黃　潔

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反壟斷法視域下的公共利益探究

黃潔*

公共利益作為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中一個(gè)日益重要的概念，已成為反壟斷法的基本價(jià)值，我國(guó)也從立法宗旨、豁免制度等多方面對(duì)其提出保護(hù)，但基本都是原則性規(guī)定，操作性差。因此，反壟斷法需要構(gòu)建出自己的公共利益審查制度，以確保其不再僅僅是保護(hù)消費(fèi)者利益的一個(gè)美麗幻想。

反壟斷法公共利益豁免

在社會(huì)經(jīng)濟(jì)的變化發(fā)展過(guò)程中，傳統(tǒng)民法中合同自由和私人所有權(quán)絕對(duì)平等原理出現(xiàn)了前所未有的局限性，反壟斷法應(yīng)運(yùn)而生，社會(huì)法律觀念發(fā)生了轉(zhuǎn)變，這些轉(zhuǎn)變包括：正義觀念的拓展、社會(huì)利益觀念的構(gòu)建、國(guó)家職能觀念的更新。在這三項(xiàng)內(nèi)容中，社會(huì)利益觀念的構(gòu)建尤為重要，因?yàn)樗侵畏磯艛喾ɑ局贫鹊挠^念前提，同時(shí)也是反壟斷法限制合同自由和私人所有權(quán)的倫理基礎(chǔ)。①

一、公共利益的基本功能

(一)公共利益是反壟斷法的立法目的

立法目的是法所要達(dá)到或?qū)崿F(xiàn)的目標(biāo)，各國(guó)反壟斷法對(duì)立法目的的規(guī)定各不相同，但基本上均將保護(hù)公共利益做為目的。例如匈牙利《禁止不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》前言中規(guī)定：“市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)能推動(dòng)經(jīng)濟(jì)效率的基本條件是經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)的自由和公平。為維護(hù)自由和公平的競(jìng)爭(zhēng)，就須禁止與之相背離的不正當(dāng)?shù)氖袌?chǎng)行為，監(jiān)督企業(yè)主的組織協(xié)議，并建立必要的組織機(jī)構(gòu)。與之相應(yīng)，法律保護(hù)經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)中的公共利益，保護(hù)部分經(jīng)營(yíng)者的利益，并隨著倡導(dǎo)誠(chéng)實(shí)的市場(chǎng)行為保護(hù)消費(fèi)者的利益。為實(shí)現(xiàn)上述目的，國(guó)會(huì)頒布以下法令?！雹?/p>

(二)公共利益是判斷是否違法的標(biāo)準(zhǔn)

在反壟斷法中，認(rèn)定某一行為或結(jié)構(gòu)是否應(yīng)受處罰須先對(duì)其作出價(jià)值判斷，即該行為或結(jié)構(gòu)被認(rèn)定為違法的。隨著人們對(duì)壟斷所帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)效果認(rèn)識(shí)的深化，對(duì)是否違法的判斷開(kāi)始采用動(dòng)態(tài)的標(biāo)準(zhǔn)，即綜合考慮壟斷的目的和效果，分析其所帶來(lái)的市場(chǎng)弊害是否超過(guò)必要的限度。市場(chǎng)弊害主要包括三種，即：對(duì)競(jìng)爭(zhēng)的限制或威脅、對(duì)消費(fèi)者利益的損害、對(duì)公共利益的危及。③日本《禁止壟斷法》第2條第5款規(guī)定：“本法所稱(chēng)‘私人壟斷’，是指事業(yè)人無(wú)論是單獨(dú)地還是采取與其他事業(yè)人相結(jié)合或合謀等其他方式，排除或支配其他事業(yè)人的事業(yè)活動(dòng)，從而違反公共利益，實(shí)質(zhì)性地限制一定交易領(lǐng)域內(nèi)競(jìng)爭(zhēng)的行為”。由此可見(jiàn)，公共利益成為判斷壟斷結(jié)構(gòu)或行為是否違法的一項(xiàng)參考標(biāo)準(zhǔn)。

(三)公共利益是豁免適用反壟斷法的依據(jù)

由于經(jīng)濟(jì)生活的復(fù)雜性、多樣性和多變性，雖然壟斷行為具有排除或限制競(jìng)爭(zhēng)的后果，但有時(shí)為了避免不必要競(jìng)爭(zhēng)所帶來(lái)的資源浪費(fèi)，實(shí)現(xiàn)不同層次利益的取舍，各國(guó)反壟斷法中都對(duì)一些壟斷行為做了豁免規(guī)定，而公共利益則是限制競(jìng)爭(zhēng)行為可被豁免的一個(gè)重要依據(jù)。在英國(guó)，公共利益司法審查制度是限制競(jìng)爭(zhēng)行為是否能夠被豁免反壟斷法規(guī)制的根本原則。該審查制度被稱(chēng)之為“八項(xiàng)門(mén)徑”和“一個(gè)附屬標(biāo)準(zhǔn)”，如果行為符合“八項(xiàng)門(mén)徑”中的任意一項(xiàng)或一項(xiàng)以上，并且能夠滿(mǎn)足“附屬標(biāo)準(zhǔn)”，則被認(rèn)定為符合公共利益，豁免適用反壟斷法。

二、公共利益的范圍

在反壟斷法的語(yǔ)境中，公共利益承載著確定反競(jìng)爭(zhēng)行為是否適用反壟斷法、適用反壟斷法的反競(jìng)爭(zhēng)行為是否可以豁免、不能豁免的反競(jìng)爭(zhēng)行為的合理性及應(yīng)受處罰性等重大功能。④因此要求公共利益具有一定的確定性。我國(guó)《反壟斷法》第1條⑤、第15條第1款第4項(xiàng)⑥以及第28條⑦均提及公共利益這個(gè)概念，不但將公共利益作為反壟斷法的立法目的，同時(shí)也作為可豁免的具體標(biāo)準(zhǔn)，卻并未明確界定何為公共利益。雖然有學(xué)者認(rèn)為：公共利益是一個(gè)具有高度抽象性和彈性特征的概念，為了充分發(fā)揮公共利益理論的應(yīng)有功能，反壟斷法不應(yīng)將公共利益概念的內(nèi)涵具體化和確定化，更不宜對(duì)公共利益概念進(jìn)行狹隘的界定。⑧但若不明確公共利益的范圍，則反壟斷法所保護(hù)的公共利益有可能會(huì)淪為對(duì)大企業(yè)利益的保護(hù)，有必要確定公共利益的范圍。

(一)消費(fèi)者利益

雖然我國(guó)《反壟斷法》第1條立法目的將消費(fèi)者利益和公共利益并列為重要的價(jià)值目標(biāo)，但并不意味著消費(fèi)者利益獨(dú)立于公共利益，從其他國(guó)家規(guī)定看，消費(fèi)者利益不僅是公共利益的組成部分，甚至被認(rèn)為是最為重要的內(nèi)容。⑨此處所說(shuō)消費(fèi)者利益并非指?jìng)€(gè)體消費(fèi)者之利益，而是整體消費(fèi)者之利益，反壟斷立法是通過(guò)維護(hù)公平的競(jìng)爭(zhēng)秩序，提高生產(chǎn)效率，從而降低價(jià)格，使得消費(fèi)者整體獲利。因此在考查是否符合公共利益時(shí)應(yīng)考慮：是否是保護(hù)全體消費(fèi)者在消費(fèi)和使用商品或服務(wù)過(guò)程中避免遭受損害所必須的；是否可以讓全體消費(fèi)者獲得原來(lái)沒(méi)有的利益或者享受超過(guò)原可獲得之利益。

(二)市場(chǎng)弱勢(shì)主體利益

(三)勞動(dòng)者就業(yè)利益

(四)促進(jìn)可持續(xù)性發(fā)展

可持續(xù)性發(fā)展關(guān)系到全球的發(fā)展，社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不應(yīng)影響到子孫后代的需求和生存，資源環(huán)境是人類(lèi)生存與發(fā)展的基礎(chǔ)和條件，只有保護(hù)資源的持續(xù)性利用以及生態(tài)環(huán)境的可持續(xù)性發(fā)展，人類(lèi)社會(huì)才可生存和延續(xù)。因此為保護(hù)公共利益計(jì)，必須保護(hù)環(huán)境，節(jié)約能源，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)性發(fā)展。

(五)符合產(chǎn)業(yè)政策

公共利益所涉及的利益非常廣泛，但它絕不是個(gè)體的私利，應(yīng)從社會(huì)本位的角度思考來(lái)探討其所包括的范圍，其應(yīng)包括但不僅限于消費(fèi)者的利益、市場(chǎng)弱勢(shì)主體的利益、勞動(dòng)者的利益、促進(jìn)可持續(xù)性發(fā)展以及符合產(chǎn)業(yè)政策。

三、公共利益的審查

在我國(guó)反壟斷法中，公共利益作為壟斷協(xié)議以及經(jīng)營(yíng)者集中豁免適用的情形，會(huì)影響反壟斷法的調(diào)查和執(zhí)行程序，然而相關(guān)法律法規(guī)并未有明確規(guī)定公共利益審查制度，使得公共利益僅停留在立法層面。我國(guó)需要構(gòu)建一套公共利益審查制度，以實(shí)現(xiàn)反壟斷法中的公共利益。

(一)公共利益審查工作機(jī)制

1.公共利益審查機(jī)構(gòu)

我國(guó)反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)涉及工商行政管理總局、國(guó)家發(fā)展改革委和商務(wù)部三個(gè)部門(mén)，而公共利益包含內(nèi)容又相當(dāng)廣泛，因此若由各執(zhí)法機(jī)構(gòu)在案件審查過(guò)程中分別對(duì)公共利益進(jìn)行審查，則可能出現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、執(zhí)法混亂的情形，因此建議確定專(zhuān)門(mén)的審查機(jī)構(gòu)承擔(dān)具體的公共利益審查工作?？梢孕Х峦鈬?guó)投資者并購(gòu)境內(nèi)企業(yè)安全審查制度的做法，建立反壟斷法公共利益審查部際聯(lián)席會(huì)議制度，具體承擔(dān)公共利益審查工作；聯(lián)席會(huì)議在國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下，由工商行政管理總局、國(guó)家發(fā)展改革委、商務(wù)部牽頭，根據(jù)具體壟斷案件所涉及公共利益的行業(yè)和領(lǐng)域，會(huì)同相關(guān)部門(mén)開(kāi)展公共利益審查工作。

2.聯(lián)席會(huì)議的主要職責(zé)

反壟斷法中的實(shí)體規(guī)則紛紛轉(zhuǎn)向，或更新或簡(jiǎn)化，以執(zhí)法程序?yàn)橹饕獌?nèi)容的程序規(guī)則日漸完善，因此需要明確審查機(jī)構(gòu)的主要工作職責(zé)，以明確其工作內(nèi)容：第一，分析壟斷協(xié)議是否符合公共利益；第二，分析經(jīng)營(yíng)者集中情形是否符合公共利益；第三，分析經(jīng)營(yíng)者承諾制度中，反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)中止或終止調(diào)查案件的決議是否符合公共利益；第四，分析反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)對(duì)經(jīng)營(yíng)者采用寬大制度是否符合公共利益。

3.設(shè)置公共利益審查聯(lián)絡(luò)人

由于聯(lián)席會(huì)議并非是一個(gè)常設(shè)性機(jī)構(gòu)，因而需要一個(gè)常設(shè)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)公共利益審查申請(qǐng)人與聯(lián)席會(huì)議之間的溝通工作，建議設(shè)立公共利益審查聯(lián)絡(luò)人。在工商行政管理部門(mén)設(shè)置公共利益審查聯(lián)絡(luò)人，由聯(lián)絡(luò)人根據(jù)公共利益所涉問(wèn)題與有關(guān)負(fù)責(zé)機(jī)構(gòu)溝通，提請(qǐng)?jiān)摍C(jī)構(gòu)牽頭組織聯(lián)席會(huì)議，即若是與價(jià)格相關(guān)，聯(lián)絡(luò)人應(yīng)與國(guó)家發(fā)展改革委溝通；若涉及經(jīng)營(yíng)者集中，聯(lián)絡(luò)人需與商務(wù)部溝通；其他事項(xiàng)則與工商行政管理總局溝通。

(二)公共利益審查程序

1.公共利益審查申請(qǐng)人

公共利益審查申請(qǐng)人可根據(jù)具體審查的案由不同而有所不同。對(duì)于壟斷協(xié)議或經(jīng)營(yíng)者集中涉及公共利益審查的，根據(jù)我國(guó)反壟斷法的相關(guān)規(guī)定，符合豁免適用反壟斷法的情形應(yīng)由經(jīng)營(yíng)者自行舉證，因此申請(qǐng)人應(yīng)為該行為的當(dāng)事人；而對(duì)于經(jīng)營(yíng)者承諾以及經(jīng)營(yíng)者寬大制度中所涉及公共利益問(wèn)題的審查，應(yīng)由對(duì)中止或終止調(diào)查決議有異議或采取寬大制度決議有異議的第三方主體(可以是自然人、法人或其他組織)，即認(rèn)為達(dá)成的經(jīng)營(yíng)者承諾或適用寬大制度違反公共利益的主體提出申請(qǐng)。

2.公共利益審查流程

(1)申請(qǐng)。申請(qǐng)人向公共利益審查聯(lián)絡(luò)人提交申請(qǐng)，聯(lián)絡(luò)人根據(jù)該申請(qǐng)內(nèi)容所述之行為向相關(guān)牽頭部門(mén)溝通。為了避免審查時(shí)間過(guò)長(zhǎng)影響經(jīng)營(yíng)者的利益，建議溝通時(shí)間不應(yīng)過(guò)長(zhǎng)，最好在三個(gè)工作日內(nèi)完成。

(2)受理。牽頭部門(mén)接到聯(lián)絡(luò)人溝通要求之后，五日內(nèi)組織聯(lián)席會(huì)議對(duì)申請(qǐng)進(jìn)行審查，若認(rèn)為該申請(qǐng)屬于公共利益審查之事項(xiàng)，則做出受理之決定，否則不予受理。無(wú)論受理或不受理之決議，均應(yīng)制作書(shū)面決議書(shū)，通知聯(lián)絡(luò)人，由聯(lián)絡(luò)人與申請(qǐng)人溝通。

(3)審查。聯(lián)席會(huì)議做出受理決議后，應(yīng)展開(kāi)對(duì)公共利益的審查，審查可以通過(guò)書(shū)面方式進(jìn)行。五日個(gè)工作日內(nèi)，書(shū)面征求相關(guān)部門(mén)的意見(jiàn)，相關(guān)部門(mén)收到書(shū)面征求意見(jiàn)書(shū)后，在二十日內(nèi)提交書(shū)面意見(jiàn)，聯(lián)席會(huì)議在收到全部書(shū)面意見(jiàn)后五日內(nèi)提出審查意見(jiàn)，并書(shū)面通知聯(lián)絡(luò)人，整個(gè)審查期限不得超過(guò)三十天。

四、結(jié)論

注釋?zhuān)?/p>

①⑧李國(guó)海：《反壟斷法公共利益理念研究》[J]，《法商研究》2007年第5期，第19頁(yè)，第25頁(yè)。

②⑨尚明：《反壟斷法理論與中外安全評(píng)析》[M]，北京，北京大學(xué)出版社，2008年，第32頁(yè)，第48頁(yè)。

③陳愛(ài)斌：《結(jié)構(gòu)與行為——論反壟斷法的規(guī)制對(duì)象》[M]，《經(jīng)濟(jì)法論叢》，1999年，第444頁(yè)。

④蔣悟真：《反壟斷法中的公共利益及其實(shí)現(xiàn)》[J]，《中外法學(xué)》，2010年第4期，第551頁(yè)。

⑤《反壟斷法》第1條：為了預(yù)防壟斷行為，保護(hù)市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)，提高經(jīng)濟(jì)運(yùn)行效率，維護(hù)消費(fèi)者利益和社會(huì)公共利益，促進(jìn)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展，制定本法。

⑥《反壟斷法》第15條：經(jīng)營(yíng)者能夠證明所達(dá)成的協(xié)議屬于下列情形之一的，不適用本法第十三條、第十四條的規(guī)定：……(四)為實(shí)現(xiàn)節(jié)約能源、保護(hù)環(huán)境、救災(zāi)救助等社會(huì)公共利益的；……

⑦《反壟斷法》第28條：經(jīng)營(yíng)者集中具有或者可能具有排除、限制競(jìng)爭(zhēng)效果的，國(guó)務(wù)院反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)作出禁止經(jīng)營(yíng)者集中的決定。但是，經(jīng)營(yíng)者能夠證明該集中對(duì)競(jìng)爭(zhēng)產(chǎn)生的有利影響明顯大于不利影響，或者符合社會(huì)公共利益的，國(guó)務(wù)院反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)可以作出對(duì)經(jīng)營(yíng)者集中不予禁止的決定。

⑩Brown Shoe Co. v. united State，370 U.S.294(1962).

〔責(zé)任編輯：石夢(mèng)華〕

黃潔，廈門(mén)大學(xué)嘉庚學(xué)院副教授。

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1671-4741(2016)04-0085-04