張芬

（北京大學(xué)，北京100871）

財政分權(quán)對中國經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的影響

張芬

（北京大學(xué)，北京100871）

內(nèi)容提要：本文通過1999年-2010年中國的經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)，討論了在官員GDP政績考核機(jī)制和錦標(biāo)賽晉升機(jī)制下，財政分權(quán)程度對產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的影響，得出結(jié)論：從產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)變化來看，財政分權(quán)程度越低，以工業(yè)和建筑業(yè)為代表的第二產(chǎn)業(yè)增長速度越快。本文的結(jié)果對我國現(xiàn)階段通過簡政放權(quán)、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)方式，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長提供數(shù)據(jù)支持，具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

財政分權(quán)地方政府行為產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)

一、引言

1994年中國開始實(shí)行的分稅制改變了原有“財政包干”的財政制度。地方政府與中央政府之間財政收入和支出出現(xiàn)了不對等的情況，形成了財政的“二元格局”（周飛舟，2006）。在地方政府以GDP為標(biāo)準(zhǔn)的考核機(jī)制和錦標(biāo)賽的官員晉升機(jī)制下，地方政府行為產(chǎn)生了一系列變化，這對中國的經(jīng)濟(jì)增長和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)都產(chǎn)生了重要的影響。

從財政收入的角度來看，在分稅制之后，優(yōu)先發(fā)展的對象轉(zhuǎn)變?yōu)槟芙o地方財政創(chuàng)收的行業(yè)（周飛舟，2006）。財政收入除了稅收之外，地方政府還存在著預(yù)算外收入①從2011年起預(yù)算外資金全部納入預(yù)算內(nèi)管理。原來預(yù)算外資金中占絕對比重的土地出讓金劃入政府性基金中。，例如罰沒收入、土地出讓收入、發(fā)債收入等。努力發(fā)展預(yù)算外收入也是地方政府在分稅制財政制度下進(jìn)行“財政開源”的重要方式（王文劍和覃成林，2008）。從財政支出的角度來看，在委托代理的條件下，地方政府預(yù)算外支出也會重點(diǎn)支持能夠提升政績或者尋租的行業(yè)。從20年的經(jīng)驗(yàn)來看，我國的經(jīng)濟(jì)增長從發(fā)展地方企業(yè)轉(zhuǎn)向了房地產(chǎn)和建筑行業(yè)，這種產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的變化與分稅制改革存在著重要聯(lián)系（周飛舟，2006）。深入地討論財政分權(quán)與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的變化對現(xiàn)階段財政改革具有重要的意義，這是本文研究的第一個出發(fā)點(diǎn)。

從學(xué)術(shù)研究的角度來看，現(xiàn)有的研究集中討論財政分權(quán)與經(jīng)濟(jì)增長之間的關(guān)系。中央集權(quán)下的中國與聯(lián)邦體制下的美國地方政府的行為具有較大的區(qū)別，財政分權(quán)對產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)會產(chǎn)生不同的影響，進(jìn)而對經(jīng)濟(jì)增長的方式影響也是不同的。但是，現(xiàn)有文獻(xiàn)關(guān)于財政分權(quán)對產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)影響的研究并不多，這也是本文研究的第二個出發(fā)點(diǎn)。

本文采用1999年-2010年中國經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)討論了在官員GDP政績考核機(jī)制和錦標(biāo)賽晉升機(jī)制下，財政分權(quán)與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的影響，結(jié)果發(fā)現(xiàn)：從產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)變化來看，財政分權(quán)程度越低，以工業(yè)和建筑業(yè)為代表的第二產(chǎn)業(yè)增長速度越快。

本文的研究結(jié)果具有如下三方面的意義：第一，系統(tǒng)地總結(jié)了分稅制對我國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的影響，幫助我們從政治經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度理解財政制度對中央集權(quán)型經(jīng)濟(jì)體的影響。第二，為我國現(xiàn)階段通過簡政放權(quán)、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的方式促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長提供了一定的參考。

本文的結(jié)構(gòu)安排如下：第二部分是分稅制對產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)影響的經(jīng)驗(yàn)分析，第三部分是檢驗(yàn)財政分權(quán)與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)之間的關(guān)系，第四部分是結(jié)論。

二、分稅制對產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)影響的經(jīng)驗(yàn)分析

分稅制改革對中國經(jīng)濟(jì)增長方式、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、公共產(chǎn)品和服務(wù)提供的數(shù)量和質(zhì)量等眾多方面產(chǎn)生了重要影響。由于本文主要討論分稅制改革對經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的影響，因此這里只分析分稅制與中國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)之間的關(guān)系。

分稅制改革中規(guī)定了中央和地方政府共享企業(yè)的增值稅，中央占75%，地方占25%，并且稅收不再考慮企業(yè)所屬關(guān)系。在交稅的方式上，增值稅由國稅系統(tǒng)進(jìn)行征收，中央通過返還的方式將地方部分予以返還。由于企業(yè)增值稅大部分由中央政府享有，地方政府積極性受到很大影響，地方政府的財政收入開始依靠營業(yè)稅為代表的其他稅種，營業(yè)稅占比在地方財政收入中也逐步提高。而營業(yè)稅中，建筑業(yè)成為貢獻(xiàn)的主要行業(yè)。因此，地方政府將建筑業(yè)作為發(fā)展的重點(diǎn)就成為分稅制改革后的重要特征。根據(jù)世界銀行統(tǒng)計，地方政府2002年以來熱衷土地開發(fā)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資和房地產(chǎn)行業(yè)投資，獲得財稅收入是其中最重要的動力之一。

除了預(yù)算內(nèi)稅收分享的變化之外，預(yù)算外資金完全由地方政府支配，由此使得預(yù)算外收入成為地方政府的重要收入來源。根據(jù)2011年《中國財政年鑒》統(tǒng)計，2010年土地出讓金收入相當(dāng)于一般預(yù)算收入的67.6%，占預(yù)算外收入的83.9%以上，是地方政府預(yù)算外收入的主要渠道。依靠土地獲得預(yù)算外資金收入成為分稅制改革后地方財政的另一個顯著特征，房地產(chǎn)行業(yè)也成為地方政府扶持的重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)。

圖1中呈現(xiàn)了1999年-2010年三個產(chǎn)業(yè)的占比和增速情況。從產(chǎn)業(yè)占比來看，第二產(chǎn)業(yè)（工業(yè)和建筑業(yè)）在三個產(chǎn)業(yè)中最高。從增速情況來看，1999年-2001年，第二產(chǎn)業(yè)增速與第三產(chǎn)業(yè)接近，都在10%左右；在2001年之后，第二產(chǎn)業(yè)的增速顯著高于第三產(chǎn)業(yè)，到2007年達(dá)到16%左右，雖然在2008年-2009年金融危機(jī)期間下降到12%左右，但是仍然高于第三產(chǎn)業(yè)，并且在2010年之后恢復(fù)到16%左右的增長速度。

圖1　1999年-2010年全國三大產(chǎn)業(yè)占比和增長速度示意圖

三、財政分權(quán)與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)變化的檢驗(yàn)

（一）描述性統(tǒng)計分析

本文選擇了1999年-2010年中國各省市和自治區(qū)的經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)對財政分權(quán)制度和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的變化進(jìn)行檢驗(yàn)，數(shù)據(jù)來自Wind數(shù)據(jù)庫和CSMAR數(shù)據(jù)庫。本文在表1中對重要變量進(jìn)行描述性統(tǒng)計。

表1的第1-3行GDP1_Rate-GDP3_Rate是三大產(chǎn)業(yè)的增長速度。從均值來看，第二產(chǎn)業(yè)的平均增長速度達(dá)到13.81%，高于第三產(chǎn)業(yè)的11.61%，除了最小值①最小值1.90%是西藏自治區(qū)1999年第二產(chǎn)業(yè)的增長速度。外，25%分位數(shù)、中位數(shù)、75%分位數(shù)和最大值均高于第三產(chǎn)業(yè)，也高于第一產(chǎn)業(yè)的增長速度。這個結(jié)果與圖1的結(jié)論一致。

表1的第4行GRAP是地方政府預(yù)算外收入與預(yù)算內(nèi)收入的比值。根據(jù)陳亢等（2002）、王文劍和覃成林（2008）等文獻(xiàn)的論述，GRAP可以衡量地方政府對地方經(jīng)濟(jì)的“攫取程度”。本文也用GRAP反映地方政府行為的變量，GRAP越高，地方政府對地區(qū)經(jīng)濟(jì)“攫取程度”就越大。

表1的第5行到第11行是財政分權(quán)程度的度量。參照張芬等（2014）的結(jié)果，本文選擇地方財政收入占比（RR）、人均預(yù)算內(nèi)外財政總收入指標(biāo)（DCper，all1）、人均預(yù)算內(nèi)本級財政收入指標(biāo)（DCper，rev）作為財政收入分權(quán)的度量；選擇地方財政支出占比（ER）、預(yù)算內(nèi)本級財政支出平均指標(biāo)（DCper，ave）、人均扣除凈轉(zhuǎn)移支付財政支出指標(biāo)（DCper，net）和扣除凈轉(zhuǎn)移支付財政支出指標(biāo)（DCnet）作為財政支出分權(quán)的度量，指標(biāo)的計算和比較方法可以參考張芬等（2014）。無論是財政收入分權(quán)指標(biāo)還是財政支出分權(quán)指標(biāo)，指標(biāo)的值越大，財政分權(quán)程度越高。

表1　描述性統(tǒng)計分析

表1的第12行和第13行是參照干春暉（2011）的方法計算產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)合理化的指標(biāo)，他們的計算方法是這兩個指標(biāo)的計算中，Yi是第i個部門的產(chǎn)出，Li是第i個部門的勞動投入。在經(jīng)濟(jì)均衡的狀態(tài)下，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和就業(yè)結(jié)構(gòu)是耦合的，每個部門勞動產(chǎn)出率是相同的，從而E=0和TL=0。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理，就會導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和就業(yè)結(jié)構(gòu)出現(xiàn)偏離，E和TL值就會變大。在表1中，E的均值為2.27大于0，這說明中國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)存在著偏離。而且我們注意到E和TL最大值大約都是最小值的6倍，這說明地區(qū)之間產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)偏離的差異巨大。表1的第14行和15行是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)高級化的指標(biāo)?，F(xiàn)有國際文獻(xiàn)通常采用非農(nóng)業(yè)產(chǎn)值與農(nóng)業(yè)產(chǎn)值之比作為產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)高級化的度量。干春暉（2011）指出，在信息技術(shù)的推動下，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)服務(wù)化是現(xiàn)階段經(jīng)濟(jì)高級化的另一個特征，傳統(tǒng)國際文獻(xiàn)的度量方法不能反映這種變化趨勢，而這種特征在2000年以后表現(xiàn)的更加明顯。因此，本文采用第三產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值和第二產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值之比TS_lev作為產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)高級化的第一個度量指標(biāo)。吳敬璉（2008）提出第三產(chǎn)業(yè)增長率高于第二產(chǎn)業(yè)增長率也是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)高級化的特征，本文采用TS_speed作為產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)高級化的第二個指標(biāo)。在表1的描述性統(tǒng)計中可以發(fā)現(xiàn)，TS_lev和TS_speed的均值為0.9和0.92，最小值與最大值之間存在著6.5倍（TS_lev）和18.4倍（TS_speed）的差距。這意味著中國地區(qū)間產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)高級化的程度也不同。

（二）地方政府行為的檢驗(yàn)

分稅制改革后，地方政府不能再通過地方企業(yè)上交利潤和紅利留存來獲得財政收入，主要轉(zhuǎn)向營業(yè)稅和其他稅收收入、以土地出讓收入為代表的預(yù)算外收入來獲取收入。如果地方財政收入分權(quán)程度越低，地方政府通過這兩條途徑獲取財政收入的動力也越強(qiáng)。參照王文劍和覃成林（2008）的做法，本文采用如下模型來檢驗(yàn)地方政府的行為：

在（1）式中GRAP是政府預(yù)算外收入與預(yù)算內(nèi)收入之比，用于反映分稅制改革后地方政府獲得財政收入的行為。在分稅制改革后，營業(yè)稅是地方政府拓展收入的重要渠道，由于這部分收入在預(yù)算內(nèi)，受到中央政府的嚴(yán)格監(jiān)督，因此地方政府著力開辟預(yù)算外收入來源。預(yù)算外收入與預(yù)算內(nèi)收入之比能更準(zhǔn)確反映地方政府的行為，本文用它作為地方政府的收入結(jié)構(gòu)指標(biāo)。

FinDiscen是財政分權(quán)程度指標(biāo)。財政分權(quán)存在著財政收入分權(quán)和財政支出分權(quán)兩類。王文劍和覃成林（2008）認(rèn)為，地方政府并沒有制定稅種和稅率的權(quán)力，財政收入分權(quán)指標(biāo)不能反映出這種權(quán)力的缺失。除了上述原因外，從計量的角度來看，采用GRAP與財政收入分權(quán)指標(biāo)具有高度的相關(guān)性，并且與控制變量地方政府財政收入自治率（ZJL）具有高度的共線性，因此本文與王文劍和覃成林（2008）選用的指標(biāo)一致，采用財政支出指標(biāo)來檢驗(yàn)地方政府行為。我們需要關(guān)注的是系數(shù)β1的符號：如果地方政府財政分權(quán)程度越低，地方政府從預(yù)算外獲取財政收入的占比越高，即β1＜0。

模型（1）的估計還選擇了國有企業(yè)職工就業(yè)比例（SOU），非農(nóng)業(yè)人口比例（POP）和地方政府收入自治率（ZJL）作為控制變量。在模型的設(shè)定上，本文為了避免內(nèi)生性問題，將所有解釋變量滯后一期①(1)式所有的變量均具有平穩(wěn)性，在短時間內(nèi)不會發(fā)生太大變化，因此可以滯后一期，在保證較高相關(guān)性的條件下還可以避免內(nèi)生性問題。，采用面板數(shù)據(jù)（Panel Data）的固定效應(yīng)模型（Fixed Effect）對（1）式進(jìn)行估計，估計結(jié)果在表2中。

表2的Model1-Model4是GRAP與財政分權(quán)指標(biāo)的單變量回歸。我們發(fā)現(xiàn)ER、DCper，ave、DCper，net、DCnet的回歸系數(shù)均為負(fù)，除了DCper，net不顯著之外，其他系數(shù)均在1%的顯著性水平下顯著。加入三個控制變量后，財政分權(quán)指標(biāo)的符號和顯著性水平仍然不會發(fā)生變化，即β1＜0，結(jié)果與預(yù)期相同，也與王文劍和覃成林（2008）的結(jié)果相同。

（三）財政分權(quán)與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)變化的關(guān)系

在表2中，本文驗(yàn)證了在財政分權(quán)制度下，地方政府會通過營業(yè)稅收入、預(yù)算外收入等方式來擴(kuò)大地方政府收入。三大產(chǎn)業(yè)中，對營業(yè)稅貢獻(xiàn)最大的是建筑業(yè)（第二產(chǎn)業(yè)），預(yù)算外收入中土地出讓金占比最高，達(dá)到83.9%（2010年財政收入）。因此，第二產(chǎn)業(yè)是地方政府發(fā)展的重點(diǎn)。因此，我們推斷，財政分權(quán)程度越低，第二產(chǎn)業(yè)增速越高。

本文采用模型（2）來驗(yàn)證產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)變化與財政分權(quán)之間的關(guān)系：

其中GDP（k）_Ratei,t是第i省第t年第k產(chǎn)業(yè)的增長率，F(xiàn)inDiscen表示財政分權(quán)指標(biāo)，包含財政收入分權(quán)和財政支出分權(quán)兩大類，Invest表示投資比率，Nx表示凈出口占比，SOU表示國有企業(yè)中的就業(yè)人數(shù)占比。根據(jù)我們的推斷，第二產(chǎn)業(yè)增長率GDP（2）_Ratei,t與FinDiscen的關(guān)系為負(fù)，即β1＜0。

表2　財政分權(quán)與地方政府行為檢驗(yàn)

在表3和表4中，本文研究了第二產(chǎn)業(yè)（Panel A）和第三產(chǎn)業(yè)（Panel B）增速與財政分權(quán)的關(guān)系。在PanelA中我們發(fā)現(xiàn)，無論是財政收入分權(quán)指標(biāo)還是財政支出分權(quán)指標(biāo)，它們的回歸系數(shù)均為負(fù)，并且在1%的顯著性水平下顯著。這個結(jié)果與本文“財政分權(quán)程度越低，第二產(chǎn)業(yè)增速越快”的預(yù)期一致。結(jié)合表2的結(jié)果，我們可以推斷：地方政府為了擴(kuò)大地方財政收入，將經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重點(diǎn)放到了第二產(chǎn)業(yè)上。與PanelA形成顯著對比的是Panel B中財政分權(quán)指標(biāo)的表現(xiàn)：除了DCper，ave和DCper，all1在10%的顯著性水平下顯著外，其他財政分權(quán)的變量并不顯著，而且符號不穩(wěn)定。從擬合程度上來看，Model8-Model14的擬合程度也低于PanelA中的擬合水平。因此，財政分權(quán)水平對第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展沒有影響。

表2、表3、表4的結(jié)果表明，分稅制改革后，地方政府為了擴(kuò)大財政收入來源，將第二產(chǎn)業(yè)尤其是建筑業(yè)作為新的扶持目標(biāo)，提升了第二產(chǎn)業(yè)增長速度和占比，這是分稅制改革帶來的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的重要變化。

四、結(jié)論

本文采用1999年-2010年中國經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)討論了在官員GDP政績考核機(jī)制和錦標(biāo)賽晉升機(jī)制下，財政分權(quán)與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的影響，結(jié)果發(fā)現(xiàn)：從產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)變化來看，財政分權(quán)程度越低，以工業(yè)和建筑業(yè)為代表的第二產(chǎn)業(yè)增長速度越快。

本文從產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的角度進(jìn)一步揭示財政分權(quán)與經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)優(yōu)化呈現(xiàn)負(fù)相關(guān)的原因：在地方政府的政治激勵和官員晉升錦標(biāo)賽制度下，分稅制改革帶來的不對稱的財政分權(quán)導(dǎo)致地方政府通過發(fā)展建筑業(yè)和土地城鎮(zhèn)化等方式來獲得財政收入，對產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)合理化和效率提升起到了阻礙作用。

表3　財政分權(quán)與第二產(chǎn)業(yè)增速的關(guān)系

表4　財政分權(quán)與第三產(chǎn)業(yè)增速的關(guān)系

本文較系統(tǒng)地總結(jié)了分稅制對我國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的影響，有助于我們從政治經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度理解財政制度對中央集權(quán)型經(jīng)濟(jì)體的影響。分析結(jié)果為我國現(xiàn)階段通過簡政放權(quán)、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、改變地方政府問責(zé)制和晉升方式來促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長提供了學(xué)術(shù)研究的佐證，具有一定的現(xiàn)實(shí)意義。

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【責(zé)任編輯連家明】

F812

A

1672-9544（2016）05-0076-07

2016-03-03

張芬，光華管理學(xué)院在站博士后，講師，研究方向?yàn)榈胤秸袨椤?/p>