【摘要】為促進政策性銀行的科學(xué)發(fā)展，必須進行體制、業(yè)務(wù)和經(jīng)營戰(zhàn)略等方面的創(chuàng)新。具體路徑為：一是建立政策性銀行的獨立法律體系；二是完善政策性銀行業(yè)務(wù)功能；三是推動政策性銀行的集團化發(fā)展；四是推動政策性銀行的國際化經(jīng)營。

【關(guān)鍵詞】政策性銀行 科學(xué)發(fā)展 創(chuàng)新

我國目前擁有三家政策性銀行，與此同時，在業(yè)務(wù)辦理方面，過去的十多年中，政策性銀行成績斐然。然而，不可否認的是，在輝煌的成績背后，政策性銀行在運行過程中，在資本金管理、業(yè)務(wù)拓展等領(lǐng)域存在著一定問題。對此，需要積極從政策性銀行的業(yè)務(wù)、政策等層面進行探索，進而加強創(chuàng)新，以更好地促進中國政策性銀行的健康發(fā)展。本文擬就這些創(chuàng)新路徑進行探討。

一、建立政策性銀行的獨立法律體系

據(jù)了解，在國外，每當(dāng)政策性銀行成立時，都會提前出臺相關(guān)的政策法律來保證政策性銀行的合理地位，并根據(jù)形勢變化及時修訂和補充。比如日本的《開發(fā)銀行法》、美國的《進出口銀行法》、德國的《復(fù)興開發(fā)銀行法》等。

在我國，由于之前沒有所謂的政策性銀行，所以政策性銀行的相關(guān)職責(zé)便由商業(yè)銀行來具體承擔(dān)，然而，由于銀行的定位不同，導(dǎo)致商業(yè)銀行所承擔(dān)的職責(zé)難以達到理想的效果，與此同時，由于資金利用途徑的不明晰以及政策性業(yè)務(wù)的滯后性，使得中央銀行不得不考慮建立專門性的政策性銀行，使得商業(yè)銀行和政策性銀行能夠各司其職。其原因，與缺乏專門法律有直接關(guān)系。有鑒于此，應(yīng)當(dāng)對政策性銀行立法，以明確政策性銀行承擔(dān)政策性業(yè)務(wù)的責(zé)任，同時又要保障政策性銀行一定的經(jīng)營自主權(quán)。

但是，中國自正式成立三家政策性銀行至今，僅頒布了幾個行政法規(guī)，在專門立法方面仍存在缺憾。所以，應(yīng)當(dāng)建立政策性銀行的獨立法律體系。另外，在建立立法體系的同時，還應(yīng)該考慮未來的不確定性因素，及時分析不確定性帶來的后果，使得所制定的法律更具有時效性。

二、完善政策性銀行業(yè)務(wù)功能

就業(yè)務(wù)功能而言，我國政策性銀行至少存在三方面的問題：一是表現(xiàn)為行業(yè)業(yè)務(wù)功能的缺失；二是表現(xiàn)為區(qū)域業(yè)務(wù)功能的缺失；三是表現(xiàn)為不同性質(zhì)業(yè)務(wù)“防火墻”功能的缺失。完善政策性銀行業(yè)務(wù)功能，應(yīng)著重從這些方面入手。

（一）政策性銀行行業(yè)業(yè)務(wù)功能的缺失與完善

我國政策性銀行行業(yè)業(yè)務(wù)功能的缺失表現(xiàn)在：目前急切需要把金融業(yè)務(wù)吸收到該領(lǐng)域中的這類行業(yè)并沒有構(gòu)建自己的政策性銀行。盡管從國家層面上來講，國家開發(fā)銀行已經(jīng)將著眼點放在企業(yè)、居民、環(huán)保等方面，卻未能在組織結(jié)構(gòu)上引入獨立的市場細分領(lǐng)域的專業(yè)性業(yè)務(wù)單元。另外，對于那些關(guān)系社會民生的重大型企業(yè)，中央政府可以考慮組建專業(yè)化的政策性金融機構(gòu)，也可以組建一家新的綜合性的政策性銀行，承擔(dān)企業(yè)、住房、教育等方面的政策性貸款業(yè)務(wù)，這樣在行業(yè)業(yè)務(wù)功能方面可以得到完善。

（二）政策性銀行區(qū)域業(yè)務(wù)功能的缺失與完善

通常，政策性銀行由于業(yè)務(wù)范圍有限，同時在我國地區(qū)分布不合理，這樣就造成了政策性銀行對異地項目難以管理到位，缺乏對貸款項目的有效監(jiān)管等問題（張偉，2004）。

為此，可以考慮以下建議：一是按照業(yè)務(wù)發(fā)展和流程再造的需要，引導(dǎo)政策性銀行總行對原有分支機構(gòu)進行重組，適當(dāng)增加在經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)分支機構(gòu)的數(shù)量和規(guī)模。二是在國家重點建設(shè)的地區(qū)加大力度建設(shè)政策性銀行，比如，設(shè)立西部開發(fā)銀行、東北振興銀行，為西部開發(fā)、東北振興提供綜合的、穩(wěn)定的政策性金融支持。區(qū)域政策性銀行可以通過中央政府引導(dǎo)性出資、經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)扶持性出資、國內(nèi)大企業(yè)集團和外資補充性出資等途徑解決資本金問題。

（三）政策性銀行不同性質(zhì)業(yè)務(wù)“防火墻”功能的缺失與完善

通常所說政策性銀行防火墻，是指賬戶分類，即將商業(yè)性賬戶以及政策性賬戶進行單獨劃分，各自負責(zé)各自所承擔(dān)的任務(wù)（王偉，2007）。通過這種措施，在能夠及時處理政策性措施的同時，也保證了銀行的盈利性，最重要的是使得資金的管理更加有效。

三、推動政策性銀行的集團化發(fā)展

政策性銀行的集團化發(fā)展，就是成為金融控股集團。金融控股集團可分為兩大類（溫建強，2006）：以母公司的屬性作為分類標(biāo)準(zhǔn)，可以將控股集團分為金融企業(yè)與非金融企業(yè)；以母公司的控股模式作為分類標(biāo)準(zhǔn)，可以將金融控股集團分為持股型以及經(jīng)營型兩種。

（一）組建金融控股集團的經(jīng)濟與戰(zhàn)略意義

組建金融控股集團具有以下經(jīng)濟與戰(zhàn)略意義：1.在企業(yè)集團化發(fā)展趨勢日益加劇的情況下，銀行集團可以為大企業(yè)集團的發(fā)展提供全面穩(wěn)定的金融支持；2.合并重組可以帶來規(guī)模經(jīng)濟效應(yīng)，能夠增強銀行的實力與競爭力；3.集團內(nèi)部各成員之間可以優(yōu)勢互補，能夠?qū)崿F(xiàn)地區(qū)、業(yè)務(wù)、客戶及經(jīng)銷渠道的協(xié)同效應(yīng)；4.可以實現(xiàn)綜合經(jīng)營，有利于拓展業(yè)務(wù)范圍、提供多元化服務(wù)，從而穩(wěn)定和擴大客戶資源；5.能夠提高銀行抵御風(fēng)險的能力，促進業(yè)務(wù)的安全運營。

（二）組建金融控股集團的具體步驟

1.設(shè)立商業(yè)性子公司。通過成立專門性的子公司，可以承擔(dān)政策性銀行所承擔(dān)的金融性投資業(yè)務(wù)，另外，在法律地位上，這些子公司的法人地位獨立，同時接受專門的管理。更為特殊的是，一些效益好的子公司通過上市這一手段來融資，進而使得自己的財務(wù)結(jié)構(gòu)更加合理。

根據(jù)國際經(jīng)驗，隨著經(jīng)營自主權(quán)的擴大，政策性銀行將成為綜合型金融控股集團。中國的政策性銀行要向綜合型金融控股集團發(fā)展，必須打破專業(yè)領(lǐng)域限制，進行機構(gòu)重組。一是可以將國家開發(fā)銀行改造成為銀行控股集團，組建若干子公司從事商業(yè)性業(yè)務(wù)；二是可以將進出口銀行和農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行合并，重組成一家新的綜合型銀行控股集團，在承擔(dān)原有政策性業(yè)務(wù)的同時，組建若干子公司從事多種商業(yè)性業(yè)務(wù)。

2.進行兼并和收購。與發(fā)達國家相比，新興市場經(jīng)濟國家（EME）通過在經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的過程中的大量的控股并購，以達到穩(wěn)定自身經(jīng)濟發(fā)展的目的。對此，以20世紀(jì)90年代的全球化并購為標(biāo)志，并在國外并購勢力的影響下，我國銀行業(yè)也開始了大規(guī)模的并購活動。但這些活動都集中在商業(yè)銀行對其他金融機構(gòu)的并購，政策性銀行并購事件僅有國家開發(fā)銀行1998年12月對中國投資銀行進行的并購。

我國政策性銀行中，以國家開發(fā)銀行的綜合實力最為雄厚，可以嘗試對銀行以及非銀行金融機構(gòu)進行并購。國家開發(fā)銀行可以選擇存在經(jīng)營困難、資不抵債的商業(yè)銀行和信用社作為并購對象。一方面，通過注入資本金，把它們轉(zhuǎn)變?yōu)閲议_發(fā)銀行的控股金融機構(gòu)，可以有效緩解甚至避免金融機構(gòu)破產(chǎn)倒閉所帶來的社會震蕩。另一方面，在立足地區(qū)金融市場中可以先行一步，通過最低的成本達到最快發(fā)展的目的。另外，通過對部分商業(yè)銀行以及地方性信用合作社進行并購，可以借此解決困擾自身多年的政策性銀行地區(qū)分布不合理的問題，通過利用原有機構(gòu)的資源優(yōu)勢，強強聯(lián)合，以最快速度立足地方金融市場。

3.上市發(fā)行股票。上市發(fā)行股票，是指經(jīng)過股份制改造、符合一定條件的政策性銀行，在股票市場公開募集資本。據(jù)分析，中國政策性銀行中經(jīng)營效益最好的是國家開發(fā)銀行。因而近期最有希望上市發(fā)行股票的，也只能是國家開發(fā)銀行。

對于國有銀行上市模式的選擇，一度有兩種互相對立的觀點，即分拆上市以及整體上市。持分拆上市的觀點的專家認為，由于考慮到各個不同地區(qū)的商業(yè)銀行效益參差不齊，地區(qū)發(fā)展條件以及發(fā)展環(huán)境不同，可以首先考慮將發(fā)展環(huán)境、發(fā)展條件以及效率規(guī)模相差不大的幾家銀行進行合并上市，在此基礎(chǔ)之上逐層合并（王麗婭，2001）（胡海清，2005）。然而，持整體上市觀點的專家學(xué)者則認為在當(dāng)前的大環(huán)境下，以股份制改造作為整體上市的先決條件，以此為基礎(chǔ)考慮整體推入上市，可以最大程度的降低企業(yè)成本，同時保證股權(quán)投資者的利益最大化。

針對以上觀點，作者認為，由于國家開發(fā)銀行已經(jīng)經(jīng)歷了較長時間的發(fā)展與完善，在資金、管理等方面已經(jīng)初步具備競爭力，與此同時，涉及到不同地區(qū)不同行業(yè)間的經(jīng)營業(yè)績也比較平靜，差別不大，對此，可以在進行股權(quán)改造之后考慮進行整體上市。

以目前的發(fā)展程度以及市場的變化幅度，同時考慮到大部分投資者的心里承受能力，可以考慮把首次上市放在海外。這樣做的好處，一方面可以以國家的良好信譽為依托，借此來招攬更多資金良好的投資者，另一方面，還可以在海外為政策性銀行樹立一面良好的旗幟，為以后進一步發(fā)展奠定基礎(chǔ)。

四、推動政策性銀行的國際化經(jīng)營

國際化是我國政策性銀行在當(dāng)前改革中面臨的一大機遇和挑戰(zhàn)。是我國實行對外開放和經(jīng)濟全球化的必然要求。政策性銀行應(yīng)在確保完成國內(nèi)政策性業(yè)務(wù)的同時開展國際競爭與合作，實現(xiàn)業(yè)務(wù)多元化、資金來源多元化。

發(fā)達國家的開發(fā)性金融機構(gòu)運作機制比較完善，隨著本國經(jīng)濟的發(fā)展，其相應(yīng)的政策性職能發(fā)揮的空間就會越來越小?；诖?，許多政策性銀行便考慮涉足國外項目，為之提供貸款和專業(yè)信息咨詢等服務(wù)，并與投資國當(dāng)?shù)氐你y行展開合作與競爭，比如世界銀行與阿根廷當(dāng)?shù)卣咝糟y行合作[1]，發(fā)展基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)，并指導(dǎo)當(dāng)?shù)卣咝糟y行的體制建設(shè)。又如美國教會性質(zhì)的政策性銀行Oikocaedit通過吸收私人性質(zhì)的慈善捐助等社會資本，對世界貧困地區(qū)開展“扶貧投資”業(yè)務(wù)[2]。

我國政策性銀行在逐步進行自身體制改革的同時，可以嘗試將發(fā)展領(lǐng)域擴大到國際范圍。這樣可以擴展國際業(yè)務(wù)，開展國際合作，有效利用國外資源，比如通過國際金融市場籌集資金，特別是到海外股票市場發(fā)行股票，這樣不僅能夠吸引國外投資者，擴大政策性銀行的資金來源；而且能夠引入國際標(biāo)準(zhǔn)、吸取國外先進的經(jīng)營管理經(jīng)驗、提升自身服務(wù)質(zhì)量和管理質(zhì)量，為建設(shè)國際化大銀行創(chuàng)造條件。

參考文獻

[1]張偉.金融制度創(chuàng)新研究[M].北京：新華出版社，2004.

[2]王麗婭.關(guān)于國有商業(yè)銀行產(chǎn)權(quán)改革模式的思考[J].海南金融，2001（7）.

[3]胡海青，張丹，劉力昌.國有商業(yè)銀行上市策略研究[J].上海金融，2005（2）.

[4]王偉.當(dāng)代國外政策性銀行發(fā)展戰(zhàn)略的調(diào)整及對我國的啟示[J].上海金融，2007（6）.

[5]張濤，卜永祥.關(guān)于中國政策性銀行改革的若干問題[J].經(jīng)濟學(xué)動態(tài)，2006（5）.

[6]趙志泉.企業(yè)聯(lián)盟、企業(yè)集團與“共謀壟斷”的邊界——兼論培育中國企業(yè)國際競爭力的新思路.軟科學(xué)，2004（5）.

[7]彭勇濤.制度、規(guī)制結(jié)構(gòu)與企業(yè)戰(zhàn)略聯(lián)盟.生產(chǎn)力研究，2005（11）.

[8]溫建強.淺談金融控股集團的發(fā)展.特區(qū)理論與實踐，2006（3）.

作者簡介：張曈（1987-），女，漢族，山東濟南人，國家開發(fā)銀行山東省分行職員，碩士，研究方向：金融學(xué)。

注釋

[1]Gerardo della Paolera and Alan M.Taylor.Internal Versus External Convertibility and Developing-Country Financial Crises： Lessons from the Argentine Bank Bailout of the 1930s[J].Center for International and Development Economics Research.Paper C99-106，August 1，1999.

[2]Patricia Lefevere.Development bank encourages antipoverty investment[J].National Catholic Reporter， March 11，2005.