【摘要】黨的十八屆三中全會(huì)提出了“財(cái)政是國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱”的重要論斷，并對(duì)財(cái)稅體制改革進(jìn)行了全面部署，2015年新預(yù)算法正是在這樣背景下孕育而生。預(yù)算法的修訂是全面深化財(cái)稅體制改革的一項(xiàng)重要舉措，相比過(guò)去，新預(yù)算法有很多重大變化，其中包括央行國(guó)庫(kù)管理方面，新預(yù)算法不僅充分肯定并全部繼承原預(yù)算法中所有規(guī)定，而且在原有基礎(chǔ)上作了進(jìn)一步完善與強(qiáng)化，進(jìn)一步明確了央行經(jīng)理國(guó)庫(kù)的職能，對(duì)新形勢(shì)下基層國(guó)庫(kù)履職提出了更高的要求。為此，筆者認(rèn)為，要切實(shí)貫徹落實(shí)新預(yù)算法，只有通過(guò)強(qiáng)化三種意識(shí)，才能充分發(fā)揮央行國(guó)庫(kù)的履職效能。

【關(guān)鍵詞】預(yù)算法 央行國(guó)庫(kù) 履職探討

預(yù)算法的修訂是全面深化財(cái)稅體制改革的一項(xiàng)重要舉措，相比過(guò)去，新預(yù)算法有很多重大變化，其中包括國(guó)庫(kù)管理方面，新預(yù)算法不僅充分肯定并全部繼承原預(yù)算法中所有規(guī)定，而且在原有基礎(chǔ)上作了進(jìn)一步完善與強(qiáng)化，進(jìn)一步明確了央行經(jīng)理國(guó)庫(kù)的職能。筆者認(rèn)為，新形勢(shì)下基層國(guó)庫(kù)要認(rèn)真貫徹落實(shí)新預(yù)算法，做到充分履職，必須強(qiáng)化三種意識(shí)：

一、強(qiáng)化創(chuàng)新意識(shí)，提升經(jīng)理國(guó)庫(kù)能力

黨的十八屆三中全會(huì)提出了“財(cái)政是國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱”的重要論斷，并對(duì)財(cái)稅體制改革進(jìn)行了全面部署，新預(yù)算法正是在這樣背景下修訂的。作為基層國(guó)庫(kù)順應(yīng)改革的發(fā)展，要進(jìn)一步強(qiáng)化創(chuàng)新意識(shí)，不斷提高綜合服務(wù)水平，提升防范風(fēng)險(xiǎn)的能力。

（一）走出“柜臺(tái)辦業(yè)務(wù)”的思維

與商業(yè)銀行柜臺(tái)為儲(chǔ)戶辦業(yè)務(wù)不同，央行經(jīng)理國(guó)庫(kù)如果停留在“柜臺(tái)辦業(yè)務(wù)”這個(gè)層面，那就是“代理國(guó)庫(kù)”。預(yù)算法再次明確央行是“經(jīng)理”而非“代理”，這就從制度上明確了央行具有負(fù)責(zé)監(jiān)督預(yù)算資金使用的職責(zé)，因?yàn)椤敖?jīng)理”意味著管理和監(jiān)督，是對(duì)政府、對(duì)人大負(fù)責(zé)，而“代理”是代為管理，是對(duì)某一部門負(fù)責(zé)。因此，基層國(guó)庫(kù)要走出傳統(tǒng)監(jiān)管模式，不能僅僅局限于“柜臺(tái)辦業(yè)務(wù)”，要樹立一體化監(jiān)管的全新理念，將國(guó)庫(kù)資金風(fēng)險(xiǎn)防范的觸角延伸到全口徑預(yù)算收入征管、財(cái)政資金國(guó)庫(kù)集中存放、國(guó)庫(kù)資金支付等財(cái)政資金運(yùn)行的全過(guò)程。

（二）走出“越位與缺位”的誤區(qū)

就是要深入理解央行的國(guó)庫(kù)監(jiān)管與財(cái)政監(jiān)管的各自職責(zé)和內(nèi)涵。央行國(guó)庫(kù)監(jiān)管與財(cái)政監(jiān)管屬于對(duì)政府資金實(shí)行日常監(jiān)督的兩個(gè)重要組成部分。央行經(jīng)理國(guó)庫(kù)充當(dāng)?shù)摹般y行的銀行”和“政府的銀行”這兩種角色，其目標(biāo)不是對(duì)財(cái)稅部門的行為進(jìn)行監(jiān)管，而是對(duì)政府財(cái)政資金的安全、穩(wěn)定和有效運(yùn)行進(jìn)行監(jiān)管，以保證國(guó)家預(yù)算正常執(zhí)行，實(shí)現(xiàn)國(guó)家貨幣政策與財(cái)政政策的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。因此，只要是財(cái)政資金還沒(méi)有最終形成支出，都應(yīng)納入央行國(guó)庫(kù)監(jiān)管范圍。而從另一個(gè)角度講，雖然納入央行國(guó)庫(kù)監(jiān)管的財(cái)政資金貫穿政府財(cái)政收支的全過(guò)程，但涉及收支計(jì)劃安排、部門預(yù)算編制、國(guó)庫(kù)集中支付、財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)核算和國(guó)家政策落實(shí)等財(cái)政業(yè)務(wù)，屬于財(cái)政部門日常監(jiān)管的內(nèi)容，基層國(guó)庫(kù)不能“越位”監(jiān)管。

（三）主動(dòng)融入國(guó)家財(cái)稅體制改革

新預(yù)算法的修訂出臺(tái)為我國(guó)財(cái)稅體制改革提供了有力的法律保障。按照中央有關(guān)改革的總體部署，我國(guó)將構(gòu)建全面規(guī)范、公開透明的預(yù)算管理制度，完善全口徑預(yù)算制度，實(shí)行中期財(cái)政規(guī)劃，建立跨年度預(yù)算平衡，同時(shí)，規(guī)范政府債務(wù)和轉(zhuǎn)移支付政策等，這不僅僅是政府財(cái)稅部門的任務(wù)，也是央行“經(jīng)理”國(guó)庫(kù)的任務(wù)?？h級(jí)央行國(guó)庫(kù)部門要順應(yīng)新形勢(shì)，密切關(guān)注當(dāng)?shù)刎?cái)稅改革動(dòng)向，配合開展各項(xiàng)工作，為財(cái)稅改革提供技術(shù)支撐，研究新情況和新問(wèn)題，站在部門角度為政府當(dāng)好參謀。

二、強(qiáng)化責(zé)任意識(shí)，防范國(guó)庫(kù)管理風(fēng)險(xiǎn)

經(jīng)理國(guó)庫(kù)是《中華人民共和國(guó)中國(guó)人民銀行法》賦予人民銀行的重要職責(zé)。新預(yù)算法重申國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)由人民銀行經(jīng)理，其目的就是為保障國(guó)庫(kù)資金安全構(gòu)建一道嚴(yán)密的防火墻。因此，基層國(guó)庫(kù)要按照新預(yù)算法要求，牢固樹立風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任意識(shí)，圍繞當(dāng)前經(jīng)理國(guó)庫(kù)中的薄弱環(huán)節(jié)，重點(diǎn)加強(qiáng)對(duì)財(cái)政專戶、國(guó)庫(kù)現(xiàn)金和零余額賬戶等方面的監(jiān)管。

（一）加強(qiáng)財(cái)政專戶管理

目前，縣級(jí)財(cái)政部門在人民銀行和商業(yè)銀行共開設(shè)了國(guó)庫(kù)存款戶、零余額賬戶、財(cái)政特設(shè)專戶、預(yù)算外資金財(cái)政專戶等賬戶，共同構(gòu)成國(guó)庫(kù)單一賬戶體系，其中財(cái)政特設(shè)專戶和預(yù)算外財(cái)政專戶統(tǒng)稱“財(cái)政專戶”。在預(yù)算法修訂前，政府財(cái)政收入分為預(yù)算內(nèi)收入和預(yù)算外收入，國(guó)庫(kù)管理的重點(diǎn)是預(yù)算內(nèi)收入。除預(yù)算內(nèi)收入外，相當(dāng)部分的財(cái)政資金，包括政府性基金、非稅收入等，均存放在各商業(yè)銀行的預(yù)算外資金財(cái)政專戶里。這些財(cái)政專戶資金既未納入國(guó)庫(kù)資金統(tǒng)計(jì)范圍里，也未置入央行國(guó)庫(kù)的監(jiān)控范圍內(nèi)。新預(yù)算法刪除了原法中有關(guān)預(yù)算外資金的內(nèi)容，明確實(shí)行全口徑預(yù)算管理，規(guī)定“政府的全部收入和支出都應(yīng)當(dāng)納入預(yù)算”（第4條），“政府的全部收入應(yīng)當(dāng)上繳國(guó)家金庫(kù)”（第五十六條）。換言之，只要是政府全口徑的財(cái)政資金都應(yīng)當(dāng)納入國(guó)庫(kù)管理，所有政府財(cái)政資金原則上不得在國(guó)庫(kù)以外存放，因此，央行國(guó)庫(kù)有責(zé)任采取措施加強(qiáng)對(duì)財(cái)政專戶的監(jiān)管力度：一是要充分發(fā)揮開立財(cái)政專戶的審批職能。人總行2011年明確提出開立財(cái)政賬戶必須先由國(guó)庫(kù)部門初審，通過(guò)后交由會(huì)計(jì)部門辦理開戶手續(xù)，但在基層該制度執(zhí)行得不是很理想；二是要定期開展財(cái)政專戶的清查工作。國(guó)庫(kù)部門應(yīng)認(rèn)真落實(shí)對(duì)財(cái)政賬戶的年檢制度，要對(duì)到期的特定專項(xiàng)資金財(cái)政專戶即時(shí)清理撤銷，發(fā)現(xiàn)違規(guī)開設(shè)財(cái)政專戶的，可按新預(yù)算法第九十二條規(guī)定追究責(zé)任；三是要加強(qiáng)對(duì)財(cái)政專戶資金的動(dòng)態(tài)監(jiān)控。有必要將財(cái)政專戶資金納入國(guó)庫(kù)集中支付系統(tǒng)管理，讓基層國(guó)庫(kù)能夠通過(guò)系統(tǒng)進(jìn)行查詢，實(shí)時(shí)掌握專戶資金的動(dòng)向。

（二）加強(qiáng)地方財(cái)政資金管理

隨著互聯(lián)網(wǎng)金融的迅猛發(fā)展，居民不再把銀行作為財(cái)富的唯一寄存處，縣市商業(yè)銀行存款競(jìng)爭(zhēng)日益激烈，數(shù)額巨大且保持相對(duì)穩(wěn)定的政府財(cái)政資金，成為各金融機(jī)構(gòu)爭(zhēng)相抓攬的重點(diǎn)。與此同時(shí)，為調(diào)動(dòng)縣級(jí)金融機(jī)構(gòu)對(duì)中小企業(yè)貸款的積極性，有的地方政府用財(cái)政存款出臺(tái)一些激勵(lì)辦法，比如存貸掛鉤等，國(guó)庫(kù)存款以財(cái)政專戶、定期存單和固定存款等多種形態(tài)出現(xiàn)，其管理的有序與否對(duì)國(guó)家貨幣政策執(zhí)行是有一定影響的。作為央行負(fù)責(zé)經(jīng)理國(guó)庫(kù)，既有監(jiān)控各種體外資金，確保資金安全的義務(wù)，更有維護(hù)轄內(nèi)金融穩(wěn)定的責(zé)任，因此，必須加強(qiáng)對(duì)這部分商業(yè)化的國(guó)庫(kù)資金監(jiān)管力度，使之符合國(guó)家宏觀貨幣政策的需要。必須建立科學(xué)的預(yù)測(cè)庫(kù)底目標(biāo)余額管理制度，對(duì)存放國(guó)庫(kù)的財(cái)政資金設(shè)定確保財(cái)政支出支付需求的最低目標(biāo)余額，同時(shí)做好財(cái)政政策與貨幣政策的協(xié)調(diào)配合，以達(dá)到盤活財(cái)政資金存量。

（三）加強(qiáng)零余額賬戶的使用管理

零余額賬戶就是財(cái)政部門在商業(yè)銀行為本單位和預(yù)算單位開設(shè)的過(guò)渡性賬戶，用于撥款的直接支付、授權(quán)支付并及時(shí)與人民銀行進(jìn)行資金清算。每天，成千上萬(wàn)筆國(guó)庫(kù)資金通過(guò)零余額賬戶支付到千家萬(wàn)戶，而央行國(guó)庫(kù)只是辦理一些實(shí)時(shí)清算的具體工作，僅從票據(jù)規(guī)范性層面進(jìn)行柜面的事后審查，對(duì)資金使用的事前、事中沒(méi)有任何監(jiān)管手段。因此，從防范資金風(fēng)險(xiǎn)的角度來(lái)看，筆者認(rèn)為基層國(guó)庫(kù)對(duì)加強(qiáng)零余額賬戶管理十分必要：一是要加強(qiáng)零余額賬戶的開設(shè)變更管理。一方面央行國(guó)庫(kù)部門要參與零余額賬戶的開戶變更審批工作，保證預(yù)算單位只能在一家銀行開設(shè)一個(gè)賬戶，并保持相對(duì)穩(wěn)定；另一方面作為“銀行的銀行”，央行要參與財(cái)政資金社會(huì)化發(fā)放銀行網(wǎng)點(diǎn)論證工作，規(guī)范金融機(jī)構(gòu)社會(huì)化發(fā)放程序，協(xié)調(diào)處理銀行與居民的關(guān)系。二是要加強(qiáng)對(duì)零余額賬戶資金的監(jiān)控。要將零余額賬戶納入央行國(guó)庫(kù)銀行存款賬戶的監(jiān)控范圍，通過(guò)升級(jí)國(guó)庫(kù)系統(tǒng)網(wǎng)絡(luò)監(jiān)控平臺(tái)，并開展經(jīng)常性的檢查工作，確保通過(guò)零余額賬戶的資金正常，確保賬戶每日的余額為零。

三、強(qiáng)化服務(wù)意識(shí)，發(fā)揮央行職能作用

新預(yù)算法修訂后，隨著財(cái)稅體制改革的深入推進(jìn)，以信息化和標(biāo)準(zhǔn)化為標(biāo)志的現(xiàn)代財(cái)政制度，對(duì)財(cái)政科學(xué)化精細(xì)化管理的要求越來(lái)越高，基層國(guó)庫(kù)部門要不斷提升業(yè)務(wù)素質(zhì)和管理能力，增強(qiáng)服務(wù)意識(shí)，提高工作效率，最大限度地發(fā)揮央行職能作用。

（一）筑牢防火墻，當(dāng)好消防員

防范資金風(fēng)險(xiǎn)是央行的首要任務(wù)，基層國(guó)庫(kù)要按照新預(yù)算法要求，重點(diǎn)抓好以下工作：一是進(jìn)一步完善制度體系建設(shè)。制度是規(guī)范操作、防范風(fēng)險(xiǎn)的保障，隨著業(yè)務(wù)的不斷發(fā)展，改革的不斷深化，國(guó)庫(kù)相應(yīng)的內(nèi)控管理制度、辦法也要及時(shí)進(jìn)行補(bǔ)充完善，如財(cái)政賬戶審批年檢制度、財(cái)政資金支付調(diào)度核查制度、國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)稽核內(nèi)部牽制制度和風(fēng)險(xiǎn)防范應(yīng)急處理預(yù)案等。二是盡快升級(jí)國(guó)庫(kù)網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)。要適應(yīng)新預(yù)算法要求，完善全口徑預(yù)算報(bào)表體系，保證國(guó)庫(kù)報(bào)表全面真實(shí)完整準(zhǔn)確地反映政府收支情況；要實(shí)現(xiàn)財(cái)政資金全覆蓋管理。對(duì)大量零余額賬戶、財(cái)政專戶和其他財(cái)政資金戶，均應(yīng)納入央行國(guó)庫(kù)系統(tǒng)管理。三是加快推進(jìn)財(cái)稅庫(kù)聯(lián)網(wǎng)建設(shè)，實(shí)現(xiàn)財(cái)政資金在全國(guó)范圍內(nèi)的縱橫聯(lián)通，實(shí)現(xiàn)對(duì)每一筆財(cái)政資金流向的實(shí)時(shí)監(jiān)控。

（二）培養(yǎng)高素質(zhì)，當(dāng)好業(yè)務(wù)員

再好的制度如果沒(méi)有合格的人來(lái)執(zhí)行，等于一紙空文，新的形勢(shì)下基層國(guó)庫(kù)尤其需要加強(qiáng)自身建設(shè)。除了加強(qiáng)勤政廉政方面的政治素質(zhì)培養(yǎng)外，還要著重加強(qiáng)業(yè)務(wù)素質(zhì)培養(yǎng)。一是要熟練掌握銀行業(yè)務(wù)。國(guó)庫(kù)部門的日常核算工作，就是每天與商業(yè)銀行辦理稅收、撥款等資金結(jié)算，因此熟練掌握國(guó)庫(kù)各項(xiàng)業(yè)務(wù)的操作，熟悉商業(yè)銀行資金劃轉(zhuǎn)流程是對(duì)國(guó)庫(kù)工作人員最起碼的要求。而且隨著國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)不斷地更新發(fā)展，基層國(guó)庫(kù)部門人員更要加強(qiáng)新知識(shí)新業(yè)務(wù)培訓(xùn)，以適應(yīng)新的工作任務(wù)需要。二是要及時(shí)了解財(cái)稅業(yè)務(wù)。只掌握了銀行業(yè)務(wù)知識(shí)，不了解財(cái)稅業(yè)務(wù)，央行經(jīng)理國(guó)庫(kù)就只能停留在“柜臺(tái)業(yè)務(wù)員”的層面。只掌握了基本的財(cái)稅業(yè)務(wù)知識(shí)，不了解財(cái)稅業(yè)務(wù)的改革發(fā)展，就無(wú)法主動(dòng)應(yīng)對(duì)新形勢(shì)下對(duì)財(cái)政資金監(jiān)管中出現(xiàn)的新情況和新問(wèn)題，因此要加強(qiáng)與財(cái)稅部門的溝通、交流、學(xué)習(xí)，及時(shí)了解新的政策動(dòng)向。

（三）把握新變化，當(dāng)好分析員

新預(yù)算法第五十八條規(guī)定，“各級(jí)預(yù)算的收入和支出實(shí)行收付實(shí)現(xiàn)制”，這改變了過(guò)去按權(quán)責(zé)發(fā)生制列報(bào)的財(cái)政決算報(bào)表與按收付實(shí)現(xiàn)制統(tǒng)計(jì)的央行國(guó)庫(kù)報(bào)表，因口徑不一致所造成的統(tǒng)計(jì)不一致問(wèn)題。隨著央行國(guó)庫(kù)對(duì)財(cái)政資金監(jiān)管的全覆蓋，以及國(guó)庫(kù)信息化的提檔升級(jí)，央行國(guó)庫(kù)部門可以掌握最準(zhǔn)確、最完整、最權(quán)威的財(cái)政數(shù)據(jù)，能夠?yàn)楦骷?jí)政府實(shí)時(shí)分析財(cái)政經(jīng)濟(jì)運(yùn)行動(dòng)態(tài)，實(shí)施精準(zhǔn)的宏觀調(diào)控政策提供最有效的服務(wù)，充分發(fā)揮央行經(jīng)理國(guó)庫(kù)的作用。

作者簡(jiǎn)介：范鈺林（1980-），男，湖北荊州人，漢族，會(huì)計(jì)員，大學(xué)本科學(xué)歷，研究方向：財(cái)稅金融。