宋亮+周洪林

【摘要】網(wǎng)民的參與，使公共政策傳播由封閉、單向、垂直的組織傳播轉向開放、分散、多向的互動傳播。網(wǎng)民參與政策傳播本質上是一種技術賦權，由于缺少相應的制度規(guī)范和保障，網(wǎng)民參與往往會質變?yōu)閺娭平槿?，網(wǎng)民群體對公共政策的質疑、批判，改變了政策傳播的路徑，給政策傳播帶來議題設置權變更、決策成本加大、政府權威性降低、專家信任危機、政策信息異化等風險。規(guī)避網(wǎng)民強制介入公共政策傳播的風險，要建立完善公眾參與型公共政策傳播機制，凈化網(wǎng)絡新媒體傳播環(huán)境，同時還應規(guī)范專家評議制度，加強網(wǎng)民的媒介素養(yǎng)教育。

【關鍵詞】公共政策；傳播路徑；網(wǎng)民群體；介入；風險規(guī)避

【基金項目】四川省教育廳人文社科重點研究基地四川網(wǎng)絡文化研究中心資助科研項目（WLWH15-35）。

公共政策是對公眾利益和公眾行為的分配和規(guī)制，公眾的接受程度直接影響著公共政策的實施效果?，F(xiàn)有研究發(fā)現(xiàn)，通過政策傳播培養(yǎng)公眾對政策的認可、理解、信任和支持，能有效減少對抗、抵制、抵觸、冷漠等情緒，使公共政策在良好的環(huán)境中順利推行。[1]目前，以互聯(lián)網(wǎng)絡為紐帶的網(wǎng)民參與公共政策傳播已悄然興起，網(wǎng)絡新媒體的公開、開放的特征使每一位網(wǎng)民參與公共政策成為可能。這一參與模式通過政策主體和政策對象之間對政策信息的共享、交流、溝通、協(xié)商和民意吸納，在一定程度上提升了政策的科學化、民主化以及公眾的認同度。但是這種參與本質上是一種技術賦權，缺少相應的制度規(guī)范和保障，受網(wǎng)絡新媒體的匿名性、個性化和去區(qū)域性等特征影響，網(wǎng)民參與往往會質變?yōu)閺娭平槿耄诟淖児舱邆鞑ヂ窂降耐瑫r，也給政策傳播效果帶來難以預測的風險。

一、網(wǎng)民介入改變了公共政策傳播的路徑

“政策傳播是政策執(zhí)行的重要環(huán)節(jié)，政策傳播有效與否直接影響著政策成敗。”[2]從傳播角度看，傳統(tǒng)社會的公共政策傳播屬于組織傳播，傳播過程呈封閉的、自上而下的單向線性發(fā)展。各級黨政機關、企事業(yè)單位、社會團體作為公共政策傳播的主體，處于絕對的強勢地位，既是政策的制定者，也是政策的宣傳者和闡釋者，持掌著政策的解讀權、修補權、實施權。而政策傳播的目標受眾主要是黨政機關、企事業(yè)單位、社會團體的內部人員。在體制內的層級傳播過程中，作為“單位人”的受眾，受組織紀律束縛，一般均會接受政策信息，即便是存在異議，也因輿論場的缺失，無法將“潛輿論”轉化為“顯輿論”，繼而影響公共政策的傳播。組織性、強制性、目的性、定向性、線性發(fā)展是傳統(tǒng)社會的公共政策傳播固有的特征，其傳播效果既可以控制，也可以預測。然而，在以匿名化、個性化、交互性、跨區(qū)域為主要傳播特征的網(wǎng)絡媒體環(huán)境下，網(wǎng)民不再受“組織”的束縛，網(wǎng)絡虛擬身份使他們可以無所忌憚地對公共政策傳播的信息內容、決策程序發(fā)表意見、進行評價?！罢咴u價主體的這一變化，不僅意味著普通民眾由被動的政策傳播受眾變身為主動的政策傳播參與者，還意味著政策評價標準的變化：組織標準變成公眾標準，政策公示變成政策討論，單向灌輸變成雙向互動?！盵3]正是網(wǎng)民的參與，公共政策傳播開始由封閉、單向、垂直的層級傳播向開放、去中心化的散播轉變，互動、交流成為網(wǎng)絡時代公共政策傳播最具特色的特征之一。

現(xiàn)階段的網(wǎng)民參與公共政策傳播是技術賦權，缺少相關制度架構的保障，因而“參與”往往會質變?yōu)椤皬娭平槿搿?，即隨著政策信息的發(fā)布，網(wǎng)民以論壇話題、微博發(fā)貼、微信轉發(fā)等形式，對政策內容、決策程序、執(zhí)行方式等進行質疑、拷問、批判，在交互中形成網(wǎng)絡輿論，最終迫使決策者調整政策或叫停政策。在導致政策效果衰減或失效的同時，網(wǎng)民強制介入也改變了政策傳播的路徑。新媒體技術的發(fā)展使公共政策傳播的目標受眾邊界被無限擴大，以往那些因缺少渠道而無法表達自己政治意見或利益訴求的網(wǎng)民群體被納入到政策傳播體系之中。在這個網(wǎng)民群體中，新興中產(chǎn)階級無疑成為最具影響力的主流群體。他們熱衷并依賴網(wǎng)絡新技術，是新媒體最忠實的體驗者。對于他們而言，財富在不斷擴大，而社會地位、政治地位卻沒有與財富地位一起增長。強烈的參政意識使他們格外關注政策信息，并自發(fā)地運用新媒體發(fā)表意見、表達思想，以獲取相應的話語權。然而，他們中的大多數(shù)可能并不具備民主的政治人格，或者說還沒有經(jīng)歷過政治參與的心理準備和訓練，他們更多是依靠直覺、經(jīng)驗和利益取向來解讀、評價公共政策。此時，政策傳播過程的任何一個細小的環(huán)節(jié)出現(xiàn)問題，如政策信息表述生硬、方案缺少法律依據(jù)、執(zhí)行步驟不明晰等等，都有可能激起他們的強制介入，并將相關的質疑或反對信息在社區(qū)論壇、微信、微博中分享、轉發(fā)，在新媒體的“群體極化”效應影響下快速聚集，并被網(wǎng)民群體趨同、內化和放大。此時會出現(xiàn)兩種情況：一是政府體制內的大眾媒體和網(wǎng)民追捧的網(wǎng)絡新媒體之間的傳播力博弈。在博弈中，政策傳播的主客體易位，網(wǎng)民群體因掌握輿論的主動權，轉化為政策傳播的強勢一方，而作為決策方的政府則成為弱勢方，公共政策被顛覆失效；二是網(wǎng)絡輿情被大眾傳媒迅速捕捉到，并順應輿情跟進報道，輿情進一步升級擴大，最終與民意形成共鳴，政府遵從輿論，修改、叫停現(xiàn)有政策。

二、網(wǎng)民介入公共政策傳播的風險

網(wǎng)民介入公共政策傳播存在著積極影響和現(xiàn)實意義，如增強了公共政策的合法性，促使公共政策更加貼近社會公共利益，一定程度上實現(xiàn)了公眾利益訴求的最大化等。但是“強制介入”畢竟屬于一種無序的參與，其固有的非理性和情緒化因素，勢必會給公共政策傳播效果帶來難以預判的風險。

（一）政策“議題”設置權滑向網(wǎng)民，決策成本加大

美國學者戴維·伊斯頓認為，公共政策是政府對整個社會的價值做權威性的分配。[“4]權威性分配”意味著公共政策的主導者只能是政府。事實上，每一項公共政策都是政府公共管理體系中的子項目，它們之間相互交織、相互制約，共同構筑成公共管理體系框架。在搭建這個體系框架時，我們不僅要考慮每一塊“板材”的位置，還要清楚放置“板材”的先后順序，否則這個框架不等建成就會轟然倒塌。因而，只有政府作為公共政策的主導者，才可能綜合考慮各種因素來安排公共政策的“議題”，即在公共管理整體框架下，按一定的社會發(fā)展規(guī)律研判公共政策順序，以降低管理成本，獲取最大社會效益。當網(wǎng)民強制介入公共政策傳播后，網(wǎng)絡輿論的強烈度必然會影響政府的研判，進而改寫公共政策議題程序。網(wǎng)絡輿論設置的公共政策“議題”具有隨機性和不穩(wěn)定性的特點，難以與社會發(fā)展規(guī)律相適配，會導致公共管理體系的混亂，在某一階段滿足了某一階層網(wǎng)民群體的利益訴求的同時，又侵害了其他網(wǎng)民群體的利益，之后新的社會爭議隨之產(chǎn)生。公共政策“議題”設置權的消極變更，不僅增加公共決策的成本，也威脅著社會的穩(wěn)定。以“網(wǎng)絡約車”為例，“預召式”的出行方式，讓百姓體驗了共享經(jīng)濟的增值服務，迅速獲得網(wǎng)民的歡迎。一時間，要求“網(wǎng)絡約車合法化”的言論充斥著國內各大社交網(wǎng)站和“兩微一端”，在網(wǎng)民的強力“介入”下，“網(wǎng)絡約車”被提上了政府的議事日程，2015年10月8日，“上海市交通委向‘滴滴快的專車平臺頒發(fā)了網(wǎng)絡約車平臺經(jīng)營資格許可證，說明了上海為網(wǎng)絡約車合法化開創(chuàng)了先河。”[5]。10月10日交通部發(fā)布了《關于深化改革進一步推進出租汽車行業(yè)健康發(fā)展的指導意見（征求意見稿）》和《網(wǎng)絡預約出租汽車經(jīng)營服務管理暫行辦法（征求意見稿）》，預將“專車”等新業(yè)態(tài)納入出租車規(guī)范管理。但是我們應該看到，“網(wǎng)絡約車”絕不是政府出臺一個辦法或意見就能解決的問題，因為對政府而言，公眾出行權益要考慮，城市整體出行效率問題要考慮，日益嚴峻的城市環(huán)境污染問題要考慮，260萬傳統(tǒng)出租汽車從業(yè)人員的就業(yè)權益也要考慮。[6]目前，一些“網(wǎng)絡約車”已合法化的城市頻繁發(fā)生的“專車安全”事故也從一個側面說明了該“議題”的不成熟。

（二）網(wǎng)絡輿論顛覆公共決策，政府權威面臨考驗

過去受傳播技術限制，公眾對公共政策的評論往往處于“潛輿論”階段，由于缺少“輿論場”，這些“潛輿論”對公共政策傳播基本上產(chǎn)生不了影響力。網(wǎng)絡輿論則不同，新媒體技術的低門檻、草根性，使每一位網(wǎng)民都有“麥克風”，能即時發(fā)表意見，當這種輿論熱潮擴大到一定范圍時，就會被大眾傳媒捕捉到，并順應輿情跟進報道，將公共政策由網(wǎng)絡議題變成媒體報道議題，在二者的相互借用和印證中，輿情進一步升級，最終與民意形成共鳴，倒逼或顛覆公共政策。需要指出的是，網(wǎng)絡輿論顛覆公共政策往往從網(wǎng)民質疑政策的內容入手。如2013年1月1日，被稱為“史上最嚴交規(guī)”的修訂版《機動車駕駛證申領和使用規(guī)定》和《機動車登記規(guī)定》正式實施。新規(guī)實施首日，“闖黃燈罰6分”的規(guī)定就引起了網(wǎng)民的強烈反對，部分網(wǎng)友表示，“如果闖黃燈也罰分，那么黃燈就失去其意義了，干脆直接采用紅、綠兩色信號燈”。1月7日，在輿論壓力之下，公安部表態(tài)稱，要求各地交管部門對“闖黃燈”行為以教育為主，暫不處罰。[7]短短六天，該規(guī)定就被暫停，這種朝令夕改、變化無常的決策行為，在被人們詬病的同時，也損毀了政府的權威性，使之淪為功利主義的“墻頭草”。

（三）網(wǎng)絡民意裹挾“公意”，學者、專家遭遇信任危機

據(jù)《第37次中國互聯(lián)網(wǎng)絡發(fā)展狀況統(tǒng)計報告》顯示，我國網(wǎng)民規(guī)模已達6.68億，龐大的網(wǎng)民群體使網(wǎng)絡新媒體成為公眾表達民意的一個重要平臺?！白非笞匀槐拘院突貧w自由的網(wǎng)民以虛擬身份行走于社交網(wǎng)絡，這使網(wǎng)絡民意往往呈現(xiàn)出沒有任何掩飾或偽裝的原始真實。”[8]因而網(wǎng)絡民意也被認為是最具代表性的“民意”。然而事實真是如此嗎？首先，網(wǎng)民雖然數(shù)量龐大，但是這一新型社群并沒有涵蓋社會各階層，處于弱勢群體的農(nóng)民、民工就不在這一群體之內，因而網(wǎng)絡民意只能是社會公意的一個方面，無法代表整個社會公意。其次，網(wǎng)絡傳播的開放性、匿名性、個性化等特點，使網(wǎng)民僅僅憑借個體利益、感情甚至是牢騷去傳播信息、發(fā)表評論，因而，這些“民意”不是基于專業(yè)知識的“求真”立場或科學角度，自然也就無法成為真實的“公意”。更為甚者，當一些專家、學者依據(jù)專業(yè)知識發(fā)表不同見解時（這種基于專業(yè)立場的表達和網(wǎng)民個體的利益訴求往往有明顯的分歧），網(wǎng)絡大V則挾網(wǎng)絡民意進行肆意嘲諷、謾罵。對“磚家”、“叫獸”的肆意人身攻擊，傾覆了公眾對專家、學者的信任度時，也堵塞了學者和專家在公共政策傳播過程中的“進言獻策”之路。在專業(yè)分工細密的現(xiàn)代社會中，任何一個公共政策問題都需要用相應專業(yè)領域的知識去結構、評價、判斷和決策，唯有如此才能真正體現(xiàn)公共決策的科學性。

（四）政策信息異化，誘發(fā)群體性事件

網(wǎng)民介入公共政策傳播導致政策調整或叫停，應為風險的初級層面，更為嚴重的則是引發(fā)群體性事件，危害社會的穩(wěn)定。近年來頻繁發(fā)生的網(wǎng)民抵制PX項目建設事件就是鮮活的案例。2006年，經(jīng)國家環(huán)保總局的環(huán)評審查、國家發(fā)改委核準，廈門市引進PX項目。2007年“兩會”期間，PX成為廈門網(wǎng)絡論壇的熱門話題，不久，這些帖子變成一條“PX劇毒致癌”的短信迅速在廈門市民中流傳開來，并演變成了一場大規(guī)模的群眾抵制PX項目的活動，最終，福建省政府決定遷建廈門PX項目。之后，大連、寧波、成都、昆明、漳州、茂名、上海等地區(qū)都先后發(fā)生過群眾抵制PX項目建設活動，每一次活動均以政府“堅決不上PX項目”告終，而每一次抵制都能查找到網(wǎng)民關于“PX項目不安全”的質疑和責難。PX項目是否真的存在不安全隱患呢？或許2013年7月13日《人民日報》就漳州PX爆炸事件發(fā)表評論文章時引用了日本川崎制造所副所長小藤行治一段話更能說明問題：“川崎制造所生產(chǎn)PX的設備，離居民區(qū)僅有4000米，中間沒有任何隔離設施，距離羽田機場直線距離約6000米。對于中國對PX工廠危險性的認識，小藤不解，‘PX工廠幾乎不發(fā)生泄漏，PX不安全的說法讓人莫名其妙”。[9]既然如此，為什么又會頻繁發(fā)生群眾抵制PX項目的群體性事件呢？這其中，既與政府信息公布不及時，謠言彌散有因果關系，也與網(wǎng)民的碎片化閱讀、轉發(fā)，致使信息異化緊密相關。

三、網(wǎng)民介入公共政策傳播的風險規(guī)避

“強制介入”雖然是網(wǎng)民對公共政策傳播外化的表現(xiàn)，但與公共政策的執(zhí)行者、方案設計者、承擔政策宣傳、闡釋的政府、專家、媒體都有著直接或間接的關系。因而，規(guī)避網(wǎng)民強制介入公共政策傳播，也應從這幾個方面入手。

（一）政府：建立合理有效的公眾參與型公共政策傳播機制

目前，我國公民個體直接參與公共決策的主要形式是聽證會、媒體熱線、市長信箱、領導接待日等，由于沒有形成制度化、規(guī)范化，往往變成“搞形式走過場”，無法收到良好效果。“政策制定中，公眾參與的缺位和虛位根本上是由于政府向社會分權不夠，或者說決策權力被政府壟斷造成的?！盵10]因而要打破這種壟斷，讓公眾進入權力運行各環(huán)節(jié)，就必須使公共決策走上法制化道路。首先，建立健全公眾直接參與公共決策的制度。在完善社情民意反饋制度、專家咨詢制度、社會聽證制度、民意調查制度的基礎上，進一步創(chuàng)新參與制度，如公民代議制、質詢制等。其次，拓寬公眾參與公共決策的渠道。通過政務公開，明確公共決策議題的設置應來自社會自身的迫切需要，實現(xiàn)公眾的知情權；優(yōu)化政務網(wǎng)站，開辟“政策論壇”、“問吧”等網(wǎng)站專欄，傾聽公眾的利益訴求，調適公共決策與公眾個人利益的沖突；第三，建立政策爭議協(xié)商對話機制，組建由社會研究團體、政府部門、“輿論領袖”共同組成的專門機構，以其獨立、客觀的身份對爭議問題展開調研、分析，把控公共決策的權威性和話語權。第四，制定公共政策績效的社會評價機制，滿足公眾監(jiān)督權，使公眾參與成為公共決策錯誤糾偏的重要環(huán)節(jié)。

（二）網(wǎng)民：加強媒介素養(yǎng)教育，培養(yǎng)理性思維意識

通過網(wǎng)絡論壇、微信、微博獲取資訊、休閑娛樂、宣泄情感，已經(jīng)成為網(wǎng)民的生活時尚和趨勢。網(wǎng)絡新媒體與傳統(tǒng)媒體有著截然的區(qū)別，它既可以將各種信息迅捷、直接的傳送到個人，也可以將個人的想法、言行傳輸出去。由于缺少“把關人“，這些數(shù)以萬計的網(wǎng)絡信息中充斥著大量虛假、低俗、片面、偏激及西方普世價值觀的內容。而這一切又極易對網(wǎng)民思維觀念形成負面影響。因而，加強網(wǎng)民的媒介素養(yǎng)教育，培養(yǎng)網(wǎng)民的理性思維意識是提升公眾參與公共決策質量的重要保障。

加強網(wǎng)民的媒介素養(yǎng)教育，首先要培養(yǎng)網(wǎng)民的理性思維意識，即引導網(wǎng)民辯證地看待網(wǎng)絡言論。其次，要教育網(wǎng)民樹立正確的網(wǎng)絡自由觀。自由表達是每一位公民的權力，可是這一權力是相對的，網(wǎng)民行使個人的表達權時，不能損害其他人的表達權，即在公共決策討論中，不能對持不同觀點的一方進行人身攻擊，更不能以網(wǎng)絡輿論進行“媒體審判”。

需要指出的是，加強網(wǎng)民的媒介素養(yǎng)教育，不應局限于普通網(wǎng)民，也應該包括各級政府中的公務人員。新媒體作為一種新的傳播技術和工具，需要通過學習來了解其傳播規(guī)律，掌握其使用方法。加強公務人員的新媒介素養(yǎng)，掃除傳播技術障礙，已成為影響公共決策效果的一塊短板

（三）媒體：凈化傳播環(huán)境，確?！把月窌惩ā?/p>

目前我國網(wǎng)絡傳播環(huán)境堪憂，一些新聞網(wǎng)站為追求經(jīng)濟利益而拋棄應承擔的社會責任，為吸引網(wǎng)民的點擊率、謀取單位私利，或采取斷章取義的方式將問題“焦點”化，或違背新聞真實性而故意造謠、傳謠，刊發(fā)、播出一些未經(jīng)核實或道聽途說的信息，誤導公眾、危害社會。西方國家更是利用其掌握的網(wǎng)絡話語霸權，對我國網(wǎng)民思想文化和意識形態(tài)滲透的步伐進一步加快、力度進一步加大、方式更加多樣化、行為更加隱蔽化，網(wǎng)絡已成為意識形態(tài)領域斗爭的主陣地。如西方媒體利用“郭美美炫富事件”惡意攻擊中國的慈善救援制度就是典型案例。因而，凈化網(wǎng)絡傳播環(huán)境已成為政府當前亟待解決的一個公共問題。要建立網(wǎng)絡追責制度，對造謠、傳謠、惡意炒作的網(wǎng)民要責令其消除影響，并依法追究法律責任；同時也應追究發(fā)布平臺的責任，限期整改，并及時向網(wǎng)民通報、澄清事實；對惡意攻擊、煽動網(wǎng)民的網(wǎng)絡大V不僅要禁言，還要銷號。進一步疏浚網(wǎng)絡問政渠道和擴展互動平臺，清理政府“僵尸網(wǎng)站”，開設官方微博、微信，打造“網(wǎng)上問計”、“政策問吧”等交流平臺，運用網(wǎng)上民意調查、網(wǎng)民投票等方式，促進公共決策的民主化進程。

（四）專家：成立學術共同體，規(guī)范專家評議機制

耶魯大學法學家羅伯特·波斯特認為，允許大眾說話，是讓民主可以運轉起來，解決的是民主正當?shù)膯栴}；而讓專業(yè)的聲音表達出來，是為了讓民主更有效率地運轉起來，解決的是民主勝任的問題。公共政策討論中，這兩個維度都不可或缺。[11]讓專業(yè)的“聲音”表達出來，唯一的方式就是讓學者在公共決策討論中發(fā)出自己的聲音，這種“聲音”不應從利益角度出發(fā)，而是基于專業(yè)知識。然而，公共決策過程中，學者往往被冠以行政職務頭銜，如院長、所長、主任等等，這就將專業(yè)表達和利益訴求混雜在一起，而這正是網(wǎng)民質疑“磚家”的主要原因所在。因而對于學者來說，首先，他應獨立于政府，是專業(yè)知識與科學的代表，同時也要防止“跨界”學者出現(xiàn)；其次，基于專業(yè)知識的表達，是應該能揭示公共政策及其與之相關現(xiàn)象和因素之間的因果關系的科學論斷；第三，為避免因學者的權威性影響公共決策的科學性，應由相同或相近專業(yè)的學者組成學術共同體，以評價、解決決策過程中的專家爭議。

網(wǎng)絡時代沒有網(wǎng)民參與的公共決策，其正當性無疑會受到社會的質疑，甚至是公眾的抵觸，而規(guī)避網(wǎng)民強制介入公共決策，不僅需要培養(yǎng)網(wǎng)民的理性思維意識，也需要政府建立合理有效的公眾參與型公共決策機制，以及學者“求真”的專業(yè)表達。

注釋：

[1][3]張淑華.新媒體語境下政策傳播的風險及其應對[J].當代傳播，2014（5）.

[2]劉雪明、沈志軍.公共政策的傳播機制[J].南通大學學報（社會科學版），2011（2）.

[4]戴維·伊斯頓.政治生活的系統(tǒng)分析[M].北京：華夏出版社，1999：186.

[5]姚凡.太原網(wǎng)絡約車將迎來發(fā)展“春天”[N].山西經(jīng)濟日報，2015-11-30.

[6]顧嘯濤.交通部官媒回應“新政違背互聯(lián)網(wǎng)精神”：網(wǎng)約車依然是出租車[Z].澎湃新聞網(wǎng)，2015-10-23.

[7]袁國禮、錢衛(wèi)華.闖黃燈行為以教育為主，暫不處罰.http：//auto.qq.com/a/20130107/00043.htm.

[8]潘庸魯.網(wǎng)絡民意對刑事審判的影響[J].國家檢察官學院學報，2012（2）.

[9]這些年，有關PX項目的那些爭議[Z].http：// politics.caijing.com.cn/20150407/3856060.shtml.

[10]蔣俊明.利益協(xié)調視域下公眾參與型公共政策機制建構[J].政治學研究，2013（2）.

[11]王昀.學者該如何參與公共政策討論：一個經(jīng)濟學者的視角[Z]. http：//culture.ifeng.com/a/20151110/ 46183904_0.shtml.