冉　敏

(甘肅政法學院 公共管理學院, 甘肅 蘭州　730000)

?

我國政府績效管理參與主體結構研究*

——基于8個試點地區(qū)的實證分析

冉敏

(甘肅政法學院 公共管理學院, 甘肅 蘭州730000)

地方政府績效管理參與主體是否明確，是地方政府績效管理規(guī)范化發(fā)展的首要問題。2011年國務院批準8個地方政府開展政府績效管理試點工作，論文基于對這8個地區(qū)有關績效管理政府文件的內(nèi)容分析，總結出地方政府績效管理參與主體有四種類型：管理主體、評價主體、績效評價結果運用主體和數(shù)據(jù)采集主體，并且對四個主體的構成、權力和職責、主體間的關系三個問題進行分析，在此基礎上提出了完善地方政府績效管理的對策建議。

參與主體；權力；職責；相互關系

一、問題提出

自20世紀80年代我國開始進行政府績效管理的實踐探索[1]，在《2005年政府工作報告》中首次提出“建立科學的政府績效評估體系和經(jīng)濟社會發(fā)展綜合評價體系”，從此，我國政府績效管理實踐和研究都進入了一個快速發(fā)展的軌道。在中央政府沒有出臺統(tǒng)一的政府績效管理制度的情況下，各地方政府開展了形式多樣的政府績效管理及評估實踐探索，如青島市“目標管理績效考核”、沈陽市等“市民評議政府”、福建省“效能建設”、甘肅省“第三方評議”等。各地多樣的政府績效管理實踐為提高政府管理水平、改善政府服務績效、增強政府對公眾關切的回應等做出了一定的貢獻。與此同時，地方政府績效管理實踐也暴露出諸多問題，其中政府績效管理參與主體的權力劃分、責任界定和權利指向的科學化與規(guī)范化，是影響整個政府績效管理科學化、民主化和規(guī)范化的重要因素，也是推動地方政府績效管理制度化和法制化首先需要解決的問題。

目前，我國地方政府績效管理參與主體機構繁多，涉及到不同的政府機構，以省級地方政府為例，參與政府績效管理的主體就有人事廳、公務員局、監(jiān)察廳、質(zhì)量技術監(jiān)督局等。目前學者主要對政府績效評估主體研究關注較多，研究公眾、社會代表、專家學者等作為地方政府績效評估主體，成為參與政府績效管理的“第三方”主體[2]，對公眾參與的動力[3]、公眾參與的影響因素進行分析[4]，也對第三方評估效果進行分析評估[5]，研究企業(yè)作為評估政府績效主體的機會和空間[6]。然而對于政府績效管理的參與主體少有分析研究，那么地方政府績效管理參與主體有哪些？這些參與主體各自有哪些權力和職責？不同主體間的關系是什么？本文通過對這三個問題的回答， 來考察當前地方政府績效管理參與主體的現(xiàn)狀、構成和存在的問題。

二、研究設計

(一)研究方法選擇

本文對于上述三個問題，采用文件分析方法進行分析，并以前兩個問題為重點。選擇文件分析方法，是因為我國政策是一種文件政策：中央政策向地方傳遞通過文件，政策在不同層級間的政府傳導也是依靠文件。文件政策意味著所有政策規(guī)制都是由文件傳遞關鍵信息，文件最終將抽象的政治理念和現(xiàn)實操作聯(lián)系起來[7-8]。因此運用文件分析法，是一種能夠有效分析政策形成和政策意圖的研究方法，是研究分析我國行政改革的有效方法之一。依據(jù)研究問題，對相關文件內(nèi)容進行提煉和概括，從而提供嚴謹?shù)默F(xiàn)狀描述，為進一步的分析和理論構建服務。

(二)研究對象選取

2011年，國務院批準北京市、吉林省、福建省、廣西壯族自治區(qū)、四川省、新疆維吾爾自治區(qū)、杭州市、深圳市8個地區(qū)開展政府績效管理試點工作。本文選取這8個地區(qū)政府發(fā)布的有關政府績效管理規(guī)范性文件，作為文件分析方法的分析單位。自2011年至2014年底，上述8個地區(qū)頒布的有關地方政府績效管理的最新規(guī)范性文件文本共計32個。這些文件的收集是通過搜索8個試點地區(qū)的政府網(wǎng)站獲得,其中包含1個條例，2個地方標準。條例是“國家權力機關或行政機關依照政策和法令而制定并發(fā)布的，是比較全面系統(tǒng)、具有長期執(zhí)行效力的法規(guī)性公文”，它是法的表現(xiàn)形式之一，已屬于法律文件；地方標準，在沒有國家標準和行業(yè)標準情況下，在省、自治區(qū)、直轄市范圍內(nèi)由行政主管部門制定，并報國務院相關部門備案。雖然條例和地方標準總共只有3個，但是表明試點地區(qū)的政府績效管理活動進入到標準化和法制化的階段。表1是這些公開文件的簡要統(tǒng)計,“TL”代表地方條例，“BZ”代表地方標準，“BF”代表管理辦法。

表1　通過Internet收集8個地區(qū)政府文件的簡要統(tǒng)計

三、分析與討論

政府績效管理，是指運用科學的方法、標準和程序，對政府履行職責所產(chǎn)生的公共產(chǎn)品和公共服務的效率、效益、效果、滿意度等方面進行的綜合評價，在此基礎上推動對政府績效的改善和提高。結合政府績效管理的特點，分析8個樣本地區(qū)的政府績效管理相關文件，政府績效管理參與主體依據(jù)實踐內(nèi)容可分為四類：管理主體、評價主體、績效評價結果運用主體和數(shù)據(jù)采集主體。下文分別對這四個主體的組成、權力、職責進行分析，并討論四者之間的關系。

(一)管理主體

管理主體，是指掌握地方政府績效管理權力，承擔管理責任的組織機構。目前8個試點地區(qū)的政府績效管理都有明確的管理主體，如北京市政府績效管理工作領導小組、福建省機關效能建設領導小組、四川省人民政府目標績效管理委員會、吉林省績效管理工作領導小組、廣西壯族自治區(qū)機關績效考評領導小組、新疆維吾爾自治區(qū)行政機關效能考評領導小組、杭州市綜合考評委員會(即杭州市績效管理委員會)、深圳市政府績效管理委員會。這些領導小組或委員會都分別下設了辦公室，負責日常和具體的政府績效管理工作。

分析各地區(qū)政府績效的管理主體的名稱和機構設置可發(fā)現(xiàn)：首先，這些管理主體除了北京市和吉林省的機構名稱相同外，其他地區(qū)管理主體名稱各異。這一方面是由于目前中央政府未規(guī)定統(tǒng)一的地方政府績效管理主體的機構及名稱，另一方面也反映了各地區(qū)對于政府績效管理的定位，如福建省和杭州市的管理主體都是當?shù)卦械恼荚u機構，吸收和引入了新的政府績效管理理念后繼續(xù)承載相關工作；其他地區(qū)都是在開展政府績效管理工作時，成立的相關組織機構。其次，只有杭州市設立了有獨立編制的管理機構，其他地區(qū)都是將績效管理日常機構辦公室設立于其他政府部門內(nèi)，如北京設立在市政府辦公廳、四川設立在省直機構、福建、廣西和新疆設立在監(jiān)察廳。雖然將政府績效管理主體機構直接設立于其他政府機構內(nèi)，可以精簡人事，便于靈活調(diào)整，但是其弊端也顯而易見，即績效管理組織缺乏穩(wěn)定性和權威性，管理人員專業(yè)化水平易受到影響。杭州市設立正局級獨立編制的綜合考評委員會(績效管理委員會)辦公室，其績效管理工作多年持續(xù)不斷，不僅保證了績效管理的連續(xù)性，而且隨著對政府績效管理認識的深入，規(guī)范化和專業(yè)化水平不斷提升。

目前地方政府績效管理主體的權力主要有四類：一是組織權，指管理分散的機構和人員使其作為整體，有系統(tǒng)地運行，來完成政府績效管理目標的權力，其主要職責體現(xiàn)在組織制定績效目標、組織其他主體規(guī)范有序地參與政府績效評估活動、組織匯總評審結果等。二是審議權，指對政府績效管理中相關事項審查評議的權力，其職責體現(xiàn)在審查政府績效管理中的績效計劃、績效目標、績效評估結果等的科學性和規(guī)范性，并提出相應的評議結論，地方政府績效管理主體將上述各事項的審議結果報送省委省政府，或市委市政府審定。其中，吉林省、深圳市對政府績效評估指標體系、績效結果直接審定。三是監(jiān)督權，指對地方績效管理工作實施過程的監(jiān)督，其職責主要體現(xiàn)在定期或不定期地對績效運行情況、績效目標實施情況、績效評價實施等進行監(jiān)督，防止發(fā)生弄虛作假的情況。管理主體主要是監(jiān)督評價主體和數(shù)據(jù)采集主體的職責實施。四是評價權，指在政府績效管理體系中管理主體對評價對象的評價權力，此權力將在下文評價主體分析部分詳細說明。

(二)評價主體

評價主體，是指對政府績效實施評價的組織和人員。本文對收集到的32個規(guī)范性文件進行統(tǒng)計分析，總結出我國地方政府績效管理評價主體主要有三類：政府領導、社會公眾和政府機構，并且統(tǒng)計三個主體評價的權重比例(見表2)。1.政府領導，有廣義和狹義兩種：狹義的政府領導只包括直轄市、省級地方政府、副省級市的黨委書記和行政首長，其中包括副職；廣義的政府領導，除上述外還包括四套班子領導成員等。8個試點地區(qū)除福建省未將政府領導評價的比例列出外，其他地區(qū)政府領導評價的權重占5%以上。2.社會公眾，此類評價主體組成最為廣泛多樣，包括人大代表、政協(xié)委員、學者專家、管理服務對象、企事業(yè)單位管理人員、城鄉(xiāng)居民等，其權重在10%以上，其中廣西壯族自治區(qū)是將政府領導合并在社會公眾主體中，兩者比重共計25%。3.政府機構，主要包括前文提到的績效辦或效能辦(即管理主體的下設辦公室)，以及由多部門組成的考評組、部門之間互評等。這類評價主體，主要是依據(jù)績效目標和績效指標體系進行考核，并且對政府部門的績效完成報告進行查訪核驗。政府機構作為評價主體所占的權重，除新疆較低為30%，其他7個地區(qū)達到了65%以上。

表2　8個試點地區(qū)評價主體分類比例統(tǒng)計

通過三類評價主體的組成和權重分析，表明對地方政府績效的評價仍以政府內(nèi)部評價為主，但評價體系不再是完全封閉的自評價系統(tǒng)，引入了新的社會公眾主體；對于社會公眾評價，部分地方政府委托第三方機構具體實施，這使得社會公眾評價結果的公正性、科學性更有保證。

評價主體在政府績效管理中主要有評價權，是指在政府績效評價環(huán)節(jié)，依據(jù)一定的評價標準，對政府績效進行測量，并得出評價結果的權力。因此，評價主體職責即公正、公平地依據(jù)績效評價標準，評價政府機構的績效。評價標準主要有客觀標準和主觀感受兩類，政府機構的評價主要是客觀指標測量，社會公眾評價主要是依據(jù)主體滿意度，而政府領導則是將二者結合。

(三)績效評價結果運用主體

績效評價結果運用主體，是指直接或間接使用政府績效評價結果的機構及人員。政府績效管理及評價，其目的不僅是不同主體參與評價，更重要的是將評價結果合理有效地運用于被評價對象的管理，以此來提高作為被評價對象的政府機構行政績效。8個試點地區(qū)績效評價結果運用主體都是政府機構，運用方式分為直接運用和間接參考兩類。

1.直接運用績效評價結果主體，指將績效評價結果直接作為其相關考核的工作依據(jù)，此類主體主要包括被評價政府機構自身和各地區(qū)的黨委和政府。首先是被評價政府機構，8個地區(qū)都規(guī)定了被評價政府機構要運用評價結果，對機構相關工作進行績效改進，提高政府績效。其次是各地區(qū)的黨委和政府，如四川省對市州績效評價結果就直接納入省委省政府對市州的年度綜合考核。直接運用績效評價結果，可以極大地增強政府績效評價的權威性，并且優(yōu)化原有的考評體系。

2.間接運用績效評價結果主體，指將績效評價結果作為其相關考核工作的參考依據(jù)。8個試點地區(qū)的規(guī)范文件中都提出政府績效評價結果是干部提拔任用、公務員考核、財政預算、行政問責的重要依據(jù)，這表現(xiàn)出政府績效管理嵌入我國政府行政管理改革的意圖，但是各地區(qū)對于這個“重要依據(jù)”如何具體使用的規(guī)定詳細程度不一，且總體處于初步探索階段。一是組織部門將績效評價結果作為干部考核、任用提拔的重要依據(jù)。目前關于組織部門負向運用績效評價結果的方式規(guī)定較明確，如新疆自治區(qū)規(guī)定績效評價結果較差機構的領導不得參加年度“一把手”評優(yōu)；但是組織部門正向運用績效評價結果的方式、程度卻未明確，即沒有明確規(guī)定是否評優(yōu)和是否提拔績效評價結果優(yōu)秀的機構領導干部。二是公務員考核運用績效評價結果。福建省、四川省、吉林省和杭州市規(guī)定：人力資源和社會保障廳對政府績效評價結果優(yōu)秀的單位提高其年終公務員優(yōu)秀比例，并具體規(guī)定了提高的比例數(shù)；反之對評價結果較差或不合格單位下調(diào)年終公務員優(yōu)秀比例，同樣規(guī)定了調(diào)低的比例數(shù)。三是紀檢監(jiān)察部門運用績效評價結果實施行政問責，8個地區(qū)都提出二者要結合，但只有福建省、吉林省、新疆維吾爾自治區(qū)明確規(guī)定了結合的方式，如對績效評價結果為“差”等級的機構領導人員啟動行政問責，且問責的形式為誡勉教育、通報批評和告誡，對連續(xù)2年結果等次為“差”的機構領導提出組織處理意見。四是財政部門將績效結果與績效預算關聯(lián)，屬于績效結果運用的前沿領域。福建省、廣西壯族自治區(qū)和深圳市提出根據(jù)績效評價結果，調(diào)整和優(yōu)化預算支出的方向和結構。

績效評價結果的運用主體，都擁有對績效評價對象的考核權，紀檢監(jiān)察部門還有問責權，即在具備發(fā)起行政問責條件時對責任主體實施問責，并做出相關處理的權力。但是這種考核權和問責權，并不是由于政府績效管理及評估所賦予的，而是這些政府職能部門自身本來就擁有的。因此，績效評價結果運用主體的職責主要還是其原有的相關法定組織職責，只是職責范圍拓展到政府績效管理及評價領域。

3.數(shù)據(jù)采集主體。數(shù)據(jù)采集主體，是指根據(jù)績效管理機構工作需要，有關機構采集、匯總、分析被考評地區(qū)和部門績效管理的相關情況和數(shù)據(jù)，并提供給績效管理主體。數(shù)據(jù)采集主體職責的正常履行，對政府績效評價及結果的信度和效度有直接的影響。數(shù)據(jù)采集主體的確定，主要依據(jù)績效評價內(nèi)容和評價指標相關的政府職能部門，因此此類主體涉及機構最廣泛。在政府系統(tǒng)內(nèi)部，當評價對象是下級政府時，數(shù)據(jù)采集主體包括上級政府的職能部門，如四川省、吉林省、廣西壯族自治區(qū)都規(guī)定了省級政府評價市、州，數(shù)據(jù)采集主體有省統(tǒng)計局、省財政廳、省人事廳、省審計局等；當評價對象是政府職能部門時，數(shù)據(jù)采集主體主要包括同級綜合部門，如福建省規(guī)定由績效領導小組或委員會辦公室、機關工委等采集數(shù)據(jù)。此外在政府系統(tǒng)外，北京市和廣西壯族自治區(qū)規(guī)定了受績效管理主體委托的調(diào)查機構，如各類專業(yè)調(diào)查公司，科研院校的評價中心等，也成為數(shù)據(jù)采集主體之一。

數(shù)據(jù)采集主體的權力主要是統(tǒng)計調(diào)查權，政府相關職能部門大多數(shù)由于自身行政職能而擁有法定統(tǒng)計調(diào)查權，如統(tǒng)計局；此外，受管理主體的委托授權，擁有相關事項的數(shù)據(jù)調(diào)查采集權力，如績效管理辦、第三方組織。數(shù)據(jù)采集主體的職責是科學、公正地采集和統(tǒng)計績效管理和績效評價所需的情況和數(shù)據(jù)，不能弄虛作假。

4.地方政府績效管理參與主體間的關系。通過前文對四個主體的組成、權力和職責分析，可知四者之間的關系如圖1所示。

圖1地方政府績效管理參與主體間的關系

如圖1所示，管理主體在四個主體中處于核心組織者地位，管理主體將其他三個主體關聯(lián)起來，使得政府績效管理實現(xiàn)“評價—反饋—評價”的循環(huán)系統(tǒng)。評價主體和數(shù)據(jù)采集主體，一方面接受管理主體的領導，另一方面反饋相關信息給管理主體；績效評價結果運用主體，則是通過管理主體獲得相關績效信息，促進其職能進一步發(fā)揮；最終目的是提高評價對象的績效，即政府部門行政績效的提高和完善。因此，管理主體權威的確定、權力和職責明晰、組織運行的科學規(guī)范，都將直接影響到整個地方政府績效管理的成效。

四、結論

本文通過對8個地方政府績效管理試點地區(qū)績效文件的基本內(nèi)容分析，對地方政府績效管理參與主體進行討論，得出基本結論如下：

(一)政府績效評價主體仍以政府系統(tǒng)內(nèi)部組織為主，但是評價主體多元化成為趨勢，尤其涉及公共服務領域的行政績效評價

8個試點地區(qū)對公共服務部門的績效評價，都采用社會公眾作為評價主體測量公眾滿意度，并且為了提高公眾評議的公正性和有效性，北京市和廣西壯族自治區(qū)委托第三方機構組織和評議政府績效。

(二)數(shù)據(jù)采集主體呈現(xiàn)規(guī)范化和專業(yè)化趨勢

數(shù)據(jù)采集主體是整個績效管理中確保信息真實、科學和有效的重要組織依托。8個試點地區(qū)的數(shù)據(jù)采集主體具體實施部門，都是在績效管理評價體系附件中予以具體說明，但只有福建省、廣西壯族自治區(qū)對數(shù)據(jù)采集主體的職能、工作流程、責任做出了明確的規(guī)定。

(三)績效評價結果運用主體對于績效信息的利用還不充分明晰

績效評價結果運用主體中，除了績效考評組將績效評價結果作為績效獎勵和懲罰的直接依據(jù)外，其他相關組織都直接將績效信息作為其相關職能行使的重要依據(jù)，但運用方式、程度和范圍等都無明確規(guī)定。

(四)在理論上地方政府績效管理四類參與主體分工各不相同，但在實際的機構構成上可以重合，即同一政府組織承擔多個主體職能

例如，績效委員會或績效領導小組，既是管理主體，同時又作為評價主體之一承擔績效評價職能；政府職能部門如財政廳，是數(shù)據(jù)采集主體之一，同時也作為相關績效指標的評價主體。

基于這些基本結論，為完善和改進我國地方政府績效管理，提出以下政策建議：一是對數(shù)據(jù)采集主體的權力、責任和運行程序進行規(guī)范，以確保政府績效評價結果的真實可信。除了福建省、廣西壯族自治區(qū)通過地方標準明確規(guī)定了數(shù)據(jù)采集主體的工作流程和責任，其他地區(qū)只規(guī)定了各類指標數(shù)據(jù)采集的相應職能部門，但對于其具體工作流程、數(shù)據(jù)處理方式、工作責任、異議申訴等都未做明確說明，因此今后政府績效管理應重點規(guī)范數(shù)據(jù)采集主體的有關內(nèi)容，以確保政府績效評價的公正和科學、政府績效管理的有效性。二是對于績效評價結果的間接運用，應以績效評價信息為中介關聯(lián)財政管理、行政問責等方面，對其相應內(nèi)容進行完善和補充現(xiàn)有規(guī)定。三是績效評價結果的運用主體的相關權責利亟需明晰完善。此結果的運用既是整個政府績效管理形成循環(huán)提高系統(tǒng)的關鍵，也是實施政府績效管理的目的。四是推動地方政府績效管理法制化。8個試點地區(qū)中，目前只有福建省和廣西壯族自治區(qū)有政府績效管理的地方標準出臺，福建省還有相關的地方條例。其他地區(qū)目前都是通過文件規(guī)定政府績效管理實施內(nèi)容和主體權責，因而權威性和持續(xù)性受到影響。政府績效管理的法制化可以鞏固各地已有的經(jīng)驗和成果，也為未來的全國性統(tǒng)一立法進行了探索。

[1]劉旭濤.政府績效管理:經(jīng)驗、問題與改進[J].行政管理改革，2010(12)：61-65.

[2]徐雙敏.政府績效管理中的“第三方評估”模式及其完善[J].中國行政管理，2011(1)：28-32.

[3]包國憲,焦靜茹.政府績效評估中公民參與的動力機制研究[J].開發(fā)研究，2013(1):127-130.

[4]曾莉.公眾主觀評價的影響因素研究述評——兼談參與式政府績效評價的進路[J].華東理工大學學報(社會科學版)，2013(1)：96-103.

[5]馬亮.第三方公共服務績效評價的評價：一項比較案例研究[J].南京社會科學，2013(5)：55-63.

[6]付景濤.企業(yè)參與地方政府績效評估的機會和空間——顧客政治的理論視角[J].中國行政管理，2013(3)：48-52.

[7]朱光喜,金東日.政府工作報告中的績效自評估——基于2006-2010年省級政府工作報告的分析[J].公共行政評論，2012(3)：113-143.

[8]Wu G G.Documentary Politics:Hypotheses,Processes,and Case Studies[C].Decision Making in Deng’s China，1995:24-38.

(責任編輯：張蕾)

A Study on the Participation Subject of Government Performance Management in China—AnEmpiricalAnalysisBasedon8PilotAreas

RAN Min

(School of Public Management, Gansu Institute of Political Science and Law, Lanzhou, Gansu, 730000)

The primary problem of standardization development of local government performance management is to define the participation subject.In 2011,the State Council approved the 8 local governments to carry out the pilot work of government performance management.Based on the analysis of the main contents of the above-mentioned documents,the paper concludes that there are four types of participation subject of the local government performance management:they are subject of management,subject of evaluation,subject of using performance evaluation results and subject of the data acquisition.This paper analyses the composition,powers and duties as well as the relationship of the four subjects,and puts forward suggestions to improve the performance management of local government．

participation subject;power;responsibility;relationship

2015-11-01

甘肅政法學院重點科研資助項目“我國政府績效評估法制化研究”(項目編號：GZF2012XZDLW22)階段性成果之一。

冉敏(1981-)，女，甘肅政法學院講師，蘭州大學管理學院行政管理專業(yè)博士研究生。

D630.3

A

1004-342(2016)01-01-06