蒙克 陳濤

7月23日，菲律賓前總統(tǒng)拉莫斯接受了菲新當選總統(tǒng)杜特爾特的任命，將擔任總統(tǒng)特使赴中國談判。這則消息，又使得有著悠久歷史的“特使外交”重新進入了公眾視野。

特使，是各國外交活動中的重要角色，是一國以國家元首或政府首腦的名義，為執(zhí)行某些特定的、臨時的外交使命或任務而派出的負有專門使命的高層次官方代表。特使在履行任務時享有外交特權，完成所擔負的任務，使命即告結束。中國古代春秋戰(zhàn)國時期盛行的“聘問”上就能看到特使外交的影子。因而，特使外交可以說是“世界上最古老的國際關系和國際法方式”。作為一種經久不衰的外交制度，特使外交有著很多的優(yōu)點。作為特別任命、肩負有特殊使命的外交人員，特使一般都對本國高層在相關問題上的真實立場有著明確和深刻的了解;作為直接受命于國家最高領導的外交人員，特使也能更便捷地將所了解到的情況傳達回本國。在國家行政管理日益復雜化的今天，國家元首或者政府首腦的議事日程日益復雜，很多本應由國家元首或者政府首腦親自出席的重大禮儀性或實質性外交活動，只能委任于其特使代為履行。在一些不方便首腦親自出面的外交場合——如有過高的政治風險和觀眾成本的情形，進行特使外交也可以在規(guī)避政治風險的同時保證國家最高領導對政治進程的掌控。

能被委任為特使的人身份廣泛，既可以是現任外交人員，也可以是離任外交人員，甚至國家領導人的親友等都可以被委任為特使。而且，被委任為特使者本身的身份也能夠傳達出微妙而關鍵的政治訊息。例如，最近被委任為特使的菲律賓前總統(tǒng)拉莫斯在任時一貫致力于加強與中國的關系，并主張以磋商解決中菲南海爭議。這就向外界擺出了“菲律賓有與中國談判解決南海爭議意愿”的姿態(tài)。

特使外交的內容分為禮儀性和政治性兩類：禮儀性一般為就職、葬禮或紀念日等慶典活動，致歉修好也包括在內;政治性事物一般涉及雙邊或多邊的突發(fā)性事件、地區(qū)熱點或全球重大事件。事實上，很多的特使外交都同時包含有這兩類內容。外交特使一般以行政性派遣為主，無須國會或議會批準，其行動一般是公開的，但也可以是秘密的。特使外交的最大優(yōu)點正是靈活性，這種靈活性使得這種外交工具可以發(fā)揮許多經常性外交不能發(fā)揮的功效。

打開外交局面

經常性的國與國之間外交，一般是通過國際法和國際條約規(guī)定的常設機構和機制——如使領館系統(tǒng)進行的。但在一些特殊情況下，常規(guī)的外交機制無法突破因某些原因而陷入僵持乃至惡性循環(huán)的局面。此時，特使外交就成為了找到突破口、打開外交局面很好的工具。

近代歷史上著名的馬戛爾尼訪華事實上就是當時的大英帝國對中國清王朝的一次特使外交。那時候，中國清政府奉行閉關鎖國的政策，對各國對華貿易的地點、路線、貨物、商船形制和商貿人員本身都進行了極為苛刻的限制。在這種情況下，通過一般性的外交途徑，英國作為一個“外夷”是根本沒有機會與清政府高層接觸的，更不用說與之洽談從而打開中國市場的大門了。于是，英國就向當時的清政府提出了一個其無法拒絕的請求：派遣馬戛爾尼率領“貢使”團隊向乾隆皇帝“祝壽”。這可以算是這次特使外交中“禮儀性”的一面，但更重要的一面則是“政治性”的。馬戛爾尼的真實意圖是借機接觸清政府高層——尤其是乾隆皇帝，促使中國改變閉關鎖國的政策，為大英帝國的工業(yè)品打開新的市場。

馬戛爾尼是英國國王的親戚，具有豐富的外交經驗，曾擔任過駐俄公使和駐孟加拉的總督，使團的成員則包括精通軍事和科學技術的人員。為了讓中國皇帝感受到英國先進的工業(yè)水平，使團攜帶了各種機械產品、船只模型、天文儀器、槍炮彈藥等。但在清朝統(tǒng)治者眼中，馬戛爾尼使團也不過是另一個“朝貢使團”而已，再加上當時的中國與西方在禮儀上存在嚴重的差異和誤會，因而馬戛爾尼向乾隆皇帝提出的請求被以“種種貴重之物，梯航畢集，無所不有。爾之正使等所親見。然從不貴奇巧，并無更需爾國制辦物件”的理由而全盤拒絕了。但馬戛爾尼特使團畢竟實現了接觸清政府高層的目的，而且還通過親身深入中國內地而獲取了許多有價值的情報，為后來進行殖民侵略戰(zhàn)爭打下了重要基礎。

馬戛爾尼對當時清王朝的外交屬于特使外交失敗的案例，成功的案例則當屬上世紀70年代初期作為秘密特使的基辛格對中國的外交活動。上世紀90年代初中美關系處于低潮時，美國總統(tǒng)老布什也曾派總統(tǒng)國家安全事務助理斯考克羅夫秘密訪華。

獲取一手情報

由于直接受命于一國的最高領導，特使在向本國高層反映出使目標國情況時一般也會比常設外交機構更為便捷。在外交場合，順位的先后、接待的規(guī)格、會談時的內容和耗時長短、禮賓時物件的擺放等都能傳達出微妙而重要的政治訊息。經特別挑選，一般具有高超外交和政治素質的特使就能捕捉到這些訊息，并將其傳達回國內高層，以增加外交決策的合理性。1982年，前國務院副總理、前任外交部長黃華出使蘇聯就是這方面的典型例子。當時，趁前蘇聯最高領導人勃列日涅夫離世之際，鄧小平決定派遣黃華作為特使參加其葬禮，展開“葬禮外交”。

20世紀80年代初蘇聯國內經濟停滯、政治體制僵化;在國際上，由于其四處出擊而深陷困境——尤其是阿富汗戰(zhàn)爭的泥潭極大地損耗了蘇聯的國力。同時期的美國則奉行對蘇“新冷戰(zhàn)”的政策，給蘇聯帶來了巨大的壓力。50年代末后中蘇關系不斷惡化，其惡化的程度在珍寶島自衛(wèi)還擊戰(zhàn)后達到了頂峰——蘇聯一度在中蘇邊境和中蒙邊境陳兵百萬。如此龐大的對華軍事部署的消耗無疑也是巨大的。當時深陷困境的蘇聯非常希望能夠打開對華外交的困局。

因此，作為特使出訪的黃華被列入蘇聯的“高檔來賓”，受到了超規(guī)格的禮遇。在勃列日涅夫葬禮典禮上，黃華特使被安排在較為靠前的位置，黃華特使所獻的花圈所擺的位置也較為顯著。在與參加葬禮的各國代表談話時，時任蘇共總書記的安德羅波夫與別國領導人的談話大多只有一兩分鐘，與黃華特使卻談了三四分鐘。在典禮后，黃華與當時的蘇聯外長葛羅米柯舉行了會面，討論了改善中蘇關系問題。葛羅米柯特別向黃華特使表示“蘇聯不會威脅中國”。除了正式外交活動外，蘇聯方面還邀請黃華特使參觀了一般不對外開放的“加加林宇航員培訓中心”。在參觀中，還安排了在太空中的蘇聯宇航員向黃華特使問候的“節(jié)目”。正是通過這一系列特別的安排，蘇聯將改善雙邊關系的政治訊息通過黃華特使傳達到了當時中國的外事決策層。

在復雜的外交局面出現時，一國的外事決策層尤其需要使用特使外交的工具來獲取第一手情報。這類情報對于作出明智而正確的外交決策而言是至關重要的。當今的唯一超級大國美國就是這方面的高手。早在第二次世界大戰(zhàn)時期，當時美國的富蘭克林·羅斯福政府就曾利用特使外交工具化解了中國戰(zhàn)區(qū)的重大危機。1942～1944年，時任盟軍中國戰(zhàn)區(qū)參謀長的史迪威與當時盟軍中國戰(zhàn)區(qū)的最高統(tǒng)帥蔣介石之間矛盾重重。蔣介石與史迪威在美國援華物資、軍隊指揮權和中國政局等問題上都存在不同看法，其原因主要是雙方分別從自己的立場出發(fā)進行戰(zhàn)略考量，再加上二人的性格也都比較要強，堅持己見，不愿妥協，從而使得矛盾逐漸激化。史迪威認為中國戰(zhàn)場的潰敗主要是因為國民政府對軍隊管理不善、指揮失當;蔣介石則把原因歸結為史迪威把持租借物資，同時貿然發(fā)動緬北戰(zhàn)役。史迪威要求由自己指揮全部中國軍隊，而蔣介石只同意他指揮一部分軍隊。

最初，羅斯福傾向于支持史迪威，他曾幾次發(fā)電報給蔣介石，要求讓史迪威“統(tǒng)帥全部華軍及美軍”。1944年7月，羅斯福派出特使、總統(tǒng)私人代表赫爾利來華。赫爾利原本的任務是說服蔣介石接受史迪威的要求。但來華之后，赫爾利通過親身的接觸認識到了蔣介石和史迪威矛盾的不可調和性及蔣介石對美國戰(zhàn)略的不可替代性。他在給羅斯福的電報中說：“如果你在這場爭論中維護史迪威，你將失去蔣介石，并且還會連同失去中國……美國勢必在中國遭到失敗……我謹建議你解除史迪威的職務?！弊罱K，羅斯福接受了赫爾利的意見，解除了史迪威的職務，進而使得當時的美國對華政策得以更好地服務于美國的全球戰(zhàn)略。

今天，古老的特使外交仍在發(fā)揮著其獨有的作用，并演變出了多種多樣的形式。除了上面提及的應對突發(fā)情況的臨時特使外，還有許多“常設特使”的存在，如中國現在就設有中東問題特使、朝鮮半島事務特使等。特使也具有不同的級別，如美國總統(tǒng)特使由美總統(tǒng)派出，直接對總統(tǒng)負責;而國務院特使由美國國務卿派出，對國務卿負責。近日菲律賓派出的特使拉莫斯就是直接對菲現總統(tǒng)杜特爾特本人負責的。拉莫斯擔負著打破中菲關系因南海爭端而陷入的僵局的重任，他能否完成任務則取決于菲律賓是否能正視歷史和現實，擺正自身立場。不過拉莫斯的出訪至少釋放出了菲律賓愿意談判解決爭議的信號。希望此次“特使外交”能成為一個契機，讓中菲兩國重新回到談判解決南海爭端和友好合作的軌道上來。