肖霞

摘 要：街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計是當(dāng)前基層審計工作的重中之重，如何科學(xué)評價領(lǐng)導(dǎo)干部任期經(jīng)濟(jì)責(zé)任的履行情況，解決過去審計評價中存在的評價五花八門、結(jié)論含糊不清、缺乏科學(xué)化的問題是當(dāng)前基層審計局急需解決的難題。文章在外出調(diào)研的基礎(chǔ)上，參考了現(xiàn)有的審計文獻(xiàn)資料，采用了調(diào)查問卷法和專家意見法，以無錫新區(qū)街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）主要黨政領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計為例，探索構(gòu)建了街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計評價指標(biāo)的體系，以期能為今后的工作實踐提供幫助。

關(guān)鍵詞：街道 經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計 指標(biāo)體系

中圖分類號：F239 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1004-4914（2016）03-119-03

一、論文研究背景及意義

經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計是具有中國特色社會主義審計監(jiān)督制度的重要組成部分，是對權(quán)力運(yùn)行進(jìn)行制約和監(jiān)督機(jī)制的重要環(huán)節(jié)，是預(yù)防和懲治腐敗體系的重要制度設(shè)計。2010年底，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部和國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計規(guī)定》，進(jìn)一步以具體法規(guī)的形式使經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計在我國作為一項制度確立起來。以無錫新區(qū)審計局為例，經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計一直是新區(qū)審計工作的重點(diǎn)，其中又以街道黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計為工作的重中之重。十多年來，無錫新區(qū)街道領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計工作在實踐中取得了重大成果，在維護(hù)財經(jīng)法紀(jì)、制約和監(jiān)督權(quán)力、加強(qiáng)黨風(fēng)廉政建設(shè)等方面發(fā)揮了重要作用。

雖然十年來的審計實踐為基層街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計工作積累了不少寶貴的經(jīng)驗和做法，但在審計過程中還存在部分業(yè)務(wù)不規(guī)范，評價指標(biāo)體系不健全，可操作性不強(qiáng)，評價方法不規(guī)范等問題。

本文旨在通過研究：（1）對街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計評價指標(biāo)體系做更深入地分析與研究，以期探求構(gòu)建一套科學(xué)、規(guī)范的評價體系；（2）解決審計人員在工作中因指標(biāo)不統(tǒng)一，造成評價五花八門、結(jié)論含糊不清、缺乏科學(xué)化的問題；（3）準(zhǔn)確、規(guī)范的審計評價結(jié)果可以為組織部、紀(jì)工委對領(lǐng)導(dǎo)干部的考察、任命和使用提供重要的參考依據(jù)，加強(qiáng)審計結(jié)果的進(jìn)一步運(yùn)用。

二、新區(qū)街道領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計指標(biāo)體系的研究設(shè)計

（一）研究路徑

為建立客觀、公正且具有可操作性的街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計評價指標(biāo)體系，本文分5個步驟作了調(diào)查研究。第一步：實地調(diào)研。通過赴浙江諸暨、揚(yáng)州邗江等地學(xué)習(xí)街道經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計的寶貴經(jīng)驗和先進(jìn)做法。第二步：查閱文獻(xiàn)資料。另外，通過查閱中辦國辦《黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部和國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計規(guī)定》、五部委《關(guān)于黨政領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計若干問題的指導(dǎo)意見》、《江蘇省鎮(zhèn)（街道）黨政領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計操作指南》、《無錫市街道黨政領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計操作指南》。第三步：初步搭建指標(biāo)體系。以無錫新區(qū)街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計為研究對象，與無錫新區(qū)審計局單位領(lǐng)導(dǎo)、經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計的專家進(jìn)行探討，初步確立新區(qū)街道領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計指標(biāo)體系的層次結(jié)構(gòu)與指標(biāo)體系，確定了3個層次5個方面的20個評價指標(biāo)。第四步：對初步構(gòu)建的指標(biāo)體系進(jìn)行篩選。篩選過程中主要采用了問卷調(diào)查法。根據(jù)初步設(shè)計的指標(biāo)體系設(shè)計問卷，進(jìn)行調(diào)查，調(diào)查對象主要包括了無錫新區(qū)經(jīng)濟(jì)責(zé)任聯(lián)席會議成員單位的領(lǐng)導(dǎo)（具體有無錫新區(qū)紀(jì)工委、組織部、財政局、審計局）；被審計對象（各街道黨工委書記、辦事處主任）；各街道黨政部門工作人員；無錫新區(qū)審計局全體工作人員等。通過統(tǒng)計分析對初定的指標(biāo)進(jìn)行修改、篩選、完善，最終確定評價指標(biāo)19個。第五步：指標(biāo)賦值。通過對專家調(diào)查法調(diào)查專家意見，利用層次分析法確定各評價指標(biāo)的相對重要性，即權(quán)重，從而最終確定評價指標(biāo)體系。

（二）評價指標(biāo)設(shè)計原則

根據(jù)中央五部委《關(guān)于黨政領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計若干問題的指導(dǎo)意見》第八條對經(jīng)濟(jì)責(zé)任評價提出的五個原則，結(jié)合新區(qū)街道領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計的具體情況，我們認(rèn)為在設(shè)計審計評價指標(biāo)體系時應(yīng)該遵循全面性、重要性、定性分析與定量分析相結(jié)合、可實現(xiàn)性的原則。

1.全面性原則。設(shè)計審計評價指標(biāo)體系應(yīng)從宏觀、整體的角度進(jìn)行，避免用個別指標(biāo)或事實去評價領(lǐng)導(dǎo)干部履行經(jīng)濟(jì)責(zé)任的整體情況，防止以偏概全。應(yīng)綜合考慮各個方面及各種因素，設(shè)計的指標(biāo)體系應(yīng)全面、完整，以保持指標(biāo)體系的合理性、科學(xué)性。

2.重要性原則。設(shè)計審計評價指標(biāo)體系時在考慮全面性原則的同時，還應(yīng)對街道領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任有較強(qiáng)關(guān)聯(lián)性的指標(biāo)賦予較高的權(quán)重，如街道經(jīng)濟(jì)發(fā)展指標(biāo)，個人廉潔指標(biāo)等等，以體現(xiàn)審計的重點(diǎn)。

3.定性分析與定量分析相結(jié)合原則。設(shè)計評價指標(biāo)體系時采取定性指標(biāo)與定量指標(biāo)相結(jié)合的做法，能夠量化的指標(biāo)用定量寫實的方法進(jìn)行量化分析比較，不能量化的指標(biāo)，采取定性分析研究的方法進(jìn)行評價分析。

4.可實現(xiàn)性原則。設(shè)計審計指標(biāo)體系時必須是通過審計手段能夠?qū)崿F(xiàn)，否則，既會帶來審計風(fēng)險，也會由于無法審深、審?fù)冈斐刹槐匾脑u價失誤。

（三）指標(biāo)設(shè)計

根據(jù)中辦國辦《黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部和國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計規(guī)定》第三章審計內(nèi)容與第五章審計評價的具體要求，結(jié)合新區(qū)街道領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計的具體情況和調(diào)研分析結(jié)論，本文初步歸納總結(jié)出各審計內(nèi)容的具體指標(biāo)，即街道經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況，街道社會發(fā)展情況，經(jīng)濟(jì)決策和重大項目管理情況，財政財務(wù)收支的真實性、合法性和效益性，廉潔守紀(jì)情況等五個層次，并對每一個層次進(jìn)行分解，構(gòu)建出下一層次的指標(biāo)。

1.初步構(gòu)建評價指標(biāo)體系及各指標(biāo)的含義。

（1）街道經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況。街道經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況主要包括財政收入完成情況，財政負(fù)債情況，以及利用外資情況。

財政收入完成情況：反映領(lǐng)導(dǎo)干部任期內(nèi)地方財政收入（財政收入年均增長率指標(biāo)反映）、可用財力（可用財力年均增長率指標(biāo)反映）、一般預(yù)算收入的總體規(guī)模及增長情況（一般預(yù)算收入年均增長率指標(biāo)反映）。

財政負(fù)債情況：反映任期內(nèi)財政負(fù)債的規(guī)模、結(jié)構(gòu)及其管理狀況，負(fù)債的投向，產(chǎn)生的效益及償還機(jī)制的建立和運(yùn)作情況（用任期內(nèi)政府負(fù)債率、任期內(nèi)政府償債率指標(biāo)反映）。

利用外資情況：檢查街道通過招商引資引進(jìn)外部資金的總體情況，引進(jìn)項目對稅收的貢獻(xiàn)。

（2）街道社會發(fā)展情況。街道社會發(fā)展情況主要包括社會保障事業(yè)、教育發(fā)展事業(yè)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)和建設(shè)以及交通、城鎮(zhèn)、農(nóng)業(yè)、水利等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)情況。

社會保障事業(yè)：主要檢查城鎮(zhèn)勞動保障覆蓋面，新型農(nóng)村合作醫(yī)療保險覆蓋率，城鎮(zhèn)和農(nóng)村最低生活保障等情況。

教育事業(yè)發(fā)展：檢查教育事業(yè)的投入情況，以及各年度教育事業(yè)的發(fā)展情況。

生態(tài)環(huán)境保護(hù)和建設(shè)：檢查街道環(huán)保設(shè)施的建設(shè)和使用情況，節(jié)能減排指標(biāo)達(dá)標(biāo)情況，農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)情況

交通、城鎮(zhèn)、農(nóng)業(yè)、水利等基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)情況：檢查街道基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)規(guī)劃執(zhí)行及完成情況。

（3）經(jīng)濟(jì)決策和重大項目管理情況。經(jīng)濟(jì)決策和重大項目管理情況主要包括重大經(jīng)濟(jì)決策的程序和成效，政府性投資項目的建設(shè)管理，單位內(nèi)部控制制度執(zhí)行情況。

重大經(jīng)濟(jì)決策的程序和成效：主要檢查領(lǐng)導(dǎo)決策依據(jù)、程序、手續(xù)、效果的合法性、科學(xué)性和真實性；重點(diǎn)在公益設(shè)施、國有和集體土地轉(zhuǎn)讓、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)項目等涉及經(jīng)濟(jì)責(zé)任的方面。

政府性投資項目的建設(shè)管理：對重大項目投資決策程序的合規(guī)性、合法性、決策實施結(jié)果情況的評價；審查程序是否合法、合規(guī)、有無盲目投資、管理混亂、造成重大損失等問題（用任期內(nèi)項目工程招投標(biāo)率、任期內(nèi)項目工程決算審計率指標(biāo)反映）。

單位內(nèi)部控制制度執(zhí)行情況：檢查街道各個部門、單位是否實行了“收支兩條線”、“政府采購”等管理辦法，以及內(nèi)部控制制度的建立、執(zhí)行情況。

（4）財政財務(wù)收支的真實性、合法性和效益性的情況。財政財務(wù)收支的真實性、合法性和效益性主要包括預(yù)算執(zhí)行情況（預(yù)算執(zhí)行率指標(biāo)反映），非稅收入的管理、使用和效益情況，國有資產(chǎn)管理、處置和效益情況（國有資產(chǎn)保值增值率指標(biāo)反映）。

預(yù)算執(zhí)行情況：主要檢查預(yù)算編制的科學(xué)性、合理性，以及預(yù)算執(zhí)行率。

非稅收入的管理、使用和效益：檢查非稅收入的征收、管理及使用績效情況。

國有資產(chǎn)管理、處置和保值增值情況：檢查任期內(nèi)國有資產(chǎn)的保值增值率，國有資產(chǎn)的管理是否到位。

（5）廉潔守紀(jì)情況。廉潔守紀(jì)情況主要包括單位執(zhí)行國家財經(jīng)法規(guī)情況和個人廉潔自律情況。具體指標(biāo)有，單位違紀(jì)違規(guī)資金率，單位專項資金使用違規(guī)率，政府規(guī)范津補(bǔ)貼發(fā)放情況，國家財經(jīng)法規(guī)遵守情況，個人廉潔自律情況，所在街道廉政情況等。

專項資金違規(guī)率：檢查街道對教育、水利、交通等上級撥入、街道自籌的有專門用途的資金的挪用、克扣、轉(zhuǎn)移、隱匿、改變使用用途、滯留不撥、亂分亂發(fā)、不按規(guī)定設(shè)置賬戶進(jìn)行存放與核算等現(xiàn)象。

政府規(guī)范津補(bǔ)貼的發(fā)放情況：檢查經(jīng)費(fèi)支出中人員支出和公用支出的情況，重點(diǎn)是規(guī)范津補(bǔ)貼的發(fā)放情況。

國家財經(jīng)法規(guī)遵守情況：領(lǐng)導(dǎo)干部負(fù)有直接責(zé)任或主管責(zé)任的違規(guī)事項，重點(diǎn)是直接責(zé)任事項和嚴(yán)重的違規(guī)問題和個性問題。

個人廉潔自律情況：檢查領(lǐng)導(dǎo)干部個人執(zhí)行廉潔自律規(guī)定的情況，包括領(lǐng)導(dǎo)干部個人薪水和使用公有財產(chǎn)情況，領(lǐng)導(dǎo)干部有無個人直接干涉土地出讓、項目招投標(biāo)等重大經(jīng)濟(jì)事項。

所在街道廉潔情況：檢查所在街道干部、職工廉政方面是否存在問題，是否有人因違反廉政規(guī)定被紀(jì)檢、監(jiān)察部門處理或處分等情況。

2.街道領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計評價指標(biāo)的篩選。

（1）評價指標(biāo)篩選的調(diào)查問卷表。評價指標(biāo)篩選問卷調(diào)查表共包括兩個方面的內(nèi)容，一是問卷調(diào)查對象的基本情況，包括工作單位，工作職位和工作年限；二是問卷調(diào)查對象根據(jù)自身知識，工作經(jīng)驗對初步確定的評價指標(biāo)進(jìn)行重要性的判斷，本文采用5級標(biāo)度法對每一個評價指標(biāo)的重要性進(jìn)行打分。

本次調(diào)查共發(fā)放問卷60份，收回問卷56份，問卷回收率93.33%，有效問卷56份，有效問卷比率為100%。利用excel對數(shù)據(jù)進(jìn)行計算處理，分別計算出各個指標(biāo)的均值、標(biāo)準(zhǔn)差和變異系數(shù)，其結(jié)果見表1、表2。

一級指標(biāo)的統(tǒng)計值。根據(jù)調(diào)查問卷對五個一級指標(biāo)的打分情況，分別得到五個一級指標(biāo)的均值、標(biāo)準(zhǔn)差和變異系數(shù)，結(jié)果見表1。

二級指標(biāo)的統(tǒng)計值。根據(jù)調(diào)查問卷對各個評價指標(biāo)的統(tǒng)計分析，分別得到各個評價指標(biāo)的均值、標(biāo)準(zhǔn)差和變異系數(shù)，結(jié)果見表2。

（2）指標(biāo)的篩選。根據(jù)調(diào)查問卷中各指標(biāo)的均值、變異系數(shù)篩選指標(biāo)，并對各指標(biāo)的重要性進(jìn)行排序。變異系數(shù)是標(biāo)準(zhǔn)差與均值的比值，表明指標(biāo)的意見集中性程度。變異系數(shù)越小，表明調(diào)查對象意見越集中，變異系數(shù)越大，表明調(diào)查對象的分歧較大，意見越不集中。本文將舍棄變異系數(shù)大于20%，均值小于4的指標(biāo)，即街道經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況中的利用外資情況。同時經(jīng)過新區(qū)審計局經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計中心的全體人員的討論分析，決定用上級下達(dá)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)完成情況替代；另外將財政財務(wù)收支的真實性性、合法性、效益性層次中的內(nèi)控制度的建立與執(zhí)行情況與經(jīng)濟(jì)決策和重大項目管理情況中的內(nèi)控制度的建立、健全以及執(zhí)行情況合并。

經(jīng)過對指標(biāo)的篩選，修正和完善，最終構(gòu)建了新區(qū)街道領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計的評價指標(biāo)，共包括了5個方面19個指標(biāo)。

3.指標(biāo)的賦值。在街道領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計評價指標(biāo)體系中，各個指標(biāo)的重要性程度是不一樣的，這就涉及到各個評價指標(biāo)的權(quán)重確定。本文通過設(shè)計審計專家調(diào)查問卷，應(yīng)用層次分析法確定新區(qū)街道領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計評價指標(biāo)體系中各指標(biāo)的權(quán)重。

按照層次分析法的要求和程序，采用5級標(biāo)度法對每一個評價指標(biāo)的相對重要性進(jìn)行打分。本次調(diào)查問卷共發(fā)放問卷13份，收回問卷13份，有效問卷13份。對調(diào)查數(shù)據(jù)采用YAAHP層次分析法軟件進(jìn)行統(tǒng)計分析，首先對每一份專家問卷進(jìn)行一致性檢驗，剔除3份未通過一致性檢驗的問卷，得到有效樣本10份。逐一對10份有效樣本中的準(zhǔn)則層對總目標(biāo)層各指標(biāo)重要性的兩兩比較數(shù)據(jù)，并通過YAAHP層次分析法軟件進(jìn)行統(tǒng)計分析，得到各準(zhǔn)則層權(quán)重結(jié)果如表3.

同樣，通過逐一對10份有效樣本中專家對各評價指標(biāo)重要性程度的兩兩打分，用YAAHP層次分析法軟件，計算出個評價指標(biāo)的權(quán)重，再將10個專家意見的權(quán)重進(jìn)行算術(shù)平均，得到各個評價指標(biāo)的權(quán)重，見表4。

三、新區(qū)街道領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計指標(biāo)體系的實證應(yīng)用

為了驗證上文構(gòu)建評價指標(biāo)體系的科學(xué)性、合理性，課題組將指標(biāo)體系應(yīng)用于新區(qū)審計局2012年對J、W兩個街道的黨工委書記經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計實踐，驗證了本文審計評價體系的可行性。評價實踐中，我們特請新區(qū)審計局專業(yè)從事街道領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計工作的多個專家，根據(jù)自身的專業(yè)素質(zhì)和實際審計經(jīng)驗，按照上文構(gòu)建的評價標(biāo)準(zhǔn)，分別獨(dú)立地對兩個街道的黨委書記審計各項指標(biāo)作出打分判斷，綜合評分結(jié)果為J街道得分78分，W街道為89.5分。根據(jù)2012年的審計實際來看，本文的評分結(jié)果與J、W兩街道的實際情況是一致的，從而也驗證了本文審計指標(biāo)體系的科學(xué)性與效用性。

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（作者單位：無錫新區(qū)審計局 江蘇無錫 214000）

（責(zé)編：若佳）