杜燧鋒

時(shí)光荏苒，“劇情”波折、震驚世界的“棱鏡門”事件已歷經(jīng)三載多，但這一事件對美國造成的影響依然清晰而深刻。前不久，蘋果公司和美國聯(lián)邦調(diào)查局還因手機(jī)解鎖問題激烈對峙甚至對簿公堂，引發(fā)美國高科技公司對蘋果公司一邊倒的支持。這一事件的本質(zhì)是“棱鏡門”所引發(fā)的美國情報(bào)機(jī)構(gòu)與商業(yè)公司的關(guān)系問題。后“棱鏡門”時(shí)代，美國情報(bào)機(jī)構(gòu)迫于國內(nèi)外壓力作出了一些改革與調(diào)整。

“棱鏡門”觸發(fā)新反思

近年美國情報(bào)界的調(diào)整，最早還是要追溯到9.11事件。9.11事件暴露了美國情報(bào)機(jī)構(gòu)山頭林立、缺乏溝通協(xié)調(diào)的痼疾，使得美國情報(bào)機(jī)構(gòu)信息失靈、應(yīng)對不力的問題成為眾矢之的。美國情報(bào)界遂扛反恐大旗，大規(guī)模擴(kuò)大行動(dòng)范圍，掀起了上世紀(jì)五十年代初以來最大規(guī)模的擴(kuò)張。

一是整合眾多情報(bào)機(jī)構(gòu)，大幅提升情報(bào)界經(jīng)費(fèi)和規(guī)模。美國于2004年設(shè)立國家情報(bào)總監(jiān)，強(qiáng)化對整個(gè)情報(bào)界的監(jiān)督、管理和整合。近幾年，美國年均向情報(bào)界的投入高達(dá)700億～800億美元，比大部分國家的軍費(fèi)開支還要多。美國情報(bào)機(jī)構(gòu)雇員數(shù)增至11萬人，還雇傭了數(shù)倍于此的外包企業(yè)人員，后來干出驚天大事的斯諾登就屬于此類人員。

二是情報(bào)機(jī)構(gòu)在國內(nèi)外大幅增加對技術(shù)偵查手段的使用。2001年美國通過《愛國者法案》，從法律上放寬了對國內(nèi)情報(bào)活動(dòng)和偵查活動(dòng)的限制。除了情報(bào)機(jī)構(gòu)針對國外的無限制監(jiān)控外，針對本國公民的監(jiān)控也更加普遍。

三是情報(bào)機(jī)構(gòu)直接參與反恐作戰(zhàn)，借機(jī)擴(kuò)充權(quán)力。例如，中情局在巴基斯坦、也門等地多次參與實(shí)施無人機(jī)反恐作戰(zhàn)行動(dòng)，儼然成為實(shí)戰(zhàn)單位，情報(bào)機(jī)構(gòu)擁有了“準(zhǔn)軍事權(quán)”和在國外捕殺恐怖分子的權(quán)力。

四是情報(bào)機(jī)構(gòu)的國際合作和國內(nèi)情民合作規(guī)模得到驚人擴(kuò)張。美國情報(bào)界借反恐之名，擴(kuò)充與盟國、本國企業(yè)和民間機(jī)構(gòu)的合作領(lǐng)域和規(guī)模，情報(bào)觸角和情搜途徑大幅拓展。

這些調(diào)整增強(qiáng)了情報(bào)機(jī)構(gòu)的情報(bào)收集和快速反應(yīng)能力，對于美國反恐起到了較好成效，但其缺陷和副作用也逐漸顯現(xiàn)，為美國情報(bào)界埋下隱患，并最終引發(fā)斯諾登事件等丑聞。

以斯諾登事件為契機(jī)，美國情報(bào)界對此前改革產(chǎn)生的問題進(jìn)行了新一輪的反思，他們承認(rèn)：

首先，情報(bào)機(jī)構(gòu)的大幅擴(kuò)張導(dǎo)致了嚴(yán)重的偵控侵權(quán)問題。“棱鏡門”爆料了美國對國內(nèi)外的大規(guī)模竊聽和監(jiān)控行為，影響了美國與其他國家特別是傳統(tǒng)盟友的情報(bào)合作，也引發(fā)國內(nèi)民眾對情報(bào)機(jī)構(gòu)侵犯人權(quán)的擔(dān)憂。美國國家安全局借用IBM、蘋果、微軟等高科技公司進(jìn)行監(jiān)控的丑聞曝光后，這些高科技公司迫于國內(nèi)外用戶的壓力，開始公開抵制情報(bào)機(jī)構(gòu)。美國在國際社會(huì)大力倡導(dǎo)的“互聯(lián)網(wǎng)自由”理念受到諷刺和打擊，如近期美國國家情報(bào)總監(jiān)簽發(fā)命令對臉書、推特等社交媒體進(jìn)行公開過濾審查就引發(fā)美國民眾反彈，社會(huì)和民間組織呼吁限制情報(bào)機(jī)構(gòu)濫用權(quán)力的呼聲愈發(fā)高漲。

其次，美國情報(bào)機(jī)構(gòu)的執(zhí)法問題也遭遇到司法層面的困境。如情報(bào)機(jī)構(gòu)在海外有無軍事權(quán)、無人機(jī)是否可以在海外獵殺美國人等問題，就在美國國內(nèi)引發(fā)爭議。

第三，當(dāng)前情報(bào)機(jī)制不適應(yīng)恐怖主義新趨勢的問題也逐步顯現(xiàn)。2009年后，隨著信息化和社交媒體的發(fā)展，大規(guī)模的恐怖襲擊風(fēng)險(xiǎn)下降，碎片化、較小規(guī)模的“獨(dú)狼”式恐怖襲擊頻率上升，情報(bào)界迫切需要進(jìn)行相應(yīng)的體制機(jī)制變革以適應(yīng)更加碎片化的安全威脅。

新的調(diào)整措施

基于這些反思，美國情報(bào)機(jī)制采取了新的具體調(diào)整措施，主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面。

一是強(qiáng)化對情報(bào)機(jī)構(gòu)的監(jiān)督。美國對情報(bào)機(jī)構(gòu)的監(jiān)督主要包括國會(huì)監(jiān)督、法院監(jiān)督、行政監(jiān)督和社會(huì)監(jiān)督等幾個(gè)層次。斯諾登事件后，各機(jī)構(gòu)加強(qiáng)了對情報(bào)領(lǐng)域的管理和監(jiān)督。2015年6月，國會(huì)通過《美國自由法案》取代此前爭議很大的《愛國者法案》，限制此前美國國安局對國內(nèi)民眾的大規(guī)模通信記錄監(jiān)控，對國外的監(jiān)控則不受限?？偨y(tǒng)也通過更多介入情報(bào)官員任命、情報(bào)任務(wù)指導(dǎo)等具體事務(wù)，加強(qiáng)了對情報(bào)機(jī)構(gòu)的監(jiān)督和掌控。2014年，奧巴馬簽發(fā)第28號(hào)總統(tǒng)令，對信號(hào)情報(bào)進(jìn)行規(guī)范，明確今后將由白宮每年審議情報(bào)重點(diǎn)和關(guān)鍵目標(biāo)，由總統(tǒng)高級(jí)安全小組審查情報(bào)活動(dòng)。

二是在情報(bào)界內(nèi)部進(jìn)行更多改革和調(diào)整。2015年11月，按照《美國自由法案》的要求，美國國家安全局正式終止大范圍、不加選擇地監(jiān)控美國國內(nèi)電話記錄的項(xiàng)目，規(guī)定只能對特定可疑人員進(jìn)行監(jiān)控，但其在全球范圍內(nèi)的監(jiān)聽行為未受到約束。美國政府每年將向國會(huì)和公眾公布當(dāng)年搜集電話記錄的次數(shù)及電話被監(jiān)控的人數(shù)。

為應(yīng)對信息技術(shù)發(fā)展和恐怖活動(dòng)碎片化的新特點(diǎn)，中情局于2015年公布了名為“未來藍(lán)圖”的改革方案，意圖打破各部門分工界線，重構(gòu)中情局組織結(jié)構(gòu)和工作模式，以及提升數(shù)字化水平的情報(bào)搜集和分析能力。中情局將建立10個(gè)任務(wù)中心，全面整合中情局內(nèi)部的行動(dòng)、分析、支援以及技術(shù)資源，以期改變中情局以往將行動(dòng)分支和分析分支嚴(yán)格隔離開的傳統(tǒng)作法。這是中情局自1947年成立以來進(jìn)行的最大規(guī)模內(nèi)部調(diào)整。

變化中有不變

雖然作出了調(diào)整，技術(shù)偵控依然是美國反恐和維持霸權(quán)的重要手段，美國不會(huì)有絲毫放松。當(dāng)前，恐怖主義勢力不減反增，國家間的競爭日趨激烈，技術(shù)監(jiān)控是信息化時(shí)代最核心的安全保障之一，美國當(dāng)政者絕不會(huì)放棄這一法寶。這從美國國會(huì)通過《美國自由法案》限制國安局偵控權(quán)的曲折過程可以看出。實(shí)際上，1972年水門事件以來，技術(shù)偵控一直是美國政壇敵手互搏的利器。技術(shù)偵控對美國政府、政黨和政客均不可或缺。

技術(shù)偵控手段的持續(xù)運(yùn)用，將會(huì)不斷促進(jìn)美國在相關(guān)領(lǐng)域的科技進(jìn)步和制度改進(jìn)，使美國在國際競爭中保持更大的情報(bào)能力盈余，這種盈余一方面會(huì)更加有利于美國，鞏固美國情報(bào)聯(lián)盟，進(jìn)一步提升美國對盟友的掌控力，另一方面也會(huì)提升美國在國際舞臺(tái)戰(zhàn)略運(yùn)籌的能力。

“棱鏡門”事件觸發(fā)了美國國內(nèi)的反情報(bào)思潮，但這一思潮并不能明顯動(dòng)搖情報(bào)工作在美國對外戰(zhàn)略中的重要地位，還是應(yīng)該客觀看待。美國國內(nèi)出現(xiàn)的反情報(bào)思潮所反映出的根本問題是，美國強(qiáng)大的情報(bào)實(shí)力盈余提供了過量的安全產(chǎn)品。當(dāng)前美國的反情報(bào)思潮，涉及大量選舉政治因素和不同集團(tuán)的經(jīng)濟(jì)利益。蘋果、微軟等高科技公司表面上與情報(bào)機(jī)構(gòu)齟齬不斷，實(shí)質(zhì)上雙方是在唱“雙簧”，私底下的合作并沒有因“棱鏡門”而中斷。美國公民在面對安全威脅時(shí)也會(huì)一邊倒地支持強(qiáng)化情報(bào)功能。因此，不能將美國當(dāng)前的反情報(bào)思潮誤看作情報(bào)收縮。

美國情報(bào)機(jī)構(gòu)的新改革也產(chǎn)生了一些弊端。隨著情報(bào)界開展“任務(wù)為中心”的改革及總統(tǒng)對情報(bào)界的介入增加，美國情報(bào)機(jī)構(gòu)根據(jù)執(zhí)政者的偏好上報(bào)情報(bào)信息的弊病將更加嚴(yán)重，情報(bào)的客觀性更易受到影響。同時(shí)，情報(bào)機(jī)構(gòu)改革過于關(guān)注突發(fā)性的具體問題，易導(dǎo)致情報(bào)的戰(zhàn)略性不足。這也是各國情報(bào)界在信息時(shí)代和威脅多元化情況下普遍面臨的難題。

客觀看待美國情報(bào)改革思潮及其發(fā)展趨勢，正確評估美國情報(bào)界實(shí)力及其動(dòng)向，對于我國有關(guān)部門及早布局、迎頭趕上、在國際斗爭中爭取更多主動(dòng)至關(guān)重要。