□ 林 堅(jiān) 駱逸玲 吳佳雨

自然資源監(jiān)管，分幾個(gè)階段？

□ 林 堅(jiān) 駱逸玲 吳佳雨

自然資源監(jiān)管，是按照載體使用許可、載體產(chǎn)權(quán)許可、產(chǎn)品生產(chǎn)許可三個(gè)階段展開的。

載體使用許可，發(fā)生在資源所有權(quán)人將資源使用權(quán)交付資源使用者之前。如審核空間用途等是否符合法定規(guī)劃，各類用地用途的變更是否合法等。這是國土空間用途管制的重要手段。

在明確載體用途和范圍的前提下，權(quán)利申請人經(jīng)資源管理部門核準(zhǔn)后，獲發(fā)對應(yīng)資源載體產(chǎn)權(quán)證明，如土地使用權(quán)證、林權(quán)證等。

產(chǎn)權(quán)人在合法獲取資源載體開發(fā)權(quán)利后，向相關(guān)自然資源監(jiān)管部門申請進(jìn)一步投入生產(chǎn)要素，將自然資源轉(zhuǎn)化為勞動(dòng)產(chǎn)品。相關(guān)自然資源監(jiān)管部門將對申請的生產(chǎn)強(qiáng)度、生產(chǎn)形式及其他附加條件進(jìn)行核準(zhǔn)，頒發(fā)資源產(chǎn)品生產(chǎn)的行政許可，如林木采伐許可、建設(shè)項(xiàng)目工程許可等。

載體用途管理（用地審批）按照建設(shè)行為和非建設(shè)行為來管理，載體也對應(yīng)分成建設(shè)用地和非建設(shè)用地。

首先，國土資源管理部門根據(jù)需要，進(jìn)行建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審，審查選址是否滿足土地利用規(guī)劃及其他發(fā)展規(guī)劃、選址是否需占用農(nóng)地、調(diào)整非農(nóng)地、用地標(biāo)準(zhǔn)等，這一環(huán)節(jié)的核心在于核準(zhǔn)用地可否用于建設(shè)。

其次，建設(shè)單位向城鄉(xiāng)建設(shè)管理部門申請建設(shè)用地規(guī)劃許可，城鄉(xiāng)規(guī)劃行政主管部門對建設(shè)項(xiàng)目是否依控制性詳細(xì)規(guī)劃核定地塊的位置、性質(zhì)、開發(fā)強(qiáng)度等規(guī)劃條件進(jìn)行審查，這一環(huán)節(jié)審核核心在于“建設(shè)用途”與“建設(shè)強(qiáng)度”。

非建設(shè)空間載體使用許可實(shí)行承包合同初審制，即在資源使用者在使用權(quán)利確認(rèn)前，相關(guān)資源管理部門進(jìn)行的用途、期限、資格、程序等方面的審查。依據(jù)規(guī)定，農(nóng)村土地，包括農(nóng)民集體所有和國家所有依法由農(nóng)民集體使用的耕地、林地、草地等，當(dāng)承包方在承包合同生效后，須由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府農(nóng)村經(jīng)營管理部門對發(fā)包方和承包方的資格、發(fā)包程序、承包期限、承包地用途等予以初審，其后再向縣級以上地方人民政府申請農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)。地方各級人民政府的審查、核準(zhǔn)程序是資源載體產(chǎn)權(quán)發(fā)證必需履行的程序，合同初審有助于管控非建設(shè)用地的“農(nóng)業(yè)用途”，可防止出現(xiàn)重復(fù)登記或林地與耕地、草地等登記發(fā)證重疊情況。

陸地自然資源的載體使用審批主要依據(jù)的是土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃。非建設(shè)用地的承包合同初審依據(jù)《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證管理辦法》的規(guī)定，發(fā)包方“應(yīng)執(zhí)行縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃”。

自然資源監(jiān)管的“三個(gè)階段”管理，都是從載體使用審批發(fā)起的，是載體產(chǎn)權(quán)許可和產(chǎn)品生產(chǎn)許可的前置條件，而載體使用審批的主要法律依據(jù)是土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃。

自然資源載體產(chǎn)權(quán)既是自然資源監(jiān)管的對象之一，也是有關(guān)權(quán)利人進(jìn)一步開展資源開發(fā)的基礎(chǔ)。因此，加快自然生態(tài)空間的統(tǒng)一確權(quán)登記，明確資源使用權(quán)的權(quán)利主體、權(quán)利內(nèi)容、權(quán)利狀態(tài)及其相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，將有利于資源的高效生產(chǎn)、財(cái)產(chǎn)權(quán)的合理保護(hù)、部門責(zé)權(quán)邊界的明晰，推動(dòng)國土空間用途管制的切實(shí)落地，促進(jìn)自然資源管理運(yùn)行機(jī)制的不斷完善。