和集義

摘 要 當前我國政府對公共財政領(lǐng)域績效管理越來越重視，公共財政具有的“經(jīng)濟衛(wèi)士”職能越來越明顯。在此背景下，對政府公共領(lǐng)域財政專項資金的績效審計研究被提上日程?；诖?，本文就我國財政專項資金績效審計實施過程中存在的問題進行了分析，并提出了公共財政領(lǐng)域下的財政專項資金績效審計策略，希望對該領(lǐng)域的理論研究及實踐有所借鑒。

關(guān)鍵詞 公共財政 財政專項資金 績效 審計

一、我國財政專項資金績效審計存在的問題

（一）審計基礎(chǔ)薄弱

對公共領(lǐng)域財政專項資金的績效審計應(yīng)建立在其基礎(chǔ)管理之上，所做出的審計評價本質(zhì)上是對其管理結(jié)果的鑒定及再評價。因此，行之有效的基礎(chǔ)管理是開展公共領(lǐng)域財政專項資金績效審計的前提與保障。但當前我國在財政資金績效管理領(lǐng)域的基礎(chǔ)非常薄弱，實踐中還存在不少問題亟待解決，如項目論證不科學、績效管理目標不明確、執(zhí)行力度不足、基礎(chǔ)資料不健全、管理效果不明顯、管理程序不科學等。

（二）審計缺乏深度

當前我國的績效審計在思想認識上及實踐中都比較膚淺。例如，在確定審計目標、審計范圍、審計計劃、審計程序等各方面都尚未形成系統(tǒng)成熟的審計模式。我國現(xiàn)行的績效審計還停留在揭露問題為主的初期階段，并非真正意義上的績效審計，審計重點往往是揭露因管理不善或者決策有誤而造成的影響，全面的績效審計或者政策性績效審計鮮有涉足。

（三）審計法規(guī)不健全

當前，我國還沒形成一套專門適用于財政專項資金績效審計的法律法規(guī)體系，甚至現(xiàn)行法律法規(guī)中對績效審計都鮮有涉及，權(quán)威適用的績效審計操作指南缺失。例如，我國在1994年頒布的《審計法》中并未明確授權(quán)審計機關(guān)開展政府公共財政領(lǐng)域的績效審計，且對政府財政收支效益性審計也沒有給出明確規(guī)定，我國審計機關(guān)在這種不健全的法律法規(guī)體系下開展績效審計有一定的困難和障礙。雖然2006年國家對《審計法》進行了修訂，但也僅限于在第一條中提出“提高公共資金使用效益”這一論點，并未切實授權(quán)審計機關(guān)進行績效審計。在新修訂的《中華人民共和國國家審計準則》中也沒有形成專門的規(guī)范準則。因此，我國的績效審計缺乏健全的法律法規(guī)體系作為支撐。

（四）審計評價體系缺失

當前，我國統(tǒng)一權(quán)威的績效評價體系缺失，適用的審計程序與原則不健全，績效審計評價標準及指標不清晰，這是開展財政專項資金績效審計最大的困難。要對公共財政領(lǐng)域的專項資金進行評價，既會涉及可量化的經(jīng)濟效益，也會涉及難以量化的生態(tài)效益、社會效益等。因此，如果該領(lǐng)域?qū)徲嬙u價體系不健全，勢必會增加績效審計的風險及難度。

（五）審計人員素質(zhì)偏低

在傳統(tǒng)的審計模式下，審計人員往往習慣于對被審計單位經(jīng)濟活動的合法性及其會計資料的真實性等進行審查判斷，很少對被審計單位經(jīng)濟活動的效益性進行分析與評價。審計人員是審計活動實施的主體，若其審計思路不夠宏觀，則審計結(jié)果往往不具備代表性，且審計評價的風險性也會提高。績效審計是一項復雜的綜合性的工作，審計人員要具備創(chuàng)新的審計能力、綜合的審計素質(zhì)及多領(lǐng)域多學科的知識結(jié)構(gòu)。而傳統(tǒng)的審計人員知識技能較差、專業(yè)視野相對狹窄、財政績效審計意識不強，且大部分是財務(wù)類知識結(jié)構(gòu)背景，其他專業(yè)人才比重較低，復合型人才嚴重不足。

二、公共財政領(lǐng)域下的財政專項資金績效審計策略

（一）夯實審計基礎(chǔ)

不斷強化對財政專項資金的績效管理，可有效推進績效審計工作的開展。在實施績效審計時，審計部門雖然強調(diào)應(yīng)將審計監(jiān)督工作的關(guān)口前移、過程延伸，但限于審計時間及審計資源有限，我國當前的績效審計工作主要還是事后監(jiān)督。在財政專項資金績效管理相對薄弱的前提下，實施績效審計困難重重。因此，應(yīng)不斷夯實審計基礎(chǔ)，加強相關(guān)部門績效管理意識，強化專項資金績效管理工作，健全并堅決執(zhí)行績效管理制度，在完善績效管理的同時優(yōu)化績效審計內(nèi)外部環(huán)境，促進我國績效審計的健康有序開展。

（二）拓寬審計深度

要在當前財政資金績效審計的目標及內(nèi)容上不斷拓寬深度，具體來講，在審計內(nèi)容上應(yīng)涵蓋如下幾點：第一，立項決策審計。要審查立項的可行性研究是否執(zhí)行，其內(nèi)容是否完備，是否有盲目立項問題；要查看立項申報程序，是否有重復申報、虛假申報問題；要審查項目概預算狀況是否真實合理。第二，專項資金管理績效審計。要全面掌握項目的整體規(guī)劃、實施計劃及報批過程，查看是否存在資金分配不合理的問題；審查各環(huán)節(jié)的資金到位狀況、各主管單位是否按照合理程序進行，審查是否有違規(guī)使用資金的情況。第三，支出績效審計。資金的使用狀況是專項資金審計的重點，要查看各單位的資金使用范圍及用途，確認有無違規(guī)現(xiàn)象；同時，對資金具體實施項目進行質(zhì)量與效果評價，看其是否實現(xiàn)預期效益。

（三）完善審計法規(guī)

要不斷深入在審計理論及審計立法上的研究，完善我國的審計法律法規(guī)，使得績效審計有據(jù)可考、有法可依。對國家審計機關(guān)在績效審計領(lǐng)域的審計范圍、審計目標、審計權(quán)限及其法律地位等要在立法中明確予以規(guī)定。以保障國家績效審計的合法性、權(quán)威性及獨立性，為開展財政領(lǐng)域績效審計創(chuàng)造必要的法律環(huán)境。同時要不斷總結(jié)以往相關(guān)審計經(jīng)驗，結(jié)合審計準則，制定出一套系統(tǒng)適用的績效審計準則，對審計目的、審計對象、審計程序及審計報告等都要作出具體的規(guī)定。

（四）構(gòu)建審計評價體系

績效審計評價體系應(yīng)具有較強的可操作性，要科學設(shè)置、簡明易懂。公共財政領(lǐng)域的財政專項資金績效審計評價指標需涉及管理控制指標、財務(wù)指標、業(yè)務(wù)指標及效益（效果）指標等。同時，要注意將定性定量指標、長期短期指標、正面負面指標相結(jié)合；要關(guān)注財政專項資金項目的綜合效益及長遠利益；要善于借鑒發(fā)達國家績效審計評價經(jīng)驗。在構(gòu)建我國審計評價體系時要涉及如下四個方面：第一，過程評價。即通過分析資金項目的運營情況，對項目決策的合理性進行評價，主要是通過對比分析項目的預期目標及其實際運營結(jié)果，找出二者差異并分析原因。第二，經(jīng)濟效益評價。即對項目的投入產(chǎn)出比、盈利能力、資源利用率等方面進行定量分析。第三，社會影響評價。即對投資項目的社會效益及結(jié)果進行評價。第四，持續(xù)性評價。即通過定性分析方法，對專項資金投資完成后，該項目的既定目標能否繼續(xù)持續(xù)發(fā)揮作用進行評價。

（五）加強審計人才建設(shè)

績效審計與傳統(tǒng)審計有所不同，需要審計人員更新審計觀念、審計方法及審計技術(shù)?？冃徲嫷膶嵤┻^程需要審計人員具備綜合的知識結(jié)構(gòu)及較強的綜合能力，否則很難切實搞好績效審計。因此，要不斷加強審計人才建設(shè)，培養(yǎng)一批能夠帶領(lǐng)多領(lǐng)域?qū)＜彝瓿杉榷▽徲嬋蝿?wù)的骨干人才。因當前審計隊伍以財務(wù)、審計類專業(yè)人才為主，應(yīng)著力加強工程、計算機、經(jīng)濟管理等方面的知識培訓，不斷提升審計人員對政府財政專項資金的績效審計意識，引導其更深刻地了解政府財政專項資金的使用情況。

三、結(jié)語

我國在財政專項資金績效審計領(lǐng)域還存在諸多問題亟待解決，如審計基礎(chǔ)薄弱、缺乏審計深度、相應(yīng)的法律法規(guī)不健全、完善的審計評價體系缺失、缺乏必要的審計人才等。因此，應(yīng)不斷健全績效管理制度，加快績效審計轉(zhuǎn)型及復合型人才建設(shè)，以更好地發(fā)揮出績效審計在國家治理中的積極作用。

（作者單位為云南省迪慶州審計局）

參考文獻

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