王瓊

摘 要：針對(duì)目前科研經(jīng)費(fèi)使用過程存在的諸多問題，由內(nèi)審部門作為主體開展跟蹤審計(jì)不失為一種專項(xiàng)資金管理的新嘗試。文章以科研經(jīng)費(fèi)為例闡述了跟蹤審計(jì)的特點(diǎn)和程序，分析了科研經(jīng)費(fèi)在立項(xiàng)、實(shí)施和結(jié)題階段跟蹤審計(jì)的關(guān)鍵點(diǎn)，并對(duì)跟蹤審計(jì)配套制度提出相應(yīng)的優(yōu)化建議。

關(guān)鍵詞：財(cái)政專項(xiàng)資金 科研經(jīng)費(fèi) 跟蹤審計(jì) 衛(wèi)生監(jiān)督

中圖分類號(hào)：F239.45 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1004-4914（2016）01-171-02

衛(wèi)生監(jiān)督工作具有專業(yè)技術(shù)性強(qiáng)的特點(diǎn)，這就決定了搞好科研也是提升執(zhí)法水平的重要一環(huán)，而財(cái)政專項(xiàng)資金（以下簡稱專項(xiàng)資金）是衛(wèi)生監(jiān)督類行政事業(yè)單位科研活動(dòng)的主要資金來源。當(dāng)前這類專項(xiàng)資金管理普遍存在不規(guī)范、粗放、低效等問題，違規(guī)違紀(jì)現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，這與其監(jiān)督評(píng)價(jià)機(jī)制不健全有很大的關(guān)系。內(nèi)審部門作為單位內(nèi)設(shè)的“免疫系統(tǒng)”的第一道防線，在衛(wèi)生監(jiān)督業(yè)務(wù)監(jiān)督控制系統(tǒng)中是必不可少的。以往專項(xiàng)資金管理多委托會(huì)計(jì)師事務(wù)所進(jìn)行審計(jì)，大多屬事后審計(jì)，等發(fā)現(xiàn)問題時(shí)已錯(cuò)失了糾正的時(shí)機(jī)。如何破解衛(wèi)生監(jiān)督科研經(jīng)費(fèi)管理薄弱環(huán)節(jié)及內(nèi)部控制問題，遏制違規(guī)行為對(duì)內(nèi)審部門發(fā)揮審計(jì)監(jiān)督作用具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。自2008年7月《審計(jì)署2008至2012 年審計(jì)工作發(fā)展規(guī)劃》提出積極探索跟蹤審計(jì)以來，跟蹤審計(jì)已經(jīng)發(fā)展成為一種有中國特色的審計(jì)創(chuàng)新方式。跟蹤審計(jì)，就是審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)審計(jì)事項(xiàng)的真實(shí)性、合法性和效益性進(jìn)行全過程跟蹤監(jiān)督的行為，它是一種動(dòng)態(tài)的、全過程參與的，把事前和事中、事后審計(jì)三者相結(jié)合的監(jiān)督模式。盡管目前跟蹤審計(jì)多用于建設(shè)工程項(xiàng)目，但從其特點(diǎn)看，只要是連續(xù)分配和使用的特定用途的專項(xiàng)資金，都可采用這一方式。把科研經(jīng)費(fèi)作為標(biāo)的進(jìn)行跟蹤審計(jì)具有較高的實(shí)踐價(jià)值，不失為專項(xiàng)資金管理的一種新嘗試。

一、跟蹤審計(jì)的特點(diǎn)

跟蹤審計(jì)作為一種審計(jì)模式，既有審計(jì)理論的各個(gè)要素，又具有其特性，與其他審計(jì)模式的本質(zhì)區(qū)別是，它通過提前介入和及時(shí)反饋來實(shí)現(xiàn)審計(jì)的“免疫”本質(zhì)。跟蹤審計(jì)獨(dú)特性主要是與傳統(tǒng)的事后審計(jì)相比較而言，其特點(diǎn)體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：（1）審計(jì)介入時(shí)間點(diǎn)不同。跟蹤審計(jì)不是在整個(gè)項(xiàng)目全部完成后集中進(jìn)行審計(jì)，而是依據(jù)項(xiàng)目的進(jìn)度，從項(xiàng)目有實(shí)施意圖時(shí)就介入，然后對(duì)各個(gè)項(xiàng)目的各個(gè)組成部分分別進(jìn)行審計(jì)一直持續(xù)到項(xiàng)目結(jié)束后。跟蹤審計(jì)最大的特點(diǎn)就在于提前介入，主要體現(xiàn)為發(fā)現(xiàn)和糾正問題的及時(shí)性，以便發(fā)揮審計(jì)的預(yù)防、規(guī)范等作用；（2）審計(jì)過程的形態(tài)不同。傳統(tǒng)事后審計(jì)審查的資料主要是賬目或者憑證，缺乏對(duì)項(xiàng)目動(dòng)態(tài)過程詳細(xì)的記載，因而也就不能有效識(shí)別整個(gè)項(xiàng)目過程中的不合理之處。而跟蹤審計(jì)參與項(xiàng)目的各個(gè)環(huán)節(jié)，能及時(shí)的獲取一手資料，變被動(dòng)為主動(dòng)，可以做出準(zhǔn)確的判斷和正確的決策；（3）審計(jì)內(nèi)容不同。傳統(tǒng)的結(jié)算審計(jì)的內(nèi)容，主要審查資金收支問題，而跟蹤審計(jì)的內(nèi)容涵蓋項(xiàng)目的各個(gè)部分，如在科研經(jīng)費(fèi)跟蹤審計(jì)中就涉及到整個(gè)項(xiàng)目全過程的各方面，包括預(yù)算、資金的收支、資產(chǎn)管理、進(jìn)度、效益等全方位，以及各階段、各環(huán)節(jié)之間的相互聯(lián)系，要求審計(jì)人員具有系統(tǒng)性、全面性看問題的能力；（4）審計(jì)的作用不同。跟蹤審計(jì)不僅體現(xiàn)了審計(jì)的監(jiān)督職能，還體現(xiàn)了其服務(wù)職能。跟蹤審計(jì)作為一種創(chuàng)新的審計(jì)模式，在揭示各種問題、查處各種弊端的同時(shí)，更注重從制度層面分析問題，適當(dāng)?shù)靥岢鼋ㄔO(shè)性意見，發(fā)揮跟蹤審計(jì)的服務(wù)功能。

二、科研經(jīng)費(fèi)使用中存在的問題

（一）預(yù)算編制不科學(xué)，預(yù)算執(zhí)行嚴(yán)重不符

預(yù)算編制缺乏合理性，造成預(yù)算不真實(shí)。在項(xiàng)目立項(xiàng)申請(qǐng)時(shí)的預(yù)算編制直接由項(xiàng)目課題組來預(yù)測(cè)編制，財(cái)務(wù)部門并未參與編制，由于很多科研人員不具有財(cái)務(wù)知識(shí)，往往是根據(jù)個(gè)人的意愿進(jìn)行經(jīng)費(fèi)劃分，項(xiàng)目預(yù)算往往精確性低，預(yù)算項(xiàng)目不細(xì)、編制粗糙、隨意性大，項(xiàng)目實(shí)際支出與項(xiàng)目預(yù)算經(jīng)費(fèi)偏差較大等問題比較普遍；在預(yù)算下達(dá)后，由于科研項(xiàng)目信息資源共享性差，審計(jì)部門無法實(shí)時(shí)掌握科研項(xiàng)目的進(jìn)展情況，無法做到實(shí)時(shí)、過程跟蹤檢查；科研項(xiàng)目在申報(bào)時(shí)，對(duì)項(xiàng)目論證報(bào)告中的主要內(nèi)容如：項(xiàng)目研究方向、實(shí)現(xiàn)目標(biāo)、檢查評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)等規(guī)定不明確，導(dǎo)致根據(jù)項(xiàng)目目標(biāo)任務(wù)書，無法評(píng)價(jià)投入及產(chǎn)出的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益。

（二）科研資產(chǎn)管理、監(jiān)管不到位

由于科研項(xiàng)目分屬不同課題，資源往往獨(dú)享，重復(fù)購置的情況很普遍；故意化整為零，以耗材、拆分項(xiàng)目等方式逃避招標(biāo)及審計(jì)監(jiān)督；盤盈、盤虧、報(bào)廢等后續(xù)處理工作缺失；科研項(xiàng)目結(jié)題時(shí)或在科研人員工作調(diào)動(dòng)和崗位變動(dòng)時(shí)，未及時(shí)進(jìn)行固定資產(chǎn)清理，無交接手續(xù)，造成資產(chǎn)嚴(yán)重流失。

（三）項(xiàng)目資金支出結(jié)構(gòu)不合理

人員費(fèi)用支出比例較大，有的人員費(fèi)用占全部項(xiàng)目支出的80%；設(shè)備支出較多，且不能證明與項(xiàng)目直接相關(guān)，如有的項(xiàng)目設(shè)備費(fèi)支出占項(xiàng)目支出的90%以上。

（四）挪用、侵占、騙取科研經(jīng)費(fèi)，造成科研經(jīng)費(fèi)隱形流失

采取虛構(gòu)經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)簽訂合同的方法或以外協(xié)費(fèi)等名義將科研經(jīng)費(fèi)轉(zhuǎn)至其他單位、甚至轉(zhuǎn)至課題組成員控制；虛構(gòu)經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)、使用虛假票據(jù)套取科研經(jīng)費(fèi)；虛列、偽造名單，虛報(bào)冒領(lǐng)科研勞務(wù)費(fèi)；在科研經(jīng)費(fèi)中報(bào)銷個(gè)人家庭消費(fèi)支出；擴(kuò)大開支范圍，將未納入預(yù)算的支出或按規(guī)定不允許發(fā)生的支出在科研經(jīng)費(fèi)中開支。

（五）項(xiàng)目結(jié)題不及時(shí)、不規(guī)范，科研項(xiàng)目轉(zhuǎn)結(jié)率較低

由于對(duì)結(jié)題項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)重視不夠，很多科研項(xiàng)目通過驗(yàn)收結(jié)題后不主動(dòng)結(jié)賬，管理部門也沒有強(qiáng)制措施，造成結(jié)余資金變相成為課題組“小金庫”，隨意支出與項(xiàng)目無關(guān)的個(gè)人消費(fèi)類支出，甚至開銷日常家庭費(fèi)用，造成科研經(jīng)費(fèi)大量流失。

三、科研經(jīng)費(fèi)跟蹤審計(jì)的具體程序

一般而言跟蹤審計(jì)包括審計(jì)準(zhǔn)備、實(shí)施和報(bào)告三個(gè)階段，科研經(jīng)費(fèi)全過程跟蹤審計(jì)也就相應(yīng)分為立項(xiàng)階段、實(shí)施階段和結(jié)題階段三個(gè)階段（見圖1）。

內(nèi)審部門比較適合作為科研項(xiàng)目全過程跟蹤審計(jì)的主體，源于其具有以下幾點(diǎn)優(yōu)勢(shì)：首先，熟悉各項(xiàng)內(nèi)部控制制度，能夠做到審計(jì)依據(jù)明確；其次，了解項(xiàng)目負(fù)責(zé)人科研項(xiàng)目數(shù)量、成員、經(jīng)費(fèi)和一般支出內(nèi)容等情況，做到審計(jì)判斷準(zhǔn)確；第三，可方便地查閱會(huì)計(jì)核算資料和項(xiàng)目相關(guān)資料，做到審計(jì)時(shí)間及時(shí)。

首先由內(nèi)審部門組建審計(jì)組，通過調(diào)研編寫出審計(jì)方案，然后發(fā)出跟蹤審計(jì)通知書，召集課題組負(fù)責(zé)人、財(cái)務(wù)部門、資產(chǎn)管理部門以及審計(jì)組成員參加，審計(jì)組要求按階段分別報(bào)送審計(jì)資料。其中立項(xiàng)階段審計(jì)的材料主要包括科研項(xiàng)目任務(wù)書及審批文件、項(xiàng)目預(yù)算書（含預(yù)算調(diào)整資料），項(xiàng)目立項(xiàng)相關(guān)各類協(xié)議、單位及項(xiàng)目組制訂的科研經(jīng)費(fèi)管理制度、辦法；實(shí)施階段的材料主要包括科研項(xiàng)目財(cái)務(wù)收支及有關(guān)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)資料，如采購招標(biāo)資料，固定資產(chǎn)清單，大額資金支出情況說明，為完成科研項(xiàng)目所簽訂的相關(guān)合同、項(xiàng)目執(zhí)行期財(cái)務(wù)報(bào)表、賬簿、憑證，項(xiàng)目中期考核及驗(yàn)收資料；結(jié)題階段資料主要包括項(xiàng)目驗(yàn)收?qǐng)?bào)告、財(cái)務(wù)決算報(bào)告及相關(guān)資料、項(xiàng)目績效報(bào)告等。跟蹤審計(jì)可對(duì)科研項(xiàng)目實(shí)施的不同階段確定不同的審計(jì)內(nèi)容和重點(diǎn)，在實(shí)施階段，對(duì)發(fā)現(xiàn)的一般性問題，需要及時(shí)向項(xiàng)目負(fù)責(zé)人出具書面審計(jì)意見或建議，要求其自行改正；對(duì)發(fā)現(xiàn)的重大問題，及時(shí)向領(lǐng)導(dǎo)報(bào)告的同時(shí)通報(bào)科研、財(cái)務(wù)等管理部門，并采取適當(dāng)措施。

四、科研經(jīng)費(fèi)跟蹤審計(jì)的審計(jì)關(guān)鍵點(diǎn)

對(duì)科研經(jīng)費(fèi)出現(xiàn)問題比較多的環(huán)節(jié)是進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督重點(diǎn)要關(guān)注的，可將其確定為關(guān)鍵點(diǎn)，在跟蹤審計(jì)中作為動(dòng)態(tài)監(jiān)控的重點(diǎn)，關(guān)鍵點(diǎn)設(shè)置并不是局限于以下各點(diǎn)，以下只對(duì)主要的幾個(gè)關(guān)鍵點(diǎn)進(jìn)行分析。

（一）立項(xiàng)階段審計(jì)關(guān)鍵點(diǎn)

1.審計(jì)人員重點(diǎn)協(xié)助項(xiàng)目負(fù)責(zé)人按照不同項(xiàng)目的具體要求逐項(xiàng)編制預(yù)算，保證其科學(xué)性、合理性和全面性。

2.加強(qiáng)對(duì)科研合同的審計(jì)。合同簽約前審計(jì)主要包括：支出是否列入科研項(xiàng)目預(yù)算，資金是否到位；必須進(jìn)行招標(biāo)的項(xiàng)目是否按規(guī)定進(jìn)行了招標(biāo)，有無將招標(biāo)項(xiàng)目化整為零的形式規(guī)避招標(biāo)；訂立的合同條款是否完備、明確；合同簽訂中審計(jì)主要包括：對(duì)合同專用條款進(jìn)行復(fù)核，對(duì)簽約現(xiàn)場(chǎng)議定的條款進(jìn)行監(jiān)督等；合同履行中審計(jì)主要包括：對(duì)履行期間所發(fā)生的項(xiàng)目內(nèi)容和價(jià)格變更進(jìn)行審核和確認(rèn)，合同的變更或解除是否依照法律法規(guī)進(jìn)行等。

（二）實(shí)施階段審計(jì)關(guān)鍵點(diǎn)

實(shí)施階段是跟蹤審計(jì)監(jiān)督的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，也是最有效最難控制的階段。此階段的審計(jì)重點(diǎn)是以項(xiàng)目預(yù)算為依據(jù)，審核各項(xiàng)明細(xì)支出。主要內(nèi)容有：（1）人員費(fèi)支出有無支付給有工資收入的課題組成員和代領(lǐng)現(xiàn)象，是否直接撥付至領(lǐng)款人個(gè)人賬戶；（2）購置設(shè)備的名稱、型號(hào)、數(shù)量是否與預(yù)算批復(fù)一致，符合政府采購條件的是否辦理了相關(guān)手續(xù)，是否明確了固定資產(chǎn)歸屬及辦理相關(guān)固定資產(chǎn)驗(yàn)收入庫手續(xù)等；（3）招待費(fèi)、差旅費(fèi)和辦公費(fèi)是否符合預(yù)算開支范圍、使用標(biāo)準(zhǔn)，支出是否真實(shí)合法，票據(jù)是否正規(guī)、真實(shí)，支出內(nèi)容是否合理；（4）會(huì)議費(fèi)是否有會(huì)議通知，票據(jù)日期是否與會(huì)議召開日期一致；（5）審核外協(xié)費(fèi)支出協(xié)議，協(xié)作研究內(nèi)容、經(jīng)費(fèi)分配以及產(chǎn)權(quán)歸屬問題等條款是否真實(shí)合法，協(xié)作單位是否具備相關(guān)的資質(zhì)能力，是否與項(xiàng)目組成員有經(jīng)濟(jì)利益關(guān)系，是否憑合法有效憑據(jù)辦理轉(zhuǎn)撥手續(xù)，有無轉(zhuǎn)入非協(xié)作單位或個(gè)人的銀行賬戶的現(xiàn)象；（6）專家咨詢費(fèi)是否根據(jù)咨詢形式以及專家職稱級(jí)別執(zhí)行相應(yīng)的補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)；（7）預(yù)算變更調(diào)整是否按照規(guī)定履行了相應(yīng)手續(xù)等。尤其對(duì)支出金額大、超預(yù)算的支出項(xiàng)目如專家咨詢費(fèi)、勞務(wù)費(fèi)、會(huì)議費(fèi)、差旅費(fèi)等敏感性支出項(xiàng)目可隨時(shí)跟蹤，及時(shí)查閱相關(guān)會(huì)計(jì)憑證及支出依據(jù)材料。

（三）結(jié)題階段審計(jì)關(guān)鍵點(diǎn)

項(xiàng)目結(jié)題階段主要審查經(jīng)費(fèi)決算表是否經(jīng)過財(cái)務(wù)、科研部門的審核，決算內(nèi)容是否真實(shí)完整，是否與財(cái)務(wù)核算資料吻合；是否及時(shí)辦理結(jié)賬手續(xù)，結(jié)余經(jīng)費(fèi)是否按立項(xiàng)部門的規(guī)定處理，是否對(duì)固定資產(chǎn)進(jìn)行了清理。同時(shí)審計(jì)人員對(duì)科研經(jīng)費(fèi)使用情況及其經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的效益性進(jìn)行檢查評(píng)價(jià)，作出審計(jì)結(jié)論，提出審計(jì)建議。

五、對(duì)科研項(xiàng)目跟蹤審計(jì)配套制度的優(yōu)化建議

（一）改革科研項(xiàng)目課題機(jī)制

由于課題負(fù)責(zé)人權(quán)力過大，違法行為時(shí)有發(fā)生，而這些情況都是現(xiàn)行的跟蹤審計(jì)制度無法進(jìn)行監(jiān)督的。因此，改善目前的課題機(jī)制，有利于增加對(duì)科研經(jīng)費(fèi)審查的效果。如可以考慮引入財(cái)務(wù)人員專業(yè)性人才，實(shí)現(xiàn)課題組成員多元化，以便處理課題組中的一些非科研問題，這樣有助于科研人員全力從事自己的工作。而最為重要的是，財(cái)務(wù)人員可以為以后的審計(jì)工作提供財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)和報(bào)表，便于日后審計(jì)的進(jìn)行。還有可在課題組內(nèi)部設(shè)立技術(shù)咨詢?nèi)藛T來輔助審計(jì)監(jiān)督工作。另外，可以限制課題負(fù)責(zé)人的權(quán)限，將課題負(fù)責(zé)人的權(quán)力限制在與科研相關(guān)的領(lǐng)域內(nèi)，同時(shí)對(duì)其財(cái)權(quán)進(jìn)行適當(dāng)?shù)姆稚?。如一?xiàng)資金的使用，要經(jīng)過多人參與并同意，避免科研經(jīng)費(fèi)使用變成“一言堂”，沒有經(jīng)過審查就隨意流失。

（二）優(yōu)化組織管理

成立科研項(xiàng)目管理委員會(huì)，該委員會(huì)可由科研部門、財(cái)務(wù)部門、審計(jì)部門、紀(jì)檢監(jiān)察部門、資產(chǎn)管理或后勤部門等部門參與，科研項(xiàng)目管理委員會(huì)為非實(shí)體部門，對(duì)科研經(jīng)費(fèi)分為預(yù)算編制、審核、執(zhí)行、項(xiàng)目核算、項(xiàng)目評(píng)估等階段進(jìn)行全過程、全方位的管理控制，審計(jì)部門在每一環(huán)節(jié)都對(duì)項(xiàng)目進(jìn)展情況進(jìn)行監(jiān)督。在項(xiàng)目立項(xiàng)階段，課題申請(qǐng)人向科研項(xiàng)目管理委員會(huì)提出申請(qǐng)，科研項(xiàng)目管理委員會(huì)指派科研部門提供項(xiàng)目相關(guān)咨詢，從科研經(jīng)費(fèi)使用角度考慮，明確科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)的具體需求信息。科研項(xiàng)目管理委員會(huì)同時(shí)指派財(cái)務(wù)部門從財(cái)務(wù)管理和審計(jì)等角度指導(dǎo)對(duì)課題申請(qǐng)人按立項(xiàng)部門意見和財(cái)務(wù)制度要求，科學(xué)合理地編制預(yù)算。對(duì)于不合理、不可行或難以控制的預(yù)算項(xiàng)目，建議申報(bào)人員加以修正、調(diào)整，既利于通過立項(xiàng)部門審核，也便于今后執(zhí)行。

（三）設(shè)置科研經(jīng)費(fèi)輔助賬

設(shè)置科研經(jīng)費(fèi)輔助賬。由財(cái)務(wù)部門與科研部門根據(jù)科研經(jīng)費(fèi)管理規(guī)范，建立科研經(jīng)費(fèi)收支記錄本的輔助賬形式，按一課題一輔助賬來設(shè)置。輔助賬主要包括四部分內(nèi)容：經(jīng)費(fèi)來源、經(jīng)費(fèi)預(yù)算、經(jīng)費(fèi)使用與經(jīng)費(fèi)結(jié)余。財(cái)務(wù)人員根據(jù)立項(xiàng)文件追蹤經(jīng)費(fèi)，并與科研人員一起審核項(xiàng)目負(fù)責(zé)人確定的經(jīng)費(fèi)預(yù)算的合理性。經(jīng)費(fèi)支出時(shí)，項(xiàng)目負(fù)責(zé)人向科研經(jīng)費(fèi)管理人員申報(bào)支出情況，由其在報(bào)銷憑證上注明科研經(jīng)費(fèi)支出的項(xiàng)目，財(cái)務(wù)人員憑項(xiàng)目輔助賬進(jìn)行賬目的經(jīng)費(fèi)管理。設(shè)立科研經(jīng)費(fèi)輔助賬，可以明確財(cái)務(wù)部門與科研部門的職責(zé)，避免了科研經(jīng)費(fèi)管理中互相推諉、責(zé)任不明的混亂局面，加強(qiáng)了科研經(jīng)費(fèi)使用過程的監(jiān)控。

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[2] 劉家義.以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)推動(dòng)審計(jì)工作全面發(fā)展[J].審計(jì)研究，2008（3）

[3] 蔣美玉.高?？蒲许?xiàng)目全過程跟蹤審計(jì)探討[J].財(cái)會(huì)通訊，2014，（7）

[4] 馬志宏.高?？蒲薪?jīng)費(fèi)管理的全過程跟蹤審計(jì)[J].財(cái)會(huì)月刊，2012，（10）中旬

[5] 陳麗云.淺談醫(yī)院科研課題財(cái)務(wù)管理[J].現(xiàn)代醫(yī)院，2009，（9）

（作者單位：上海市衛(wèi)生和計(jì)劃生育委員會(huì)監(jiān)督所 上海 200031）

（責(zé)編：呂尚）