王衛(wèi)中

(山東大學 管理學院，山東 濟南 250100)

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國有企業(yè)改革三個層面的框架設計

王衛(wèi)中

(山東大學 管理學院，山東 濟南 250100)

十八屆三中全會以來，國企改革作為我國經(jīng)濟體制改革的中心環(huán)節(jié)，以較高的出鏡率再次進入人們的視野，其改革方向和推進措施也成為各位理論派和實踐派專家討論的焦點。我國的國企改革雖然已經(jīng)過“國退民進”、“國進民退”等幾輪推進，但是困擾國有企業(yè)發(fā)展的核心問題仍然存在。本文試圖通過對國內(nèi)外多種模式的對比分析，探索國企改革切實可行的措施，并從政府頂層設計的宏觀層面、國有資本投資運營的中觀層面以及國有企業(yè)完善法人治理結構的微觀層面，對國企改革的框架設計提出思考，力圖為系統(tǒng)解決國企改革的有關問題提供一些思路。

國企改革；混合所有制改革；法人治理結構；產(chǎn)業(yè)結構

一、引　言

改革開放以來，經(jīng)濟體制改革一直在摸索中前行，特別是作為經(jīng)濟體制改革中心環(huán)節(jié)的國企改革，也已歷經(jīng)多輪推進。可以說，國企改革由于其牽扯面廣，涉及內(nèi)容多，成為社會各界廣泛關注、專家學者廣泛思考的命題。國企改革三十多年來，先后歷經(jīng)股份制改革、產(chǎn)權結構變革、國資委監(jiān)督管理、管理層收購等多種方式。每一次改革的方式雖然不盡相同，但最終都是圍繞一個核心問題，行政與市場權利的平衡*呂政，黃速建：《中國國有企業(yè)改革30年研究》，北京：經(jīng)濟管理出版社,2008年版。。

過去的三十年，我國的國企改革已經(jīng)經(jīng)歷了“國退民進”到“國進民退”的一個輪回，依然沒有從根本上解決改革的初始命題——政府控制和市場調(diào)節(jié)的平衡，“因噎廢食”和“暴飲暴食”的模式顯然都沒有從根本上解決問題。在新一輪的改革中，我們需要探尋新的思路。

二、國外國企改革的模式和管理經(jīng)驗

如何推進國企改革，國內(nèi)外都有頗多理論思考與實踐*Ljiljana Erakovic and Marie Wilson.Conditions of Radical Transformation in State-Owned Enterprises.British Journal of Management.Volume 16,Issue 4,pages 293-313,December 2005。西方國家國企改革的模式對我國具有重要的借鑒意義*胡鞍鋼：《國企改革要具有全球化視野》，《先鋒隊》，2015年第5期。。

(一)西方國家國企改革的模式

從上世紀80年代開始，西方國家開始探索提高經(jīng)濟效率和促進企業(yè)發(fā)展的方法和途徑，探索實施了以私有化為基礎的一系列改革措施，特別是推行了股份制改造，以現(xiàn)代公司治理模式加強國企的內(nèi)部管理水平，從而達到提高國企經(jīng)營活力和經(jīng)濟效益，增強國企市場競爭力的目的*顧士明：《西方國有企業(yè)改革比較研究和啟示》，《當代經(jīng)濟研究》，2001年第3期。。

1.美國國有企業(yè)改革的模式。美國國有企業(yè)的管理體制主要分為獨立經(jīng)營型、政府機構型和一般企業(yè)型三種，主要集中在郵政、電力、鐵路客運等公共服務行業(yè)。美國國企改革的主要思路是，大部分國有企業(yè)的產(chǎn)權逐步轉為私有，在企業(yè)內(nèi)部建立現(xiàn)代公司治理結構，完善股東會、董事會、監(jiān)事會以及經(jīng)理層的建設，達到權責對等、互相監(jiān)督的效果。對企業(yè)產(chǎn)權的私有化，主要有出售和出租兩種方式。一方面,對國有土地和鐵路、電力等行業(yè)的企業(yè)進行拍賣出售，并取消政府補助；另一方面,將部分國企出租給私人,承租者向政府繳納經(jīng)營利潤，政府對其經(jīng)營活動不再進行干涉。這些措施都提高了企業(yè)的經(jīng)營活力和生產(chǎn)積極性，對整體經(jīng)濟的發(fā)展起到有效的推動作用*李俊江，史本葉：《美國國有企業(yè)發(fā)展及其近期私有化改革研究》，《吉林大學社會科學學報》，2006年第1期。。

2.日本國有企業(yè)改革的模式。日本國有經(jīng)濟所占的比例并不高，國有企業(yè)的數(shù)量僅占1%左右。國有企業(yè)比較集中的分布于電力、通訊和交通等基礎設施領域。日本的國有企業(yè)中，中央企業(yè)由政府直接經(jīng)營，經(jīng)營范圍以及主要責任相對固定，并以法律的形式明確規(guī)定，不允許隨便改變經(jīng)營范圍，經(jīng)營自主權較小，所獲利潤也需要全部上繳給中央財政。日本的國有企業(yè)改制也是從上世紀八十年代開始的，由“國有民營”逐步走向“徹底民營”。首先，是將國企的所有權和經(jīng)營權分離，放寬政府對企業(yè)經(jīng)營活動的管制和干預，對企業(yè)經(jīng)營范圍的限制也逐步放松。其次，在時機成熟后，國家將企業(yè)的所有權逐步出售，實現(xiàn)“徹底民營”。但是實行民營化的企業(yè)，政府仍有部分控制權，企業(yè)的部分經(jīng)營活動仍需經(jīng)過政府審批，受政府控制*王立軍：《日本國有企業(yè)民營化及其啟示》，《東北亞研究》，2004年第4期。。

3.西歐國家國企改革的模式。西歐各國的國有企業(yè)，選取英國和法國兩個比較有代表性的國家進行分析。其中，英國國有企業(yè)改革的特點是議會為改革的最終決策機構，涉及國企改革的重大問題均由議會以法案的形式予以明確。1975年，成立了英國國家企業(yè)局，雖然名稱上類似政府機構，但實質(zhì)上是股權管理與運營的國有控股公司。企業(yè)局行使股東權利，可以派員進入企業(yè)的董事會，但不擔任高級管理人員，不干預企業(yè)日常經(jīng)營和管理。撒切爾政府執(zhí)政期間，進一步降低政府對國企的干預，其制定的新工業(yè)法降低了企業(yè)局的管理權限。1981年，國家企業(yè)局和全國研究開發(fā)公司合并，組成英國技術集團。1991年，英國技術集團實現(xiàn)私有化*余斌：《英國國有企業(yè)私有化的回顧與思考》，《管理世界》，1997年第2期。。法國的國有企業(yè)占有的比重較大，其主要集中在兩個方面：一是集中于公用事業(yè)，包括通訊、郵電、鐵路等領域；二是石油、汽車、航空航天等掌握國家經(jīng)濟命脈的領域，國家對該領域的股份制公司進行控股*李志祥，張應語，薄曉東：《法國國有企業(yè)的改革實踐及成效》，《經(jīng)濟與管理研究》，2007年第7期。。西歐國家的國企改革，都注重國企股權轉化與企業(yè)內(nèi)部機制的改造。一方面，采用了多種形式,進行股權改造。如通過上市、協(xié)議轉讓或股權置換等方式出售國有股權，改變企業(yè)的股權結構。通過分階段的股權轉讓，使國企的股權結構由國有獨資向國有控股，再到國有參股甚至國有股權全部退出轉變。另一方面,重視完善企業(yè)內(nèi)部管理制度，建立科學合理的法人治理結構，提高企業(yè)的競爭能力,如經(jīng)理人員的市場化選聘，經(jīng)理人員的薪酬和經(jīng)營業(yè)績掛鉤等*周濱，施鳳江：《西方國家國有企業(yè)改革模式及對我國的啟示》，《天津大學學報》，2001年第4期。。

(二)西方國家國企改革的特點

西方發(fā)達國家由于國情和歷史不同，對國企改革采用了不同的方式，但是主要思路都是對國有企業(yè)逐步實行私有化，從而達到所有權與經(jīng)營權相分離的目標。綜合分析，在其完成國企改革后，現(xiàn)有的國有企業(yè)主要有以下幾個特點：

1.以公益性企業(yè)為主。目前，經(jīng)過改革后西方國家尚存的國有企業(yè)大致分為兩類:一類是公益性企業(yè)，一般不以盈利為目的，主要是提供公共服務或維護國家安全，承擔著國家賦予的一些社會責任和義務，體現(xiàn)了公益性的特點。這類企業(yè)由政府直接投資，集中在電力、通訊、交通、能源、原材料、航空航天等基礎產(chǎn)業(yè)和新興產(chǎn)業(yè)部門。另一類是國家投資控股或參股的企業(yè),國家不干預其經(jīng)營，只取投資回報。嚴格來講，這類企業(yè)只能說是具有國有成分，和真正意義上的國企有很大的區(qū)別。

2.企業(yè)產(chǎn)權結構以政府投資為主。西方國家的國企改革普遍對原有的國企進行了私有化改造，通過各種方式，出售政府持有的國有企業(yè)股份，將競爭領域的國企逐步私有化，國有資本集中于公共服務、基礎設施、國家安全等領域，保留下來的國企基本上都是政府投資，如美國的田納西河流域管理局、英國的國家電力供應公司和法國公共交通公司等。

3.重視現(xiàn)代企業(yè)制度的建立。根據(jù)企業(yè)不同類型和特點，構建合理的企業(yè)法人治理結構。對于競爭領域的國企，建立與私人企業(yè)基本相同的管理體制，設立董事會，董事會的成員由政府提名，議會(或國會)批準；市場化選聘總經(jīng)理，由董事會任命，總經(jīng)理負責管理和運營。公共服務領域或具有壟斷性的國企，也注重完善法人治理結構，但是由于此類企業(yè)一般由政府直接出資，董事長、董事和總經(jīng)理人選一般由政府直接任命。

4.政府對國企進行適當?shù)恼叻龀帧奈鞣絿蟮脑O立來看，其并不是為了盈利的目的，而是以實現(xiàn)政治意圖為主，從而避免直接以行政手段干預經(jīng)濟，迂回達到對經(jīng)濟的控制與調(diào)節(jié)。這部分公共職能，在西方國企中占據(jù)非常重要的位置，為此，西方國家對國企進行了大量補貼。如美國的田納西河流域管理局，政府每年拔款1.3億美元，用于維持其正常運轉*Jonathan G.S.Koppell.Political Control for China’s State-OwnedEnterprises:Lessons from America’s Experiencewith Hybrid Organizations.Governance.Volume 20,Issue 2,3 MAY 2007。

西方國家雖然實行了廣泛的私有化改革，但是在公共服務、基礎設施和國家安全等領域依然保留了相當比重的國有經(jīng)濟成分，而且更加重視國企現(xiàn)代企業(yè)制度的建立，在市場經(jīng)濟的大背景下，宏觀經(jīng)濟與微觀企業(yè)管理會有許多同性和相通性。西方這種政府主導、分類改革、企業(yè)提升的思路對我國的國企改革是很好的啟示*王敏旋：《西方發(fā)達國家國有企業(yè)改革與發(fā)展的十大特點》，《經(jīng)濟與管理》，2002年第2期。。

三、我國學術界具有代表性的兩種國有企業(yè)改革思路

對于國企改革，我國學術界也多有爭論，最著名的莫過于“林張之爭”。張維迎教授認為國有企業(yè)的改革應逐步走向私有化，我國的國企雖然實行了部分有效的激勵措施，但是企業(yè)經(jīng)營者的選聘機制仍然僵化，國家依然以行政命令的方式任命國企經(jīng)營管理者，經(jīng)營權與所有權沒有實現(xiàn)有效分離。對這一方面的改革應放開思路，從根本上改變國企的所有權，將國家的股權變?yōu)閭鶛?，將企業(yè)性質(zhì)由國有變?yōu)榉菄?。林毅夫教授的觀點是，目前國企出現(xiàn)的問題，并不能完全歸結于國企自身，而是整個市場制度的欠缺所導致的，改革的重點并不在于企業(yè)制度和企業(yè)性質(zhì)的改變，而是要構建一個公平的市場競爭環(huán)境，并以此為基礎，對其經(jīng)營預算進行嚴格約束。究其根本，雙方的分歧在于產(chǎn)權之爭，林毅夫認為現(xiàn)有的產(chǎn)權制度并不會妨礙國有企業(yè)的改革，張維迎則堅持國有企業(yè)改革應首先改變企業(yè)的產(chǎn)權結構，將國有企業(yè)私有化*安剛剛，賈鵬：《從林毅夫張維迎學術之爭探討政府與市場的角色如何定位》，《經(jīng)營管理者》，2014年第31期。。

這兩種觀點代表了我國經(jīng)濟學界的兩種主流思路，從理論上來說，兩人都有著不同凡響的思維洞察力，分別抓住了我國國企改革核心問題之一。林毅夫教授的觀點更注重于宏觀角度，從政府的層面解決問題，但是國企自身存在的痼疾需要引起重視；張維迎教授的觀點則更多地注重于企業(yè)層面的微觀角度，將產(chǎn)權改革放在重中之重，但是需要注意的是，歷史上我國資本主義經(jīng)濟的發(fā)展很不系統(tǒng)，自由市場經(jīng)濟的基礎比較薄弱，貿(mào)然進行完全私有化的改革難免引起混亂，東歐激進的私有化方式就是一個很好的例子。

四、借鑒國外經(jīng)驗，結合實際，合理推進三個層面的設計

結合國內(nèi)外的理論和實踐經(jīng)驗可以看出，國企改革是一個需要系統(tǒng)論證的問題，既要有宏觀視角，

圖1　國有資本管理體制框架示意圖

也要重視微觀角度，需要從立法、政府、企業(yè)等層面系統(tǒng)推進*Maria Vagliasindi.Governance Arrangements for State Owned Enterprises.World Bank Policy Research Working Paper No.4542.March 1,2008.(見圖1)。

(一)宏觀層面——政府做好頂層設計

從我國和西方國企改革的進程來看，國企改革莫不是頂層設計、頂層推進的，特別是西方，從國企的產(chǎn)生及其之后的歷次改革來看，無一不是從理論到實際，從上到下的推行過程。例如催生國企的“凱恩斯主義”和對戰(zhàn)后西方國家國企發(fā)展具有重要意義的新古典綜合派的理論，都是以理論帶動國企改革的實際推進。在操作層面上，英國主要是政府通過制定私有化政策加以推行；法國是政府制定標準，對不同性質(zhì)的國有企業(yè)分類管理，以契約制明確國家與企業(yè)的權責關系。西方各國國有企業(yè)改革的方式是多樣化的，但其相同點都是頂層設計，從上而下推進，這和改革循序漸進的內(nèi)涵是相通的，對我國也有很重要的借鑒意義*S.Lioukas,D.Bourantas and V.Papadakis.Managerial Autonomy of State-Owned Enterprises:Determining Factors.Organization Science.Vol.4,No.4 (Nov.,1993)，pp.645-666.。

1.要完善立法。西方國家國企從建立到運營再到重組整合，都有議會或國會頒布一系列行之有效的法律法規(guī)進行約束，國有企業(yè)的私有化改革，更是必須有專門法案的規(guī)范和指導。例如，美國的《政府公司控制法》和德國的《企業(yè)組織法》等。我國的市場經(jīng)濟體制正在逐步確立，對經(jīng)濟的管控也應逐步摒棄行政干預的手段，更多地運用立法的手段來調(diào)節(jié)經(jīng)濟運行。國有企業(yè)改革作為調(diào)節(jié)我國經(jīng)濟運行的重要舉措，更應該納入法制化軌道，以立法手段進行規(guī)范。從根本上明確國企的法律地位，明確國企的歸屬，對國企的設立和解散，國企與政府的關系，國企的職能以及企業(yè)負責人的任命、企業(yè)財務、稅收、工資等各項管理體制做出規(guī)定；明確國企的管理機構，并對其職權進行限定；在國企比較集中的公共事業(yè)領域、事關國家安全、國民經(jīng)濟命脈的重要行業(yè)和關鍵領域制定行業(yè)法規(guī)，完善對國企的監(jiān)督管理。

2.設計、搭建合理的國資管理體系。新的國資管理體系包括政府部門、國有資本投資運營機構和國有企業(yè)三層架構，分別享有國有資本的所有權、管理權和使用權*周玉君：《我國國有企業(yè)改革任重道遠——西方國有企業(yè)改革對我國國有企業(yè)改革的啟示》，《商業(yè)文化》(學術版)，2009年第10期。(見圖2)。

圖2　國有資本管理體制框架示意圖

(1)政府部門的改革重點在解決“缺位”和“越位”的問題，按照決策、執(zhí)行、監(jiān)督“三分開”的原則改進國資管理機制。設立國務院國有資產(chǎn)管理領導小組，作為國資管理的跨部門決策機構；將現(xiàn)有的國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會改組為國有資本管理委員會，作為國資管理的執(zhí)行機構，改變原國資委“管人、管事、管資產(chǎn)”模式，避免出現(xiàn)“單以盈利論英雄”和“一概而論做大做強”等一味地追求資本短期利潤或資本回報的情況*張喜亮，張釋嘉：《深化國資國企改革須厘清三個問題》，2015年第1期。，而是以資本為紐帶，以市場為平臺，以現(xiàn)代企業(yè)制度為目標，專注于履行國有資本的出資人職責，在合理引導國企提升經(jīng)濟效益的同時，建立對社會效益的合理評價體系，確保國企，特別是關系國家安全、國民經(jīng)濟命脈的重要行業(yè)和關鍵領域的國企充分發(fā)揮社會職能*張鵬：《“管資本”究竟管什么？》，《國資報告》，2015年第3期。；在國有資產(chǎn)管理領導小組下設立獨立的國資監(jiān)督機構，負責對國資管理的監(jiān)督。

政府部門改革的關鍵是如何對現(xiàn)有的國資委進行調(diào)整，實現(xiàn)由“管資產(chǎn)”向“管資本”的轉變，關鍵在于做好以下兩點。一是明確“管資產(chǎn)”和“管資本”的區(qū)別。資產(chǎn)指的是價值的真實存在和實際表現(xiàn)，而資本指的是價值的度量尺度和實際標準，是一個抽象化的概念。由此可見，“管資本”的精髓是管理價值的抽象形態(tài)，并不關注價值的具體表現(xiàn)形式。二是明確如何“管資本”。減少對國企日常經(jīng)營管理的干預，履行好股東職權和受托責任，國資委和國企的關系不再是直接的“管人、管事、管資產(chǎn)”的關系，而是以資本為紐帶建立起來的股權關系，其對國企的“人”和“事”不再有直接的管理權限。對目前的國資委來說，原有的“教練員”和“裁判員”兼顧的角色難以為繼，推行以“管資本”為核心的自我革新，按照法律規(guī)范和符合公司治理原則的股東定位來開展出資人的工作將是非常緊迫的任務*《深化國資改革三問：如何實現(xiàn)從管企業(yè)到管資本轉變》，《綜合信息參考》，2015年第4期。。

(2)國有資本投資運營機構可分為國有資本投資公司和國有資本運營公司兩類，通過資本運營的方式，分別實現(xiàn)效益目標和政策目標。其以資本為紐帶和國有企業(yè)建立關系，但不應干涉國有企業(yè)的運營。國有實體企業(yè)改革的方向則集中在完善現(xiàn)代企業(yè)制度上，法人治理結構的完善將是重點方向。在這三層架構中，新的國有資本管理委員會以行政指令的方式管理投資、運營公司，投資、運營公司則以市場語言對國有實體企業(yè)行使股東職權。其中，投資、運營公司是本次改革積極有益的嘗試，其在政府和市場之間發(fā)揮隔離帶和紐帶的作用，在使國企回歸企業(yè)本質(zhì)的同時，也兼顧了國有資本所應發(fā)揮的社會效益。

3.政府通過產(chǎn)業(yè)政策傾斜實現(xiàn)對國有資本的有效配置。在我國，國企作為國家直接控制經(jīng)濟的重要手段，對國家政策具有很強的敏感度?？梢哉f，國企是在跟著國家政策的風向標在發(fā)展。國家產(chǎn)業(yè)政策調(diào)整通過對國企改革的引導作用，引導國有資本更多投向關系國家安全、國民經(jīng)濟命脈的重要行業(yè)和關鍵領域，引導國有資本從“與民爭利”的產(chǎn)業(yè)退出，投入到對國家長遠發(fā)展具有重要作用的產(chǎn)業(yè)中來。過去的十年，我們一直在擴大國企的規(guī)模，提高國有資本的數(shù)量，現(xiàn)在需要我們將更多的目光轉向如何提升國有資本的質(zhì)量，如何讓國企真正成為國家經(jīng)濟發(fā)展的動力與基石。

(二)中觀層面——成立國有資本投資、運營公司，實行分類管理，探索混合所有制改革

國有企業(yè)目標的雙重性體現(xiàn)在要兼顧經(jīng)濟效益和社會效益，要完成社會目標也要完成利潤目標，二者之間是存在矛盾的。雙重目標的混淆，導致了國企的低效率。對此，在資本運營層面，探索成立國有資本投資、運營公司，以資本為紐帶與國企建立股東和被投資企業(yè)的關系，不再以行政手段干預企業(yè)的經(jīng)營活動，從而讓國企回歸企業(yè)本質(zhì)，實現(xiàn)歸位分離。從西方國家來看，政府控制母公司，并通過母公司控制大量子公司的模式對國有資本和國有企業(yè)的發(fā)展是有利的。同時，借鑒西方以盈利為標準的國有企業(yè)管理方式，可對國企按照職能分為商業(yè)和公益兩類。相應的，在這兩類中探索成立國有資本投資公司和國有資本運營公司，逐步將國企都納入投資、運營公司管理，并在此層面推行混合所有制改革。可以說，這一層面的改革措施在政府和企業(yè)之間設立了緩沖帶，調(diào)和了兩者之間的矛盾，具有重要意義。

1.對國企實行分類管理，并依據(jù)國企分類成立不同類型的投資、運營公司

對國有企業(yè)實行分類管理，是本次國企改革的重點推進方向之一，體現(xiàn)了中央改革文件中“準確界定不同國有企業(yè)功能”的改革要求。國企分類后，有步驟的逐步降低政府對企業(yè)的行政干預，實現(xiàn)政企分開、政資分開，讓國企回歸企業(yè)屬性；以分類考核作為核心舉措，對商業(yè)類的企業(yè)重點考核經(jīng)濟效益，對于公益類企業(yè)考核成本、服務、運營效率等內(nèi)容；根據(jù)企業(yè)的不同分類合理確定引入其他所有制經(jīng)濟的方式和規(guī)模，以合理的分類管理為混合所有制改革的成功奠定基礎。具體措施：

(1)公益類:組建國有資本運營公司持有公益類國企的股份，其職能是在一定的財務約束下實現(xiàn)政策目標。對國有資本運營公司和公益類國企的基本管理思路是以政府直接管理為主，市場經(jīng)營手段為輔，注重社會效益的開發(fā)。對這類企業(yè)的考核重點關注安全、服務等社會性指標，使其作為政府行政職能的有力補充，在市政、社會保障等領域充分發(fā)揮作用。對這一類型的企業(yè)，其經(jīng)營管理者完全由政府任命，擁有行政級別，薪酬可以在參照同職級政府官員工資的基礎上，適當增加，并且其可以保留政府官員的晉升通道。在監(jiān)督考核方面，公益類企業(yè)領導人不但要接受企業(yè)監(jiān)事會的監(jiān)督，還要接受政府監(jiān)察部門的監(jiān)管。這類企業(yè)在國外比較有代表性的是美國管理肯尼迪國際機場的紐約新澤西港務局*張越,胡華清：《美國東北部多機場系統(tǒng)運營管理模式》，《綜合運輸》，2007年第4期。。紐約新澤西港務局是隸屬于地方政府的管理機構，其管理的公共運輸機場是公益性基礎設施，由政府投資興建。其領導人由政府任命，受政府監(jiān)管，主要負責管理機場主體設施，其他經(jīng)營性業(yè)務則交給由地方商業(yè)和社會團體領導人組成的董事會或機場管理委員會管理。

(2)商業(yè)類：根據(jù)不同行業(yè)和領域，成立專注于不同投資方向的國有資本投資公司持有商業(yè)類國企的股權，如金融投資方向和實業(yè)投資方向的投資運營公司。對于該類別的企業(yè)要完全推向市場，使其和民企處于同一個公平競爭的平臺，讓市場充分發(fā)揮作用，提升企業(yè)競爭力。政府要敢于做到放開管控，敢于讓國企回歸企業(yè)本質(zhì)，推動企業(yè)法人治理結構充分發(fā)揮職能。管理體系上，國有資本管理委員會、國有資本投資公司、商業(yè)類國有企業(yè)按照股權多寡，行使相應的職權；企業(yè)經(jīng)理人完全由董事會從市場選聘，和公益類企業(yè)經(jīng)理人的區(qū)別體現(xiàn)在，不保留行政級別，關閉其向政府官員的發(fā)展通道，薪酬市場化、和經(jīng)營效益掛鉤，從而使其可以獨立、客觀地做出經(jīng)營決策；政府和這類企業(yè)保持市場化的關系，不干預經(jīng)營決策，市場化購買產(chǎn)品和服務；嚴控政策扶持，如銀行貸款，對于公益類企業(yè)，可由政府擔保，商業(yè)類企業(yè)則完全市場化；最后也是最重要的一點是，將競爭性國企推向市場競爭，需要的不僅是政府監(jiān)管的放開和企業(yè)管理的提升，更是要市場經(jīng)濟體制發(fā)揮作用，正如吳敬璉先生有關審批經(jīng)濟的理論提到的，“各級政府官員享有過大的自由裁量權，他們通過直接審批投資項目、對市場準入廣泛設立行政許可、對價格進行管制等手段，直接對企業(yè)和個人的微觀經(jīng)濟活動進行頻繁的干預”*吳敬璉：《中國經(jīng)濟的未來方向》，《中小企業(yè)管理與科技》(中旬刊)，2013年第8期。。政府如果不簡政放權，市場經(jīng)濟體制、公平的市場競爭永遠只是一句空話。

2.在投資運營公司層面發(fā)展混合所有制經(jīng)濟

在國企改革的各項措施中，混合所有制改革是基礎，但是質(zhì)疑也最多，主要集中在混改是不是新一輪的國有資產(chǎn)流失。對此，筆者認為不應局限于過去，應站在更高的層面上去理解。首先，從政治經(jīng)濟學的理論看，所有制講的是一個國家、一個社會經(jīng)濟制度的基礎。所謂“混合所有制經(jīng)濟”指的并非“所有制”，而是指投資人多元化的經(jīng)濟實體。在這一輪的國資國企改革中，“混合所有制經(jīng)濟”的概念又在原有的基礎上有了進一步的細化，特指對國企進行改革的一種新的經(jīng)濟實體。發(fā)展混合所有制經(jīng)濟，只是不同的資本組合形式，公有與私有的性質(zhì)取決于最終的歸屬權*龍斧：《股份制有別于“混合所有制經(jīng)濟”》，《國資報告》，2015年第3期。。其次，從所有制的社會存在角度來看，公有與私有也沒有明顯的界限，只是資本不同的轉換形式，其都存在于社會的大背景下，可以看作是更廣闊意義上的全社會所有。對比來看，目前的國企代表了全民所有，國家代表人民持股，向社會提供產(chǎn)品或服務，產(chǎn)生的收益用之于社會。對其進行混合所有制改革后，部分股權由國有變?yōu)椴糠秩怂?，成為股份制的企業(yè)，雖然無法再稱之為國企，只能稱為是一種社會化的企業(yè)，但是股權仍歸于社會，企業(yè)仍然服務于全社會，其社會價值并沒有因為所有制的變化而減少。所以說，從狹義上的國有到廣義上的社會所有，所有制的概念得到了升華，國家的執(zhí)政基礎更加鞏固。從資源配置的角度來看，混改后引入的社會資本可以有效地提升企業(yè)活力，有助于推動企業(yè)管理水平的提升，提高市場競爭力，同時，也有助于引導社會資本由金融市場轉向實體經(jīng)濟，增強經(jīng)濟活力。國家從國企混改中獲得的資金，就可以投向公益性產(chǎn)業(yè)、基礎設施產(chǎn)業(yè)、戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)等社會效益較高并且需要國家資金扶持的領域。這樣，資本在全社會的行業(yè)中實現(xiàn)了良性循環(huán)，資源將得到更有效的配置。可以說，混合所有制改革帶來的是資本的流動，資本的循環(huán)，只要沒有以權謀私和人為低估國有資產(chǎn)的情況，從廣義的社會效益上，資本不會流失。

在推行方式方面，西方國家私有化改革的力度較大，對于我國來說，由于國情的不同，應采用循序漸進的方式，并且可以考慮從國有資本投資、運營公司的層面進行混合。對于國有資本運營公司可以在小范圍內(nèi)進行，如設立引導基金、產(chǎn)業(yè)基金等，尤其在社?；鹄硎聲⑴c后，更加清晰。山東省改革26條文件提出“劃轉國有資本充實社會保障基金”，就是發(fā)展混合所有制經(jīng)濟的積極嘗試，向資本運營層面的股權多元化邁進了關鍵的一步。國有資本運營公司還應不斷剝離經(jīng)營性的資產(chǎn)，將國有資本投向其他的政策性領域，專注于政策性的目標。國有資本投資公司可采用的混合所有制的方式則更加靈活，除了基金參與的方式，還可以采用其他方式吸引社會資本，在更大的范圍內(nèi)發(fā)展混合所有制經(jīng)濟。

總之，對國企實行分類管理，讓國企實現(xiàn)歸位分離，是一項艱巨的任務，也是需要一定步驟和逐漸推進的過程。從目前來看，公益和商業(yè)首先是一種替代關系，短期內(nèi)會對國有資本的分配產(chǎn)生競爭，長遠則是一種共進共贏的關系。目前“大而全”的國企，并不是國企改革的勝利。分類監(jiān)管并不是終點，而僅僅是開始，競爭領域的國有資本逐步降低比例，國有資本在公益領域充分發(fā)揮作用才是理想的狀態(tài)。

(三)微觀層面-引入私營企業(yè)的經(jīng)營管理機制，完善法人治理結構

從國內(nèi)外改革的經(jīng)驗來看，政府的頂層設計是基礎，歸位分離、分類監(jiān)管以及審批權限的下放是政府施政的手段，也是國企改革的外部條件。從國企本身來說，歸根結底，是要將改革措施落實到企業(yè)內(nèi)部治理結構及管理治理上，健全協(xié)調(diào)運轉、有效制衡的公司法人治理結構也就成為企業(yè)層面改革的重點方向*張鑫：《現(xiàn)代企業(yè)制度概論》(第三版)，上海：同濟大學出版社,2006年版。。

1.推行股權多元化。西方國家對國企引入私人股東和其他法人股東，加強社會監(jiān)督的改革方式，從目前來看，無疑是成功的，如美、英、法、日等國，雖然國有資本總量減少了，但是國有企業(yè)的效益提升了，而且社會效益并沒有減少*Ramamurti,Ravi;Vernon,Raymond.Privatization and Control of State-Owned Enterprises.World Bank.1991.。從公司治理的角度來看，股權多元化是公司治理的基礎。多元化的股權對推動國企人事改革將起到積極作用。引入其他資本發(fā)展混合所有制經(jīng)濟，可以改變國有資本一家獨大的局面，在股東會、董事會引入不同的聲音，從而也有利于加強監(jiān)督，提高國企的經(jīng)營管理水平?？梢哉f，在國企實行混合所有制改革的關鍵是改“人”，以多元逼“人”改，以體制調(diào)整促進機制變革，真正實現(xiàn)企業(yè)法人治理結構和內(nèi)部管理制度和國際先進水平接軌。但是引入其他所有制資本，也不能一概求全，還是要根據(jù)企業(yè)分類區(qū)別對待。在完全競爭的領域，可以加大改革力度，放棄持股地位；在公益性和事關國家安全的企業(yè)，則要審慎推進。同時，還要充分考慮哪些是用增量吸引民資、外資，哪些是國資存量退出引進民資、外資，哪些是合資共建項目，等等。

對國企進行股權多元化改革，意味著國有資本將逐步降低在大部分國有企業(yè)中的持股比例，甚至從某些行業(yè)或部分國企中全面退出，這隨之而來的就是國有資產(chǎn)的變現(xiàn)問題?？梢哉f，推行國企改革，國有資產(chǎn)的變現(xiàn)問題不可避免，但是如何理智地看待這個問題，如何以多樣化的手段操作這個問題，就需要國企改革的設計者和操作者擁有多元化的視角和思維，資本家的資本思維和企業(yè)家的產(chǎn)業(yè)思維都必不可少。資本思維，是以資本轉換為紐帶的，將國有資本股份化或有價證券化。這種思維將資產(chǎn)的有價證券化作為資產(chǎn)變現(xiàn)的前提，因為資產(chǎn)在有價證券化后才能分割,能分割才能交易,才能實現(xiàn)變現(xiàn)*魏杰：《國有資產(chǎn)變現(xiàn)-解除國企歷史負擔的有效途徑》，《經(jīng)濟縱橫》，2000年第1期。。國有資本對國有企業(yè)、民營企業(yè)甚至外資企業(yè)的持股、增持、減持甚至退出都體現(xiàn)了這種資本思維。只有資本思維是片面的，在某些時候，我們更要有企業(yè)家的產(chǎn)業(yè)思維。在進入或退出一家企業(yè)時，不要僅僅將其分割成多少份的股份，而是將其看作一個整體，一個完整的產(chǎn)品。產(chǎn)業(yè)思維的最大好處是，完整的產(chǎn)品的價值要高于零散的部件的價值的總和。對于目前的國有資產(chǎn)變現(xiàn)來說，這兩種思維是缺一不可的。混合所有制改革，國有資本在大部分國企只是降低持股比例，并不會整體退出，這就需要資本思維；即使是整體退出的企業(yè)，鑒于國企較大的規(guī)模，很少有民營企業(yè)能夠單獨接手，資產(chǎn)證券化則解決了靈活變現(xiàn)的問題；對于規(guī)模較小的國企，或國企的分支機構，特別是處于虧損狀態(tài)的企業(yè)，國有資本在改革中若全面退出，資本思維并不能很好地反映企業(yè)的價值，產(chǎn)業(yè)思維的完整性有利于最大程度的提升國有資產(chǎn)變現(xiàn)的收益*Thun,Eric.Under New Ownership:Privatizing China's State-Owned Enterprises.China Journal;Jan2007.Issue 57,p155.。

2.實行員工持股。對于國企來說，實行員工持股既是發(fā)展混合所有制經(jīng)濟的一種模式，同時也是重要的激勵措施，這也是改變國企的痼疾之一——陶然教授所提的“工作激勵低效率”的很好的方式*陶然：《中國國企改革的軌跡與正途》，F(xiàn)T中文網(wǎng).2014年12月30日。。員工持股作為混改過程中大膽而有益的探索，改革次序與節(jié)奏的把控顯得尤為重要。鑒于目前關于員工持股的相關法律規(guī)定尚不健全，應在試點的基礎上穩(wěn)妥推進*朱梓燁，王倩倩：《還須更穩(wěn)、更實——25份地方國資國企改革方案的對比分析報告》，《國資報告》，2015年第2期。。從更好的發(fā)揮這項措施的激勵效果的角度來看，這項措施應盡量控制在商業(yè)類的高新技術企業(yè)和初始創(chuàng)業(yè)企業(yè)，以業(yè)績股票、股票期權等方式，作為對經(jīng)營管理、科技、業(yè)務骨干為主的重點員工的股權激勵，這樣也就達到了激勵和發(fā)展兩者兼顧的效果。機制方面，國企實行員工持股，有利于通過利益捆綁的方式，激發(fā)員工的發(fā)展意識，建立“能進能出，能上能下”的用人機制，解決國企發(fā)展的一大痼疾*嚴學鋒：《綠地贏在“混血優(yōu)勢”》，《國資報告》，2015年第1期。。中央改革文件對員工持股的另一個創(chuàng)新是“持上不持下”，也就是說，子公司的員工可以持有母公司的股份，母公司的員工不能持有子公司的股份，這就很好地避免了權利市場化的現(xiàn)象，規(guī)避了操作風險*陳文：《股權激勵與公司治理法律事務》，北京：法律出版社，2005年版。。

至于如何合理推行員工持股，以下幾點必不可少：首先，要從立法上明確員工持股的法律地位，通過頂層設計，以立法的方式規(guī)范員工持股的操作，并給予金融、稅收等方面的支持。其次，明確員工持股的范圍和持股方式。員工持股作為一種股權激勵的方式，就一定要體現(xiàn)出激勵效應，避免變成全員持股、福利持股的方式，而應向經(jīng)營管理、專業(yè)技術和高技能人才傾斜；持股方式上，要堅持效率效益優(yōu)先，不能搞平均持股。第三，要對持股員工適用范圍、持股比例和持股價格等作出限定。第四，要重視員工持股主體的建設，采取規(guī)范的組織形式運作*劉軍勝：《混合所有制企業(yè)員工持股制度研究及國外員工持股實踐》，《綜合信息參考》，2015年第4期。。

3.完善法人治理結構。目前的國企多為國有獨資企業(yè)，股權結構比較單一，政府行政干預的痕跡也很明顯，這導致大部分國企的法人治理結構很不完善，沒有真正形成董事會決策、經(jīng)理層執(zhí)行、監(jiān)事會監(jiān)督的運行模式，董事會被外界詬病為“花架子”。下一步，對國企進行混合所有制改革后，股權結構的多元化也對企業(yè)的法人治理結構提出更高的要求，其中，董事會作為股東會和經(jīng)理層之間溝通協(xié)調(diào)的紐帶，其職權的發(fā)揮和規(guī)范運作將對企業(yè)的發(fā)展起到重要作用*Richard J.Zeckhauser,Murray Horn,Kevin J.Murphy,Sam Peltzman.The Control and Performance of State-Owned Enterprises.Rochester Studies in Economics and Policy Issues.Volume 6,1989,pp 7-75.。關于如何落實董事會的職權，以下兩個方面需要重點關注：

(1)合理定位黨委會和董事會的關系。對于我國的國企來說，由于國情的不同，其相比于西方企業(yè)來說，還有一個特殊機構——黨委會。黨委會作為法人治理結構之外的重要機構，如何合理安排其和董事會之間的職能劃分，如何實現(xiàn)和董事會、監(jiān)事會的溝通和銜接，需要慎重考慮。從黨委會的性質(zhì)來看，作為黨管理國家，特別是管理干部的重要工具，其和董事會、監(jiān)事會的銜接應先從成員入手：由黨委書記兼任董事長，1名副書記兼任總經(jīng)理，1名副書記兼任監(jiān)事會主席，1名黨委委員兼任副總經(jīng)理。黨委會的部分成員涵蓋了董事會、監(jiān)事會和經(jīng)理層的重要人員，在有“三重一大”事項時，黨委會可以作為董事會決策之前溝通、討論的程序，降低董事會的決策風險。由此可見，黨委會和董事會并不是對立的，更不會是國企推進改革、建立現(xiàn)代企業(yè)制度的障礙，其作用的發(fā)揮將顯著提高企業(yè)決策的科學水平，增強企業(yè)凝聚力。

(2)合理推行外部董事制度。在現(xiàn)代企業(yè)法人治理結構中，外部董事是對企業(yè)經(jīng)營決策合理化、規(guī)范化起到非常重要作用的一項制度。目前，部分國企已經(jīng)建立了外部董事制度，但是效果卻不盡理想。首先是所托非人，外部董事制度的精髓就是利用董事豐富的知識和經(jīng)驗，為企業(yè)的決策提供合理化建議，這就對外部董事的個人素質(zhì)提出了非常高的要求。目前，已推行外部董事制度的國企，外部董事的人選不夠合理，退休官員，特別是企業(yè)上級主管部門的退休官員成了外部董事最多的人選，很多在職人員進行跨企業(yè)任職，這樣的外部董事制度能夠發(fā)揮的作用可想而知。其次是流于形式，對外部董事沒有設定權利、義務，沒有工作要求，使其更多的成為一種流于形式的制度，外部董事的權責明顯不對等，可見先進的理念還需要更嚴密的制度約束。人選是外部董事制度的基礎，理想的人選是高等院校退休或在職的教授、專家、學者，若聘用退休的官員和國企管理人員，能力審查必不可少。另外，制度是保障，一定要從制度上對外部董事的權、責、利加以規(guī)范并嚴格落實，杜絕懶政現(xiàn)象發(fā)生*林毅夫:《企業(yè)自生能力與國企改革》，《中國經(jīng)濟周刊》，2005年第8期。。

4.對國企經(jīng)理人進行市場化選聘。建議政府放開對經(jīng)理人的任命，由董事會根據(jù)企業(yè)需要進行市場化的選聘，這是很多外企做過的，很多民營企業(yè)正在做的，都取得了很好的效果，相信國企在未來也會做的很好。當然，國企改革不能一蹴而就，更不能一刀切。商業(yè)類企業(yè)是需要經(jīng)理人的市場化選聘的，重點是職業(yè)經(jīng)理人的約束和風險防范機制，建立類似于個人信用記錄的經(jīng)理人信用制度。在國企范圍內(nèi)建立經(jīng)理人信息庫，客觀、完整地記錄其在國企的任職信息。公益類企業(yè)，對經(jīng)理人的選聘則要更加慎重。因為公益性企業(yè)多處于公共基礎設施、公共服務、市政等領域，其經(jīng)營管理具有行業(yè)特殊性，經(jīng)營的關注點也更多地聚焦于安全、服務等領域，對經(jīng)濟效益的要求較低或基本無要求，這類企業(yè)的經(jīng)營管理人員需要對國家和行業(yè)的法律法規(guī)和政策規(guī)定比較了解，多年的行業(yè)從業(yè)經(jīng)驗也更為重要。同樣，由于這類企業(yè)的經(jīng)營業(yè)績波動不大，對市場經(jīng)理人的吸引力較小，由政府直接任命比較妥當，可以在具有競爭性的業(yè)務領域探索引入市場經(jīng)理人。

五、結　論

國企改革是一個需要系統(tǒng)論證、系統(tǒng)推進、系統(tǒng)評價的問題。目前，我國的國企改革也已進入深水區(qū)，深化改革將會觸及更多人的利益，受到更大的阻力，但是挑戰(zhàn)與機遇并存，過去十年國企“量變”的積累已足夠豐富，需要全面深化國企改革引導國企向“質(zhì)變”的飛躍。本文通過對林、張兩位教授觀點的分析，結合國外及我國國企改革的歷程，系統(tǒng)提出從宏觀到微觀三個層面的多條措施和思考，希望能對我國國企改革有所幫助，推動我國國企實現(xiàn)新發(fā)展、新跨越。

[責任編輯：王成利]

王衛(wèi)中(1969-)，男，山東大學管理學院博士研究生。

F279.241

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1003-8353(2016)03-0143-09