梁　藝

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“濫訴”之辯：信息公開的制度異化及其矯正

梁藝*

目次

一、問題的提出

二、“濫訴”概念辨明

三、公報案例“陸紅霞案”解析：“越界”的審判權(quán)

四、權(quán)利（力）沖突背后：異化的信息公開

五、制度矯正的必要性

六、結(jié)語

“濫訴”在行政法學(xué)界是一個鮮少被提出的概念，“陸紅霞案”中法官對于“濫訴”規(guī)制的主要依據(jù)為民事訴訟法中的誠實信用原則。考察民訴中的“濫訴”理論，界定濫用訴權(quán)存在“四要件說”與“兩要件說”，前者對應(yīng)侵權(quán)責(zé)任規(guī)制路徑，后者則對應(yīng)誠實信用原則。在承認(rèn)公法訴權(quán)說的理論前提下，行政訴訟法作為民事訴訟法的特別法，兩者具有參照適用的可能性。然而，本案法院在事實認(rèn)定與法律適用時均存在處理失當(dāng)之處，相較于濫用訴權(quán)，本案或許亦有濫用審判權(quán)之嫌。在權(quán)利與權(quán)力沖突背后，信息公開制度呈現(xiàn)出某種扭曲的“異化”狀態(tài)，承受為信訪分流壓力的同時，囿于“特殊需要”條款的誤讀，正發(fā)生著與卷宗閱覽競合的趨勢。構(gòu)建公文管理規(guī)則以強化主動公開、設(shè)置依申請公開的專業(yè)引導(dǎo)機制、重新檢討主管機構(gòu)設(shè)置可以達到制度矯正的效果。

濫用訴權(quán)信息公開制度異化

一、問題的提出

《政府信息公開條例》（以下簡稱《條例》）施行至今已七年有余，信息公開行政訴訟案件數(shù)量的逐年增加有目共睹?！?〕詳細數(shù)據(jù)，可參見北京大學(xué)公眾參與研究與支持中心：《中國政府信息公開案件司法審查調(diào)研報告》，來源：http://www. aiweibang.com/yuedu/24607256.html，2015年8月25日訪問。案件數(shù)量激增的背后是矛盾的快速集中，征收拆遷就是典型的領(lǐng)域。“在征地拆遷行政案件中，當(dāng)事人為獲取證據(jù)或解決起訴期限問題而提起大量信息公開訴訟。這些案件原告的訴訟動機大多是要通過行政訴訟解決安置補償問題?！薄?〕周瑞春等：《關(guān)于行政訴訟案件司法審查情況調(diào)研報告》，來源：http://www.chinacourt.org/article/detail/2014/10/id/1466876. shtml，2015年8月25日訪問。有司法工作者撰文認(rèn)為：“（當(dāng)事人）為達到政府信息公開以外的其他目的，反復(fù)提起類似甚至與自身沒有利害關(guān)系的公開申請，在得不到滿意答復(fù)甚至在行政機關(guān)已將其申請公開的政府信息予以公開的情況下，反復(fù)提起多起政府信息公開訴訟，導(dǎo)致濫訴。”〔3〕任夏青：《當(dāng)前政府信息公開行政案件探究》，來源：http://www.shezfy.com/view.html?id=11703，2015年8月25日訪問。這種觀點在最近的“陸紅霞訴南通市發(fā)展和改革委員會政府信息公開答復(fù)案”（以下簡稱“陸紅霞案”）的司法文書中得到集中體現(xiàn)和系統(tǒng)闡述?！?〕參見江蘇省南通市港閘區(qū)人民法院（2015）港行初字第21號行政裁定書。隨后，《最高人民法院公報》也刊載了這一案例。〔5〕《最高人民法院公報》2015年第11期。

2015年2月27日，江蘇省南通市港閘區(qū)人民法院審理了陸紅霞及其父親分別提起的共計8起信息公開案件，均裁定駁回起訴；并隨后召開新聞發(fā)布會通報這批案件，指出該裁判系“率先在全國對政府信息公開濫訴行為予以規(guī)制”。〔6〕藍天彬：《南通一父女94次申請政府信息公開，法院裁定其“濫用訴權(quán)”》，來源：http://www.thepaper.cn/newsDetail_ forward_1307610，2015年3月5日訪問。作為原告的陸紅霞則在宣判后向媒體明確表達了對港閘法院裁判的不滿，并表示一定會上訴。〔7〕藍天彬：《對話“犟人”陸紅霞：看到平時不知道的文件，就跟發(fā)大財一樣》，來源：http://www.thepaper.cn/newsDetail_ forward_1307627，2015年3月5日訪問。后二審法院于2015年7月6日駁回其上訴，維持原裁定。一審裁定書中載明法院認(rèn)定濫訴的主要理由為：“明顯缺乏訴的利益、目的不當(dāng)、有悖誠信，違背了訴權(quán)行使的必要性，因而也就失去了權(quán)利行使的正當(dāng)性，屬于典型的濫用訴權(quán)行為?！薄?〕江蘇省南通市港閘區(qū)人民法院（2015）港行初字第21號行政裁定書。濫用訴權(quán)，通常較為多見是在民事訴訟法的語境中展開討論；鑒于我國行政法特殊的發(fā)展歷程，“行政訴權(quán)”一向是被呼吁亟待保障的一項權(quán)利。本案作為一起信息公開訴訟案件，更有“知情權(quán)”牽涉其中。港閘法院此舉無疑觸碰到當(dāng)下的制度痛點。在一片爭議聲中，〔9〕參見丁國鋒：《法院：濫用獲取政府信息權(quán)行為不予支持》，載《法制日報》2015年3月3日第8版。有必要厘清以下問題：第一，信息公開訴訟中的“濫用訴權(quán)”概念如果能夠成立的話，其構(gòu)成要件是什么？第二，本案中的法官在判定濫訴行為時遵循怎樣的法律論證邏輯，這一判定及其邏輯是否妥當(dāng)？第三，“濫訴”之爭出現(xiàn)在信息公開訴訟中是否反映了某種制度初衷的背離，這種背離能否通過適當(dāng)?shù)姆绞竭M行矯正？本文將嘗試回答上述問題。

二、“濫訴”概念辨明

“陸紅霞案”的案情并不復(fù)雜：2013年11月26日，陸紅霞向南通市發(fā)改委申請公開“長平路西延綠化工程的立項批文”。同年11月28日，該市發(fā)改委作出《政府信息公開申請答復(fù)書》，提供了《市發(fā)改委關(guān)于長平路西延工程的批復(fù)》。但陸紅霞認(rèn)為其申請公開的是“長平路西延綠化工程”，市發(fā)改委公開的卻是“長平路西延工程”，答復(fù)不準(zhǔn)確，缺乏針對性，故提起行政訴訟。市發(fā)改委則辯稱，公開的批復(fù)包括長平路西延工程道路、橋涵、管線、綠化及附屬設(shè)施等建設(shè)內(nèi)容，陸紅霞申請公開的綠化工程批復(fù)包含在內(nèi)；并指出，陸紅霞及其家人存在明顯的濫用政府信息公開申請權(quán)的行為，違背了《條例》的目的和宗旨，其行為不具有正當(dāng)性，請求駁回陸紅霞的訴訟請求。

法院在裁定書中載明其依職權(quán)向市人民政府法制辦公室、市中級人民法院、如東縣人民法院調(diào)查后認(rèn)定的事實：（1）2013年至2015年1月期間，陸紅霞及其父親、伯母三人以生活需要為由，向十余家行政機關(guān)如南通市人民政府、南通市城鄉(xiāng)建設(shè)局等提起至少94次政府信息公開申請；（2）申請公開信息內(nèi)容包括政府財政預(yù)算報告、所擁有公車的數(shù)量及城北大道工程征地的供地方案等二十余種；（3）陸紅霞及其伯母分別向市政府、區(qū)政府提起相同的涉及財政預(yù)決算報告的信息公開申請，陸紅霞的父親及伯母分別向4家以上行政機關(guān)如市政府、市發(fā)改委、區(qū)審計局等申請公開相同的涉及城北大道拆遷工程的政府信息；（4）陸紅霞及其父親、伯母三人在接到信息公開答復(fù)后向復(fù)議機關(guān)提起至少39次行政復(fù)議；（5）陸紅霞及其父親、伯母三人在復(fù)議后，以信息公開答復(fù)“字號錯誤形式違法、未注明救濟權(quán)利程序違法”為由提起行政訴訟至少36次。以上事實經(jīng)法院整理，此類信息公開申請行為的主要特征被歸納為：（1）申請次數(shù)眾多；（2）家庭成員分別提出相同或類似申請，內(nèi)容多有重復(fù)；（3）申請公開的內(nèi)容包羅萬象；（4）部分申請目的明顯不符合《條例》的規(guī)定。

綜合以上特征，法院認(rèn)定陸紅霞的起訴：（1）明顯缺乏訴的利益；（2）不具有正當(dāng)性，將訴訟作為向政府及其相關(guān)部門施加壓力、謀求私利的手段；（3）違背誠實信用原則，理由高度雷同或在已經(jīng)獲取、知悉所申請政府信息的情形下仍堅持提起訴訟；（4）訴權(quán)行使不具必要性，明知其申請和訴訟不會得到支持，仍然一再申請政府信息公開，使行政和司法資源在維護個人利益與公共利益之間有所失衡。法院據(jù)此評價：陸紅霞提起的相關(guān)訴訟不具備權(quán)利行使的正當(dāng)性，屬于典型的濫用訴權(quán)行為。

隨后，擔(dān)任本案審判長的高鴻法官在《人民司法》發(fā)文重申：信息公開濫訴行為的客觀表征即為申請主體群體化、申請數(shù)量多且重復(fù)、申請內(nèi)容復(fù)雜化、申請動機多樣化以及濫用救濟程序；并強調(diào)知情權(quán)行使的目的必須符合立法本意并具有善意，行使權(quán)利的方式必須符合正當(dāng)?shù)囊螅惺箼?quán)利不得損害國家的、社會的、集體的利益和其他公民的合法自由和權(quán)利；最后認(rèn)定濫訴行為應(yīng)當(dāng)考量的因素包括是否缺乏訴的利益、訴訟目的是否正當(dāng)、是否有悖誠信。〔10〕參見高鴻：《政府信息知情權(quán)的濫用及其規(guī)制》，載《人民司法（案例）》2015年第10期。文中觀點與裁定書的裁判理由是相吻合的。統(tǒng)觀之，濫用訴權(quán)是法院駁回陸紅霞起訴的核心理由。

然而，《行政訴訟法》及相關(guān)司法解釋均無關(guān)于濫用行政訴權(quán)的明確規(guī)定。法院的裁判依據(jù)是最高人民法院關(guān)于執(zhí)行《中華人民共和國行政訴訟法》若干問題的解釋（以下簡稱《若干解釋》）第44第1款第11項之兜底條款：“起訴不具備其他法定要件的”，并根據(jù)《若干解釋》第97條參照條款將《民事訴訟法》第13條規(guī)定的誠實信用原則作為裁判依據(jù)之一?！?1〕《若干解釋》第97條：人民法院審理行政案件，除依照行政訴訟法和本解釋外，可以參照民事訴訟的有關(guān)規(guī)定?！睹袷略V訟法》第13條：民事訴訟應(yīng)當(dāng)遵循誠實信用原則。當(dāng)事人有權(quán)在法律規(guī)定的范圍內(nèi)處分自己的民事權(quán)利和訴訟權(quán)利。由此可見，民事訴訟中運用誠實信用原則對濫用訴權(quán)行為進行規(guī)制，應(yīng)是本案裁定的重要理論基礎(chǔ)。那么，考察民事、行政兩大訴訟中濫用訴權(quán)的關(guān)聯(lián)與差異，并探明其參照適用的可能性則是解析本案之必要前提。

（一）濫用民事訴權(quán)的構(gòu)成要件

基于事物的兩面性，保障權(quán)利的行使也同時意味著限制權(quán)利的濫用。這一理念在我國憲法規(guī)范中有著明確的表達：“中華人民共和國公民在行使自由和權(quán)利的時候，不得損害國家的、社會的、集體的利益和其他公民的合法的自由和權(quán)利?！薄?2〕《憲法》第51條。一般民事訴訟法教科書將訴權(quán)定義為：“當(dāng)事人請求人民法院行使審判權(quán)，依法保護其民事權(quán)益的權(quán)利；是國家賦予當(dāng)事人進行訴訟的一項權(quán)利?！薄?3〕董少謀主編：《民事訴訟法學(xué)》，中國政法大學(xué)出版社2007年版，第51頁。不同的學(xué)者在表述上或許有所差異，但訴權(quán)的核心為請求司法救濟的權(quán)利應(yīng)無爭議。然而，對于濫用訴權(quán)的構(gòu)成要件，學(xué)理上似乎還未取得一致。

關(guān)于如何限制濫用訴權(quán)，在民事訴訟理論研究中主要有兩種觀點，分別是建構(gòu)侵權(quán)責(zé)任與引入誠實信用原則。前者基于對英美法相關(guān)規(guī)則的引介，主張應(yīng)當(dāng)借鑒外國法經(jīng)驗，建立相應(yīng)的責(zé)任制度以追究濫用權(quán)利者的法律責(zé)任?！?4〕參見徐愛國：《英美法中“濫用法律訴訟”的侵權(quán)責(zé)任》，載《法學(xué)家》2000年第2期。后者觀點主張者占多數(shù)。隨著我國在2012年修法將誠實信用原則引入《民事訴訟法》，針對該原則如何規(guī)制濫訴的討論愈發(fā)深入，如誠實信用原則的適用應(yīng)以規(guī)則化為前提、〔15〕參見翁曉斌：《民事訴訟誠信原則的規(guī)則化研究》，載《清華法學(xué)》2014年第2期。審判權(quán)也應(yīng)受到誠實信用原則的制約、〔16〕參見王琦：《民事訴訟誠實信用原則的司法適用》，載《中國法學(xué)》2014年第4期。法院在適用誠信原則時的依職權(quán)探知應(yīng)予克制〔17〕參見任重：《民事訴訟誠實信用原則的實施——德國的認(rèn)知與實踐》，載《法學(xué)家》2014年第4期。等。此外，也有觀點強調(diào)通過正當(dāng)程序〔18〕參見張海濱：《濫用訴權(quán)及其法律規(guī)制研究》，載《廈門大學(xué)法律評論》第8輯。與法官釋明權(quán)〔19〕參見王連國：《訴訟權(quán)利的濫用與規(guī)制》，載《上海政法學(xué)院學(xué)報》2012年第5期。規(guī)制訴權(quán)的濫用。

與以上兩種限制濫訴的基礎(chǔ)理論相對應(yīng)，濫用訴權(quán)的構(gòu)成要件可分為“四要件說”與“兩要件說”。前者主張濫用訴權(quán)是指當(dāng)事人出于故意或重大過失，缺乏合理根據(jù)，違反訴訟目的而行使法律所賦予的各項訴訟權(quán)利，糾纏法院和相對方當(dāng)事人，從而造成不必要的人力和財力的浪費的行為，并將濫用訴權(quán)的構(gòu)成要件歸納為：存在主觀過錯、實施了濫訴行為、致相對人民事權(quán)益損害、損害與濫訴行為存在著明顯的因果關(guān)系?！?0〕參見郭衛(wèi)華：《濫用訴權(quán)之侵權(quán)責(zé)任》，載《法學(xué)研究》1998年第6期。后者主張濫用訴權(quán)的構(gòu)成要件僅包括主觀上的故意、實施了濫用訴權(quán)行為；并強調(diào)損害結(jié)果與因果關(guān)系并非濫用訴權(quán)的構(gòu)成要件，而是與之共同構(gòu)成濫用訴權(quán)侵權(quán)損害賠償責(zé)任的構(gòu)成要件。〔21〕參見邵明：《濫用民事訴權(quán)及其規(guī)制》，載《政法論壇》2011年第6期。

由此，界定濫用訴權(quán)的四要件說與通過侵權(quán)責(zé)任規(guī)制濫訴行為的對應(yīng)關(guān)系是顯而易見的，權(quán)益損害與因果關(guān)系的加入使濫訴行為符合一般侵權(quán)行為的構(gòu)成；而主張引入誠信原則的學(xué)者，更傾向于強調(diào)對濫訴行為本身的規(guī)制而采“兩要件說”?？紤]到我國已將誠信原則寫入《民事訴訟法》，筆者傾向于認(rèn)為，與該原則對應(yīng)的“兩要件說”與現(xiàn)有的法律規(guī)范體系更相契合。

（二）趨于謹(jǐn)慎保守的濫用行政訴權(quán)

行政法學(xué)界對于行政訴權(quán)的討論集中在如何行之有效地建構(gòu)訴權(quán)體系，并予以相應(yīng)的保障。學(xué)者鮮有專門提出防止濫用行政訴權(quán)的觀點，訴權(quán)理論在行政法體系中的出現(xiàn)多是基于強化行政訴權(quán)保護的需要，〔22〕參見趙正群：《行政之訴與訴權(quán)》，載《法學(xué)研究》1995年第6期。對這一概念的研究更多地轉(zhuǎn)化成了擴大受案范圍與放寬原告資格的討論?！?3〕參見喜子：《反思與重構(gòu)：完善行政訴訟受案范圍的訴權(quán)視角》，載《中國法學(xué)》2004年第1期；高家偉：《論行政訴權(quán)》，載《政法論壇》1998年第1期。直至2014年修改《行政訴訟法》之時，如何破解“立案難、審理難、執(zhí)行難”仍舊是改革呼吁的目標(biāo)。單就最高人民法院專門印發(fā)通知要求依法保護行政訴訟當(dāng)事人訴權(quán)而言，〔24〕法發(fā)（2009）54號。提出行政濫訴確實可能有與司法政策背道而馳的感覺。然而，這類案例畢竟已經(jīng)出現(xiàn)，而且最高人民法院將其作為公報案例發(fā)布，因此有必要認(rèn)真對待并給予學(xué)理上的回應(yīng)。

所以，如果暫且不要求具備學(xué)理上體系化的論述，梳理行政法學(xué)者在其他主題中旁涉“濫用訴權(quán)”的相關(guān)觀點，可以發(fā)現(xiàn)對于界定與防止濫用行政訴權(quán)呈現(xiàn)出較為謹(jǐn)慎保守的學(xué)理趨勢。對于濫用行政訴權(quán)的強調(diào)最為集中的領(lǐng)域，是行政公益訴訟等較為新型的訴訟類型。鑒于其時此類訴訟尚未法定化，多從限制原告資格與強化舉證責(zé)任層面防止行政訴訟調(diào)整范圍的劇烈擴張?！?5〕例如，王彥、廖斌：《論公益行政訴訟制度的構(gòu)建》，載《現(xiàn)代法學(xué)》2002年第6期；顏運秋：《公益訴訟：國家所有權(quán)保護和救濟的新途徑》，載《環(huán)球法律評論》2008年第3期。

論及對于濫用行政訴權(quán)的具體限制問題，雖然誠實信用原則是一個不可回避的基本理念，但是行政法學(xué)者似乎更愿意落實到具體的法律規(guī)范中，從而實現(xiàn)防止濫用訴權(quán)的效果。例如，有學(xué)者提出《若干解釋》第36條第1款“人民法院裁定準(zhǔn)許原告撤訴后，原告以同一事實和理由重新起訴的，人民法院不予受理”的規(guī)定，即是針對當(dāng)事人隨意撤訴并反復(fù)提起訴訟的濫用訴權(quán)行為的限制；〔26〕參見黃學(xué)賢：《行政訴訟撤訴若干問題探討》，載《法學(xué)》2010年第10期。也有論者提出，應(yīng)充分利用《若干解釋》中關(guān)于中止訴訟的規(guī)定區(qū)分具體案件情況，避免原告濫用訴權(quán)。〔27〕參見夏渭云等：《房屋拆遷類行政案件的調(diào)查與分析》，載《人民司法（應(yīng)用）》2012年第19期。

總體而言，學(xué)界對于濫用行政訴權(quán)雖然有零星的論述可供參照，但仍然缺乏體系化的討論。

（三）參照適用的可能性

本案法官運用民事訴訟中的誠實信用原則規(guī)制行政訴訟中的濫訴行為，是建立在濫用民事訴權(quán)及其規(guī)制理論參照適用在行政訴訟法中的可能性之上。秉持尊重司法的態(tài)度，至少有以下論點可用以支持給出肯定傾向的答案：

1.作為特別法的《行政訴訟法》

我國行政訴訟脫胎于民事訴訟。在制定《行政訴訟法》之前，1982年《民事訴訟法（試行）》第3條第2款規(guī)定：“法律規(guī)定由人民法院審理的行政案件，適用本法規(guī)定?！倍鶕?jù)當(dāng)時的《人民法院組織法》（1979年），行政審判庭也尚未設(shè)立。在1989年制定《行政訴訟法》之前，行政案件的審理都遵循民事訴訟的相關(guān)規(guī)定。在某種程度上，《行政訴訟法》是作為《民事訴訟法》的特別法而存在的。這種印記被保留至今，《若干解釋》第97條還有著體現(xiàn)：“人民法院審理行政案件，除依照行政訴訟法和本解釋外，可以參照民事訴訟的有關(guān)規(guī)定”。這樣，將《民事訴訟法》第13條中的“誠實信用原則”引入行政訴訟，有著歷史與規(guī)范這兩個角度的依據(jù)。

2.訴權(quán)的公法權(quán)利說

訴權(quán)的性質(zhì)歸屬上經(jīng)歷了從私法訴權(quán)說到公法訴權(quán)說的轉(zhuǎn)變?！肮ㄔV權(quán)說從公法立場來闡述訴權(quán)內(nèi)涵和性質(zhì)，主張法院和當(dāng)事人在民事訴訟中發(fā)生的法律關(guān)系不是私法性質(zhì)的關(guān)系，而是當(dāng)事人對國家發(fā)生的公法性質(zhì)的關(guān)系，引起這種公法關(guān)系的發(fā)生依據(jù)是當(dāng)事人對國家的公法上的請求權(quán)即訴權(quán)，是一種公法上的權(quán)利。訴權(quán)不是依附于民事實體權(quán)利，而是獨立于民事實體權(quán)利之外”。〔28〕江偉等：《民事訴權(quán)研究》，臺灣韋伯文化國際出版有限公司2004年版，第11頁。雖然公法訴權(quán)說后來又派生出抽象訴權(quán)說、具體訴權(quán)說等變種，但訴權(quán)作為公法權(quán)利的性質(zhì)應(yīng)是學(xué)界通說?！?9〕參見田平安主編：《民事訴訟法學(xué)》，中國政法大學(xué)出版社2008年版，第117頁。民事訴權(quán)和行政訴權(quán)都屬于訴權(quán)，濫用訴權(quán)理論在民事訴訟法領(lǐng)域的率先興起，并不意味著民事訴訟法對這一概念的獨占，或許只是對共有性質(zhì)的提前發(fā)掘而已。

3.新《行政訴訟法》的修訂

在新修訂的《行政訴訟法》（2014年）中，《民事訴訟法》的補充適用功能得到了進一步的明確和細化，新法第101條規(guī)定：“人民法院審理行政案件，關(guān)于期間、送達、財產(chǎn)保全、開庭審理、調(diào)解、中止訴訟、終結(jié)訴訟、簡易程序、執(zhí)行等，以及人民檢察院對行政案件受理、審理、裁判、執(zhí)行的監(jiān)督，本法沒有規(guī)定的，適用《中華人民共和國民事訴訟法》的相關(guān)規(guī)定?！薄斑m用”這一關(guān)鍵詞，比起《若干解釋》中的“可以參照”，也更為直接。那么，本案法院對于“誠實信用原則”的適用可否歸入新法第101條的涵蓋范圍中？換言之，“中止訴訟”、“終結(jié)訴訟”是否包括“駁回起訴”？港閘法院最終將陸紅霞的起訴視為違反誠實信用原則的濫訴行為，適用《若干解釋》第44條駁回起訴，根據(jù)《民事訴訟法》第154條之規(guī)定，駁回起訴與中止或者終結(jié)訴訟應(yīng)為均適用裁定的并列事項，〔30〕《民事訴訟法》第154條規(guī)定：“裁定適用于下列范圍：（三）駁回起訴；……（六）中止或者終結(jié)訴訟”。從這點來看，適用“誠實信用原則”駁回起訴仍是法官參照適用的范疇?！皡⒄铡奔匆馕吨x予法官在適用時有著相當(dāng)?shù)牟昧繖?quán)，根據(jù)案件的具體情形決定適用與否?！?1〕參見謝暉：《應(yīng)當(dāng)參照否議》，載《現(xiàn)代法學(xué)》2014年第2期。總之，無論舊法或新法，行政訴訟均不排除在本法規(guī)定缺位時對《民事訴訟法》的適用。

（四）最低限度的共識

在承認(rèn)參照適用可能性的前提下，需要謹(jǐn)記這種適用并非毫無限制。換言之，民事訴權(quán)理論在行政訴訟中可以適用，但不是照搬套用?！?2〕參見王振清：《談?wù)勑姓V訟中的訴與訴權(quán)》，載《行政法學(xué)研究》1996年第4期。民事濫訴主觀惡意與客觀行為的實施等要件如何在信息公開行政訴訟中加以建構(gòu)和認(rèn)定，誠實信用原則如何具體適用，都需結(jié)合行政訴訟區(qū)別于民事訴訟的特點，做相應(yīng)取舍或變型。需要著重指出的是，訴權(quán)概念在民事訴訟與行政訴訟中有重要區(qū)別，行政訴權(quán)具有作為一種公益訴權(quán)的特質(zhì)，〔33〕高家偉：《論行政訴權(quán)》，載《政法論壇》1998年第1期。而這種公益性在信息公開行政訴訟中則更趨鮮明。就《條例》的立法目的而言，“提高政府工作的透明度，促進依法行政”系題中之義；民眾通過申請公開政府信息，促進行政權(quán)更多地靠近透明、開放的那一面。實踐中這類帶有“公益”性質(zhì)的申請公開不在少數(shù)，如申請公開勞教試點信息、〔34〕袁國禮等：《律師將申請勞教試點信息公開》，載《京華時報》2013年1月9日第A05版。垃圾填埋場環(huán)境影響評估報告、〔35〕劉穎、邵凡凡：《垃圾填埋場環(huán)評報告不公開是因涉密？》，載《南方都市報》2014年11月04日第AA06版。國務(wù)院部委各副部長職能分工等?！?6〕郭少峰、張媛：《女生訴3部委曬副部長分工》，載《新京報》2011年9月15日第A01版。

有鑒于此，正當(dāng)行使獲取信息權(quán)與濫用訴權(quán)之間應(yīng)當(dāng)如何劃分界限，在總體傾向上似乎采取較寬容的態(tài)度為宜。綜合上述考量以及兩大訴訟領(lǐng)域?qū)E用訴權(quán)的學(xué)理探討，取得以下最低限度的共識或許有助于對“陸紅霞案”形成更為正確的認(rèn)識：（1）濫用行政訴權(quán)的構(gòu)成要件包括主觀惡意與濫訴行為，而主觀惡意是指提起訴訟系為了追求不正當(dāng)目的，例如提起涉及商業(yè)秘密的信息公開訴訟，意圖侵害第三人權(quán)益等；（2）對濫用行政訴權(quán)的行為可以參照適用《民事訴訟法》第13條對誠實信用的要求進行規(guī)制，但應(yīng)當(dāng)以窮盡現(xiàn)有規(guī)范為前提，對于沒有相應(yīng)規(guī)范依據(jù)的盡量不認(rèn)定為濫用訴權(quán)。

二、公報案例“陸紅霞案”解析：“越界”的審判權(quán)

根據(jù)《最高人民法院關(guān)于審理政府信息公開行政案件若干問題的規(guī)定》（以下簡稱《信息公開審理規(guī)定》）第1條第1款第2項的規(guī)定，“認(rèn)為行政機關(guān)提供的政府信息不符合其在申請中要求的內(nèi)容或者法律、法規(guī)規(guī)定的適當(dāng)形式”，依法提起行政訴訟，人民法院應(yīng)當(dāng)受理。陸紅霞主張市發(fā)改委公開的批復(fù)與其要求公開的內(nèi)容相比缺乏針對性，答復(fù)不準(zhǔn)確；在規(guī)范上有著訴權(quán)依據(jù)。港閘法院認(rèn)為陸紅霞并未“依法”行使權(quán)利，但在缺乏法律規(guī)范明確規(guī)定的情況下，以上述訴權(quán)理論作為前提，法院的濫訴認(rèn)定是否超越了審判權(quán)的裁量空間？這值得進行更進一步的討論。

（一）事實認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)不一

如前所述，主觀故意與客觀上實施了濫訴行為是濫用訴權(quán)的要件構(gòu)成。那么法院對于陸紅霞濫用訴權(quán)的事實認(rèn)定是否合理呢？實際上，港閘法院以濫訴為由駁回申請信息公開的起訴并非首次為之。通過對中國裁判文書網(wǎng)的檢索，至少在2014年的一則案例中，已經(jīng)出現(xiàn)了對信息公開濫用訴權(quán)的認(rèn)定，即陳愛民與南通市公安局崇川分局政府信息公開案?！?7〕江蘇省南通市港閘區(qū)人民法院（2014）港行初字第247號行政裁定書。

在此案中，陳愛民向公安110指揮中心報案稱其在市區(qū)一間門面房和衛(wèi)生間被人拆除，造成財產(chǎn)損失12萬元。報警后2月25日至9月30日期間陳愛民就同一事由先后15次向公安分局申請公開接處警登記表、受案回執(zhí)、民警姓名、警號、出警記錄儀的內(nèi)容等信息；期間，陳愛民因公安分局對其報警不予立案提起不履行法定職責(zé)行政訴訟；后再提起2次信息公開訴訟，要求公開上述信息。法院綜合上述事實認(rèn)定：（1）陳愛民不服公安機關(guān)的刑事立案不作為， 應(yīng)當(dāng)向檢察機關(guān)提出申請和控告， 而不應(yīng)通過政府信息公開的行政程序和行政訴訟程序獲得救濟；（2）在一定時間內(nèi)反復(fù)就同一事由提起信息公開申請及訴訟，經(jīng)行政機關(guān)與法院釋明后仍然繼續(xù)以上行為；（3）在已經(jīng)獲得“接警登記表”的前提下，仍舊提起訴訟。故以上行為之目的顯然不符合《條例》的保護對象，且已經(jīng)造成司法、行政資源的大量浪費；最終以《若干解釋》第44條第1款第1項：“請求事項不屬于行政審判權(quán)限范圍”之規(guī)定，駁回陳愛民的起訴。以“陳愛民案”與“陸紅霞案”相對照，顯示出來的趨勢是令人擔(dān)憂的，即港閘法院在這兩起案件中的行為事實認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)并不統(tǒng)一，且在“陸紅霞案”中表現(xiàn)出降低標(biāo)準(zhǔn)使濫用訴權(quán)概念擴大化的態(tài)度。以下摘錄兩份裁定書中載明的事實部分與“法院認(rèn)為”部分以作對比：

陸紅霞案（2015）　陳愛民案（2014）主觀故意（1）多次以文號錯誤、程序違法提起復(fù)議訴訟（1）不予刑事立案不屬司法救濟范圍（2）行政機關(guān)與法院已履行釋明義務(wù)（3）已經(jīng)獲得接警登記表仍提起公開訴訟濫訴行為（1）多次申請（2）申請人為本人及其親屬（3）申請內(nèi)容涉及廣泛（1）多次申請（2）申請人為本人（3）申請內(nèi)容為同一事項裁定結(jié)論（1）缺乏訴的利益（2）起訴不具正當(dāng)性（3）違背誠實信用原則（4）公共資源浪費（1）非理性動機的申請（2）適用一事不再理（3）違背誠實信用原則（4）公共資源浪費

1.確認(rèn)主觀故意

在誠實信用原則的規(guī)制下，濫用訴權(quán)的重要體現(xiàn)包括不具備訴權(quán)保護的真實需要，提起訴訟目的是為了獲得不正當(dāng)利益?！?8〕參見任重：《民事訴訟誠實信用原則的實施——德國的認(rèn)知與實踐》，載《法學(xué)家》2014年第4期。在“陳愛民案”中，法院確認(rèn)其起訴之前提系針對公安分局不履行法定職責(zé)的行政不作為之訴，并結(jié)合其余事實判定原告申請信息公開的目的是表達其對被告接警不立案的不滿，根據(jù)《若干解釋》的規(guī)定確定該行為之目的無法通過行政訴訟來實現(xiàn)。暫且不論此種目的是否屬于對不正當(dāng)利益的追求，至少法院對主觀故意的確認(rèn)有相應(yīng)的事實與規(guī)范依據(jù)予以支持。但在本案中，法院確認(rèn)陸紅霞意在“向政府及其相關(guān)部門施加壓力，以引起對自身拆遷補償安置問題的重視和解決”，卻更多的是一種缺乏論證的臆測，在事實部分僅有針對“文號與程序違法”提起訴訟作為佐證；與之相應(yīng)，引入“訴的利益”理論是否合適便并不那么肯定了。

2.判定濫訴行為

行為實施主體由起訴人延伸至其家屬。當(dāng)然，濫訴行為可以不單由原告一方完成，例如原告與被告惡意串通以訴訟侵害第三人的合法權(quán)益也屬于濫訴，〔39〕參見邵明：《濫用民事訴權(quán)及其規(guī)制》，載《政法論壇》2011年第6期。但這種情形顯然與本案不符。陸紅霞與其父、伯母各自享有獨立的信息公開申請權(quán)與訴訟權(quán)利，如此擴大主體范圍缺乏合理說明。更重要的是，這一范圍的放縮使法院的事實認(rèn)定呈現(xiàn)不受控制的狀態(tài)，在本案中可以是近親屬，在其他案件中會否擴大至同村村民？特別是當(dāng)法院面對涉及集體拆遷的案件壓力，這種假設(shè)不無可能。

申請事項不限于同一事由。在“陳愛民案”中，原告申請信息公開的事項全部以公安分局的接警處理為核心，反復(fù)向同一機關(guān)提出信息公開申請。而這種行為在國務(wù)院辦公廳關(guān)于施行《條例》若干問題的意見中也可見其否定態(tài)度：“對于同一申請人向同一行政機關(guān)就同一內(nèi)容反復(fù)提出公開申請的，行政機關(guān)可以不重復(fù)答復(fù)?！薄?0〕國辦發(fā)（2008）36號。但在本案中，法院卻特別強調(diào)陸紅霞的申請“內(nèi)容包羅萬象”的確令人匪夷所思；換言之，較為“熱心”的信息公開申請與濫用申請權(quán)之間并不成立直接的對等關(guān)系。

（二）法律適用有失偏頗

除了在事實認(rèn)定上法院呈現(xiàn)出短時間內(nèi)的“躍進”式發(fā)展，本案法官的法律適用也存有不妥之處。裁定書中除了載明不作實體審理駁回起訴之外，另有一段頗值推敲的表述：“陸紅霞今后再次向行政機關(guān)申請類似的政府信息公開、向人民法院提起類似的行政訴訟，均應(yīng)依據(jù)《條例》的現(xiàn)有規(guī)定進行嚴(yán)格審查，陸紅霞須舉證說明其申請和訴訟是為了滿足自身生產(chǎn)、生活、科研等特殊需要，否則將承擔(dān)不利后果”。上述論斷帶有鮮明的懲罰性意味。其對于“特殊需要”條款的適用意見應(yīng)當(dāng)再加斟酌。

1.將說明義務(wù)升格為舉證責(zé)任

根據(jù)《條例》第13條的規(guī)定，“公民、法人或者其他組織還可以根據(jù)自身生產(chǎn)、生活、科研等特殊需要”，向行政機關(guān)申請獲取政府信息?！缎畔⒐_審理規(guī)定》第5條第6款的規(guī)定，“被告以政府信息與申請人自身生產(chǎn)、生活、科研等特殊需要無關(guān)為由不予提供的，人民法院可以要求原告對特殊需要事由作出說明”，這種“特殊需要”的成立僅要求“說明”即可，意味著原告只需要口頭表達邏輯通順，且能夠達到一般合理的程度則視為成立，與舉證責(zé)任不可等量齊觀。就以同在《信息公開審理規(guī)定》第5條的第3款為例，該條款規(guī)定：“被告拒絕更正與原告相關(guān)的政府信息記錄的，應(yīng)當(dāng)對拒絕的理由進行舉證和說明”，顯然，《信息公開審理規(guī)定》是在不同的意義程度上使用“說明”與“舉證”的表述的。港閘法院采用“舉證說明”、“不利后果”的表達，顯然將此種說明義務(wù)升格為舉證責(zé)任。舉證責(zé)任由提證責(zé)任和說服責(zé)任構(gòu)成，負有說服責(zé)任的當(dāng)事人必須提供證據(jù)以使法官達到相當(dāng)?shù)拇_信程度，否則要承擔(dān)“沒有說服的風(fēng)險”；而提證責(zé)任也稱作推進責(zé)任，是指一方當(dāng)事人必須就特定爭議點提出充足證據(jù)。〔41〕參見沈巋：《行政訴訟舉證責(zé)任個性化研究之初步》，載《中外法學(xué)》2000年第4期。顯然，相較于“作出說明”，法院已然實質(zhì)上增加了行政相對人的程序負擔(dān)。

2.不當(dāng)限制原告資格

除了信息公開申請時特殊需要的舉證責(zé)任外，法院還指出當(dāng)原告再次提起行政訴訟時，對“特殊需要”進行嚴(yán)格審查。然而，最高人民法院早在《關(guān)于請求公開與本人生產(chǎn)、生活、科研等特殊需要無關(guān)政府信息的請求人是否具有原告資格的答復(fù)》中表達了觀點：“申請人申請公開的政府信息是否與本人生產(chǎn)生活科研等特殊需要有關(guān)，屬于實體審理的內(nèi)容，不宜作為原告主體資格的條件?！薄?2〕（2010）行他字第193號。另外，最高人民法院印發(fā)《關(guān)于依法保護行政訴訟當(dāng)事人訴權(quán)的意見》的通知已明確指出：“不得在法律規(guī)定之外另行規(guī)定限制當(dāng)事人起訴的其他條件。要正確處理起訴權(quán)和勝訴權(quán)的關(guān)系，不能以當(dāng)事人的訴訟請求明顯不成立而限制或者剝奪當(dāng)事人的訴訟權(quán)利?！薄?3〕法發(fā)（2009）54號。顯然，港閘法院裁定和公報案例的主旨與最高人民法院保護訴權(quán)的立意是相悖的。

港閘法院在事實認(rèn)定與法律適用中都留有存疑之處，這不禁令人想起主張誠實信用原則的規(guī)制對象不僅包括當(dāng)事人也及于法官的學(xué)者觀點：誠實信用原則要求法官在審理和裁判案件時應(yīng)當(dāng)誠實善良、公正合理，不得濫用事實認(rèn)定權(quán)和法律適用權(quán)?！?4〕參見王琦：《民事訴訟誠實信用原則的司法適用》，載《中國法學(xué)》2014年第4期。放在本案當(dāng)中則更值得警醒：違反誠實信用原則的究竟是“濫用訴權(quán)”的當(dāng)事人抑或“濫用審判權(quán)”的法院？信息公開訴訟案件原告的訴求往往包含了一定的“公益”成分，如何有節(jié)制地規(guī)范權(quán)利不正當(dāng)行使的行為，大概還需要更多的思考，〔45〕參見陳亮、劉強：《糾纏于正訴激勵與濫訴預(yù)防之間——美國環(huán)境公民訴訟中“敗訴方負擔(dān)”規(guī)則之考察》，載《法律適用》2007年第8期。貿(mào)然給當(dāng)事人扣上“濫用訴權(quán)”的帽子，或許是審判權(quán)有所越界了。令人遺憾而憂慮的是，《最高人民法院公報》在編寫裁判摘要時，也沒有對這種“越界”有所警覺。

三、權(quán)利（力）沖突背后：異化的信息公開

港閘法院顯得“躁進”的法律論證，令人不無疑慮。法院認(rèn)定當(dāng)事人濫用訴權(quán)，但法院也受到在缺乏法律依據(jù)的情況下濫作裁定的批評?！?6〕參見王帝：《一法院裁定拆遷戶“濫訴”被指缺乏法律依據(jù)》，載《中國青年報》2015年3月13日第5版。如果要進一步地理解“陸紅霞案”背后權(quán)利與權(quán)力的沖突，就需要將目光投向更遠之處。

顯然，主審法官并不是不清楚在目前的規(guī)范體系中并沒有明確關(guān)于信息公開濫用訴權(quán)的規(guī)定?！睹袷略V訟法》第112條對于“當(dāng)事人之間惡意串通，企圖通過訴訟、調(diào)解等方式侵害他人合法權(quán)益的”行為的規(guī)制，《若干解釋》第36條對于撤訴后“一事不再理”的規(guī)定，都無法作為本案的適用依據(jù)?！叭f般無奈”之下，法院選擇直接引入《民事訴訟法》中的誠實信用原則。其中因由，或許是法院認(rèn)為，這樣頻繁而集中的信息公開申請背后，確實有著司法救濟無法解決的問題。

其實，陸紅霞并不是第一個通過多次信息公開表達訴求的相對人，如一對父子因為舉報相鄰企業(yè)污染問題，向環(huán)保即相關(guān)行政機關(guān)申請政府信息公開總量達1436件，提起行政復(fù)議215件、行政訴訟24件；〔47〕參見丁國鋒：《法院：濫用獲取政府信息權(quán)行為不予支持》，載《法制日報》2015年3月3日第8版。而且在可預(yù)見的長時間內(nèi)相信也不會是最后一個。這類相對人背后往往有著復(fù)雜的行為動機和事實背景，影響范圍有時也是群體性的。就以陸紅霞為例，其因不滿南通市信訪機關(guān)對其拆遷安置補償問題的信訪處理，分別于2013年4月25日、2013年5月20日到北京中南海周邊及天安門地區(qū)滯留、上訪， 先后被北京市西城分局府右街派出所、北京市公安局天安門地區(qū)分局大隊予以訓(xùn)誡處理；后由南通市駐北京信訪工作組及陸紅霞所屬地方政府將其送回?！?8〕江蘇省南通市中級人民法院（2014）通中行終字第206號行政判決書。實踐中類似陸紅霞的信訪人員轉(zhuǎn)而通過信息公開“維權(quán)”的情況絕不在少數(shù)，隨著這類事件的增加，信息公開制度好像漸漸被異化成了一種“另類信訪”。

（一）施加壓力型維權(quán)

根據(jù)《信訪條例》的規(guī)定，信訪是指公民、法人或者其他組織采用書信、電子郵件、傳真、電話、走訪等形式，向行政機關(guān)反映情況，提出建議、意見或者投訴請求，其首要制度功能是保持各級人民政府同人民群眾的密切聯(lián)系。〔49〕《信訪條例》第1、2條。信訪作為“匯集民意”的信息上達渠道，也是一種補充正常司法救濟、通過行政方式來解決糾紛的輔助性手段。〔50〕參見于建嶸：《中國信訪制度批判》，載《中國改革》2005年第2期。但是，這種輔助性的補充手段儼然要替代司法機關(guān)成為權(quán)益紛爭的核心領(lǐng)域。統(tǒng)計顯示，2012年全國法院審理行政一審案件受案約12.9萬件，這個數(shù)據(jù)與全國人大法工委副主任信春鷹在2015年最高人民法院內(nèi)部行政訴訟法培訓(xùn)中提到的“行政訴訟案件每年只有10萬到12萬件”相吻合，但2012年全國法院處理告訴申訴來信來訪約80萬人次，遠遠超過提起行政訴訟數(shù)量?！?1〕參見《中國法律年鑒（2013年）》，法律年鑒出版社2013年版，第1211-1212頁。這僅是向法院提起信訪申訴的數(shù)據(jù)報告。兩項數(shù)據(jù)間的差值，或許有一部分是個人選擇，也有可能是因為無法進入司法程序，提起訴訟未被受理，但是也有可能是《條例》實行之后，信息公開制度的建立為一些信訪人員提供了向行政機關(guān)“施加壓力”的制度裝置之故。而且，通過申請，還可以獲得公開爭議事項的相關(guān)信息，如涉及土地規(guī)劃的征地批復(fù)、造成工傷的安全事故調(diào)查報告等，作為進一步維權(quán)的證據(jù)材料。就《條例》的立法目的而言，“發(fā)揮政府信息對人民群眾生產(chǎn)、生活和經(jīng)濟社會活動的服務(wù)作用”也并未排斥這種申請因素，只不過這類信訪人員數(shù)量較多，提起的申請次數(shù)也不在少數(shù)，從而讓信息公開訴訟化身成又一信訪集中區(qū)。

（二）“特殊需要”的悖論

信息公開制度的基本功能是提供現(xiàn)有的政府信息，本質(zhì)上并不對任何具體事項作實體性的處理，也不因相對人的申請而承擔(dān)特別的制作義務(wù)。對行政機關(guān)而言，其能夠作出的選擇就是公開或者不公開，即判斷信息內(nèi)容本身是否存在例外豁免的情形。但在我國信息公開制度中，還存在著備受爭議的“特殊需要”條款。

根據(jù)《條例》第13條的規(guī)定，“公民、法人或者其他組織還可以根據(jù)自身生產(chǎn)、生活、科研等特殊需要”向行政機關(guān)提起信息公開申請，國務(wù)院辦公廳在關(guān)于施行《條例》若干問題的意見中進一步規(guī)定：“行政機關(guān)對申請人申請公開與本人生產(chǎn)、生活、科研等特殊需要無關(guān)的政府信息，可以不予提供?！薄?2〕國辦發(fā)（2008）36號。也就是說，除了以上針對信息內(nèi)容的“對事”的審查，還要有針對申請目的之“對人”的考察。

那么實務(wù)中如何審查申請目的，以判定特殊需要的存在呢？合肥市中級人民法院曾經(jīng)作出這樣一則判決：“原告申請公開某居委會自今為止所有被征土地的征地批復(fù)、征地公告、安置途徑公告、農(nóng)轉(zhuǎn)用批復(fù)、用途變更批復(fù)，被告對其給出了部分公開；法院判定已經(jīng)履行信息公開的法定職責(zé)，因原告所屬相應(yīng)土地已被征收，對所承包的集體土地不再享有承包經(jīng)營權(quán)，其要求公開用地明細表、位置圖等信息與其自身的生產(chǎn)、生活無關(guān)，駁回訴訟請求?！薄?3〕安徽省合肥市中級人民法院（2014）合行終字第86號行政判決書。也就是說，本案原告因征收喪失該土地的承包經(jīng)營權(quán)，要求公開用地明細不符合特殊需要的要求；顯然，特殊需要看似是對“目的”限制，但事實上存在實務(wù)部門將其視作“權(quán)利”限制——沒有具體的權(quán)利關(guān)聯(lián)，就沒有特殊的申請需要。

在另一些案件中，法院認(rèn)為無法舉證說明特殊需要的信息公開申請被拒絕的，行政訴訟不予受理，因為根據(jù)《若干解釋》第1條第2款第6項這類拒絕公開屬于對公民、法人或者其他組織權(quán)利義務(wù)不產(chǎn)生實際影響的行為?！?4〕江蘇省高級人民法院（2014）蘇行訴終字第103號行政裁定書?？梢哉f，現(xiàn)在的“特殊需要”條款將信息公開與權(quán)利紛爭緊密地結(jié)合起來，一方面淡化了信息提供的客觀功能，另一方面反而將原本可以“置身事外”的信息公開與實體權(quán)益糾紛“攪和”在一起。換言之，信息公開制度的根本目的應(yīng)當(dāng)是保護知情權(quán)，至于相對人如何運用信息實現(xiàn)自身的其他權(quán)利訴求是制度運作的間接功能，現(xiàn)在卻有些本末倒置了。

（三）與卷宗閱覽的競合趨勢

除了承受著為信訪分流的壓力，信息公開制度還發(fā)生著與卷宗閱覽競合的趨勢。這主要是因為法律規(guī)范的不完善與有關(guān)實務(wù)部門的誤讀。所謂卷宗閱覽權(quán)，又稱閱卷權(quán)，是指在行使或者保護自己合法權(quán)益的必要范圍之內(nèi)，行政程序參加人有權(quán)閱覽在程序中制作的案卷?！?5〕參見[德]哈特穆特?毛雷爾：《行政法學(xué)總論》，高家偉譯，法律出版社2000年版，第468頁。例如，《行政復(fù)議法》第23條第2款規(guī)定：“申請人、第三人可以查閱被申請人提出的書面答復(fù)、作出具體行政行為的證據(jù)、依據(jù)和其他有關(guān)材料，除涉及國家秘密、商業(yè)秘密或者個人隱私外，行政復(fù)議機關(guān)不得拒絕。”雖然同為獲取某種資訊材料的手段，信息公開與卷宗閱覽之間的一項重要差異即為權(quán)利主體不同：以臺灣地區(qū)為例，申請公開行政資訊既無須說明理由（不問其動機為何），亦不以維護自身權(quán)益為必要；而卷宗閱覽請求權(quán)僅限于行政程序中當(dāng)事人或利害關(guān)系人，且閱覽之范圍以為主張或維護其法律上利益有必要者為限。〔56〕參見湯德宗：《論資訊公開與卷宗閱覽》，載湯德宗、劉淑范主編：《2005行政管制與行政爭訟》，臺灣“中央研究院”法律學(xué)研究所籌備處2006年版，第147頁。而目前的現(xiàn)實是，“特殊需要”條款既可以限制目的（動機），又可以限制權(quán)利（利益）；再加上信訪糾紛介入的常態(tài)化，信息公開儼然成為了行政過程的延伸；而一般性的面向公眾的知情權(quán)也逐漸隱沒在特別性的針對當(dāng)事人的卷宗閱覽權(quán)中。

四、制度矯正的必要性

異化的信息公開呈現(xiàn)出一種申請人資格受限、實體糾紛集中的樣態(tài)，本致力于增進雙方理解提升政府公信力的制度，反而在逐漸增多的“利益拉鋸”間消磨了彼此的信任：申請人認(rèn)為行政機關(guān)濫用裁量應(yīng)公開而不公開，實務(wù)機關(guān)卻強調(diào)申請人不應(yīng)濫訴申請權(quán)、訴權(quán)。在現(xiàn)有規(guī)范無法改變的前提下，港閘法院的做法顯然無法獲得贊同。但是，如何在已有的框架內(nèi)進行改善，讓信息公開制度實現(xiàn)其應(yīng)有的功能，則值得進一步探究。

已有政協(xié)委員提出了修改《條例》的建議，主要包括：（1）提升位階成為《政府信息公開法》；（2）明確保障“知情權(quán)”的立法宗旨；（3）擴大政府信息公開責(zé)任主體的范圍；（4）增加便于公眾獲取信息的公開方式等?！?7〕蔣洪：《制定〈政府信息公開法〉十分緊迫》，來源：http://www.thepaper.cn/www/resource/jsp/newsDetail_forward_1310828，2015年3月14日訪問。這些建議可以作為今后改革的努力方向，但是如果不去正視實踐中已經(jīng)出現(xiàn)的問題，不對現(xiàn)有的信息公開制度具體運作框架、機構(gòu)、規(guī)則加以矯正，那么，恐怕無法改善信息公開“舉步維艱”的現(xiàn)狀。真正滯礙制度功能實現(xiàn)的，或許恰恰是某些不被注意的技術(shù)細節(jié)。

（一）公文管理與主動公開

本案中，陸紅霞申請公開的“政府財政預(yù)算報告”、“公車數(shù)量”等根據(jù)國務(wù)院辦公廳信息公開重點工作意見屬于應(yīng)當(dāng)主動公開的內(nèi)容?！?8〕國辦發(fā)（2013）73號。而與之類似的諸多依申請公開的源頭在于主動公開不夠充分或不夠便利，導(dǎo)致相對人無法自主檢索獲取信息；強化主動公開的深度與廣度，一定程度上適當(dāng)減少申請公開的數(shù)量，也能回避對于“特殊需要”的無謂糾纏。雖然“加強主動公開”已經(jīng)成為每年都會出現(xiàn)在國務(wù)院辦公廳相關(guān)文件中的口號式目標(biāo)，如《2014年政府信息公開工作要點》中寫道：“各地區(qū)、各部門要把政府信息主動公開工作作為推進依法行政的重要手段，不斷擴大公開范圍，細化公開內(nèi)容?！薄?9〕國辦發(fā)（2014）12號。但問題是，究竟應(yīng)當(dāng)怎樣主動公開？采取怎樣的方式公開更有實效？不斷增加的數(shù)據(jù)平臺例如政務(wù)微博、微信平臺究竟是否定位到了不同類信息的準(zhǔn)確受眾？這些問題卻從來沒有在官方文件當(dāng)中給出指導(dǎo)性的意見。而只需稍微嘗試通過各地方政府門口網(wǎng)站進行檢索就會發(fā)現(xiàn)，目前的主動公開方式顯然是極其“粗放型”的。

以浙江省政府門戶網(wǎng)站（http://www.zhejiang.gov.cn）為例，通過首頁政府信息檢索功能，以“糧食補貼”為關(guān)鍵詞進行檢索，〔60〕檢索結(jié)果：http://s.zj.gov.cn/wse/wseresult.jsp?columnid=vT[S100103&datasource=search:ad782f67-c008 -49b3-aqq4-9c0091417415&pageno=1，檢索日期2015年3月14日。所得結(jié)果至少反映出以下幾個方面的問題。（1）未區(qū)分新聞報道與政府信息。如“全省糧食財會業(yè)務(wù)培訓(xùn)班在杭州舉行”、“xxx總農(nóng)藝師赴金華調(diào)研春耕備耕工作”、“xxx副廳長率廳首席專家赴富陽開展科技咨詢服務(wù)活動”這些信息占據(jù)檢索結(jié)果首頁。當(dāng)然，門戶網(wǎng)站需要承擔(dān)一定宣傳政府活動的功能，但既然將檢索入口設(shè)置為“政府信息檢索”，是否應(yīng)當(dāng)對檢索指向的數(shù)據(jù)庫有所區(qū)分？（2）公文公開形式缺乏有效性。在檢索結(jié)果中進一步分辨還是可以找到“省政府下發(fā)關(guān)于抓好2014年糧食產(chǎn)銷工作的通知”，〔61〕浙政辦發(fā)（2014）32號。其中載有與糧食補貼直接相關(guān)的內(nèi)容，如“對全年稻麥種植面積20畝以上的種糧大戶繼續(xù)按稻麥實際種植面積給予每畝30元的直接補貼”。但是這一文件的公開形式為網(wǎng)頁文字，并非正式公文（掃描件）；這種公開形式對于申請人而言幾乎是無效的。就實踐經(jīng)驗來看，絕大多數(shù)的相對人并不止于通過網(wǎng)站了解相關(guān)內(nèi)容即可，至少要求獲得正式公文的復(fù)印件，所以即便在網(wǎng)站上檢索到目標(biāo)信息還是需要通過申請程序來取得。而比較幸運的是，這一公文在網(wǎng)頁上可以顯示發(fā)文字號“浙政辦發(fā)（2014）32號”，使得申請時的便利性大大增加。然而，在此之外，有許多正式文件是沒有字號的，這樣的信息公開申請則容易遭遇行政機關(guān)“無法檢索到政府信息”的情形。另外，通過《中國政府透明度指數(shù)報告（2013）》顯示，大部分的政府門戶網(wǎng)站存在不配置檢索目錄或僅提供一級目錄的情況，對公文缺乏細致的分類管理。〔62〕中國社會科學(xué)院法學(xué)研究所法治指數(shù)創(chuàng)新工程項目組：《中國政府透明度指數(shù)報告（2013）——以政府網(wǎng)站信息公開為視角》，來源：http://guoqing.china.com.cn/2014-12/09/content_34270050_3.htm，2015年3月15日訪問。

概言之，缺乏對公文的系統(tǒng)管理是目前信息公開的一大阻礙，無論在主動公開還是申請公開領(lǐng)域都是如此；“政府信息不存在”的背后往往是“政府信息找不到”。在規(guī)范體系中僅有的《黨政機關(guān)公文處理工作條例》，適用范圍限于15種特定情形，缺乏活用空間，導(dǎo)致除此之外的文書難免陷入無據(jù)可查的狀態(tài)。事實上，公文管理和信息公開好比車之雙輪，適當(dāng)?shù)男姓臅芾碇贫葘τ谛畔⒐_的目的實現(xiàn)不可或缺，〔63〕[日]宇賀克也：《新?情報公開法の逐條解說》，有斐閣2010年第5版，第15-16頁。然而，前者的重要性似乎還未真正重視。如何建構(gòu)適當(dāng)?shù)囊?guī)則引導(dǎo)行政工作人員對公文正確歸類、編碼、排序同時形成快速高效的索引機制，是信息公開制度真正可持續(xù)的重要條件。

（二）專業(yè)引導(dǎo)下的申請公開

信息公開的制度立意是一項開放的、親民的信息獲取渠道，但再開放的制度也并非毫無門檻，事實上如何提起正確的信息公開申請是需要專業(yè)知識引導(dǎo)的。廣東全省法院2014年受理一審政府信息公開類行政訴訟案件共379件，申請人勝訴的僅占了12%；高敗訴率背后的一個重要原因就是錯誤理解了信息公開的對象（主體），廣東省高級人民法院行政庭副庭長徐曾滄曾對此進行了恰如其分的表述：“到藥店買鮮花，肯定買不到”?！?4〕參見索有為等：《廣東政府信息公開訴訟案申請人勝訴率僅一成二》，來源： http://www.chinanews.com/fz/2015/01-22/6996431.shtml，2015年3月14日訪問。所謂“藥店買花”，是現(xiàn)下信息公開制度中的許多重要規(guī)則沒有被公眾正確理解產(chǎn)生的現(xiàn)象。

1.信息公開與信息咨詢

根據(jù)《條例》第2條的規(guī)定：“本條例所稱政府信息，是指行政機關(guān)在履行職責(zé)過程中制作或者獲取的，以一定形式記錄、保存的信息?！币簿褪钦f，相對人申請信息公開，應(yīng)當(dāng)是行政機關(guān)現(xiàn)有保存的文件材料等形式的信息。而信息咨詢的典型表現(xiàn)形式是以提問的方式要求行政機關(guān)即時進行具體的法律檢索、適用、判斷并特別制作答復(fù)，如相對人的信息公開申請內(nèi)容為“請求安徽省人民政府確認(rèn)宣政秘（2007）179號《關(guān)于同意收回宣城市北門危舊房改造范圍內(nèi)國有土地使用權(quán)的批復(fù)》是否屬于具體行政行為，是否可以提起行政訴訟”，〔65〕安徽省高級人民法院（2014）皖行終字第103號行政裁定書。這種詢問某行政行為定性的申請要求，顯然不屬于《條例》信息公開的對象。類似的，在陸紅霞案中，其也曾提起“城北大道拆遷工程是否由南通市港閘區(qū)人民政府出資、南通市港閘區(qū)城市建設(shè)開發(fā)總公司是否由南通市港閘區(qū)人民政府出資成立”這類實質(zhì)為信息咨詢的公開申請?！稐l例》的本意在于不加二次處理地提供真實、準(zhǔn)確的政府信息，至于如何理解、運用不屬于其應(yīng)當(dāng)涵射的范圍。

2.對上級機關(guān)的盲目偏好

以信息公開涉訴最多的“征收征用、土地資源”為例，〔66〕參見余凌云：《政府信息公開的若干問題——基于315起案件的分析》，載《中外法學(xué)》2014年第4期。一些相對人在申請公開例如征地批復(fù)這類信息時，偏好向上級機關(guān)獲取，例如在縣土地管理局和省國土資源廳之間選擇后者；按理根據(jù)《土地管理法》第45條的規(guī)定，征地批復(fù)一般是由省級人民政府批準(zhǔn)，但具體的操作中卻存在征地信息逐級加工、統(tǒng)一上報的問題。相對人以某房屋、某塊農(nóng)田的位置為據(jù)，要求公開其被征收的批復(fù)，但征地批復(fù)并不是針對個人逐一作出；而是經(jīng)由鄉(xiāng)鎮(zhèn)匯總、市級匯總上報到省級部門，最終征地批復(fù)的作出是針對整片的土地區(qū)塊。例如河北省國土資源廳的這一批復(fù)：“晉州市人民政府：你市2014年第九批次建設(shè)用地的申請及有關(guān)資料收悉，經(jīng)研究，批復(fù)如下： 一、同意轉(zhuǎn)用、征收集體農(nóng)用地6.6155公頃，其中：耕地1.9485公頃，園地4.4737公頃，農(nóng)村道路0.0155公頃，設(shè)施農(nóng)用地0.1778公頃。按照呈報的土地開發(fā)用途使用……”〔67〕冀政轉(zhuǎn)征函（2014）970號。有時還存在同一項目征地，多次分批批準(zhǔn)的情形；那么某一村民的宅基地究竟定位在哪一件批復(fù)當(dāng)中，越基層的國土部門才越能了解。而現(xiàn)在接到申請的省級部門，也只能通過去函的方式向基層部門詢問，來回不僅耗時且有的下級機關(guān)也可能基于各種理由推脫。在國土資源部辦公廳近期下發(fā)的《關(guān)于進一步做好市縣征地信息公開工作有關(guān)問題的通知》中也能看到試圖改善這一問題的嘗試：“依據(jù)土地管理法律法規(guī)規(guī)定，市、縣政府組織用地報批和征地實施，征地補償安置等信息由市、縣政府及其國土資源主管部門產(chǎn)生。市、縣政府是征地實施的主體，也是征地信息公開的主體，對做好征地信息公開工作起到關(guān)鍵作用。”〔68〕國土資廳發(fā)（2014）29號。

在誤解信息對象或主體的情況下，行政機關(guān)的答復(fù)也只能是“不屬于政府信息”或者“政府信息不存在”等“準(zhǔn)拒絕”答復(fù)。放任這種情況的增加只會讓信息公開實務(wù)呈現(xiàn)申請失敗、訴訟敗訴的比例增加，實質(zhì)上減損了政府信息公開制度在客觀評價上的實效性。事實上，如果能夠建立相應(yīng)的專業(yè)引導(dǎo)環(huán)節(jié)，例如可以參考現(xiàn)有法院的“立案庭”、臺灣地區(qū)法院的“訴訟程序咨詢”服務(wù)等，作為進入正式程序前的緩沖機制；為申請人釋明正確的申請內(nèi)容表達方式、更為適宜的責(zé)任主體，一方面可以輔助相對人正確理解《條例》，同時減少不當(dāng)申請的提出也為后續(xù)工作降低成本；最后作為強化說理的方式從而達到增加行政行為接受度的目的。

（三）關(guān)于主管部門設(shè)置的檢討

以上可見，信息公開制度的施行與推進并不是《條例》“單打獨斗”能夠完成的，系統(tǒng)的公文管理制度與申請公開的前置引導(dǎo)作為配套制度也應(yīng)到納入全局的考量當(dāng)中；“徒法不足以自行”的忠告顯然還未過時。隨之而來的問題是，目前的信息公開主管部門設(shè)置能夠勝任這一改善任務(wù)嗎？根據(jù)《條例》第3條：“國務(wù)院辦公廳是全國政府信息公開工作的主管部門，縣級以上地方人民政府辦公廳（室）或者縣級以上地方人民政府確定的其他政府信息公開工作主管部門負責(zé)推進、指導(dǎo)、協(xié)調(diào)、監(jiān)督本行政區(qū)域的政府信息公開工作。”一般來說，各行政機關(guān)的辦公（廳）室是信息公開主管部門。但似乎這個理所當(dāng)然的答案背后，缺少應(yīng)有的規(guī)劃考量。

當(dāng)然，提出這樣的質(zhì)疑并不意味著主管部門目前的設(shè)置一定不正確，而是讓辦公（廳）室承擔(dān)這一職能的實效性是否缺乏必要的論證？這個問題并不能簡單地得出最優(yōu)的回答，只是在現(xiàn)階段制度反思的過程中，筆者嘗試著提出可能的檢討路徑，而這一主管機關(guān)今后是否維持、替換甚或創(chuàng)設(shè)，在缺乏更深入的實證研究之前都是不能妄下定論的。

1.憲法框架中的職能分配

依照《國務(wù)院組織法》第7條，國務(wù)院辦公廳由秘書長領(lǐng)導(dǎo)，秘書長主要負責(zé)處理國務(wù)院的日常工作。所謂“日常工作”主要包括：會議準(zhǔn)備工作、協(xié)助起草公文、督促檢查指示貫徹落實情況、值班工作、辦理領(lǐng)導(dǎo)交班事項等；還有就是在《條例》施行之后新增的“指導(dǎo)、監(jiān)督全國政府信息公開工作”。〔69〕《國務(wù)院辦公廳主要職責(zé)內(nèi)設(shè)機構(gòu)和人員編制規(guī)定》國辦發(fā)（2008）60號。地方各級人民政府也設(shè)辦公廳（室），〔70〕《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》第65條。其職能也是除以上類似部門外增加“負責(zé)信息公開工作”?！?1〕參見《廣東省人民政府辦公廳主要職責(zé)內(nèi)設(shè)機構(gòu)和人員編制規(guī)定的通知》粵府辦（2009）104號。由此可見，原本辦公廳（室）的主要職能是對內(nèi)的協(xié)助角色，保證組織內(nèi)部的通暢運作；而信息公開職能是否與之具有可類比性？作為一項直接指向申請人的對外職責(zé)，信息公開所涉及的內(nèi)容更包括環(huán)境評價、企業(yè)登記改制、宅基地權(quán)屬等專業(yè)性較強的領(lǐng)域，〔72〕參見余凌云：《政府信息公開的若干問題——基于315起案件的分析》，載《中外法學(xué)》2014年第4期。。將辦公廳（室）設(shè)置為主管負責(zé)機構(gòu)，是否有違背憲法框架中的權(quán)力分配之嫌，還應(yīng)再行討論。

2.權(quán)責(zé)統(tǒng)一下的制度改造

除了權(quán)力依據(jù)存疑之外，實踐中由辦公廳（室）負責(zé)信息公開工作也存在著權(quán)責(zé)不統(tǒng)一的情況。處理涉及專門領(lǐng)域的信息公開，辦公廳（室）必須征詢相應(yīng)業(yè)務(wù)部門的意見，〔73〕國辦發(fā)（2008）36號。出于行政機關(guān)內(nèi)部的協(xié)調(diào)統(tǒng)一，通常會尊重業(yè)務(wù)部門的意見；但最終涉及復(fù)議、訴訟的，仍是由辦公廳工作人員答辯應(yīng)訴。問題是，在這中間環(huán)節(jié)里，業(yè)務(wù)部門的公開意見通常是較為保守的，引用“工作秘密”條款予以拒絕的情況不在少數(shù)，〔74〕如《經(jīng)濟工作中國家秘密及其密級具體范圍的規(guī)定》國統(tǒng)字（1998）236號等類似規(guī)定。因為即便相對人不服，也無需承擔(dān)復(fù)議、訴訟責(zé)任。更進一步，辦公廳（室）作為內(nèi)部協(xié)調(diào)機構(gòu)，能夠調(diào)用的行政資源在各個地方政府中有所差異，無論針對前述公文管理制度的構(gòu)建，或者創(chuàng)設(shè)“申請公開指導(dǎo)小組”這類專業(yè)引導(dǎo)機構(gòu)，恐怕可能出現(xiàn)“捉襟見肘”的窘境。

信息公開是否需要設(shè)置主管機構(gòu)，如果需要，是另設(shè)全新的專職部門還是指定既存部門兼辦？這實為需要慎重考量的先決問題?！?5〕參見法治斌：《資訊公開與司法審查——行政法專論》，臺灣正典出版文化有限公司2003年版，第20頁。相較于信息豁免公開的范圍、信息公開的知情權(quán)基礎(chǔ)這些問題，其重要性也是不言而喻的。無論今后是否仍由辦公廳（室）負責(zé)信息公開，或交由各個具體業(yè)務(wù)主管部門，抑或成立專門的“信息公開委員會”，〔76〕參見周漢華：《起草〈政府信息公開條例〉（專家建議稿）的基本考慮》，載《法學(xué)研究》2002年第6期。都不應(yīng)當(dāng)是草率為之的結(jié)果，從規(guī)范依據(jù)與保障功能實現(xiàn)的角度給予更多制度設(shè)計的關(guān)注，或許能夠讓信息公開邁進全新的發(fā)展階段。

六、結(jié)語

“陸紅霞案”的發(fā)生是極其有價值與代表性的，個人權(quán)益與公共利益（資源）的沖突在一份裁定書中展現(xiàn)得淋漓盡致。更值得深思的是，信息公開“濫訴”現(xiàn)象的出現(xiàn)，無論從當(dāng)事人行為模式的分析，還是從法院通過判決展現(xiàn)的價值取向考察，最終都指向政府信息公開制度在整體架構(gòu)上缺乏準(zhǔn)備。

也正是由于這些潛伏于制度本身的原因，可以肯定“陸紅霞案”絕不會僅僅是滾滾浪潮中偶然出現(xiàn)的一朵浪花而已，它所秉持的觀點將在可預(yù)見的范圍內(nèi)被相關(guān)案件參照延續(xù)。已經(jīng)得到印證的是，山東省濟南市歷下區(qū)人民法院在2015年4月8日作出的類似裁定：“起訴人姜某某僅憑個人主觀意愿不斷提出申請的做法，背離了《條例》的立法本意和目的，其所提起的相關(guān)訴訟明顯缺乏訴的利益，違背了訴權(quán)行使的必要性，失去了權(quán)利行使的正當(dāng)性，屬于典型的濫用政府信息公開權(quán)和訴權(quán)行為。”〔77〕山東省濟南市歷下區(qū)人民法院（2015）歷立行初字第21號行政裁定書?！瓣懠t霞案”被《最高人民法院公報》發(fā)布，其必將產(chǎn)生更為深遠的影響力。在缺少普適規(guī)則的當(dāng)下，法院如何在適當(dāng)?shù)姆秶鷥?nèi)厘定判斷信息公開濫訴的規(guī)則，是一件極其考驗法官智慧的事。本文能做的只能是提示一種必要的審慎，并嘗試通過制度源頭的審視與改進來減輕司法實踐的負擔(dān)。

陷入“利益糾纏”的信息公開，無論是行政機關(guān)或者法院都試圖竭力擺脫。然而，鑲嵌在整個依法行政框架中的信息公開是無法獨善其身的。爭議行政行為本身是否真正做到于法有據(jù)、于理合情是決定后續(xù)信息公開是否陷入權(quán)利拉鋸的核心問題。信息公開通過適當(dāng)?shù)某C正與整合成為現(xiàn)代行政中的間接的、替代性的糾紛解決機制，則是更值得我們期待的。

（責(zé)任編輯：陳越峰）

*梁藝，浙江大學(xué)光華法學(xué)院博士研究生。