管住警權(quán)是必修課

現(xiàn)行法律法規(guī)有四分之三涉及警察執(zhí)法，然而較大的裁量空間很難Κ化為規(guī)范的執(zhí)法行為。另一方面，一線執(zhí)法力量又極為薄弱，造成執(zhí)法不規(guī)范㈦執(zhí)法力量不足并存。

新近發(fā)生的諸多基層警察暴力執(zhí)法案例表明，中國需要直面警察濫用權(quán)力問題，防治警察執(zhí)法權(quán)隨意膨脹。

頑疾為何難除

河南警察學(xué)院治安系副教授張超表示，自從依法治國方略正式提出后，執(zhí)法規(guī)范化多年來一直是公安建設(shè)的老問題，“十八大之后，‘法治公安’概念的強(qiáng)調(diào)力度不斷加大。提高執(zhí)法質(zhì)量最終有依賴于執(zhí)法規(guī)范化，但是，現(xiàn)實(shí)中不規(guī)范的現(xiàn)象還是頻頻出現(xiàn)?！?/p>

張超表示，改革開放以來，現(xiàn)行法律240多部，法規(guī)600多部，其中四分之三涉及警察執(zhí)法，只是授權(quán)存在較大的模糊性，公安有較大的裁量空間。雖然公安部門已經(jīng)制定了大量實(shí)施細(xì)則，但仍需要執(zhí)法者有很高的理論素養(yǎng)和執(zhí)法能力，而實(shí)際上，警察隊(duì)伍建設(shè)與執(zhí)法要求還有很大距離。

“也有警察反映，執(zhí)法難度越來越大，禁錮了手腳。”張超認(rèn)為，規(guī)范要求往往意味著加緊箍咒，但如果執(zhí)法人員素質(zhì)和能力沒有達(dá)到相應(yīng)水平，良好的立法用意很難轉(zhuǎn)化為規(guī)范的執(zhí)法行為。

另一方面，一線執(zhí)法力量又極為薄弱，執(zhí)法不規(guī)范與執(zhí)法力量不足并存。張超介紹，公安部曾要求2008年1月以后，不得再以任何名義留用治安員，表面看，治安聯(lián)防隊(duì)消失了，但這并不意味著公安隊(duì)伍執(zhí)法人員問題就得到了解決，而是換湯不換藥，最后又出現(xiàn)了大量輔警。

比如，張超說，“不少地方的交警隊(duì)，正式職員與一般輔警的比例是1:2，有的超過2倍，甚至有些輔警還被借調(diào)上去，所以，不少地方隔幾年就可能清理一次借調(diào)人員，

就要清理一次臨時(shí)工?！?/p>

“讓制度規(guī)范成為‘帶電高壓線’”

5月20日，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第二十四次會(huì)議審議通過了《關(guān)于深化公安執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)的意見》。北京師范大學(xué)中國刑法研究所副所長彭新林認(rèn)為，完善執(zhí)法權(quán)力運(yùn)行機(jī)制是深化公安執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)的核心內(nèi)容。據(jù)他觀察，現(xiàn)實(shí)中，少數(shù)基層公安在查處治安案件中，不愿意耐心進(jìn)行思想教育工作，動(dòng)輒使用強(qiáng)制傳喚手段，“少數(shù)警察還存在濫用警械警具，對(duì)嫌疑人進(jìn)行體罰虐待、暴力毆打等現(xiàn)象。有些基層機(jī)關(guān)采取跟蹤盯梢處置賭博、賣淫嫖娼的案件，隨意將涉案人員帶到公安機(jī)關(guān)審查。”彭新林說，從嚴(yán)格意義上說，這些都屬于不規(guī)范執(zhí)法。

中央深改組強(qiáng)調(diào)，要保障執(zhí)法質(zhì)量和執(zhí)法公信力不斷提高。彭新林認(rèn)為，執(zhí)法質(zhì)量是執(zhí)法公信力的基礎(chǔ)，執(zhí)法公信力的高低，也是衡量一個(gè)社會(huì)法治與文明程度的標(biāo)桿。當(dāng)前公安執(zhí)法面臨的形勢是機(jī)遇和挑戰(zhàn)并存，人民群眾日益增長的執(zhí)法需求與公安機(jī)關(guān)執(zhí)法能力和水平相對(duì)滯后的主要矛盾沒有變，“針對(duì)社會(huì)廣泛關(guān)注的一些復(fù)雜、疑難、敏感、熱點(diǎn)案件，公安機(jī)關(guān)更要努力辦理好?！?/p>

在彭新林看來，深化公安執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)，當(dāng)務(wù)之急是要讓制度規(guī)范成為硬約束和“帶電的高壓線”。

彭新林說，目前，公安機(jī)關(guān)辦理治安案件并非缺乏制度規(guī)范。實(shí)體方面有《治安管理處罰法》《行政處罰法》《行政強(qiáng)制法》等法律依據(jù)；在程序方面，公安部制定了《公安機(jī)關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》，該行政規(guī)章對(duì)包括治安案件在內(nèi)的行政案件的辦理程序作了明確而細(xì)致的規(guī)定。

“現(xiàn)在個(gè)別地方、少數(shù)警察過度執(zhí)法甚或?yàn)E用權(quán)力，侵害公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益，原因在于警察執(zhí)法理念的落后、公安管理體制機(jī)制不完善、對(duì)警察執(zhí)法權(quán)力監(jiān)督制約不到位等因素?！迸硇铝终J(rèn)為，關(guān)鍵的是要轉(zhuǎn)變執(zhí)法理念，改進(jìn)執(zhí)法方式，規(guī)范執(zhí)法程序，提高執(zhí)法水平，“真正讓制度規(guī)范成為硬約束和帶電的高壓線，才是當(dāng)務(wù)之急?！?/p>

如何規(guī)制警權(quán)

中國社科院法學(xué)所刑法研究室主任劉仁文認(rèn)為，應(yīng)該制定出臺(tái)《羈押法》，規(guī)制警察執(zhí)法邊界和權(quán)力，通過出臺(tái)《羈押法》，“把一切剝奪人身自由的處罰都納入到刑法范疇，統(tǒng)一適用刑訴法相關(guān)規(guī)定。”

劉仁文說，《羈押法》應(yīng)作出規(guī)定，凡是涉及任何限制人身自由的執(zhí)法過程，公安機(jī)關(guān)都必須將嫌疑人第一時(shí)間送往羈押場所，不能在場外進(jìn)行任何形式的訊問，要建立律師到場制度，訊問場所也應(yīng)該歸屬中立第三方進(jìn)行管理，“這樣才能避免出現(xiàn)刑訊逼供等違法行為?！?/p>

在規(guī)范警權(quán)問題上，清華大學(xué)法學(xué)院教授張建偉認(rèn)為，第一要?jiǎng)?wù)是建立外部對(duì)警察權(quán)的有權(quán)制約機(jī)制，并且考慮將過于龐大的警察權(quán)做適當(dāng)“瘦身”，如將看守所劃歸司法行政機(jī)關(guān)管理等。

張建偉建議加強(qiáng)對(duì)警察權(quán)的外部制約，特別是司法權(quán)對(duì)偵查權(quán)的控制，將最有可能侵犯公民自由權(quán)利的政府權(quán)力納入“司法審查”體系，力求防止警察權(quán)膨脹和失控。

中央深改組會(huì)議曾強(qiáng)調(diào)，要嚴(yán)格執(zhí)法監(jiān)督，解決執(zhí)法突出問題，努力讓人民群眾在每一項(xiàng)執(zhí)法活動(dòng)、每一起案件辦理中都能感受到社會(huì)公平正義。彭新林分析指出，作為一項(xiàng)重要的行政權(quán)力，警察執(zhí)法權(quán)具有國家意志性和特殊強(qiáng)制性等特征，但同時(shí)其也是一把“雙刃劍”，需用之得當(dāng)。

“應(yīng)該全面推行執(zhí)法責(zé)任制，嚴(yán)格落實(shí)執(zhí)法過錯(cuò)責(zé)任追究制度?！迸硇铝终J(rèn)為，當(dāng)公安執(zhí)法出現(xiàn)超期羈押、濫用強(qiáng)制措施、傷情鑒定、違規(guī)扣押等過錯(cuò)時(shí)，應(yīng)予處罰。

另外，張建偉建議，警力配置應(yīng)向一線辦案傾斜，可根據(jù)轄區(qū)內(nèi)的人口基數(shù)進(jìn)行科學(xué)安排，擴(kuò)大正規(guī)警察的編制，避免出現(xiàn)“臨時(shí)工”辦案的情形，“公安機(jī)關(guān)應(yīng)該正視輔警、協(xié)警制度，加快改革，避免公眾出現(xiàn)模糊認(rèn)知?！?/p>

對(duì)于龐大數(shù)量的警務(wù)輔助人員。3月21日，公安部頒布實(shí)施新修訂的公安機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任追究規(guī)定（以下簡稱“規(guī)定”），新規(guī)共計(jì)16條，其中重點(diǎn)明確了應(yīng)當(dāng)追究領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的4種具體情形。

“規(guī)定提出禁止性的規(guī)范，進(jìn)一步強(qiáng)化了對(duì)公安機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部的監(jiān)督與責(zé)任追究。”公安學(xué)教研室副主任李姝音指出，各級(jí)公安機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)干部，尤其是“一把手”，是公安工作的直接組織者，他們自身形象和素質(zhì)的好壞，不僅影響其所在地區(qū)和部門的隊(duì)伍建設(shè)，更是事關(guān)公安工作的全局發(fā)展。

“加強(qiáng)對(duì)各級(jí)公安機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部的監(jiān)督與追責(zé)，對(duì)建設(shè)強(qiáng)有力的公安隊(duì)伍，深化公安工作改革都具有十分重要的意義?！崩铈粽f。

（澎湃新聞網(wǎng)2016.5.21、《法治周末》2016.4.5等）