文 《法人》記者 李立娟

史上最嚴(yán)PPP申報(bào)令落地

文 《法人》記者 李立娟

PPP模式對(duì)穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、轉(zhuǎn)變政府職能都有重大的意義，做好PPP工作涉及許多法律方面的問題，亟須通過立法來解決

6月12日，財(cái)政部、教育部、科技部、民政部等共計(jì)20個(gè)部委聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于組織開展第三批政府和社會(huì)資本合作示范項(xiàng)目申報(bào)篩選工作的通知》（下稱《通知》），組織開展第三批PPP（政府和社會(huì)資本合作）示范項(xiàng)目申報(bào)工作。

參照前兩批示范，項(xiàng)目若成功落地，可獲得財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)；進(jìn)入示范項(xiàng)目庫，相關(guān)部門會(huì)對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行技術(shù)指導(dǎo)，展開后續(xù)督查。這被不少社會(huì)資本視為一個(gè)保障手段，銀行機(jī)構(gòu)也以此作為融資增信的條件。

對(duì)于第三批示范項(xiàng)目的篩選，財(cái)政部給出了明確的評(píng)審標(biāo)準(zhǔn)，如本地融資平臺(tái)需剝離政府性債務(wù)，并不再承擔(dān)融資平臺(tái)職能才能作為社會(huì)資本方參與，項(xiàng)目期限不得低于10年，明文禁止BT（建設(shè)—移交）、承諾固定回報(bào)、明股實(shí)債等變相融資。

由于設(shè)置了相對(duì)嚴(yán)格的申報(bào)條件，本次新規(guī)也被稱為史上最嚴(yán)PPP申報(bào)令。在此之前，財(cái)政部、國(guó)家發(fā)改委曾聯(lián)合對(duì)外發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步共同做好政府和社會(huì)資本合作（PPP）有關(guān)工作的通知》，明確七大舉措進(jìn)一步推進(jìn)PPP工作，并明確強(qiáng)化監(jiān)督管理，杜絕固定回報(bào)和變相融資安排。

監(jiān)管機(jī)構(gòu)的連續(xù)出招，被認(rèn)為是進(jìn)一步監(jiān)管PPP項(xiàng)目，優(yōu)化申報(bào)篩選方式，公開評(píng)審標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)一步提升示范項(xiàng)目申報(bào)篩選的全面性、科學(xué)性和時(shí)效性的必要舉措。

PPP示范升級(jí)

按照申報(bào)程序，本次各省上報(bào)PPP示范項(xiàng)目，經(jīng)評(píng)審后，按照評(píng)分由高到低的順序，綜合行業(yè)、類型、地區(qū)分布形成示范項(xiàng)目名單，由財(cái)政部聯(lián)合相關(guān)行業(yè)部委統(tǒng)一發(fā)布。財(cái)政部表示，通過項(xiàng)目篩選，鼓勵(lì)行業(yè)破冰、區(qū)域集群和模式創(chuàng)新，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)行業(yè)引領(lǐng)、區(qū)域帶動(dòng)和創(chuàng)新示范效應(yīng)。

第三批示范項(xiàng)目，由財(cái)政部、環(huán)保部、住建部、交通運(yùn)輸部、水利部等的20個(gè)部委橫向聯(lián)合開展，入選項(xiàng)目數(shù)量將進(jìn)一步增加，可能逼近500個(gè)。

當(dāng)前我國(guó)PPP項(xiàng)目發(fā)展速度較快，截至今年4月底，全國(guó)入庫的PPP項(xiàng)目達(dá)到8042個(gè)，總投資達(dá)9.3萬億元，PPP項(xiàng)目覆蓋也由5個(gè)行業(yè)擴(kuò)大到13個(gè)行業(yè)。不過雖然PPP項(xiàng)目投資量、數(shù)量較大，質(zhì)量卻有待進(jìn)一步提高。

“在PPP項(xiàng)目發(fā)展中亦存在一些亟須解決的問題，如信息不透明、社會(huì)資本參與度不高等?！敝型额檰栄芯靠偙O(jiān)郭凡禮在接受《法人》記者采訪時(shí)表示。

郭凡禮認(rèn)為，在PPP項(xiàng)目中，所占比例較高的主要是市政工程、生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)、交通運(yùn)輸三類，分別占比26%、14%、11%。雖然當(dāng)前養(yǎng)老、教育、醫(yī)療衛(wèi)生、體育等PPP項(xiàng)目的占比不高，在2%-5%區(qū)間，但是這些領(lǐng)域的市場(chǎng)需求正處于爆發(fā)階段，發(fā)展前景良好，相關(guān)PPP項(xiàng)目具有較大發(fā)展空間。

關(guān)于新規(guī)之下PPP審批項(xiàng)目相較于之前的變化之處，北京市百瑞律師事務(wù)所李志平律師在接受《法人》記者采訪時(shí)表，本次20個(gè)部委聯(lián)合聯(lián)合下發(fā)的《關(guān)于組織開展第三批政府和社會(huì)資本合作示范項(xiàng)目申報(bào)篩選工作的通知》跟之前兩次示范項(xiàng)目的《通知》的確有非常大的不同。

她進(jìn)一步解釋說，總體來看，本次的通知更具體、更明確、更翔實(shí)、更有針對(duì)性。也可以說是對(duì)PPP示范項(xiàng)目從形式審查到實(shí)質(zhì)審查的一個(gè)質(zhì)的飛躍。

郭凡禮則表示，相較于以前的規(guī)定，第三批PPP項(xiàng)目申報(bào)明確規(guī)定了本地融資平臺(tái)需剝離政府性債務(wù)，這是基于之前PPP項(xiàng)目中的弊端而提出的，能夠較好保護(hù)社會(huì)投資者的權(quán)益。當(dāng)前，PPP審批項(xiàng)目的規(guī)定日益成熟、完善，對(duì)推動(dòng)PPP健康發(fā)展有較大幫助，因?yàn)槿绻鸓PP項(xiàng)目在審批環(huán)節(jié)不能全面考慮到社會(huì)投資者的利益，其后續(xù)發(fā)展將難以持續(xù)。

申報(bào)趨于精準(zhǔn)

“本次《通知》被稱之為‘史上最嚴(yán)’，我想把這次通知理解為‘更明確、更具體’，更符合這次通知的現(xiàn)實(shí)意義。”李志平強(qiáng)調(diào)，前兩次的《通知》只是向社會(huì)公布了示范項(xiàng)目的結(jié)果，對(duì)申報(bào)PPP示范項(xiàng)目的條件、程序等都沒有公布，存在暗箱操作的可能性，不夠透明，亦可能存在偽PPP項(xiàng)目的情況。

而本次《通知》不僅明確了示范項(xiàng)目申報(bào)篩選工作是由財(cái)政部和相關(guān)行業(yè)部委橫向聯(lián)合開展，而且公開了評(píng)審標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)示范項(xiàng)目的申報(bào)條件、申報(bào)程序、評(píng)選專家的組成都做了具體、明確的規(guī)定。尤其嚴(yán)格了篩選申報(bào)項(xiàng)目的數(shù)量，每個(gè)省市申報(bào)項(xiàng)目的數(shù)量原則上不超過50個(gè)。并且公開了PPP示范項(xiàng)目的評(píng)審標(biāo)準(zhǔn)和申報(bào)材料清單?；谶@些特點(diǎn)，可以說這次《通知》的規(guī)定比前兩次要嚴(yán)格許多。

“總體來說，PPP模式對(duì)當(dāng)前中國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、對(duì)中國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)工作，將起到功不可沒的作用。PPP模式引導(dǎo)了中國(guó)經(jīng)濟(jì)改革的方向，甚至也提升了政府機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)水平。經(jīng)過2年多的探索，找到了切實(shí)可行的辦法，PPP模式對(duì)社會(huì)是非常有利的。從實(shí)操的角度講，大部分人對(duì)PPP模式是認(rèn)可的?！崩钪酒綄?duì)《法人》記者如是說。

但是，目前一些PPP項(xiàng)目也存在一定的規(guī)制問題。這主要源于缺乏統(tǒng)一的規(guī)范，各地遵循的規(guī)定不一，具體實(shí)踐中，相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)也有區(qū)別。

李志平進(jìn)一步對(duì)《法人》記者表示：“各地區(qū)針對(duì)當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況，制定具體的實(shí)施細(xì)則，適合當(dāng)?shù)氐沫h(huán)境，更有利于PPP項(xiàng)目的開展。PPP模式是創(chuàng)新機(jī)制，也應(yīng)該鼓勵(lì)創(chuàng)新。但各地區(qū)制定的實(shí)施細(xì)則，還是要在現(xiàn)有規(guī)章、政策、法律等框架內(nèi)制定，PPP模式的操作還是要合法合規(guī)?！?/p>

法規(guī)有待完善

“現(xiàn)有法律法規(guī)有沒有對(duì)PPP項(xiàng)目進(jìn)行相關(guān)的規(guī)制，目前的政策主要以規(guī)章、《通知》的方式出臺(tái)，還是存在一定的滯后性?！崩钪酒奖硎?，因?yàn)?PPP模式對(duì)穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、轉(zhuǎn)變政府職能都有重大的意義，做好PPP工作涉及許多法律方面的問題，亟須通過立法來解決。

李志平認(rèn)為，盡管立法總是有滯后性的，但目前規(guī)制PPP模式操作的法律層面的依據(jù)，并不是太缺乏，例如《公司法》《合同法》《招標(biāo)投標(biāo)法》等等，都涵蓋了相關(guān)內(nèi)容。

“任何新生事物的出現(xiàn)和發(fā)展，都要有一個(gè)從不完善到逐步完善的過程。規(guī)章、《通知》的指導(dǎo)、探索都有非常重要的意義?！崩钪酒奖硎?，2014年出臺(tái)的113號(hào)文件，明確規(guī)定該操作指南自印發(fā)之日起施行，且有效期3年，即說明PPP模式需要一個(gè)從理論到實(shí)踐的檢驗(yàn)過程。

目前，財(cái)政部已經(jīng)成立立法工作組，研究起草《政府和社會(huì)資本合作法（草案征求意見稿）》，并已經(jīng)征求國(guó)務(wù)院各部門以及地方財(cái)政部門的意見，正在抓緊修改完善。

6月7日，財(cái)政部副部長(zhǎng)劉昆表示，PPP當(dāng)前仍存在三方面問題：一是PPP項(xiàng)目?jī)?chǔ)備比較豐富，但是落實(shí)困難，這是一個(gè)普遍性問題，因?yàn)镻PP對(duì)參與各方包括政府都提出了比較高的要求，這和管理水平有一定的關(guān)系；二是企業(yè)家反映，各地優(yōu)質(zhì)PPP項(xiàng)目基本上被國(guó)企壟斷，民企要投入的PPP項(xiàng)目難度比較大，特別是取得好項(xiàng)目比較困難；三是個(gè)別地方反映政府部門信用度比較差，有一些項(xiàng)目擔(dān)心進(jìn)去之后地方政府會(huì)改變有關(guān)條件。

就現(xiàn)下PPP模式在具體實(shí)踐中存在的問題，中投顧問研究總監(jiān)郭凡禮對(duì)《法人》記者強(qiáng)調(diào)，一方面，社會(huì)資本參與度不足，許多地方政府的履約能力較差，信息透明程度不高，難以獲得社會(huì)資本信任；另一方面，PPP項(xiàng)目有大量準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)和非經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目，投資周期長(zhǎng)，經(jīng)濟(jì)效益不顯著。欲解決這些問題，需要完善項(xiàng)目配套政策，打破信息壁壘，同時(shí)建立合理的投資回報(bào)機(jī)制。

“進(jìn)一步推廣PPP項(xiàng)目，是現(xiàn)下我們應(yīng)該考慮的問題?！崩钪酒絼t認(rèn)為，PPP模式是非常好的模式，但目前存在的問題也比較多。PPP這種新的模式需要新的法律配合，需要新的突破，包括政府和社會(huì)資本的移交、土地問題、相關(guān)文件的變更問題等，都需要進(jìn)一步明確。此外，還要制定更適合PPP模式操作的規(guī)定，以及解決社會(huì)資本對(duì)政府的信任問題等等。