán)境綜合治理總體方案》。但是，從近十年的太湖流域水質(zhì)情況來看，除2007年外，水污染情況都十分嚴(yán)重，劣Ⅴ類水質(zhì)平均占到了30%以上，而Ⅲ類及以上的水質(zhì)平均不到20%。2007年的水質(zhì)相對來說是最好的，但劣Ⅴ類水質(zhì)也占到了22.9%。2009年水質(zhì)最差，劣Ⅴ類水質(zhì)占到50.6%。由此，構(gòu)建何種治理模式成為推動流域治理過程中的一大問題。

一、流域治理的一般模式

跨流域治理需要協(xié)調(diào)好各治理主體以及利益相關(guān)者的關(guān)系，選擇恰當(dāng)?shù)闹卫砟Ｊ?，以便有效、長久的達到治理效果?，F(xiàn)行模式主要有以下三種：

1、集權(quán)與分權(quán)相結(jié)合模式

這一模式就是中央政府制定治理的總體規(guī)劃和目標(biāo)，派出機構(gòu)承擔(dān)主要治理任務(wù)。同時，各區(qū)域行政相關(guān)部門負責(zé)該行政區(qū)域內(nèi)水污染的管理、組織和監(jiān)督工作。太湖流域治理采用了這種模式。作為水利部派出機構(gòu)地太湖流域管理局，雖然負責(zé)治理的主體工作，但因“責(zé)任主體間的分工并不明確”，[2]并不能有效的協(xié)調(diào)所在地區(qū)的相關(guān)部門，上游政府的積極治理往往導(dǎo)致下游政府的“搭便車”現(xiàn)象；同樣，沒有上游政府的配合，下游政府再多地努力也是治標(biāo)不治本的。由此，全流域的水質(zhì)整體下降，導(dǎo)致治理成本高而收益低的困境。

2、政企結(jié)合模式

這一模式是指由一個具有政府部門權(quán)力，并按私人企業(yè)模式運轉(zhuǎn)的機構(gòu)承擔(dān)跨流域治理任務(wù)，對該流域水資源進行集中開發(fā)與管理。典型的成功案例就是美國田納西河流域的治理。田納西流域管理局在總統(tǒng)領(lǐng)導(dǎo)下承擔(dān)相應(yīng)職能的同時，又作為獨立核算企業(yè)承擔(dān)“區(qū)域經(jīng)濟、社會發(fā)展等多重目的”。[3]這種模式結(jié)合了行政和市場兩種手段，使其在承擔(dān)治理任務(wù)的同時，發(fā)揮各種生產(chǎn)要素帶動經(jīng)濟增長。流域管理局的管理職責(zé)由地區(qū)資源管理理事會實現(xiàn)，同時，董事會下設(shè)15人組成的“執(zhí)行委員會”分管具體工作，理事會的成員則主要由流域內(nèi)7個州的代表、受益方代表和地方社區(qū)代表組成，從而實現(xiàn)了政府意愿與公眾需求的良好結(jié)合，并賦予了流域治理中預(yù)防與規(guī)劃相結(jié)合的特點。

3、全流域集中治理模式

這一模式是指中央政府通過建立一個強有力的具有綜合決策和協(xié)調(diào)手段的流域管理機構(gòu)，對流域進行集中治理，并有效協(xié)調(diào)各地方政府參與治理。泰晤士河流域?qū)嵭械膭t是這種治理模式。在對河段統(tǒng)一管理的基礎(chǔ)上，英國中央政府合并200多個管水單位組建了泰晤士河水務(wù)管理局。該局具有綜合決策和協(xié)調(diào)權(quán)力，使水污染治理與“供水、排水、漁業(yè)、航行、農(nóng)業(yè)、防洪等一系列業(yè)務(wù)”[4]結(jié)合在一起，組織政府各部門以及各地方政府的合作。同時，也有利于流域的產(chǎn)權(quán)明晰，使河流治理與開發(fā)具有明確的責(zé)任人，不僅能提高效率也能實現(xiàn)合理問責(zé)。由此，時刻要求水務(wù)局嚴(yán)格按照規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)定期進行巡視監(jiān)督。而且，在加大執(zhí)法力度的同時，泰晤士河水務(wù)局也積極與企業(yè)溝通，使企業(yè)主動匯報具體的污染問題，并幫助企業(yè)解決污染問題。

二、三種流域治理模式的對比分析

三種治理模式都是在跨流域治理的實踐基礎(chǔ)上形成的，治理對象都是區(qū)域乃至全國范圍內(nèi)的重要流域。在流域治理過程中，中央政府都曾頒布了重要的法律，并設(shè)立相關(guān)管理機構(gòu)進行重點治理。然而，三種模式的區(qū)別也是十分明顯的：

首先，治理主體各不相同。太湖模式的治理主體涉及太湖流域管理局以及流域范圍內(nèi)水利、環(huán)保、交通、水務(wù)等各個部門。各主體之間分工不明確，導(dǎo)致“九龍治水”困局。[5]田納西河模式的治理主體則十分明確，就是田納西河流域管理局。泰晤士河模式的治理主體也比較簡單，是基于眾多管理單位合并而成的泰晤士河水務(wù)管理局。

其次，治理機制上也存在很大差異。太湖模式主要基于科層體制的權(quán)威依賴強大的政府干預(yù)力度對流域進行整治，但受制于行政區(qū)域很難實現(xiàn)整體性的綜合治理。田納西河模式依賴的是一種政企結(jié)合模式，充分發(fā)揮董事會的科學(xué)規(guī)劃與合理分配以及理事會的多元參與。泰晤士河模式的治理機制是通過具有綜合決策與協(xié)調(diào)的治理機構(gòu)進行全流域集中治理，在治理過程中有效組織相關(guān)主體合作，構(gòu)建了“非分段分別的實施過程”。[6]

再次，治理資金的來源方面，太湖模式主要依靠中央政府和地方政府的財政撥款。田納西河模式針對工程類別進行定性，對公益性為主的工程，采用公共財政投資為主；對利益性為主的工程，多采用發(fā)行債券、上市融資和吸引外資等方式。泰晤士河模式的資金主要來源于供水收費和上市公司股票和集資、融資等。

最后，治理效果的不同也是可想而知的。太湖模式的治理效果不盡人意，氮、磷等指數(shù)仍然超標(biāo)，水體富營養(yǎng)化依然嚴(yán)重。田納西河模式是以防治為主的治理模式，對水質(zhì)管理的一貫重視使田納西河并未發(fā)生大規(guī)模水污染情況。泰晤士河模式歷經(jīng)150年的運作取得了舉世矚目的效果，水質(zhì)已全面恢復(fù)原貌，達到飲用水的標(biāo)準(zhǔn)，成為世界上最干凈的河流之一。

三、中國流域治理的模式選擇

基于模式比較可以發(fā)現(xiàn)，進一步優(yōu)化治理模式是太湖流域走出“久治不佳”困境的關(guān)鍵。因此，我們需要結(jié)合我國跨流域治理的實際，在現(xiàn)有的制度環(huán)境基礎(chǔ)上，借鑒其他模式的先進經(jīng)驗，探索出太湖治理的優(yōu)化方案：

第一，樹立“跨域”理念，完善跨域管理體制。[7]一方面要建立權(quán)威高效的流域管理機構(gòu)，“構(gòu)建中央與地方政府間的合作與激勵機制” ，確保其能夠統(tǒng)一規(guī)劃治理方案、協(xié)調(diào)和各行政區(qū)域政府部門。[8]另一方面，也需要加強政府各部門及各地方政府之間的溝通與協(xié)調(diào)，就自身掌握的信息、資源、經(jīng)驗與技術(shù)等相互交流，就治理問題協(xié)商解決。

第二，吸引并推動多元主體參與流域治理。政府機構(gòu)應(yīng)與社會組織廣泛合作，提高治理效果。同時，廣泛吸引公眾表達自身的利益訴求并參與治理，在盡可能尊重公眾訴求的基礎(chǔ)上引導(dǎo)共同的利益選擇。社會組織和公眾的參與有助于提高社會公眾的博弈能力?；谂c專家、媒體的合作，通過網(wǎng)絡(luò)論壇、宣傳活動等多種形式，能夠形成維護流域公共利益的一支重要力量。

第三，拓寬投資渠道，建立有效的資金保障機制。要解決流域治理經(jīng)費問題，需要走市場化運作、多渠道的社會籌資之路。關(guān)鍵是要調(diào)動政府、企業(yè)和社會的積極性，“構(gòu)建上下游地區(qū)間財政橫向補償方式和生態(tài)補償?shù)漠a(chǎn)業(yè)扶植政策”。[9]盡可能通過多種融資渠道吸收社會資金及外資，用市場的手段推動流域治理運營保障資金的持續(xù)供應(yīng)。

第四，加大跨流域法治執(zhí)行力，推進政府問責(zé)制。一方面流域內(nèi)各政府和部門要密切配合、協(xié)力合作，嚴(yán)厲打擊破壞流域水環(huán)境的違法行為，加大流域水管理的執(zhí)法力度，保證綜合執(zhí)法效果。另一方面要“尊重流域治理的社會規(guī)律” ，將保護責(zé)任落實到地方政府工作的整個流程中，并按指標(biāo)定期進行評價與考核，對不合格的政府機構(gòu)進行問責(zé)。[10]

【參考文獻】

[1] 黎樺林.流域府際合作治理機制文獻綜述[J].學(xué)理論，2013（3）.

[2] 曹飛.流域治理中的地方政府行為研究[J].社會科學(xué)戰(zhàn)線，2012（10）.

[3] 周勤.美國跨州流域事務(wù)治理經(jīng)驗及啟示[J].國際瞭望，2013（4）.

[4] 史虹.泰晤士河流域與太湖流域水污染治理比較分析[J].水資源保護，2009（5）.

[5] 王勇.流域政府間橫向協(xié)調(diào)機制研究述評[J].廣東行政學(xué)院學(xué)報，2008（1）.

[6] 姚尚建.論流域治理的復(fù)合價值[J].改革與戰(zhàn)略，2008（4）.

[7] 王佃利，史越.跨域治理視角下的中國式流域治理[J].新視野，2013（5）.

[8] 李勝，陳曉春.跨行政區(qū)流域水污染治理的政策博弈及啟示[J].湖南大學(xué)學(xué)報，2010（1）.

[9] 張緊跟，唐玉亮.流域治理中的政府間環(huán)境協(xié)作機制研究——以小東江治理為例[J].公共管理學(xué)報，2007（3）.

[10] 鄧可祝.流域治理問責(zé)制的比較研究：以太湖流域和美國切薩皮克灣流域為例[J].上海政法學(xué)院學(xué)報，2014（6）.