張　文，孫靈燕

(山東社會科學(xué)院 財(cái)政金融研究所，山東 濟(jì)南 250002)

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新常態(tài)下地方國庫現(xiàn)金管理模式創(chuàng)新研究

張文，孫靈燕

(山東社會科學(xué)院 財(cái)政金融研究所，山東 濟(jì)南 250002)

在當(dāng)前財(cái)政收入增速放緩、財(cái)政支出壓力有增無減的新常態(tài)下，盤活國庫現(xiàn)金存量，建立財(cái)政“資金池”，是化解地方財(cái)政收支矛盾、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)選擇。財(cái)政“資金池”的運(yùn)作，應(yīng)充分把握國庫現(xiàn)金收支變化的基本規(guī)律，在確保國庫現(xiàn)金正常支出的前提下，按照安全性、流動性、效益性、權(quán)責(zé)一致性原則，確立激勵(lì)約束機(jī)制，以商業(yè)銀行定期存款為初期運(yùn)行模式，實(shí)現(xiàn)國庫閑置現(xiàn)金余額的最小化和投資收益的最大化。

國庫現(xiàn)金；財(cái)政“資金池”；最優(yōu)庫底；財(cái)稅改革

一、新常態(tài)下開展地方國庫現(xiàn)金管理的現(xiàn)實(shí)動因

(一)開展國庫現(xiàn)金管理是盤活財(cái)政資金存量、挖掘資金時(shí)間價(jià)值的現(xiàn)實(shí)要求

自國庫集中收付制度改革以來，各級地方財(cái)政逐步將財(cái)政性資金納入國庫單一賬戶體系統(tǒng)一管理，使長期分散、沉淀于各預(yù)算單位的大量財(cái)政資金集中到國庫賬戶，實(shí)現(xiàn)了預(yù)算資金的規(guī)范化、透明化管理。在“以收定支”的預(yù)算管理框架下，財(cái)政收入和財(cái)政支出在時(shí)間進(jìn)度、規(guī)模、增長率等方面存在著運(yùn)行差異，而且由于財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的剛性及財(cái)政資金使用的公共取向，預(yù)算資金的流向一般有著用途強(qiáng)制性規(guī)定，不得任意挪用，這在一定程度上影響了財(cái)政收入與財(cái)政支出的協(xié)同性，使得部分財(cái)政資金由于階段性閑置成為庫存資金。近年來，地方財(cái)政收入和財(cái)政支出的體量獲得規(guī)模性增長，財(cái)政收支非同步運(yùn)行所累積的國庫現(xiàn)金余額也呈現(xiàn)持續(xù)增高的態(tài)勢，為開展國庫現(xiàn)金管理提供了充足的資金儲備。

長期以來，地方財(cái)政高度重視財(cái)政流量資金的管理，尤其是極為重視財(cái)政收入流量的管理，為經(jīng)濟(jì)社會轉(zhuǎn)型期我省龐雜的財(cái)政支出籌措了充足的財(cái)政資金，但對財(cái)政存量資金的管理一直較為薄弱，尤其對國庫存量資金的管理幾乎處于空白狀態(tài)，使得大量財(cái)政資金在國庫閑置，本應(yīng)參與社會流動的貨幣資金在國庫沉淀，不僅使得財(cái)政資金的機(jī)會成本高昂、時(shí)間價(jià)值被減損，而且扭曲了財(cái)政資金配置效率，并對公共品的供給效率與質(zhì)量提升產(chǎn)生消極影響。因此，從最直接的意義而言，開展國庫現(xiàn)金管理，是地方盤活財(cái)政存量資金，挖掘資金時(shí)間價(jià)值，消解沉淀資金機(jī)會成本的現(xiàn)實(shí)要求。

(二)開展國庫現(xiàn)金管理是地方財(cái)政應(yīng)對收入增速放緩、改善預(yù)算管理的迫切訴求

當(dāng)前，經(jīng)濟(jì)增速放緩、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整“陣痛”加劇成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新特征和新常態(tài)，與此相對應(yīng)，財(cái)政收入增長也將告別長期以來的高位運(yùn)行態(tài)勢，轉(zhuǎn)而駛?cè)胫兴僭鲩L通道，財(cái)政收入的增速放緩必然帶來財(cái)力的相對削弱。但另一方面，財(cái)政支出的資金需求壓力有增無減。教育、醫(yī)療、社會保障、文化、科技等具有明顯的支出剛性；為應(yīng)對經(jīng)濟(jì)下行壓力，政府要繼續(xù)實(shí)施積極的財(cái)政政策，并適度加力增效；重點(diǎn)掛鉤支出具有制度運(yùn)行的強(qiáng)大慣性，短期內(nèi)難以“一刀”切斷；全面深化改革尤其是存量利益調(diào)整，需要支付巨額的轉(zhuǎn)軌成本；經(jīng)濟(jì)社會的精進(jìn)發(fā)展，客觀上要求政府提供更多、更好的公共服務(wù)。在財(cái)政收入增速放緩的背景下，財(cái)政支出的剛性增長將使得財(cái)政收支的矛盾日益尖銳，對財(cái)政籌措收入能力的考驗(yàn)空前強(qiáng)化。

在此現(xiàn)實(shí)背景下，為平衡財(cái)政收支，滿足公共財(cái)政運(yùn)轉(zhuǎn)需求，政府需要在應(yīng)對財(cái)政收入下滑上下功夫，其途徑主要有四*張念明，龐鳳喜：《穩(wěn)定稅負(fù)約束下我國現(xiàn)代稅制體系的構(gòu)建與完善》，《稅務(wù)研究》，2015年第1期。：一是在稅收“挖潛清收”上下功夫；二是在非稅收入上下功夫；三是擴(kuò)大發(fā)債規(guī)模；四是盤活存量資金。而就實(shí)際情況看，挖潛增收在短期是有效的，但難以持久，稅收的強(qiáng)勁增長有賴于稅源總量與質(zhì)量的長足生長；在經(jīng)濟(jì)下行、財(cái)政收入放緩的背景下，非稅收入的增長率與財(cái)政貢獻(xiàn)率通常會高于稅收，但簡政放權(quán)、清費(fèi)正稅是“做減法”改革的基本方向，且非稅收入規(guī)模過大，不僅影響財(cái)政收入的質(zhì)量，更會加重納稅人的稅外負(fù)擔(dān)，加重納稅人的“費(fèi)類痛感指數(shù)”；發(fā)行一定規(guī)模的政府債券是化解財(cái)政收支矛盾的可行選擇，但公債是延遲的稅收，最終還是由納稅人負(fù)擔(dān)，且當(dāng)前地方各級政府的各類顯性、隱性負(fù)債的規(guī)模已較大，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)處于積累期，債務(wù)發(fā)行的規(guī)模應(yīng)適量而行；盤活存量資金，包括沉淀在商業(yè)銀行和國庫的財(cái)政資金，沉淀在商業(yè)銀行的財(cái)政存量資金一般有專門性用途，并非可隨意做一般使用，而國庫沉淀資金的規(guī)模是透明、可視的，且其存量資金規(guī)模一般較為可觀，具有資金盤活的規(guī)模效應(yīng)，在確保正常財(cái)政支出的前提下，實(shí)現(xiàn)國庫存量資金的安全性、流動性、效益性運(yùn)作，是地方財(cái)政積極應(yīng)對財(cái)政收入增速放緩、改善預(yù)算管理的現(xiàn)實(shí)選擇。

(三)開展國庫現(xiàn)金管理是加快轉(zhuǎn)方式、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生的內(nèi)在要求

在經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下，加快發(fā)展方式轉(zhuǎn)變、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整是應(yīng)對經(jīng)濟(jì)增速放緩、實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)健康、可持續(xù)發(fā)展的必然選擇。轉(zhuǎn)方式、調(diào)結(jié)構(gòu)的兩大基本施力方向是傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)升級和新興產(chǎn)業(yè)拓展，其中，傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級是存量調(diào)整，新興產(chǎn)業(yè)拓展延伸是增量擴(kuò)容，兩者均需要財(cái)政金融政策的支持。一般而言，財(cái)政資金作為公共資金，可充分發(fā)揮其杠桿“撬動”與引導(dǎo)功能，通過財(cái)政貼息、股權(quán)投入、擔(dān)保、成本分擔(dān)與風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償?shù)确绞剑龑?dǎo)市場資金和社會資本流向公共政策導(dǎo)向的產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的深化調(diào)整。就開展國庫現(xiàn)金管理，盤活財(cái)政存量資金而言，可使國庫資金盤活與銀行信貸投向、規(guī)模、力度相結(jié)合，促進(jìn)市場資金向傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)技術(shù)改造、戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)、中小企業(yè)、重大基礎(chǔ)設(shè)施與民生工程等領(lǐng)域流動，以充分發(fā)揮國庫資金盤活的杠桿撬動與調(diào)控功能*黃少安：《山東經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整的緯度和重點(diǎn)》，《東岳論叢》，2013年第12期。。

(四)開展國庫現(xiàn)金管理是積極財(cái)政政策加力增效、協(xié)同配合穩(wěn)健貨幣政策的宏觀調(diào)控要求

自2008年國際金融危機(jī)全面爆發(fā)以來，我國實(shí)施了以大規(guī)模擴(kuò)大投資和結(jié)構(gòu)性減稅為主要載體的積極財(cái)政政策，對熨平經(jīng)濟(jì)波動、實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)止跌上行起到積極而重要的功用。但以大規(guī)模政府投資為主的積極財(cái)政政策也引發(fā)諸多后遺癥，典型如產(chǎn)能過剩等。與上述積極財(cái)政政策以擴(kuò)大傳統(tǒng)投資需求的途徑不同，當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)新常態(tài)，以經(jīng)濟(jì)增速放緩的代價(jià)換取經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整的時(shí)間，經(jīng)濟(jì)增長下行壓力的加大仍然需要積極財(cái)政政策的跟進(jìn)，但與重視需求管理的調(diào)控內(nèi)涵不同，當(dāng)前的積極財(cái)政政策應(yīng)側(cè)重于供給側(cè)調(diào)控，將調(diào)控的重心置于經(jīng)濟(jì)供給水平與供給能力改善上，促進(jìn)我國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化、創(chuàng)新能力的提升，全面激發(fā)創(chuàng)新活力。

不論是我國長期奉行的需求端調(diào)控，還是新常態(tài)下的供給端調(diào)控，積極財(cái)政政策的推行均需要有效的財(cái)力支撐。在經(jīng)濟(jì)下行壓力持續(xù)加大的背景下，一方面，經(jīng)濟(jì)增速放緩誘致財(cái)源總量的收縮，財(cái)力的支撐力下降；另一方面，積極財(cái)政政策又要求對供給側(cè)改革提供財(cái)力支持，財(cái)力籌措遭遇“雙向擠壓”。為此，應(yīng)該調(diào)動一切可以調(diào)動的資源，將能夠利用的公共資金深度挖掘利用，用于我國經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的深度調(diào)整。就地方政府而言，通過開展國庫現(xiàn)金管理，盤活國庫現(xiàn)金存量，將閑置的庫存資金變成充分流動的真金白銀，將“死錢”變成“活錢”，全面助力地方產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級、創(chuàng)新能力提升及市場活力迸發(fā)。

此外，在全面深化改革背景下，開展國庫現(xiàn)金管理，推進(jìn)財(cái)政管理制度創(chuàng)新，提高國庫治理能力和財(cái)政資金使用績效，是建立現(xiàn)代財(cái)政制度、推進(jìn)地方治理體系和治理能力現(xiàn)代化的基本改革訴求。

二、當(dāng)前地方財(cái)政開展國庫現(xiàn)金管理的制度基礎(chǔ)

就本質(zhì)而言，國庫現(xiàn)金管理主要是對國庫資金收支的管理及余額管理，其核心是國庫現(xiàn)金余額的管理。而國庫現(xiàn)金余額是國庫資金收支運(yùn)行的基本結(jié)果，國庫現(xiàn)金收支的規(guī)律性變化影響著庫存余額的變動軌跡，影響國庫現(xiàn)金收支變動的因素是導(dǎo)致國庫資金余額形成及其規(guī)模變化的實(shí)質(zhì)性因素，也即當(dāng)前的國庫現(xiàn)金余額是在既定的制度運(yùn)行框架下形成的。若影響國庫資金收支變動的制度因素發(fā)生變化，則國庫現(xiàn)金余額的軌跡也必將發(fā)生變化，在當(dāng)前財(cái)稅改革全面深化的語境下，這一點(diǎn)尤為值得注意。目前，國庫收支的變動及其庫存余額的形成，是在如下既定制度框架下形成的。

1.預(yù)算管理模式

從公共財(cái)政預(yù)算的基本原理而言，“以支定收”是財(cái)政運(yùn)行的基本規(guī)則，即財(cái)政運(yùn)行的邏輯是，從市場的公共需求出發(fā)，先確定財(cái)政支出的資金需求規(guī)模，然后根據(jù)財(cái)政支出確定財(cái)政收入規(guī)模，這在財(cái)稅制度的頂層設(shè)計(jì)層面是邏輯自洽的。但在具體的財(cái)政預(yù)算運(yùn)行實(shí)踐中，“以收定支”則是基本的規(guī)則，即在收入實(shí)現(xiàn)的前提下，才安排財(cái)政支出，抑或是在確保有財(cái)政收入來源的狀況下，才可以預(yù)先支出。

“以收定支”的預(yù)算管理模式，使得財(cái)政收入成為制約財(cái)政支出的基本要素，在具體的財(cái)政運(yùn)行中，往往收入為先，支出為后，財(cái)政收入在時(shí)間進(jìn)度、規(guī)模、增長率等方面要先于財(cái)政支出，財(cái)政收支在具體時(shí)間安排上的運(yùn)行差異，使得財(cái)政資金的階段性閑置成為可能，而且由于年度預(yù)算框架的存在，財(cái)政收支差額在年度內(nèi)往往呈現(xiàn)倒“U”型趨勢，即在前半期，財(cái)政收入快于財(cái)政支出，財(cái)政收支正差額增加導(dǎo)致國庫現(xiàn)金余額增多，隨著時(shí)間推移，財(cái)政支出進(jìn)度逐步加快，當(dāng)期財(cái)政收支逐漸出現(xiàn)負(fù)差額，進(jìn)而國庫現(xiàn)金余額“補(bǔ)進(jìn)”，使得庫存資金逐漸減少*蘇彩玲：《財(cái)政收支運(yùn)行差異對資金流動性的影響》，《上海金融》，2013年第12期。。尤其是在年度末，財(cái)政支出的進(jìn)度一般會迅猛增加，從而沖減年度內(nèi)累積的庫存現(xiàn)金。

2.財(cái)政轉(zhuǎn)移支付

自1994年分稅制改革以來，我國逐步扭轉(zhuǎn)改革前“兩個(gè)比重”過低的問題，財(cái)政收入占GDP比重、中央財(cái)政收入占全國財(cái)政收入比重獲得有效提升，且隨著時(shí)間推移，財(cái)政運(yùn)行呈現(xiàn)出財(cái)力逐漸上移、支出責(zé)任逐漸下放的基本格局，使得從中央政府由上而下的財(cái)力豐盈、支出責(zé)任較少，從基層政府由下而上的財(cái)力不足、支出責(zé)任漸增，政府間財(cái)政收支的“剪刀差”通過上級對下級的轉(zhuǎn)移支付來彌補(bǔ)。但我國轉(zhuǎn)移支付長期以專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付為主，一般性轉(zhuǎn)移支付為輔，且轉(zhuǎn)移支付的程序繁瑣，時(shí)間冗長，上級對下級的轉(zhuǎn)移支付往往集中而滯后，而這塊資金往往占財(cái)政支出的較大比重，從而使得依靠轉(zhuǎn)移支付支撐的大量項(xiàng)目支出進(jìn)度滯后，往往后期進(jìn)度猛增、規(guī)模偏大，由此產(chǎn)生具有不確定預(yù)期的財(cái)政收支運(yùn)行差異，并導(dǎo)致國庫現(xiàn)金余額的變動。

3.預(yù)算編制與執(zhí)行

當(dāng)前，我國的預(yù)算編制能力不強(qiáng)，預(yù)算編制水平不高，預(yù)算編制粗糙、模糊、不明晰、不細(xì)化等問題突出，而且在時(shí)間安排上，通常在去年下半年開始編制預(yù)算，到本年2月份之前送交同級人大審議，待人大審議批準(zhǔn)，一般會到3月份，從而使得項(xiàng)目支出的資金需要施工方墊付，導(dǎo)致預(yù)算執(zhí)行后延，由此產(chǎn)生的財(cái)政收支運(yùn)行差異，使得國庫現(xiàn)金余額形成。同時(shí)，在預(yù)算執(zhí)行環(huán)節(jié)，預(yù)算偏離度較大，預(yù)算執(zhí)行往往脫離既定的預(yù)算安排，從而也導(dǎo)致財(cái)政收支的運(yùn)行“錯(cuò)位”，產(chǎn)生國庫現(xiàn)金余額。

4.財(cái)政收支考核機(jī)制

圖1　成本分析模型

圖2　現(xiàn)金周轉(zhuǎn)示意圖

在財(cái)政收入和財(cái)政支出的考核機(jī)制上，財(cái)政收入往往有剛性的考核機(jī)制，通過稅收任務(wù)分解、完成額度、時(shí)間進(jìn)度安排、與績效考核掛鉤等方式，財(cái)政收入的增長具有更強(qiáng)的可預(yù)期性，而且隨著近年來稅收征管效率的提高，財(cái)政收入來源于管理層面的增長能力也獲得極大提升，財(cái)政收入的增長帶來國庫余額的增加。同時(shí)，非稅收入的貢獻(xiàn)率也不可小覷，尤其是在當(dāng)前稅收收入增速放緩的情況下，非稅收入?yún)s能保持較高的增長率，在一定程度上形成對稅收收入下行的彌補(bǔ)，從而使得財(cái)政收入能夠維持在一定的增長水平上。而相較財(cái)政收入而言，財(cái)政支出往往缺乏硬性的考核機(jī)制，往往通過行政命令的方式推進(jìn)支出進(jìn)度的加快，由此形成的基本格局是，財(cái)政收入按計(jì)劃穩(wěn)健增長，財(cái)政支出前期支出緩慢，后期猛烈增長，以實(shí)現(xiàn)收支相平衡，在此時(shí)間差中，財(cái)政資金會由于階段性閑置而成為庫存資金。

三、地方國庫現(xiàn)金最優(yōu)庫底模型選擇及實(shí)證檢驗(yàn)

(一)地方國庫現(xiàn)金最優(yōu)庫底模型選擇

若不考慮國庫現(xiàn)金的形成以及政治屬性等因素，在市場經(jīng)濟(jì)條件下，國庫現(xiàn)金管理與企業(yè)現(xiàn)金管理具有一定相似性，因此，學(xué)術(shù)界多基于企業(yè)最佳現(xiàn)金持有量測算國庫現(xiàn)金最優(yōu)庫底，目前常用的測算方法有成本分析模型、現(xiàn)金周轉(zhuǎn)模型、庫存模型(Baumol模型)、隨機(jī)模型(Miller-Orr模型)等四種。

1.成本分析模型

成本分析模型主要是基于現(xiàn)金成本，分析成本最低時(shí)的現(xiàn)金持有量*朱禎璽：《統(tǒng)計(jì)學(xué)》，大連:東北財(cái)經(jīng)大學(xué)出版社,2001年版。。在這里，現(xiàn)金成本主要包括持有現(xiàn)金的投資成本、短缺成本和管理成本，同時(shí)認(rèn)為管理資金產(chǎn)生的管理費(fèi)用是固定不變的，最終當(dāng)現(xiàn)金成本之和最小時(shí)對應(yīng)的現(xiàn)金持有量即為最優(yōu)現(xiàn)金持有量，詳見圖1，M點(diǎn)為最優(yōu)現(xiàn)金持有量。其中，投資成本是指持有現(xiàn)金而必須放棄的其他收益，隨著現(xiàn)金持有量的增加，投資成本是不斷增加的；短缺成本是指現(xiàn)金短缺時(shí)所產(chǎn)生的成本或者損失，隨著現(xiàn)金持有量的增加，是不斷減少的；現(xiàn)金總成本構(gòu)成拋物線K。

2.現(xiàn)金周轉(zhuǎn)模型

現(xiàn)金周轉(zhuǎn)模型主要是通過考慮現(xiàn)金的周轉(zhuǎn)，根據(jù)現(xiàn)金周轉(zhuǎn)期來確定最佳現(xiàn)金余額的。現(xiàn)金周轉(zhuǎn)期是指現(xiàn)金從投入生產(chǎn)經(jīng)營開始，到最終轉(zhuǎn)化為現(xiàn)金的過程*周繼民，王國防：《財(cái)務(wù)管理學(xué)》，北京:中國農(nóng)業(yè)大學(xué)出版社,1999年版。，現(xiàn)金周轉(zhuǎn)圖見圖2。

圖3　庫存模型

圖4　隨機(jī)(Miller-Orr)模型

現(xiàn)金周轉(zhuǎn)期=存貨周轉(zhuǎn)期+應(yīng)收賬款周轉(zhuǎn)期-應(yīng)付賬款周轉(zhuǎn)期

公式(1)

存貨周轉(zhuǎn)期主要是指原材料轉(zhuǎn)化為產(chǎn)品并出售的時(shí)間。應(yīng)收賬款周轉(zhuǎn)期指產(chǎn)品出售到資金收回的時(shí)間。應(yīng)付賬款周轉(zhuǎn)期指從未付款材料收到到現(xiàn)金支出的時(shí)間。

在此基礎(chǔ)上，便可以得到最優(yōu)現(xiàn)金持有量：

最佳現(xiàn)金余額=(年現(xiàn)金需求總額÷360)×現(xiàn)金周轉(zhuǎn)期

公式(2)

3.庫存模型(Baumol模型)

庫存模型最早是由Baumol于1952年提出的，該模型的分析原理是將持有的有價(jià)證券與現(xiàn)金相聯(lián)系，通過成本最小化，得到最優(yōu)現(xiàn)金持有，圖形表述見圖3。模型建立在資金流可預(yù)測并均勻發(fā)生、不存在現(xiàn)金短缺、有價(jià)證券可變現(xiàn)能力強(qiáng)等假設(shè)條件基礎(chǔ)之上，使用TC表示現(xiàn)金的總成本、b為現(xiàn)金與有價(jià)證券的轉(zhuǎn)換成本、T為特定時(shí)期的現(xiàn)金需求總量、N為現(xiàn)金持有量、i為短期有價(jià)證券利息率，即機(jī)會成本。得到現(xiàn)金持有的總成本函數(shù)：

公式(3)

為得到總成本TC最小值，對TC求導(dǎo)數(shù)，最終確定現(xiàn)金最佳持有量：

公式(4)

4.隨機(jī)模型(Miller-Orr模型)

隨機(jī)模型是Miller和Orr于1966年提出的，又被稱為Miller-Orr模型。該模型假設(shè)現(xiàn)金流量根據(jù)概率函數(shù)隨機(jī)變化，原理是在現(xiàn)金需求量波動大且難以預(yù)知的情況下，根據(jù)歷史經(jīng)驗(yàn)和現(xiàn)實(shí)需要，測算出一個(gè)現(xiàn)金持有量的上限值和下限值。當(dāng)現(xiàn)金量達(dá)到上限時(shí)，用現(xiàn)金購入有價(jià)證券，使現(xiàn)金持有量下降；當(dāng)現(xiàn)金量降到下限時(shí)，則售出有價(jià)證券換回現(xiàn)金。最終現(xiàn)金持有在不斷調(diào)整中達(dá)到均衡，詳見圖4。

此處，模型假設(shè)最低庫存資金為L，即國庫現(xiàn)金的最低安全邊界；H代表最高庫存資金；最優(yōu)現(xiàn)金庫存，即均衡點(diǎn)使用M表示；F為有價(jià)證券的轉(zhuǎn)換成本；K為持有現(xiàn)金的機(jī)會成本；σ為標(biāo)準(zhǔn)差。則：

公式(5)

公式(6)

5.四種模型的比較與選擇

通過對企業(yè)最佳現(xiàn)金持有的成本分析模型、現(xiàn)金周轉(zhuǎn)模型、庫存模型(Baumol模型)、隨機(jī)模型(Miller-Orr模型)等四種模型的詳細(xì)說明，我們發(fā)現(xiàn)，在對國庫現(xiàn)金最優(yōu)庫底進(jìn)行預(yù)測時(shí)，成本分析模型中的投資成本和短缺成本由于國庫現(xiàn)金的多變性，導(dǎo)致難以測算。現(xiàn)金周轉(zhuǎn)模型雖然體現(xiàn)了國庫收支的周期運(yùn)轉(zhuǎn)，但是國庫現(xiàn)金支付的周期長短難以認(rèn)定，導(dǎo)致國庫現(xiàn)金最優(yōu)庫底核算困難。庫存模型(Baumol模型)的優(yōu)點(diǎn)在于充分考慮了機(jī)會成本和轉(zhuǎn)換成本，缺點(diǎn)是模型鑒定現(xiàn)金流可預(yù)測并均勻發(fā)生，與現(xiàn)實(shí)中國庫現(xiàn)金收支情況有些脫節(jié)。相比而言，隨機(jī)模型(Miller-Orr模型)考慮到了國庫現(xiàn)金收支的不確定性，并通過獲得資金持有上下限的方法，獲取現(xiàn)金最佳持有量，具有一定靈活性。盡管模型本身也存在諸如上下限值帶有較強(qiáng)的主觀性等方面的問題。但是，綜合考慮，我們認(rèn)為隨機(jī)模型更加適合國庫現(xiàn)金最優(yōu)庫底的預(yù)算，因此，接下來，我們將借助這一模型，通過結(jié)合N省國庫現(xiàn)金收支數(shù)據(jù)，確定模型參數(shù)，預(yù)測N省國庫現(xiàn)金最優(yōu)庫底。

表1N省國庫現(xiàn)金最佳持有區(qū)間

單位：億元

(二)地方國庫現(xiàn)金最優(yōu)庫底實(shí)證檢驗(yàn):以N省為例

鑒于數(shù)據(jù)可得性，本部分我們選取2014年1月-2015年6月N省國庫現(xiàn)金收支數(shù)據(jù)，在此基礎(chǔ)上，借助隨機(jī)模型(Miller-Orr模型)測算N省國庫現(xiàn)金最優(yōu)庫底。在確定國庫現(xiàn)金最優(yōu)庫底M之前，需要確定下限L、標(biāo)準(zhǔn)差σ、轉(zhuǎn)換成本F和機(jī)會成本K等指標(biāo)。

1.下限L的確定

為保證財(cái)政資金的正常運(yùn)轉(zhuǎn)和使用，依據(jù)謹(jǐn)慎性原則，我們從現(xiàn)金流入和支出綜合因素考慮，使用每日財(cái)政支出減去收入的最大值，作為國庫現(xiàn)金庫存的下限。通過計(jì)算，2014年L值為172.82億元，2015年上半年的L值為278.48億元。

2.標(biāo)準(zhǔn)差σ、轉(zhuǎn)換成本F和機(jī)會成本K的確定

洗個(gè)澡的自由都沒有，因洗澡而未能及時(shí)接聽手機(jī)都能挨處分并且無限上綱，這樣簡單粗暴的執(zhí)紀(jì)方式，能服眾嗎？如此任性蠻橫、不容解釋、不近情理，“完美”地詮釋了什么叫“形式主義、官僚主義”。幸好，此次事件中，全椒縣紀(jì)委聞過即改，立即撤銷了這一處分。

(1)標(biāo)準(zhǔn)差σ。由于我們考察每日庫存最優(yōu)值，因此需要測算2014年和2015年上半年每日余額的標(biāo)準(zhǔn)差，借助STATA統(tǒng)計(jì)軟件，得到2014年標(biāo)準(zhǔn)差σ為142.03億元，2015年上半年的標(biāo)準(zhǔn)差σ為126.65億元。

(2)轉(zhuǎn)換成本F。由于目前我國金融市場發(fā)展不夠完善，市場允許的國庫現(xiàn)金運(yùn)作方式較少，另外考慮到國庫現(xiàn)金的特殊性，在運(yùn)作過程中也受到了流動性、安全性等方面因素的制約，因此，學(xué)術(shù)界一般選取質(zhì)押式債券回購交易成本作為國庫現(xiàn)金的轉(zhuǎn)換成本(如：嚴(yán)亮，2007*嚴(yán)亮：《基于最佳現(xiàn)金持有量模式下的重慶國庫現(xiàn)金管理理論與實(shí)證分析》，碩士學(xué)位論文，重慶大學(xué)，2007年。；中國人民銀行青島市中心支行課題組，2013*中國人民銀行青島市中心支行課題組等：《基于收益視角的地方國庫現(xiàn)金管理最優(yōu)庫存模式探討》，《金融發(fā)展研究》，2013年第2期。；甘璐，2014*甘璐：《地方國庫現(xiàn)金管理模式初探》，《現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)信息》，2014年第12期。等)。從銀行間質(zhì)押式債券回購交易類型來看，目前主要有隔夜、7天、14天、21天、1個(gè)月、2個(gè)月、3個(gè)月、4個(gè)月、6個(gè)月、9個(gè)月和一年等形式，考慮到本研究想獲取每日余額的最優(yōu)庫底，因此，我們選取隔夜形式，并認(rèn)定每日產(chǎn)生的最大交易次數(shù)為1次。與之相對應(yīng)，按照銀行間債券市場國債回購交易費(fèi)用規(guī)定，每筆交易成本為120元，即回購交易成本為120元。

(3)機(jī)會成本K。由于轉(zhuǎn)換成本我們只選取銀行間質(zhì)押式債券回購交易這一類型，因此，銀行間質(zhì)押式債券回購利率就代表了國庫現(xiàn)金持有的機(jī)會成本。中國人民銀行網(wǎng)站提供了銀行間質(zhì)押式債券回購交易量和加權(quán)交易利率等數(shù)據(jù)，在此，我們在年度銀行間質(zhì)押式債券回購產(chǎn)品加權(quán)利率基礎(chǔ)上，得到2014年和2015年上半年的銀行間質(zhì)押式債券回購平均利率分別為3%和2.57%。

3.最優(yōu)庫底M和上限H的確定

根據(jù)隨機(jī)模型(Miller-Orr模型)，當(dāng)國庫現(xiàn)金每日余額達(dá)到上限值H時(shí)，應(yīng)主動進(jìn)行庫存資金管理干預(yù)，使庫存減少到最優(yōu)水平；當(dāng)每日余額在最優(yōu)庫存值M以上時(shí)，可進(jìn)行積極的國庫現(xiàn)金管理，并獲取部分收益；當(dāng)每日余額在庫存下限L之下時(shí)，說明國庫運(yùn)行存在一定風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)回流或補(bǔ)給資金。

四、地方國庫現(xiàn)金管理模式創(chuàng)新的路徑選擇

(一)總體設(shè)計(jì)：建立財(cái)政“資金池”，打造存量資金盤活統(tǒng)一平臺

對地方財(cái)政而言，當(dāng)前分布于各級國庫的沉淀資金為建立統(tǒng)一的“資金池”提供了豐裕的資金儲備，同時(shí)，國庫現(xiàn)金收支的規(guī)律性變化，為財(cái)政“資金池”的有效運(yùn)行奠定了操作基礎(chǔ)。針對當(dāng)前財(cái)政存量資金“碎片化”、散落化分布的基本格局，應(yīng)首先著力于打造統(tǒng)一的資金整合平臺，構(gòu)建省一級財(cái)政存量庫存“蓄金池”，通過集中管理和統(tǒng)一運(yùn)作，充分發(fā)揮財(cái)政資金“四兩撥千斤”的積極功用。

(二)初期模式選擇：商業(yè)銀行存款模式

當(dāng)前，發(fā)達(dá)國家地方國庫現(xiàn)金管理的實(shí)踐模式有商業(yè)銀行存款、國債回購與逆回購、買進(jìn)央行票據(jù)、同業(yè)拆解等方式，我國中央國庫現(xiàn)金管理的模式主要包括商業(yè)銀行定期存款和買進(jìn)國債兩種方式。鑒于地方金融市場環(huán)境與發(fā)展水平、地方分行參與主體的總部限制、經(jīng)驗(yàn)累積與操作難度等因素，為財(cái)政資金運(yùn)作的安全性與穩(wěn)健性起見，當(dāng)前地方財(cái)政存量“資金池”運(yùn)作的初期模式宜選擇商業(yè)銀行存款模式。也即由地方財(cái)政部門將國庫資金放置于以公開招標(biāo)方式確定的商業(yè)銀行，商業(yè)銀行提供合法、足額質(zhì)押擔(dān)保，按一定的期限利率向省級財(cái)政部門支付利息。進(jìn)而，由財(cái)政部門依照權(quán)責(zé)一致性原則，按照各級國庫注入“資金池”的“出資”比例分?jǐn)偼顿Y收益。在具體的操作程序上：

一是確立規(guī)章制度。由省級財(cái)政部門會同人民銀行共同議定省財(cái)政“資金池”操作的具體方案和流程，然后由省政府以地方規(guī)章的形式對外公布，形成財(cái)政“資金池”運(yùn)作參與各方的行為規(guī)范，確保財(cái)政資金市場化運(yùn)作的權(quán)威性、規(guī)范性、安全性和收益性。

二是成立專門操作機(jī)構(gòu)。由財(cái)政部門主導(dǎo)，引入財(cái)政、金融、法律等高端專門人才，依托現(xiàn)行政府機(jī)構(gòu)框架，整合成立財(cái)政“蓄金池”運(yùn)作的專門部門，會同人民銀行，根據(jù)國庫收支變動的規(guī)律、國庫現(xiàn)金余額的變化及預(yù)測、財(cái)經(jīng)形勢的走向等因素，綜合確定國庫資金操作的規(guī)模、時(shí)段、方式、招標(biāo)內(nèi)容等具體事宜。

三是發(fā)布招標(biāo)公告?；趪鴰熨Y金運(yùn)作的安全性、規(guī)范性原則，在金融市場上確定可參與財(cái)政“資金池”投資運(yùn)作的商業(yè)銀行范圍，進(jìn)而向有競標(biāo)資質(zhì)的市場主體發(fā)出招標(biāo)公告，按照政府采購法的要求，公布國庫資金運(yùn)作的目標(biāo)、原則、內(nèi)容、方式、程序、資質(zhì)要求、評標(biāo)規(guī)則、時(shí)間和地點(diǎn)等基本事項(xiàng)。

四是進(jìn)行現(xiàn)場評標(biāo)。根據(jù)國庫資金運(yùn)作的安全性、流動性、收益性、規(guī)范性原則，按照事先擬定的嚴(yán)密評標(biāo)規(guī)則，現(xiàn)場開展公平、合理的評標(biāo)活動，確定安全性高、調(diào)控效果好、投資收益高的中標(biāo)供應(yīng)商。然后，依據(jù)政府采購法，由省級財(cái)政部門會同人民銀行與中標(biāo)供應(yīng)商簽訂“國庫現(xiàn)金管理商業(yè)銀行存款主協(xié)議”，明確各方權(quán)益與責(zé)任，中標(biāo)銀行向省財(cái)政部門、省人民銀行提供本行賬戶、開戶手續(xù)、預(yù)留撥款印鑒、營業(yè)執(zhí)照復(fù)印件、報(bào)備聯(lián)系人等信息。

五是進(jìn)行質(zhì)押登記。省財(cái)政部門在中央國債登記結(jié)算公司開立省國庫現(xiàn)金管理質(zhì)押賬戶，接受中標(biāo)銀行提供的國庫現(xiàn)金存款的權(quán)利質(zhì)押。中央國債公司審查、核對存款銀行提供的權(quán)利質(zhì)押清單，確認(rèn)無誤后，進(jìn)行質(zhì)押手續(xù)辦理，并將質(zhì)押成立、生效信息第一時(shí)間通知省財(cái)政部門。

六是進(jìn)行國庫資金劃轉(zhuǎn)。中標(biāo)協(xié)議生效后，省財(cái)政部門根據(jù)三方契約向人民銀行開立資金劃轉(zhuǎn)憑證，由人民銀行國庫向中標(biāo)供應(yīng)商劃轉(zhuǎn)資金。存款銀行依照中標(biāo)協(xié)議，向財(cái)政部門開具存款證明，闡明存款規(guī)模、期限、利率、存款銀行名稱等要素信息。

七是到期還本付息及存款解押。采購協(xié)議到期后，中標(biāo)銀行在到期當(dāng)日將國庫存款本金和利息分別劃轉(zhuǎn)人民銀行國庫，人民銀行核查入賬后，向財(cái)政部門提供回單，并進(jìn)行資金賬務(wù)核對。財(cái)政部門確認(rèn)國庫資金商業(yè)銀行存款的本息清繳后，向中央國債公司發(fā)出質(zhì)押解押指令，進(jìn)行存款解押。

(三)多維發(fā)力：全面提升地方國庫現(xiàn)金管理有效性

一是全面深化國庫集中收付制度改革?，F(xiàn)代國庫管理制度是由單一的國庫賬戶、集中的國庫收付體系與穩(wěn)健高效的國庫現(xiàn)金管理構(gòu)成的有機(jī)體系。我國的國庫集中收付制度改變了傳統(tǒng)財(cái)政資金沉淀于各預(yù)算部門的低效格局，將大部分的財(cái)政沉淀資金集中到國庫中來，但受制于諸多約束，我國實(shí)行的是“國庫單一賬戶體系”，在單一的國庫賬戶之外，尚存在著地方財(cái)政專戶、財(cái)政分散收付、眾多賬戶儲存沉淀資金的現(xiàn)象，仍未建立全面、充分、規(guī)范的國庫集中收付體制。應(yīng)進(jìn)一步深化國庫集中收付制度改革，全面拓展國庫集中收付的制度覆蓋面，清理、歸并、統(tǒng)一財(cái)政專戶，將所有的財(cái)政性資金通過財(cái)政單一賬戶集中收付，實(shí)現(xiàn)真正意義上的國庫單一賬戶制度。

二是深化預(yù)算管理改革。公共預(yù)算是財(cái)政收入與財(cái)政支出的運(yùn)行依據(jù)，也是準(zhǔn)確把握國庫收支規(guī)律及精確預(yù)測國庫現(xiàn)金流的基本依據(jù)。當(dāng)前，地方財(cái)政預(yù)算呈現(xiàn)公共財(cái)政預(yù)算、政府性基金預(yù)算、社保基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算“四盤子”分灶吃飯的格局，尚未將所有的政府收支擺到同一個(gè)桌面上來，導(dǎo)致除公共財(cái)政預(yù)算外，人大對后三類預(yù)算缺乏實(shí)質(zhì)有效的審查權(quán)力，同時(shí)，當(dāng)前地方預(yù)算編制粗糙，預(yù)算偏離度大，使得國庫收支規(guī)律的把握及國庫現(xiàn)金流的預(yù)測準(zhǔn)確度與精度不足。應(yīng)按照建立現(xiàn)代財(cái)政制度的基本取向，全面深化預(yù)算管理改革，將四類預(yù)算(還應(yīng)包括政府性債務(wù)預(yù)算)統(tǒng)一到同一個(gè)臺面上來，真正實(shí)現(xiàn)預(yù)算的全口徑、透明化管理。同時(shí)，應(yīng)全面提高預(yù)算編制水平，細(xì)化預(yù)算編制，提高預(yù)算透明度和預(yù)算實(shí)施的可預(yù)期性和確定性。

三是深化財(cái)政支出改革。財(cái)政收入與支出的確定性是準(zhǔn)確預(yù)算國庫現(xiàn)金流的根本所在。由于財(cái)政收入的相對規(guī)范性及其硬性考核機(jī)制的存在，財(cái)政收入的確定性相對較強(qiáng)，而地方對財(cái)政支出的把控一直缺乏規(guī)范、有效的指導(dǎo)性規(guī)則，使得對財(cái)政收支差額及國庫余額的判斷存在干擾因素。因此，在進(jìn)一步優(yōu)化財(cái)政收入管理改革的同時(shí)，應(yīng)著力強(qiáng)化財(cái)政支出改革，通過總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，出臺指導(dǎo)財(cái)政支出運(yùn)行的基本規(guī)則，即時(shí)把控地方財(cái)政支出規(guī)模和結(jié)構(gòu)的基本狀況及走向，全面提高財(cái)政支出的均衡性與可預(yù)期性，更好地實(shí)現(xiàn)財(cái)政支出與財(cái)政收入的時(shí)點(diǎn)契合，是提升地方國庫現(xiàn)金管理有效性的應(yīng)然舉措。

四是注重國庫現(xiàn)金管理擔(dān)保質(zhì)押的落實(shí)，確保國庫資金安全。對于中標(biāo)的全國商業(yè)銀行的地方分支機(jī)構(gòu)，應(yīng)由其總行提供質(zhì)押授權(quán)書。積極探索區(qū)域性商業(yè)銀行質(zhì)押擔(dān)保的有效方式，探索研究將央行票據(jù)、金融債券等作為質(zhì)押擔(dān)保的可行性，擴(kuò)大質(zhì)押品范圍，提高質(zhì)押品擔(dān)保能力。同時(shí)，應(yīng)即時(shí)加強(qiáng)對中標(biāo)商業(yè)銀行信用及償還能力的動態(tài)監(jiān)管，建立健全以資本充足率、流動性覆蓋、存貸比率、不良貸款率等為代表的風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)體系，確立國庫資金風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測與防控機(jī)制，充分確保國庫資金市場化運(yùn)作的安全性與收益性。

五是進(jìn)一步完善金融市場機(jī)制，為國庫現(xiàn)金有效運(yùn)作提供更為寬廣的平臺。國庫現(xiàn)金高效運(yùn)作要以完善、發(fā)達(dá)的貨幣市場和債券市場作為支撐。國庫現(xiàn)金運(yùn)作如果依托于銀行間債券市場，通過進(jìn)行債券回購或回售，不僅可以用于平衡年度內(nèi)季節(jié)性國庫收支余缺，而且能夠在某種程度上促進(jìn)債券市場和貨幣市場的發(fā)展與完善，有助于完善貨幣政策的操作環(huán)境。因此，應(yīng)進(jìn)一步完善我國貨幣市場和債券市場機(jī)制，為國庫現(xiàn)金管理提供良好的操作平臺。

此外，強(qiáng)化財(cái)政、人行、稅務(wù)、金融等各部門的信息共享與融通，全面提高建立在“大數(shù)據(jù)”基礎(chǔ)上的信息治理能力，建立國庫大額現(xiàn)金支付預(yù)先報(bào)備制度等，均是有效提高地方國庫現(xiàn)金流預(yù)測精度，全面提升地方國庫現(xiàn)金治理水平的可行舉措。

[責(zé)任編輯：王波]

本文系國家社科基金項(xiàng)目“穩(wěn)定稅負(fù)約束下我國稅負(fù)結(jié)構(gòu)優(yōu)化及操作路徑研究”(15CJY071)、國家社科基金項(xiàng)目“企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新中的融資渠道選擇及效率優(yōu)化研究”(14CJL014)、山東省軟科學(xué)重大研究項(xiàng)目“山東金融對科技體制創(chuàng)新的支撐研究”(2013RZC23003)以及山東社會科學(xué)院“創(chuàng)新工程”重大支撐項(xiàng)目的階段性成果。

張文(1966-)女，山東社會科學(xué)院財(cái)政金融研究所所長、研究員；孫靈燕(1983-)，女，山東社會科學(xué)院財(cái)政金融研究所副研究員，博士。

F832

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1003-8353(2016)03-0060-08