王棟洋

摘 要：十七屆三中全會的決定，就農(nóng)村土地而言，提出了按照產(chǎn)權(quán)明晰、用途管制、節(jié)約集約、嚴(yán)格管理的原則，進(jìn)一步完善和實(shí)施成本導(dǎo)向型、收益導(dǎo)向型、功能導(dǎo)向型等三種主要土地經(jīng)營模式。最大限度地推動土地資源以一定數(shù)量轉(zhuǎn)化為資產(chǎn)，最大限度地發(fā)揮土地的增值效率的發(fā)揮，在這里分別形成有獨(dú)特的背景、特點(diǎn)和影響。文章通過對這三種城市土地經(jīng)營類型的比較分析，得出功能導(dǎo)向型是城市土地經(jīng)營發(fā)展的必然方向，進(jìn)而分析實(shí)現(xiàn)功能導(dǎo)向型土地經(jīng)營應(yīng)滿足的要求。

關(guān)鍵詞：城市土地經(jīng)營類型 成本導(dǎo)向型 收益導(dǎo)向型 功能導(dǎo)向型

中圖分類號：F293 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1004-4914（2016）02-088-03

一、河南省登封市政府對城市土地的經(jīng)營和管理提出了“三個一”的構(gòu)想

所謂“三個一”的構(gòu)想就是一個渠道進(jìn)水（政府統(tǒng)一征用、收購和回收土地）；一個池子蓄水（政府統(tǒng)一儲備土地）和一個龍頭放水（政府統(tǒng)一供地）。并作出了“五個一”的規(guī)定：統(tǒng)一規(guī)劃，統(tǒng)一收購，統(tǒng)一拆遷，統(tǒng)一出讓，統(tǒng)一資金使用。城市土地實(shí)行高度集中管理，使政府真正成為土地的壟斷者。

登封市的這項(xiàng)改革經(jīng)過多年實(shí)踐，取得了良好效果。一是規(guī)范了城市土地市場。通過土地儲備體系的建立，政府掌握了城市土地的統(tǒng)一收購權(quán)和壟斷供應(yīng)權(quán)，使政府能夠把分散的土地重新集中起來，使城市土地的批發(fā)權(quán)牢牢掌握在政府手中，不僅可以確保土地供應(yīng)的合法性，減少違法用地、多頭批地、越權(quán)批地等現(xiàn)象的發(fā)生，而且能夠有效調(diào)控土地供應(yīng)的規(guī)模和節(jié)奏，加大以招標(biāo)、拍賣方式出讓土地的力度和范圍。二是增加了政府對城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入。過去由于土地市場運(yùn)行不夠規(guī)范，大量應(yīng)歸政府的土地收入流失到有關(guān)單位和個人的手中。建立城市土地儲備制度以后，由于實(shí)行存量土地統(tǒng)一收購和壟斷供應(yīng)，可以有效杜絕土地隱形市場和灰色交易，防止國有土地資產(chǎn)流失。三是優(yōu)化了城市土地利用結(jié)構(gòu)。在企業(yè)自行招商和存量土地分散進(jìn)入市場的情況下，城市土地開發(fā)的散、亂、差狀況長期困擾著城市規(guī)劃、建設(shè)和管理，舊城改造中也會造成許多盲點(diǎn)和難點(diǎn)，影響城市形象和面貌。在這里根據(jù)登封市的土地管理和經(jīng)營經(jīng)驗(yàn)分析有三種模式可以借鑒。

二、土地經(jīng)營和管理的“三個一”模式

1.成本導(dǎo)向型管理模式。成本導(dǎo)向型土地經(jīng)營就是政府試圖降低經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)的運(yùn)行成本，通過行政手段降低作為城市生產(chǎn)和生活載體的土地的價格。這種城市土地經(jīng)營方式以降低城市企業(yè)的生產(chǎn)成本和家庭的生活成本為最終目的。降低企業(yè)的生產(chǎn)成本表現(xiàn)在以低地價吸引企業(yè)和國有企業(yè)改制中以低地價轉(zhuǎn)讓企業(yè)的土地資產(chǎn)兩個方面。降低家庭的生活成本表現(xiàn)在以低地價提供住房建設(shè)用地，目前我國主要的成本導(dǎo)向型住房土地經(jīng)營形式是經(jīng)濟(jì)適用房的建設(shè)。這兩種成本導(dǎo)向型土地經(jīng)營方式最大的差別就是內(nèi)在激勵不同：地方政府采用低地價吸引企業(yè)投資的目的是促進(jìn)本地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和政府財政收入的增加，但是這種方式損害了土地所有者的利益，受到中央政府的限制；中央政府采取低地價供應(yīng)保障性住房的目的是促進(jìn)社會公平，但這種方式減少了地方政府的收益，地方政府缺乏積極性，中央政府和地方政府對這兩種土地經(jīng)營方式的不同態(tài)度，決定了成本導(dǎo)向型土地經(jīng)營的低效率。

（1）土地的低價性。成本導(dǎo)向型土地經(jīng)營中土地的價格低于正常交易價格，比如提供經(jīng)濟(jì)適用房建設(shè)用地免交土地出讓金，還有低地價招商引資，土地的價格被人為地降低了。這時土地價格不足以彌補(bǔ)土地的開發(fā)成本，不僅浪費(fèi)了土地資源而且也擾亂了土地市場。

（2）政府對土地價格的直接干預(yù)性。在土地市場化程度比較高時，一般通過城市規(guī)劃等行政因素間接影響土地價格，而成本導(dǎo)向型土地經(jīng)營中，政府直接利用行政權(quán)力或無償劃撥土地或低價出讓土地，這種直接干預(yù)導(dǎo)致了土地收益的流失和尋租行為的產(chǎn)生。

（3）后果的滯后性。在成本導(dǎo)向型土地經(jīng)營中，當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)活動所產(chǎn)生的后果要經(jīng)過一段時期才能顯現(xiàn)出來，當(dāng)期政府為了追求短期效益利用行政手段降低了土地價格，所導(dǎo)致的耕地向建設(shè)用地單邊轉(zhuǎn)移的問題，在短期內(nèi)不會引起社會的警覺，因此危害性是極大的。

本文重點(diǎn)分析成本導(dǎo)向型土地經(jīng)營方式中以低地價提供住房建設(shè)用地的主要形式，即以免交土地出讓金的方式提供經(jīng)濟(jì)適用房建設(shè)用地這種土地經(jīng)營方式的效率。經(jīng)濟(jì)適用房是政府以低價向中低收入家庭提供的保障性住房。這種低價主要來源于：政府提供劃撥土地、限定開發(fā)商利潤、享受房地產(chǎn)開發(fā)經(jīng)營過程中的許多稅費(fèi)優(yōu)惠。

以不繳納土地出讓金的方式取得土地使用權(quán)，降低住房建設(shè)成本，這種補(bǔ)貼方式和政府直接將貨幣補(bǔ)貼給消費(fèi)者相比效率是低下的（見圖1）。

X軸（橫軸）為消費(fèi)住房的數(shù)量，Y軸（縱軸）為消費(fèi)住房以外其他商品的數(shù)量，無差異曲線U1和U2表示消費(fèi)者對不同商品組合的滿意程度。AB、AB’’、A’B’分別表示消費(fèi)者預(yù)算線。AB與低水平的無差異曲線U1相切于E點(diǎn)，表示在既定的收入水平和均衡價格下，購買OX1數(shù)量的住房和OY1數(shù)量的其他商品，消費(fèi)者能得到最大滿足。AB’’和無差異曲線U2相切于G點(diǎn)，A’B’和無差異曲線U2相切于H點(diǎn)。

在政府沒有制定經(jīng)濟(jì)適用房政策的時候，消費(fèi)者預(yù)算線是AB，消費(fèi)者購買住房數(shù)量是OX1。顯然這個購買住房的數(shù)量相當(dāng)?shù)?，很大一部分人的住房需求得不到滿足。因此政府開始制定經(jīng)濟(jì)適用房政策，給消費(fèi)者補(bǔ)貼。這個補(bǔ)貼分為暗補(bǔ)，即無償劃撥土地，通過降低地價來降低房價，達(dá)到消費(fèi)者可以承受的水平；明補(bǔ)，即直接把補(bǔ)貼金發(fā)放給中低收入者，讓他們自行到住房市場中尋找可以承受的住房。我國目前的經(jīng)濟(jì)適用房建設(shè)主要采用第一種方式。當(dāng)政府劃撥土地時，相當(dāng)于住房價格下降，其他商品價格不變，這時預(yù)算線繞A點(diǎn)轉(zhuǎn)動，變成AB’’。消費(fèi)者購買的住房數(shù)量由OX1增加為OX3。這個變化是由收入效應(yīng)和替代效應(yīng)共同作用引起的。把AB’’平移到LN，也就是使消費(fèi)者的貨幣收入減少，在該收入水平下能維持與原來相同的效用水平，LN和U1相切于F，對應(yīng)的X1X2就是替代效應(yīng)，那么剩下的X2X3就是收入效應(yīng)。

為了更直觀地進(jìn)行效率比較，用購買其他商品的數(shù)量代替購買的住房數(shù)量。政府沒有補(bǔ)貼的時候，如果住房消費(fèi)量為OX3，對應(yīng)的其他商品消費(fèi)量是OY3，如果用此時的收入全部購買其他商品，則其他商品的購買量是OA，因此，用其他商品表示的該時期住房數(shù)量就是AY3，也就是說消費(fèi)者為了購買住房而放棄了AY3的其他商品數(shù)量。當(dāng)政府進(jìn)行暗補(bǔ)的時候，同樣購買OX3數(shù)量的住房，用其他商品表示的住房數(shù)量是AY2?？偨Y(jié)來講，就是補(bǔ)貼前后，消費(fèi)者購買同樣數(shù)量OX3的住房，必須放棄的其他商品的數(shù)量分別為AY3和AY2，也就是說消費(fèi)者從政府那里得到了Y2Y3=AY3-AY2數(shù)量的補(bǔ)貼，Y2Y3=PG。如果政府采用明補(bǔ)的方式，預(yù)算線AB平移到A’B’，達(dá)到和U2相切的效用水平。消費(fèi)者從政府那里得到AA’數(shù)量的補(bǔ)貼，AA’=PQ。很明顯PG>PQ。也就是說達(dá)到相同的效用水平，暗補(bǔ)比明補(bǔ)要花費(fèi)更多的補(bǔ)貼金額，造成補(bǔ)貼的浪費(fèi)，所以現(xiàn)金補(bǔ)貼比實(shí)物補(bǔ)貼更有效率。

如果考慮到交易成本，在住房制度改革前，交易成本由于按資歷、年齡、職位等排隊(duì)的方式增加，住房貨幣化改革后，政府提供經(jīng)濟(jì)適用房，會導(dǎo)致大量原本沒能力進(jìn)入住房市場的消費(fèi)者參與競爭，交易成本由于排隊(duì)等待等現(xiàn)象而增加，消費(fèi)者獲得的最終補(bǔ)貼卻會隨著交易成本的增加而降低。

同時為了實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)適用房要達(dá)到的目標(biāo)，政府不得不在立項(xiàng)論證、開發(fā)建設(shè)過程、銷售過程、消費(fèi)過程中投入大量成本進(jìn)行監(jiān)管，政府提供的補(bǔ)貼會在各市場參與主體之間進(jìn)行分割，消費(fèi)者獲得的補(bǔ)貼更少。

上文以經(jīng)濟(jì)適用房的補(bǔ)貼為例，說明成本導(dǎo)向型土地經(jīng)營方式是低效的，這種經(jīng)營方式最終會影響整個住房市場的效率和房地產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

2.收益導(dǎo)向型管理模式。收益導(dǎo)向型土地經(jīng)營就是政府對構(gòu)成城市空間和城市功能載體的土地進(jìn)行市場化營運(yùn)，以達(dá)到為城市發(fā)展提供資金的目的。這種土地經(jīng)營方式是以收益最大化為目的的。政府通過增加土地供給和提高土地價格兩種方式達(dá)到這個目的。增加土地供給是通過增加土地總收益來達(dá)到收益最大化的目的，提高土地價格是通過增加單位面積土地收益來達(dá)到收益最大化的目的。因此這兩種方式的適用對象也有差別，前者主要適用于競爭不太激烈，城市邊緣的土地，后者主要適用于競爭激烈的建設(shè)用地，城市中心地段較好的土地。

隨著增強(qiáng)城市競爭力，促進(jìn)城市化過程中土地集約利用等概念的引入，20世紀(jì)90年代，我國提出城市土地經(jīng)營的理念。但有的城市把這個理念片面地理解為“以地生財”，認(rèn)為土地經(jīng)營就是盡可能從土地上獲得收益，這種認(rèn)識產(chǎn)生了很多問題。特別是改革開放后，我國的財政赤字率開始上升，繼續(xù)發(fā)行國家債券有一定風(fēng)險，發(fā)行企業(yè)債券受到諸多法律法規(guī)的限制，通過稅收彌補(bǔ)赤字在我國還需要長時間的信用制度的建立，通過高增長行業(yè)帶動又不可避免地要考慮可持續(xù)發(fā)展的因素，在這種背景下，城市土地經(jīng)營就偏離了既定軌道，以收益最大化作為主要目標(biāo)了。

（1）政府間接干預(yù)土地價格。政府主要通過增加或減少土地供給而間接調(diào)控土地價格，雖然政府行為仍然是影響土地價格的重要因素，但是土地出讓價格不是由政府主觀決定的，而是由市場競爭決定。

（2）后果的多樣性。收益導(dǎo)向型城市土地經(jīng)營會產(chǎn)生兩種后果：地價偏低會導(dǎo)致土地資源的浪費(fèi)和功能退化；地價偏高又會成為城市發(fā)展的制約瓶頸，甚至造成城市資源的外流，城市整體競爭力下降。這種土地經(jīng)營方式無法對短期內(nèi)難以產(chǎn)生直接經(jīng)濟(jì)效益的資源給予足夠重視，無法處理好城市長期發(fā)展和短期擴(kuò)建的關(guān)系，因此是一種短期的土地經(jīng)營方式。

收益導(dǎo)向型土地經(jīng)營方式的一個很嚴(yán)重的后果就是刺激地方政府提供更多土地，導(dǎo)致耕地大量流失。我國城市土地雖然歸國家所有，但地方政府擁有實(shí)際的控制權(quán)，這樣為地方政府實(shí)現(xiàn)利益最大化提供了便利，而以國民生產(chǎn)總值和招商引資額等因素對地方政府官員進(jìn)行考評，又刺激地方政府在經(jīng)濟(jì)增長和資源環(huán)境、短期利益和長期效益出現(xiàn)矛盾時，優(yōu)先考慮經(jīng)濟(jì)增長。顯而易見，通過提供過量土地獲得利益最大化是地方政府創(chuàng)收的主要途徑。如圖2所示，利潤=總收入-總成本=數(shù)量×價格-總成本。對政府來說供給土地的總成本主要包括征地補(bǔ)償費(fèi)和招標(biāo)、拍賣、掛牌的過程費(fèi)用等，為簡化分析，這些成本與高額的土地收益相比可以忽略不計，即使需要考慮成本因素，成本也會由于規(guī)模經(jīng)濟(jì)的存在，隨著供給量的增加而下降。短期內(nèi)，在Q1點(diǎn)之前，市場對土地的需求量相對于有限的供給量來說非常大，土地價格一直維持在高位，隨著供給量的增加，政府總收入和總利潤都呈上升趨勢。Q1點(diǎn)之后，由于土地的供給量達(dá)到了一定水平，此時再增加土地供給，土地的價格會降低，因此隨著供給量的增加，政府的總收入和總利潤呈下降趨勢。Q1表示政府充分行使所有者權(quán)益時滿足經(jīng)濟(jì)增長應(yīng)該提供的土地數(shù)量，對應(yīng)的利潤是A1，但是這個利潤可能不是地方政府官員利益最大化的總收入。因?yàn)檎谝患壨恋厥袌錾险紦?jù)壟斷地位，在一定范圍內(nèi)，政府能夠獲得高于市場利潤的利潤，即A0→A1。如果只是要求土地市場利潤不低于A0，那么地方政府很可能選擇Q2的供給量而不是Q1，因?yàn)樵赒1→Q2土地供給的范圍內(nèi)，政府利潤雖然下降，但仍然比市場利潤要高。政府的供給量是Q1時供給土地對經(jīng)濟(jì)增長起到正面的推動作用，對土地市場的供求產(chǎn)生積極影響。政府的供給量超過Q1時，土地資源并沒有得到最有效的利用，這部分超額的供給量往往從征用耕地上獲取，這樣政府為追求短期利益，卻對城市的長期發(fā)展造成損害。

3.功能導(dǎo)向型經(jīng)營管理模式。功能導(dǎo)向型城市土地經(jīng)營就是城市政府依據(jù)城市發(fā)展戰(zhàn)略，應(yīng)用經(jīng)濟(jì)手段，充分挖掘與合理開發(fā)城市的土地資源，科學(xué)地組織土地的市場化運(yùn)營，實(shí)現(xiàn)土地的優(yōu)化配置和土地的保值增值，并借以提高城市的整體功能和綜合競爭力，促進(jìn)城市可持續(xù)發(fā)展的一種土地經(jīng)營方式。功能導(dǎo)向型城市土地經(jīng)營實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵在于提高土地市場化的程度，以發(fā)揮土地價格在資源配置中的基礎(chǔ)性作用。在實(shí)現(xiàn)功能導(dǎo)向型土地經(jīng)營管理模式的同時應(yīng)該滿足的條件：

（1）需要土地較高的市場化程度。城市土地的行政配置在很長一段時期內(nèi)在我國占有主導(dǎo)地位，這導(dǎo)致了我國土地利用結(jié)構(gòu)不合理，土地資源浪費(fèi)。功能導(dǎo)向型土地經(jīng)營必須有較高的市場化程度，只有這樣才能充分發(fā)揮價格機(jī)制在資源配置中的基礎(chǔ)性作用。較高的市場化程度不僅指有償出讓土地的數(shù)量多，還指土地市場運(yùn)作的透明度和規(guī)范性較高。

（2）政府職能的轉(zhuǎn)變。市場調(diào)節(jié)和政府干預(yù)都會有失靈的現(xiàn)象，在我國市場化程度比較低的現(xiàn)實(shí)情況下，提高土地經(jīng)營的市場化程度，能促進(jìn)土地資源的有效配置和利用結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，而提高土地經(jīng)營的市場化程度，必須轉(zhuǎn)變政府職能。政府既是土地所有者的代表，又是社會管理者，作為土地所有者，政府期望獲得盡可能多的土地收益，而作為社會管理者，政府又希望盡可能地降低社會經(jīng)濟(jì)運(yùn)行成本，這兩種身份的利益基礎(chǔ)有差異，很難融合。政府職能根本轉(zhuǎn)變要求政府將所有者職能和社會管理者職能區(qū)別開，政府主要履行市場監(jiān)管的職能，積極推進(jìn)制度創(chuàng)新，促進(jìn)土地市場的良性發(fā)展。

（3）以城市經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展為目標(biāo)。任何人為地干預(yù)土地價格，都會造成經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)的失衡。高地價短期內(nèi)可能產(chǎn)生較高收益，但長期會成為城市發(fā)展的瓶頸，造成城市經(jīng)濟(jì)的衰退，而低地價會導(dǎo)致土地資源的浪費(fèi)，引起土地資源的短缺，這種短缺一旦形成，其彌補(bǔ)的可能性就會很小，彌補(bǔ)成本又非常昂貴。因此正常地能充分反映城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的土地價格非常重要，而只有通過土地的市場化運(yùn)營，才能把這個真實(shí)的價格反映出來，促進(jìn)城市的可持續(xù)發(fā)展。

三、土地“三個一”經(jīng)營管理模式的比較

本文使用表格的方式對成本導(dǎo)向型、收益導(dǎo)向型、功能導(dǎo)向型這三種城市土地利用類型進(jìn)行比較，見表1。

建立健全土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場，按照依法自愿有償原則，允許農(nóng)民以轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營。筆者認(rèn)為，土地適度規(guī)模經(jīng)營要把握“適度”兩個字，否則適得其反。在這里“適度”要在“溫度”上，政府決策部門出臺政策時，第一要把握土地適度規(guī)模經(jīng)營“溫度”；第二要把握好生產(chǎn)單位的生產(chǎn)能力、生產(chǎn)環(huán)境和生產(chǎn)經(jīng)濟(jì)賬，“適度”保值增值。

從成本導(dǎo)向型模式→收益導(dǎo)向型模式→功能導(dǎo)向型模式的土地經(jīng)營管理模式的轉(zhuǎn)變，是農(nóng)村和城市土地市場化、信息化、互聯(lián)網(wǎng)化程度不斷提高的必然要求，也是將土地價格真正凸顯出來，以發(fā)揮土地價格配置資源作用的過程，是土地管理經(jīng)營和發(fā)展的必然方向，能最大限度地發(fā)揮信息惠民的政策導(dǎo)向和項(xiàng)目實(shí)施落地的作用。

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（作者單位：登封市國土資源局 河南登封 452470；作者為登封市礦產(chǎn)技術(shù)研究服務(wù)中心副研究員）

（責(zé)編：若佳）