薛笑笑

摘要：重大水利工程風(fēng)險多，其中工程質(zhì)量風(fēng)險、建設(shè)資金風(fēng)險和生態(tài)環(huán)境風(fēng)險的影響較大。通過比較分析發(fā)達國家的工程質(zhì)量風(fēng)險管理情況、建設(shè)資金風(fēng)險管理情況和生態(tài)環(huán)境風(fēng)險管理情況，總結(jié)發(fā)達國家重大水利工程風(fēng)險管理經(jīng)驗，可以對我國重大水利工程風(fēng)險管理產(chǎn)生以下啟示：堅持依法管理；確保重大水利工程質(zhì)量風(fēng)險監(jiān)管機構(gòu)的公正性和獨立性；建立靈活和高效的籌資機制；加強重大水利工程全壽命周期生態(tài)環(huán)境風(fēng)險管理。

關(guān)鍵詞：重大水利工程；風(fēng)險管理；國別比較

0引言

重大水利工程是影響深遠的民生工程，在推動區(qū)域經(jīng)濟、社會發(fā)展上具有重要的作用。但是由于重大水利工程投資巨大、技術(shù)要求高、所處環(huán)境復(fù)雜，建設(shè)和運營過程中充斥著大量的風(fēng)險，以致投資失控、質(zhì)量低劣、水體污染等現(xiàn)象時有發(fā)生，給國家和人民造成極大的危害。因此，加強重大水利工程風(fēng)險管理極其重要。

我國自20世紀80年末期起對重大水利工程進行風(fēng)險管理。經(jīng)過三十年的實踐，我國重大水利工程風(fēng)險管理取得了不錯的成效，工程效益明顯提升。然而，與發(fā)達國家相比，我國重大水利工程風(fēng)險管理還不夠成熟。特別是受厄爾尼諾現(xiàn)象影響，重大水利工程風(fēng)險變得更加復(fù)雜，單憑經(jīng)驗應(yīng)對隨發(fā)風(fēng)險狀況的管理漸顯弊端。本文通過比較分析發(fā)達國家重大水利工程風(fēng)險管理情況，總結(jié)發(fā)達國家重大水利工程風(fēng)險管理的經(jīng)驗，旨在為改善我國重大水利工程風(fēng)險管理體系提供借鑒。

1重大水利工程風(fēng)險管理概述

對于風(fēng)險的概念，雖然沒有統(tǒng)一的定義，但一般認為風(fēng)險既包含損失的大小，又包含損失發(fā)生概率的大小。根據(jù)這種觀點，本文認為重大水利工程風(fēng)險是指在工程生命周期內(nèi)影響工程目標實現(xiàn)的事件發(fā)生及事件發(fā)生造成損失的不確性。

重大水利工程風(fēng)險依據(jù)不同的標準可有不同的分類，如從參與風(fēng)險管理者的不同分類，可分為業(yè)主風(fēng)險、設(shè)計方風(fēng)險、施工方風(fēng)險、監(jiān)理方風(fēng)險等；從風(fēng)險導(dǎo)致的風(fēng)險事件分類，可分為成本風(fēng)險、質(zhì)量風(fēng)險、環(huán)境污染風(fēng)險、安全風(fēng)險等。本文借鑒陳進的觀點，同時融入自己的觀點，將重大水利工程風(fēng)險分為：自然風(fēng)險、政策風(fēng)險、社會管理風(fēng)險、工程質(zhì)量風(fēng)險、建設(shè)資金風(fēng)險、組織管理風(fēng)險、生態(tài)環(huán)境風(fēng)險（如表1）。

所謂重大水利工程風(fēng)險管理就是運用有關(guān)程序和制度對上述風(fēng)險進行管理和控制，將風(fēng)險損失降至社會民眾可承受范圍之內(nèi)的系統(tǒng)管理過程。鑒于工程質(zhì)量風(fēng)險、建設(shè)資金風(fēng)險和生態(tài)環(huán)境風(fēng)險的影響程度較其他風(fēng)險大，本文對重大水利工程風(fēng)險管理的討論主要圍繞這三個風(fēng)險展開。

2發(fā)達國家重大水利工程風(fēng)險管理

2.1發(fā)達國家重大工程質(zhì)量風(fēng)險管理

（一）美國

美國重大水利工程質(zhì)量風(fēng)險管理的最大特點是政府、業(yè)主、工程師、施工經(jīng)理、中介服務(wù)機構(gòu)等都不同程度地參與工程質(zhì)量風(fēng)險管理，具體如表2所示。

從表2來看，美國政府積極參與重大水利工程質(zhì)量風(fēng)險管理。通過派遣政府檢查人員或聘請的專業(yè)人員對質(zhì)量形成進行監(jiān)管。有時，美國政府還會邀請專家進行監(jiān)督檢查，并要求專家簽字以示負責(zé)。

另外，美國的工程管理法規(guī)和工程技術(shù)標準相當(dāng)完善。法規(guī)和標準中都對工程質(zhì)量作了詳細規(guī)定，這為防范重大水利工程質(zhì)量風(fēng)險提供較好的指導(dǎo)作用。

（二）法國

法國重大水利工程質(zhì)量風(fēng)險管理的最大特色是依法管理。法國法律明確規(guī)定重大水利工程各參與方必須向保險公司投保；規(guī)定重大水利工程的質(zhì)量檢查由獨立的質(zhì)量檢查公司來完成，并且質(zhì)量檢查公司只得從事質(zhì)檢活動等。

在法國，還有兩大技術(shù)法規(guī)，分別是國家標準和國家規(guī)范。雖然這兩大法規(guī)不是對所有工程有強制性要求，但是實踐中，保險公司為了防范風(fēng)險，也會要求投保工程符合這兩大法規(guī)要求，最終使得這兩大法規(guī)都成為強制性標準，為重大水利工程質(zhì)量風(fēng)險管理提供有力依據(jù)。

具體的管理模式如圖1所示。

（三）德國

德國重大水利工程質(zhì)量風(fēng)險管理的最大特色是政府委托第三方——質(zhì)監(jiān)公司對具體工程質(zhì)量風(fēng)險進行監(jiān)督檢查。質(zhì)監(jiān)公司是一家民間組織，由質(zhì)監(jiān)工程師構(gòu)成。由于與業(yè)主不存在雇傭關(guān)系，質(zhì)監(jiān)公司的檢查工作具有一定的公正性。

同樣，德國的工程技術(shù)標準體系也非常完善，有國家標準，行業(yè)標準、技術(shù)手冊和公報。這些技術(shù)標準為規(guī)范施工過程、降低重大水利工程質(zhì)量風(fēng)險也起到了良好的作用。

具體的管理模式，如圖2所示。

2.2發(fā)達國家重大水利工程建設(shè)資金風(fēng)險管理

（一）美國

美國重大水利工程建設(shè)資金風(fēng)險管理的最大特色是明確投資主體，實行多元化的融資渠道。美國對于經(jīng)營性重大水利工程，美國明確將其推向市場，盡量由民間投資建設(shè)，而政府只負責(zé)投資決策和立項審批。對于非經(jīng)營性重大水利工程，主要由各級政府分攤投資建設(shè)。如涉農(nóng)重大水利工程，聯(lián)邦政府和州政府一般各承擔(dān)50%的投資比例；重大防洪工程方面，聯(lián)邦政府承擔(dān)65%的投資比例，州政府則承擔(dān)35%的投資比例等等。近些年，為了減輕財政壓力，美國政府偏向通過支付‘影子價格”的方式將非經(jīng)營性重大水利工程轉(zhuǎn)化為經(jīng)營性重大水利工程，讓民間資本投資建設(shè)。這種舉措不但盤活了民間資金，還預(yù)防了建設(shè)資金不足的風(fēng)險。

美國重大水利工程的融資渠道主要有六種：一是政府財政撥款，這類資金主要用于防洪工程、水環(huán)境保護工程等；二是政府提供的優(yōu)惠貸款，這類資金首要用于效益好的水利工程；三是重大水利工程建設(shè)基金，這種基金是從已建成的水利項目或其他收益項目中提取的資金；四是向社會發(fā)行水利建設(shè)債券，由政府提供擔(dān)保，這是美國重大水利工程最主要的融資方式，購買水利建設(shè)債券的個人和私人部門所得可免交稅費，深受個人和私人部門的喜愛；五是發(fā)行上市股票，利用資本市場籌集水利資金，這是美國重大水利工程建設(shè)資金的重要補充；六是捐贈等。美國視工程需要資金的多少，對這些融資渠道進行組合，充分保障資金來源的穩(wěn)定性。

另外，每年美國會計總署都會對聯(lián)邦政府用于重大水利工程項目的資金使用情況進行檢查，并且將檢查結(jié)果形成報告或文件公布于眾，起到良好的資金監(jiān)管作用。

（二）加拿大

加拿大重大水利工程建設(shè)資金風(fēng)險管理的最大特點是采取以市場為依托，開拓多元化籌資渠道的方法來解決資金不足的問題。對于灌溉排水工程，加拿大采取由聯(lián)邦政府和省級政府共同投資建設(shè)的方式，其建設(shè)資金主要來自財政撥款、發(fā)行債券、優(yōu)惠貸款等；對于防洪水利工程，加拿大采用由聯(lián)邦政府投資建設(shè)、省級政府公共參與的方式，其建設(shè)資金主要來自財政撥款、保險基金等；對于水利水電工程，早期資金是由政府全面承擔(dān)，后來主要通過發(fā)行水利債券、引入國外資金、發(fā)行上市股票等市場化渠道籌集。

（三）澳大利亞

為防范重大水利工程建設(shè)資金風(fēng)險，澳大利亞依法對不同類型的水利工程明確了投資主體及資金來源。對于防洪工程，采用各級政府共同投資建設(shè)的模式，聯(lián)邦政府分攤防洪工程40%的費用，以撥款的形式給付，剩余部分主要由州政府和地方政府分別以40%和20%進行分攤，資金一般通過發(fā)放債券、貸款融資等方式獲得。對于重大灌溉工程，也采用聯(lián)邦政府和州政府共同投資建設(shè)的模式，其中州政府為主要的投資主體。其他類型的水利工程由州政府和地方政府共同投資建設(shè)，其建設(shè)資金一般來源于使用者收費、銀行貸款、政府直接撥款等等。

2.3發(fā)達國家重大水利工程生態(tài)環(huán)境風(fēng)險管理

（一）美國

美國是法治國家。美國依法對重大水利工程生態(tài)環(huán)境風(fēng)險進行管理。1969年美國出臺了《國家環(huán)境政策法》。該法以促進“人與自然”和諧發(fā)展為宗旨，為重大水利工程生態(tài)環(huán)境風(fēng)險管理提供很好的指導(dǎo)作用。除此之外，為了更好地對水利工程在施工階段和運營階段所產(chǎn)生的環(huán)境污染和生態(tài)環(huán)境破壞加以引導(dǎo)和管理，美國出臺了相關(guān)配套政策法規(guī)，如《凈水法案》、《自然與景觀河流法》、《瀕危物種法》、《麥格森一史蒂芬漁業(yè)保護與管理法》、《蘇森濕地保護與恢復(fù)法案》等等。

除了依法管理外，美國重視生態(tài)環(huán)境影響評價在重大水利工程生態(tài)環(huán)境風(fēng)險管理中的應(yīng)用。如在重大水利工程前期可行性論證階段，一旦生態(tài)環(huán)境影響評價不理想，即便重大水利工程經(jīng)濟效益不錯，工程也不會被投入建設(shè)的。這種嚴格的做法為預(yù)防生態(tài)環(huán)境風(fēng)險起到了積極作用。

另外，美國公眾在重大水利工程生態(tài)環(huán)境風(fēng)險管理中也起到重要的作用。美國公眾一方面通過“說明會”或“聽證會”積極發(fā)表自己的意見，使得生態(tài)環(huán)境決策更加民主化，另一方面組建“組織”介入生態(tài)環(huán)境保護活動中，大大降低環(huán)境污染和破壞。

（二）加拿大

受美國影響，加拿大也依法對重大水利工程生態(tài)環(huán)境風(fēng)險進行管理，也出臺了一些相關(guān)政策法規(guī)，如《加拿大水法》、《環(huán)境保護法》、《瀕危物種法案》等。但政策法規(guī)制定上有自身的特色，如生態(tài)調(diào)度方面，加拿大至少在兩個省的法規(guī)中明確規(guī)定“必要時可以通過取消或減少水庫水量分配以達到保護生態(tài)環(huán)境”。

加拿大還對重大水利工程生態(tài)環(huán)境風(fēng)險進行全壽命周期管理。在重大水利工程規(guī)劃階段，加拿大就充分考慮重大水利工程對水溫、水質(zhì)、生物多樣化等方面的影響，并視生態(tài)環(huán)境因素為方案優(yōu)劣的一個重要考量指標。在重大水利工程設(shè)計階段，加拿大把“生態(tài)保護、合理利用和恢復(fù)自然資源”考慮到設(shè)計中，力圖打造生態(tài)工程。如為保護洄游性魚類，設(shè)計時考慮增加更多必要的過魚設(shè)施等。在重大水利工程施工階段，加拿大更是積極開展監(jiān)測工作，時刻關(guān)注重大水利工程對移民、動物、漂浮物的影響。一旦監(jiān)測結(jié)果顯示存在生態(tài)環(huán)境風(fēng)險，就會立即采取切實有效的安置、保護和處理措施。在重大水利工程運行階段，加拿大除繼續(xù)開展監(jiān)測工作、加強生態(tài)環(huán)境影響的回顧評價外，特別注重生態(tài)調(diào)度，有時為了滿足魚類產(chǎn)卵、野生動植棲息地保護、污染稀釋等要求，會對水庫水位進行直接控制，保持其生態(tài)流量。

（三）澳大利亞

澳大利亞是較早對重大水利工程生態(tài)環(huán)境風(fēng)險進行管理的國家之一。從20世紀30年代起，澳大利亞政府就出臺了一些防范水利工程生態(tài)環(huán)境風(fēng)險的政策，提倡在發(fā)展水利時，注重對生態(tài)環(huán)境的保護。到了60年代，澳大利亞更是提出“生態(tài)環(huán)境保護優(yōu)先”的國家戰(zhàn)略，出臺了一些與水利工程生態(tài)環(huán)境風(fēng)險管理相關(guān)的法律法規(guī)，將生態(tài)環(huán)境風(fēng)險管理納入法治軌道。

與加拿大一樣，生態(tài)環(huán)境風(fēng)險管理程序始終貫穿水利工程的全壽命周期。在決策階段，每一項重大水利工程都要按生態(tài)環(huán)境風(fēng)險管理政策進行評估。在工程設(shè)計階段，把生態(tài)環(huán)境影響因素充分考慮進去。在施工和運行過程當(dāng)中，應(yīng)用一些措施保護生態(tài)環(huán)境。實踐證明，這種嚴格的風(fēng)險管理程序確實使得澳大利亞水利工程對生態(tài)環(huán)境的影響減少到最小。

另外，澳大利亞重大水利工程生態(tài)環(huán)境風(fēng)險管理的公民參與程度也相當(dāng)高。公民一方面積極參與生態(tài)環(huán)境保護政策和法律法規(guī)的制定、發(fā)表自己的意見，另一方面以實際行動參與管理，如清理河道垃圾、減少枯葉等進入水體；植樹造林；監(jiān)測藍藻等等。

3發(fā)達國家重大水利工程風(fēng)險管理對我國的啟示

（一）健全重大水利工程風(fēng)險管理法律法規(guī)體系，堅持依法管理

國外重大水利工程風(fēng)險管理取得成效的一個重要條件，就是有相應(yīng)的法律法規(guī)做保障。無論是工程質(zhì)量風(fēng)險管理、建設(shè)資金風(fēng)險管理，還是生態(tài)環(huán)境風(fēng)險管理，發(fā)達國家都建立了配套法規(guī)，而且這些法規(guī)相互配合，融成了水利工程風(fēng)險管理法律法規(guī)體系，為重大水利工程風(fēng)險管理提供有力依據(jù)。目前，我國也出臺了一些有關(guān)重大水利工程風(fēng)險管理的法律法規(guī)，如《國家重大建設(shè)項目稽察辦法》、《節(jié)水供水重大水利工程建設(shè)質(zhì)量監(jiān)督巡查實施細則》、《水利工程管理體制改革實施意見》、《環(huán)境保護法》、《水利工程質(zhì)量管理規(guī)定》等。但這些法規(guī)相互之間較為孤立，沒有形成一個比較完整的法律法規(guī)體系，而且有時存在落實不嚴的情形，這極不利于重大水利工程風(fēng)險的管理。因此，必須健全重大水利工程風(fēng)險管理法律法規(guī)體系，堅持依法管理。

（二）完善重大水利工程質(zhì)量風(fēng)險監(jiān)管機構(gòu)，保證其公正性和獨立性

許多發(fā)達國家采用委托獨立的第三方來對重大水利工程風(fēng)險進行監(jiān)管。由于第三方與業(yè)主之間不存在利益關(guān)系，使得監(jiān)管結(jié)果具有客觀公正性，大大提升了重大水利工程質(zhì)量風(fēng)險監(jiān)管的效果。如德國的質(zhì)監(jiān)工程師就是代表政府實施工程質(zhì)量風(fēng)險監(jiān)管，但是質(zhì)監(jiān)工程師的認證與考核受政府的制約，質(zhì)監(jiān)工程師為了立足，必然會全面提高自身的風(fēng)險管理水平，客觀公正地進行工程質(zhì)量風(fēng)險監(jiān)管。而當(dāng)前我國質(zhì)量風(fēng)險監(jiān)督機構(gòu)缺乏一定的獨立性。有些質(zhì)量風(fēng)險監(jiān)管機構(gòu)掛靠在水利局科室下，工程技術(shù)人員又兼任質(zhì)監(jiān)人員，使得質(zhì)量風(fēng)險監(jiān)管的效果大大削弱，影響了水利工程的質(zhì)量。因此，為了對工程質(zhì)量風(fēng)險進行有效管理，必須完善重大水利工程質(zhì)量風(fēng)險監(jiān)管機構(gòu)，保證其公正性和獨立性。

（三）引入私人資本，建立靈活和高效的籌資機制

為預(yù)防重大水利工程建設(shè)資金風(fēng)險，發(fā)達國家積極引入私人資本，建立了私人資本參與重大水利工程建設(shè)和管理的模式，形成了多元化的資金籌集機制，如美國、加拿大、澳大利亞等等。經(jīng)過發(fā)達國家的實踐證明，私人資本介入重大水利工程領(lǐng)域，不僅有效降低資金風(fēng)險、解決政府財政不足的問題，而且提高了重大水利工程的建設(shè)效率。

我國為滿足水利建設(shè)資金需求也開拓了多種籌資渠道，但是水利投融資主體仍以政府為主導(dǎo)，私人資本參與度較低，不足水利總投資額的五分之一。隨著172項重大水利工程的推進，我國水利建設(shè)資金需求極大。當(dāng)前的水利融資方式顯然不能滿足日益增長的水利資金需求。所以當(dāng)務(wù)之急必須創(chuàng)新水利融資渠道，繼續(xù)出臺各種優(yōu)惠政策，實行稅收減免、價格補貼、發(fā)放特許經(jīng)營權(quán)、降低私人資金準入門檻等措施吸引私人資金，建立引領(lǐng)私人資本進入重大水利工程建設(shè)的互利雙贏機制。

（四）加強重大水利工程全壽命周期生態(tài)環(huán)境風(fēng)險管理，尋求和諧的生態(tài)效益

為應(yīng)對重大水利工程生態(tài)環(huán)境風(fēng)險，很多發(fā)達國家實行了全壽命周期生態(tài)環(huán)境風(fēng)險管理，如美國、加拿大、澳大利亞等。目前，我國每一項重大水利工程立項前都有進行嚴格的環(huán)境影響評價，在設(shè)計階段也充分考慮了環(huán)境影響因素，但是施工階段和運營階段的生態(tài)環(huán)境風(fēng)險管理仍舊比較薄弱。受氣候變化和人為因素的影響，不少工程因沒有很好的落實保護措施，引發(fā)了生態(tài)環(huán)境問題，造成了很大的經(jīng)濟損失。因此，必須加強重大水利工程全壽命周期生態(tài)環(huán)境風(fēng)險管理，建立適合人與自然和諧相處的水利建設(shè)和管理模式，尋求和諧的生態(tài)效益。

4結(jié)語

重大水利工程是一項龐大的系統(tǒng)工程。由于自然、社會和工程自身等多方面的不確定，工程的建設(shè)和運營過程中存在大量的風(fēng)險。因此，要保證重大水利工程充分發(fā)揮經(jīng)濟、社會、生態(tài)效益，應(yīng)深入分析風(fēng)險，建立起行之有效的風(fēng)險管理制度。鑒于工程質(zhì)量風(fēng)險、建設(shè)資金風(fēng)險、生態(tài)環(huán)境風(fēng)險的影響程度較大，本文主要圍繞這三個風(fēng)險對重大水利工程風(fēng)險管理展開討論。當(dāng)然，隨著內(nèi)外部環(huán)境的變化，風(fēng)險的種類及風(fēng)險的影響程度會有所變化，將后還需對重大水利工程項目風(fēng)險管理做深一步的研究。