白關(guān)峰　王　鵬

?

干部下鄉(xiāng)與南疆農(nóng)村社會治理*

——對“訪惠聚”活動的分析與思考

白關(guān)峰王鵬

農(nóng)村社會治理是國家治理體系的重要組成部分，同時也是國家治理的基礎(chǔ)，事關(guān)國家的穩(wěn)定和發(fā)展。新疆維吾爾自治區(qū)黨委實施的“訪民情惠民生聚民心”活動是中國共產(chǎn)黨對群眾路線的一貫堅持，是強化國家主導(dǎo)性、加強農(nóng)村治理的一種方式?！霸L惠聚”活動在開展過程中通過走訪，建立起合作治理；通過項目下鄉(xiāng)，實現(xiàn)了項目治理；形成社會動員，實現(xiàn)了共同治理；加強基層組織建設(shè)，實現(xiàn)了制度治理。

干部下鄉(xiāng)訪惠聚南疆農(nóng)村社會治理

農(nóng)村社會治理是國家治理體系的重要組成部分，同時也是國家治理的基礎(chǔ)。歷史和現(xiàn)實都表明，農(nóng)村在中國具有特殊地位，農(nóng)村社會治理的成效事關(guān)國家的穩(wěn)定和發(fā)展。社會治理的實現(xiàn)是政府、社會組織和市場良性互動的過程。但是對于少數(shù)民族地區(qū)的農(nóng)村來說，基層自治組織能力不足、社會組織發(fā)展和市場發(fā)育具有遲發(fā)性，同時面臨著復(fù)雜的社會穩(wěn)定形勢，強化國家主導(dǎo)性成為化解轉(zhuǎn)型期矛盾和沖突，實現(xiàn)社會穩(wěn)定和長治久安的必然選擇。

一、干部下鄉(xiāng)是中國共產(chǎn)黨對群眾路線的一貫堅持

中國共產(chǎn)黨強調(diào)群眾路線，一切為了群眾，一切依靠群眾。習(xí)近平總書記在講話中指出：“崇高信仰始終是我們黨的強大精神支柱，人民群眾始終是我們黨的堅實執(zhí)政基礎(chǔ)?！睙o論在民主革命還是在社會主義建設(shè)時期，到群眾中去，發(fā)動、組織和領(lǐng)導(dǎo)群眾是中國共產(chǎn)黨的主要工作方式。將黨員干部組成工作隊、工作組下派到農(nóng)村，領(lǐng)導(dǎo)和指導(dǎo)農(nóng)村工作，是具有中國特色的農(nóng)村工作組織和形式。由于不同時期的歷史任務(wù)不同，下派干部的工作重點雖然有所不同，但對于國家重大政策的貫徹和實施，推動農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會穩(wěn)定和發(fā)展，都起到了十分重要的作用。

新疆解放后，在農(nóng)村工作中，干部下鄉(xiāng)的群眾路線貫穿始終，不同時期的工作隊、工作組既是為了完成某些具體的任務(wù)，同時更密切了干群關(guān)系，實現(xiàn)了國家權(quán)力和意志向農(nóng)村的滲透和傳播。在土改中，西北局和新疆分局向各農(nóng)業(yè)區(qū)派出了數(shù)萬名各族干部，其中還有西北局從干部中抽出來的700多名外地干部在內(nèi)的4000多名漢族干部，從軍隊中抽調(diào)了8400多名干部和戰(zhàn)士參加土地改革。①新疆分局要求：所有參加土地改革的干部，都必須發(fā)揚艱苦奮斗的精神和民主的作風(fēng)，深入農(nóng)村，放手發(fā)動群眾，嚴(yán)格執(zhí)行政策，尊重風(fēng)俗習(xí)慣，遵守紀(jì)律，努力工作。漢族干部更應(yīng)耐心地幫助本地干部分析情況，總結(jié)經(jīng)驗，提高他們的階級覺悟、政策水平與工作能力，注意培養(yǎng)工作，防止和糾正一切脫離群眾的不良作風(fēng)。②農(nóng)業(yè)合作化時期，為了適應(yīng)建立農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社的需要，全疆抽調(diào)了15000名干部下鄉(xiāng)建社。③社會主義教育運動時期，自治區(qū)黨委于1961年12月初成立了農(nóng)村整風(fēng)整社辦公室，并從各系統(tǒng)抽調(diào)干部組成13個工作組，分赴各地州協(xié)助開展工作；從1963年8月開始抽調(diào)干部組成萬人工作團(tuán)，開展社教運動。④此外，在不同歷史時期還有承擔(dān)一些具體任務(wù)的工作隊，如新疆解放初期的文藝工作隊、婦幼衛(wèi)生工作隊，改革開放后的扶貧工作隊、計劃生育工作組、民族團(tuán)結(jié)工作組等。

新疆維吾爾自治區(qū)黨委從2014年開始，在全疆各級機(jī)關(guān)抽調(diào)20萬名干部分3年到全疆1萬多個村和重點社區(qū)開展“訪民情惠民生聚民心”活動?！霸L惠聚”活動從形式上看，是對干部下鄉(xiāng)傳統(tǒng)的堅持；從內(nèi)容上看，是對黨的群眾路線的堅持和發(fā)展；從實施的背景看，是應(yīng)對當(dāng)前基層治理問題，實現(xiàn)新疆社會穩(wěn)定和長治久安的強基固本之策。

二、干部下鄉(xiāng)的治理邏輯與過程

基層治理狀況是國家治理能力的集中體現(xiàn)，國家治理體系和治理能力的有效程度，要通過基層治理的績效反映出來。⑤從國家與農(nóng)民的關(guān)系看，基層治理是國家依靠行政力量推動農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，實現(xiàn)國家與農(nóng)民良性互動的過程。從治理體系看，國家對農(nóng)村治理的實現(xiàn)是依靠科層制逐級實現(xiàn)國家意志和政策的傳遞、滲透和實施的過程。但在治理過程中，政策實施者會因各種原因不貫徹，或者有選擇性地貫徹上級的“政策精神”，形成“中間梗阻”現(xiàn)象。⑥從南疆治理現(xiàn)狀看，南疆基層一方面體現(xiàn)出改革開放后，基層政權(quán)不穩(wěn)，干群關(guān)系緊張；另一方面是境內(nèi)外“三股勢力”對南疆基層的影響加劇，對社會穩(wěn)定和長治久安形成威脅。

(一)“訪惠聚”的治理邏輯

1.維護(hù)社會穩(wěn)定

當(dāng)前新疆處于“三期疊加”特殊歷史階段，在南疆農(nóng)村這一特征更加明顯。宗教極端思想利用農(nóng)民樸素的宗教感情，通過地下講經(jīng)、親屬影響、音視頻等途徑進(jìn)行微觀滲透和傳播，排斥、反對政府政策和法律制度，宣揚所謂的“圣戰(zhàn)”，對基層政權(quán)的穩(wěn)定形成威脅。維護(hù)社會穩(wěn)定是基層政權(quán)的首要職責(zé)，但從現(xiàn)實情況看，一些基層組織的穩(wěn)定工作在全局工作中缺失和弱化，甚至部分農(nóng)村基層組織軟弱、渙散，個別基層政權(quán)被宗教極端勢力和家族勢力把持、控制。同時，在維穩(wěn)力量、維穩(wěn)經(jīng)費、維穩(wěn)思路和工作方法方面存在一些不足。⑦實現(xiàn)社會穩(wěn)定和長治久安是“訪惠聚”活動的總目標(biāo)，這一活動的目的就是強化農(nóng)村基層組織維護(hù)社會穩(wěn)定的作用，強化黨員干部的政治擔(dān)當(dāng)，協(xié)助基層組織抓好維護(hù)穩(wěn)定等各項政策的落實。

2.回應(yīng)群眾需求

基層治理的過程是在“國家—社會”框架下，對農(nóng)民需求做出回應(yīng)的過程。群眾需求一方面是公共性需求，另一方面是個性化需求?；貞?yīng)農(nóng)戶需求，一方面依靠國家惠農(nóng)政策和公共服務(wù)在農(nóng)村的實施，另一方面也需要農(nóng)村基層組織整合各種資源。但現(xiàn)實的情況是，相關(guān)部門的資源供給與農(nóng)民現(xiàn)實需求之間存在一定的錯位，同時南疆農(nóng)村傳統(tǒng)社會家族勢力的影響致使政策執(zhí)行的公平性不足，此外，基層組織還面臨治理資源不足的困境。下鄉(xiāng)干部在很大程度上回應(yīng)了農(nóng)民的需求，下鄉(xiāng)干部來自上級部門，掌握有更多的政策資源；下鄉(xiāng)干部的外來性可以使政策執(zhí)行過程中擺脫家族的影響，保證政策執(zhí)行的公平性；下鄉(xiāng)干部具有監(jiān)督性，農(nóng)民反映的問題一方面是基層組織存在的問題，另一方面是政策執(zhí)行過程中的“梗阻”造成的，下鄉(xiāng)干部本身具有“雙重角色”——住村干部和上級干部，下鄉(xiāng)干部將農(nóng)民的需求反映給上級部門實際是對工作的督促和監(jiān)督。

3.重建信任

信任包括政治信任和民族間的信任。政治信任是民眾對政府的信任。在政治信任與社會穩(wěn)定的關(guān)系中，民眾對基層政府的政治信任起著決定性作用。⑧解放前的南疆農(nóng)村社會的管理是依靠杜完伯克(征收宗教糧)、麥考伯西(管理水利)、百戶長(保長)、十戶長(甲長)和阿克撒卡爾(類似于內(nèi)地的“紳士”)完成的⑨，國家與農(nóng)民的角色是汲取者與被汲取者的關(guān)系，基層社會未能很好地整合到國家權(quán)力體系中來，更談不上國家贏得民眾的信任。解放后，通過土地改革和人民公社化等社會運動，國家權(quán)力滲透到了基層，國家取得了農(nóng)民的信任，上層和下層、中央和地方整合在一起。⑩但隨著“鄉(xiāng)政村治”的建立和改革開放的深化，農(nóng)民與基層政權(quán)的關(guān)系在悄然發(fā)生變化，基層政權(quán)服務(wù)群眾的能力不足，政策執(zhí)行的不公正性以及村干部自身的腐敗問題均影響著農(nóng)民對基層政權(quán)的信任。

4.踐行群眾路線

(二)“訪惠聚”的治理過程

1.通過走訪，建立合作治理

走訪的目的是了解民情、民意和社情。下鄉(xiāng)干部來自上級機(jī)關(guān)，熟悉本部門的業(yè)務(wù)和政策，但不一定熟悉農(nóng)村的情況，“訪”一方面是與農(nóng)民建立合作的過程，另一方面也是確立治理目標(biāo)的過程。農(nóng)民對于下鄉(xiāng)干部有著較高的期待，年齡較大的農(nóng)民對于曾經(jīng)的“工作組”開展土改、社會主義教育運動等保留有記憶，同時下鄉(xiāng)干部“上面”來的身份在農(nóng)民眼中本身就具有權(quán)威性。走訪的同時是下派干部對于基層治理狀況認(rèn)知的過程。對于上級部門來說，基層情況是通過逐級“篩選”后上報給相關(guān)部門的，基層的具體情況對于上級部門來說具有“加工”性，走訪的過程就是要建立對基層客觀的認(rèn)識。

2.通過項目下鄉(xiāng)，實現(xiàn)項目治理

項目制是改革開放以來國家對農(nóng)村公共產(chǎn)品供給實現(xiàn)有效治理的一種方式。項目制的實施是通過逐級運行的，基層需要通過“競爭”來獲取項目的支持，與此同時還可能存在項目實施的目的與群眾需求間的錯位。而“訪惠聚”工作組在實施過程中，自治區(qū)為每個工作組配備了50萬元～100萬元的資金用于實施短平快的項目，同時派出單位及工作組成員的“私人化”關(guān)系還獲得了來自政府或者民間的支持。

3.形成社會動員，實現(xiàn)共同治理

南疆農(nóng)民對于基層組織在低保、安居富民房屋建設(shè)方面具有很強的需求，但對于社區(qū)公共事務(wù)卻缺席，所以一些基層組織將低保作為治理的手段(不參加村集體事務(wù)不享受低保)。在思想文化領(lǐng)域，“三股勢力”的滲透及社會轉(zhuǎn)型過程中多元思想文化的影響，使得處于封閉環(huán)境中的村民缺乏基本的判斷力。工作組的住村則從政治、經(jīng)濟(jì)和文化方面實現(xiàn)了全面的動員，通過宣講惠農(nóng)政策、民族宗教政策等將國家黨政方針傳遞給農(nóng)民；通過組織參觀、扶持典型等示范帶動農(nóng)民增收；通過組織文化活動、鼓勵學(xué)習(xí)雙語等，動員群眾參加文體活動，抵御了宗教極端勢力宣揚的“不唱歌不跳舞”。

4.基層組織建設(shè)，實現(xiàn)制度治理

四、結(jié)論與思考

新疆一盤棋，南疆是“棋眼”。無論是從城鄉(xiāng)人口比例還是從維護(hù)社會穩(wěn)定的形勢和任務(wù)看，南疆基層是重點中的重點?！霸L惠聚”活動作為新時期對于群眾路線的堅持和創(chuàng)新，在夯實黨的群眾基礎(chǔ)，密切干群關(guān)系，維護(hù)社會穩(wěn)定中發(fā)揮了重要作用。從社會治理角度看，“訪惠聚”活動是新疆基層社會治理的一次實踐，它溝通了國家與農(nóng)民的關(guān)系，動員群眾參與到治理過程中，彌補了基層政權(quán)治理資源的不足，強調(diào)加強基層組織建設(shè)，強化了社會治理的制度保障。通過對“訪惠聚”活動治理邏輯和過程的分析，引發(fā)了筆者的進(jìn)一步思考：

(一)基層組織建設(shè)中要注重公共服務(wù)能力建設(shè)

從“社會管理”到“社會治理”，是中共中央在執(zhí)政理念上的發(fā)展。社會治理要求基層組織要由管理型向服務(wù)型轉(zhuǎn)變，其中包括工作作風(fēng)的轉(zhuǎn)變，同時也應(yīng)包括服務(wù)型項目的介入，如村委會、醫(yī)務(wù)室、辦事大廳、文化場所等公務(wù)服務(wù)設(shè)施的建設(shè)，只有這樣才能實現(xiàn)基層組織自身能力的提升。公共服務(wù)成為治理資源，強化了國家與農(nóng)民的關(guān)系。

(二)注重政策執(zhí)行過程中的公平性

干部下鄉(xiāng)是國家與農(nóng)民互動的過程，也是構(gòu)建農(nóng)民對國家認(rèn)同的過程。南疆農(nóng)民對于國家政策執(zhí)行過程中的不公平較為敏感，農(nóng)民對于政策執(zhí)行“不患寡而患不均”，尤其是直接涉及生產(chǎn)生活的農(nóng)田灌溉和低保發(fā)放等。農(nóng)民對于“訪惠聚”認(rèn)可，最主要的原因是重視農(nóng)民的參與和農(nóng)民的意愿，重視政策的公平性，這也提醒我們在基層組織政策執(zhí)行過程中要加強監(jiān)督。政策執(zhí)行公平了，敵對勢力利用政策挑唆就沒有基礎(chǔ)。

(三)南疆基層發(fā)展中要有外生性動力的持續(xù)加入

南疆地區(qū)發(fā)展具有遲發(fā)性和外發(fā)性，如果沒有行政權(quán)力的干預(yù)和扶持就會更加貧困和落后；南疆基層文化具有封閉性，如果沒有現(xiàn)代文化的介入和社會主義先進(jìn)文化的引領(lǐng)，宗教極端思想的滲透和傳播就有機(jī)可乘。從這個意義上講，“訪惠聚”活動是通過外力介入的方式實現(xiàn)了對農(nóng)村的發(fā)展補給和發(fā)展干預(yù)。南疆基層發(fā)展需要外力的持續(xù)加入，最終目的是要形成社會的內(nèi)生性動力和主流價值觀。

注釋：

①史海泉：《土地改革與鄉(xiāng)村變遷——以西北邊疆為視角》[M]，北京，中國政法大學(xué)出版社，2014年，第169頁。

②中共新疆維吾爾自治區(qū)委員會黨史研究室編：《新疆農(nóng)業(yè)區(qū)的減租反霸和土地改革》[M]，烏魯木齊，新疆人民出版社，1998年，第149頁。

③④《當(dāng)代新疆簡史》編委會：《當(dāng)代新疆簡史》[M]，北京，當(dāng)代中國出版社，2003年，第124頁，第213頁。

⑤周慶智：《基層治理：權(quán)威與社會變遷——以中西部鄉(xiāng)村治理為例》[J]，《學(xué)習(xí)與探索》，2014年第9期，第63頁。

⑥徐勇：《現(xiàn)代國家鄉(xiāng)土社會與制度建構(gòu)》[M]，北京，中國物資出版社，2009年，第250頁。

⑦戴寧寧：《新疆南疆地區(qū)基層組織建設(shè)存在問題及對策》[J]，《北方民族大學(xué)學(xué)報》(哲學(xué)社會科學(xué)版)，2015年第5期，第56～57頁。

⑧王國勤：《基層治理中的政治信任重建》[J]，《江西師范大學(xué)學(xué)報》(哲學(xué)社會科學(xué)版)，2015年第6期，第12頁。

⑨《中國少數(shù)民族社會歷史調(diào)查資料叢刊》修訂編輯委員會：《南疆農(nóng)村社會》[M]，北京，民族出版社，2009年，第193頁。

⑩杜潤生：《杜潤生自述——中國農(nóng)村體制變革重大決策紀(jì)實》[M]，北京，人民出版社，2005年，第20頁。

〔責(zé)任編輯：劉杉〕

本文系國家社科基金青年項目“社會管理視角下的新疆南疆鄉(xiāng)村社會變遷與社會穩(wěn)定研究”(11CMZ024)的階段性成果。

白關(guān)峰，新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)黨校副教授，蘭州大學(xué)博士；王鵬，新疆巴音郭楞蒙古自治州黨校講師。

D422.6

A

1671-4741(2016)04-0063-04