葛　先　園

(安徽財經(jīng)大學 法學院，安徽 蚌埠 233030)

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新《行政訴訟法》第82條第1款適用問題研究

葛先園

(安徽財經(jīng)大學 法學院，安徽 蚌埠 233030)

摘要：我國修訂后的《行政訴訟法》第82條第1款規(guī)定的是人民法院有權(quán)直接決定適用簡易程序?qū)徖淼娜愋姓讣?。該款又以“事實清楚、?quán)利義務(wù)關(guān)系明確、爭議不大”的實質(zhì)條件制約人民法院實際適用簡易程序?qū)徖泶巳惏讣?，不過，該款采取裁量主義標準，導致人民法院對是否適用簡易程序的裁量權(quán)過大。該款沒有限制適用簡易程序?qū)徖硇姓讣娜嗣穹ㄔ旱募墑e，在理論上，我國四級人民法院皆可適用簡易程序?qū)徖硇姓讣瑢嵺`中也已有中級人民法院適用簡易程序?qū)徖砹诵姓讣?，這在邏輯上與我國行政訴訟級別管轄的基本理念嚴重沖突。該款第3項臚列了人民法院有權(quán)直接決定適用簡易程序?qū)徖碚畔⒐_案件，而這是該條款面臨的最大挑戰(zhàn)。實證數(shù)據(jù)顯示，絕大部分政府信息公開案件相當復(fù)雜，不宜適用簡易程序?qū)徖怼４送?，新《行政訴訟法》實施后人民法院的司法實踐表明，該款第3項有可能逐漸淪為“休眠條款”，從規(guī)范主義意義上而言，第3項也應(yīng)該成為“休眠條款”。

關(guān)鍵詞：新《行政訴訟法》第82條第1款；行政訴訟；簡易程序；裁量主義標準；法定主義標準；人民法院；休眠條款

修訂后的《中華人民共和國行政訴訟法》(以下簡稱新《行政訴訟法》)第82條、第83條、第84條增設(shè)了行政訴訟簡易程序，彌補了我國1989年《行政訴訟法》沒有規(guī)定簡易程序的缺憾。至此，我國三大訴訟法都構(gòu)建了簡易程序制度。不過，新《行政訴訟法》第82條第1款作為行政訴訟簡易程序的核心條款，在適用過程中卻遇到不少問題。本文詳析之。

一、該款導致人民法院對是否適用簡易程序的裁量權(quán)過大

新《行政訴訟法》第82條第1款的下列規(guī)定導致了人民法院的程序裁量權(quán)過大。

其一，對于人民法院有權(quán)直接決定適用簡易程序?qū)徖硇姓讣臈l件，第82條第1款采取的是裁量主義標準。*新《行政訴訟法》第82條第1款規(guī)定：“人民法院審理下列第一審行政案件，認為事實清楚、權(quán)利義務(wù)關(guān)系明確、爭議不大的，可以適用簡易程序：(一)被訴行政行為是依法當場作出的；(二)案件涉及款額二千元以下的；(三)屬于政府信息公開案件的?！边@是在與我國《民事訴訟法》第157條第1款、我國臺灣地區(qū)“行政訴訟法”第229條第2項相比較之后得出的結(jié)論。首先，該款與我國《民事訴訟法》第157條第1款的立法理念完全不同。從表面上看，貌似無論行政訴訟簡易程序還是民事訴訟簡易程序，適用條件都是“事實清楚、權(quán)利義務(wù)關(guān)系明確、爭議不大”的案件，*我國《民事訴訟法》第157條第1款規(guī)定：“基層人民法院和它派出的法庭審理事實清楚、權(quán)利義務(wù)關(guān)系明確、爭議不大的簡單的民事案件，適用本章規(guī)定?！边@里之“本章”是指第157條所屬的“第十三章 簡易程序”。然而，關(guān)于何謂“事實清楚、權(quán)利義務(wù)關(guān)系明確、爭議不大”的案件，兩部法律的標準并不一致?！睹袷略V訟法》第157條第1款貫徹的是法定主義標準，“基層人民法院和它的派出法庭審理事實清楚、權(quán)利義務(wù)關(guān)系明確、爭議不大的簡單的民事案件”，適用簡易程序；新《行政訴訟法》第82條第1款采取了裁量主義標準：人民法院“認為”該款列舉的三類行政案件在“事實清楚、權(quán)利義務(wù)關(guān)系明確、爭議不大”的情況下，可以適用簡易程序。其次，該款與我國臺灣地區(qū)“行政訴訟法”第229條第2項相比較，前者的裁量主義標準、后者的法定主義標準更加明顯。我國臺灣地區(qū)“行政訴訟法”第229條第2項的第一句是：“下列各款行政訴訟事件，除本法另有規(guī)定外，適用本章所定之簡易程序”，繼而臚列了六類適用簡易程序的案件。另外，為了落實其適用簡易程序的法定主義標準，第229條第3項強調(diào)：“前項所定數(shù)額，司法院得因情勢需要，以命令減為新臺幣二十萬元或增至新臺幣六十萬元?！边@就是說，什么樣的案件適用簡易程序?qū)徖恚粌H審理個案的“行政法院”完全沒有裁量權(quán)，就算作為有權(quán)解釋法律的“司法院”，其權(quán)力也非常有限，要受到法律的嚴格限制。

需要補充說明的是，有觀點認為，新《行政訴訟法》第82條第1款、《民事訴訟法》第157條第1款的立法理念沒有差異，兩者采取的都是裁量主義標準。理由在于：無論行政案件還是民事案件，具體個案是不是“事實清楚、權(quán)利義務(wù)關(guān)系明確、爭議不大”，都是由人民法院最終認定的。筆者認為這種理由沒有說服力。一方面，新《行政訴訟法》第82條第1款與《民事訴訟法》第157條第1款的表達方式明顯不同，就算僅僅進行語義分析，前者與后者的法律效果也不可能一樣；另一方面，法律條款最終都可能被司法者適用，如果把司法者對法律條款的適用等同于該法律條款貫徹的就是裁量主義標準，顯然是不合常理的荒謬說法。同理，我國臺灣地區(qū)“行政訴訟法”臚列的六類適用簡易程序的案件，具體個案當然也是由其“地方法院行政訴訟庭”認定的，*我國臺灣地區(qū)的“行政法院”原先只有兩級(“地方高等行政法院”和“最高行政法院”)。2011年“行政訴訟法”修訂時，規(guī)定在“地方法院”增設(shè)“行政訴訟庭”。當然，“地方法院行政訴訟庭”并不是獨立設(shè)置的“行政法院”，僅是根據(jù)其“行政訴訟法”有權(quán)受理行政案件的最低一級審判機構(gòu)。但同樣不能認為其是裁量主義標準的結(jié)果。

其二，新《行政訴訟法》第82條第1款不僅在何謂“事實清楚、權(quán)利義務(wù)關(guān)系明確、爭議不大”的行政案件方面采取了裁量主義標準，其還進一步在即使人民法院已判定某具體個案屬于“事實清楚、權(quán)利義務(wù)關(guān)系明確、爭議不大”之行政案件的情況下，采取“法院裁量主義”——該款第一句后半段的模態(tài)詞是“可以”，而不是“應(yīng)當”適用簡易程序。這等于是在規(guī)定了簡易程序的適用條件之后，又放棄了規(guī)定的適用條件，沒能重視法條主義的價值——適用條件本身成了法官可以裁量適用的對象。盡管法條主義并非完美無瑕，其也受到諸多批判，但在當下中國，其仍是我們應(yīng)該竭力捍衛(wèi)的。法條主義不僅型塑了法治國家中的守法意識、法律思維，同時也形塑了“法律主治”的基本法治意識形態(tài)?！霸谀撤N意義上，法條主義是一套雖然難以言傳，但卻是人們‘一以貫之’的個人行為準則甚至是憲政原則?！盵1]因此，新《行政訴訟法》第82條第1款對法條主義的疏離，不值得提倡。

需要回應(yīng)的是，有觀點指出，民法乃至刑法條文中有大量的模態(tài)詞“可以”，如我國《刑事訴訟法》第208條第1款關(guān)于適用簡易程序?qū)徖硇淌掳讣灿心B(tài)詞“可以”，它們都沒有遭到質(zhì)疑，現(xiàn)在質(zhì)疑新《行政訴訟法》第82條第1款的模態(tài)詞“可以”，說它沒有重視法條主義的價值，理由何在？筆者的回答是，民法是典型的私法，其基本理念是“法無禁止即自由”“法無禁止即可為”，因而民法主要由任意性規(guī)范構(gòu)成，存在大量的模態(tài)詞“可以”當然是合理的，也是必要的。刑法屬于實體法，模態(tài)詞“可以”主要集中在量刑條款上，這是現(xiàn)代刑法體認客觀世界的無限復(fù)雜性和刑法制定者對形態(tài)萬千的量刑情節(jié)之預(yù)測的有限性，繼而放棄或大量減少刑法規(guī)定絕對刑的結(jié)果。刑法中的這些模態(tài)詞“可以”尊重法官在個案中的自由心證，有利于實現(xiàn)個案量刑公正。《刑事訴訟法》第208條第1款規(guī)定的“可以適用簡易程序?qū)徟小?，其前提條件與新《行政訴訟法》第82條第1款“可以適用簡易程序”審理的前提條件并不相同?！缎淌略V訟法》第208條第1款規(guī)定的“可以適用簡易程序?qū)徟小钡那疤釛l件之一是“案件事實清楚、證據(jù)充分”。在這樣嚴格的條件限制之下，人民法院裁量適用簡易程序?qū)徖硇淌掳讣瑢Ρ桓嫒藱?quán)利的保障強度不會有實質(zhì)性的降低。《刑事訴訟法》第208條第1款“可以適用簡易程序?qū)徟小钡钠渌疤釛l件還強調(diào)被告人對適用簡易程序?qū)徖怼皼]有異議”，尊重了被告人的程序選擇權(quán)。反觀新《行政訴訟法》第82條第1款規(guī)定的“可以適用簡易程序”，并不具備這樣的前提條件。

新《行政訴訟法》第82條第1款關(guān)于適用簡易程序之“裁量主義”立法模式，導致人民法院對是否適用簡易程序的裁量權(quán)過大，其負面法律效果較為明顯。人民法院有權(quán)裁量適用簡易程序的結(jié)果不外乎有三種情況：其一是人民法院的裁量不偏不倚，公正合理。這種情況的出現(xiàn)，需要大量的內(nèi)外積極因素的良性互動。譬如，就外部因素而言，需要法治環(huán)境優(yōu)良，人民法院乃至審理個案的法官的獨立審判有保障，案件的證據(jù)豐富，證據(jù)鏈完整等。就內(nèi)部因素而言，要求法官的業(yè)務(wù)素質(zhì)高、職業(yè)道德高尚等。坦誠地說，我國目前這些積極因素尚不健全，因而“人民法院的裁量不偏不倚，公正合理”這種情況出現(xiàn)的概率不會很高。其二是人民法院過多地適用簡易程序?qū)徖戆讣瑢е聦π姓V訟當事人(主要是原告)的程序性乃至實體性權(quán)利保障不利。適用簡易程序?qū)徖硇姓讣岣吡诵姓徟械男?，但客觀上往往會導致對原告權(quán)利保障強度的降低——畢竟，與普通程序相比較，簡易程序并非僅僅是程序的簡化，普通程序能為原告權(quán)利提供更強有力的保障[2]。其三是人民法院適用簡易程序?qū)徖淼男姓讣^少，沒有達到立法者的預(yù)期，行政訴訟簡易程序條款形同虛設(shè)。

二、該款與行政訴訟級別管轄的基本理念相沖突

新《行政訴訟法》第82條第1款沒有限制適用簡易程序?qū)徖戆讣娜嗣穹ㄔ旱募墑e，因而在理論上，我國四級人民法院只要審理第一審行政案件皆有可能適用簡易程序?qū)徖怼．斎?，在司法實踐中，最高人民法院審理第一審行政案件的概率基本上為零，各高級人民法院適用簡易程序?qū)徖淼谝粚徯姓讣母怕室不旧蠟榱?。不過，自新《行政訴訟法》實施以來，中級人民法院適用簡易程序?qū)徖淼谝粚徯姓讣强陀^存在的。*譬如，山東省德州市中級人民法院(2015)德中行初字第34號判決書，就是適用簡易程序?qū)徖碜龀龅?。新《行政訴訟法》第82條第1款沒有限制適用簡易程序?qū)徖淼谝粚徯姓讣娜嗣穹ㄔ旱募墑e，這一點與《刑事訴訟法》第208條第1款、《民事訴訟法》第157條第1款，以及我國臺灣地區(qū)“行政訴訟法”第229條第1項的規(guī)定都不一樣。后三者皆規(guī)定有權(quán)適用簡易程序?qū)徖淼谝粚彴讣姆ㄔ褐荒苁亲畹鸵患売袡?quán)審理案件的法院。*我國臺灣地區(qū)“行政訴訟法”第229條第1項規(guī)定：“適用簡易程序之事件，以地方法院行政訴訟庭為第一審管轄法院。”“地方法院行政訴訟庭”是我國臺灣地區(qū)最低一級有權(quán)受理行政案件的審判機構(gòu)。

就算司法實踐中除了基層人民法院，只有中級人民法院會實際適用簡易程序?qū)徖淼谝粚徯姓讣?，這樣的情況也與行政訴訟級別管轄的基本理念相沖突。這要從新《行政訴訟法》第15條對1989年《行政訴訟法》第14條的修訂說起。根據(jù)新《行政訴訟法》第15條，由中級人民法院管轄的第一審行政案件包括四類：“一是對國務(wù)院部門或者縣級以上地方人民政府所做的行政行為提起訴訟的案件；二是海關(guān)處理的案件；三是本轄區(qū)內(nèi)重大、復(fù)雜的案件；四是其他法律規(guī)定由中級人民法院管轄的案件?！边@與1989年《行政訴訟法》第14條相比：第一，刪除了確認發(fā)明專利權(quán)的案件；第二，將對縣級以上地方人民政府所做的行政行為提起訴訟的案件改寫進去；第三，增加了“其他法律規(guī)定由中級人民法院管轄的案件”作為兜底條款。

新《行政訴訟法》第15條為何要如此修訂呢？根據(jù)“中國人大網(wǎng)”公布的《關(guān)于〈中華人民共和國行政訴訟法修正案(草案)〉的說明》，其目的是“為了解決行政案件審理難問題”。早在對1989年《行政訴訟法》修訂之前，學界已體認到，造成行政案件審理難的不少原因都與管轄制度不夠合理有關(guān)。譬如，1989年《行政訴訟法》對有些案件規(guī)定的管轄法院級別過低，沒有看清在我國司法權(quán)難以與行政權(quán)相抗衡的事實，導致案件審理難[3]。當時，理論及實務(wù)界對通過管轄制度改革解決案件審理難問題提出了多種構(gòu)想，主要包括增設(shè)行政法院、適度集中管轄、合理交叉管轄、強化指定管轄、擴大提級審理權(quán)力等路徑[4]。新《行政訴訟法》采納了兩方面的成果：其一，第18條第2款規(guī)定了跨行政區(qū)域管轄行政案件(適度集中管轄與合理交叉管轄理論推動的結(jié)果)；其二，第15條擴大中級人民法院管轄的第一審行政案件的范圍(強化指定管轄與擴大提級審理權(quán)力理論間接推動的結(jié)果)。第15條擴大中級人民法院管轄的第一審行政案件的范圍是最簡便、最直接的方法。

中級人民法院管轄的行政案件的特征是：要么案情復(fù)雜、權(quán)益交錯，要么被告行政權(quán)力難以控制，優(yōu)勢明顯。申言之，新《行政訴訟法》第15條在確立中級人民法院管轄第一審行政案件范圍時，秉持的基本理念和標準是：把案情復(fù)雜、較難審理的案件納入到中級人民法院管轄。但現(xiàn)在的問題是，第82條第1款規(guī)定的三類案件，盡管并不絕對都是“事實清楚、權(quán)利義務(wù)關(guān)系明確、爭議不大”的簡單行政案件，但是只要適用簡易程序?qū)徖?，邏輯上而言，就?yīng)該是簡單的行政案件(該款要求人民法院適用簡易程序?qū)徖淼那疤釛l件是“認為”這些具體案件屬于簡單的行政案件)。更直白的歸納是：第一，根據(jù)新《行政訴訟法》第15條，凡中級人民法院管轄的第一審行政案件，皆屬于案情復(fù)雜、基層人民法院難以審理的案件。第二，根據(jù)新《行政訴訟法》第82條第1款，凡人民法院決定適用簡易程序?qū)徖淼脑摽盍信e的三類行政案件，皆屬于“事實清楚、權(quán)利義務(wù)關(guān)系明確、爭議不大”的簡單案件。第三，根據(jù)新《行政訴訟法》第82條第1款，中級人民法院有權(quán)適用簡易程序?qū)徖硇姓讣?。第四，如果中級人民法院適用簡易程序?qū)徖硇姓讣软毷呛唵蔚陌讣?，又定是?fù)雜的案件。理論上延伸至最高人民法院、各高級人民法院適用簡易程序?qū)徖淼牡谝粚徯姓讣?，與之同理。

新《行政訴訟法》第82條第1款與第15條之間關(guān)系的窘境，究竟是由前者還是后者的不合理造成的呢？這可從何者是深思熟慮的結(jié)果、何者是“臨時起意”的產(chǎn)物中得到答案。我國1989年《行政訴訟法》構(gòu)建的行政訴訟管轄制度，到新《行政訴訟法》公布為止，已有三次明顯的完善過程：第一，1999年最高人民法院司法解釋對行政訴訟管轄制度的完善；第二，2002年至2008年地方人民法院司法實踐對完善行政訴訟管轄制度的探索與創(chuàng)新；第三，2008年《最高人民法院關(guān)于行政案件管轄若干問題的規(guī)定》對司法實踐經(jīng)驗總結(jié)、認可、提煉、提升[5]。而新《行政訴訟法》是在此基礎(chǔ)上的再完善。另外，行政訴訟案件第一審以基層人民法院管轄為原則、中級及其以上人民法院管轄為例外。根據(jù)一般人的經(jīng)驗常識，皆能判斷之所以規(guī)定“例外”情況，定然是“例外案件”案情復(fù)雜、基層人民法院難以審理。因此，新《行政訴訟法》第15條的規(guī)定及其秉持的基本理念和標準是合理的。

反觀新《行政訴訟法》第82條第1款，一方面，該款列舉的三類案件不是根據(jù)統(tǒng)一的歸類標準做出的，導致三類案件在外延上存在交疊[6]；另一方面，政府信息公開案件作為該款第3項的內(nèi)容，從最初出場到最終被納入，過程非常突然，也沒有實質(zhì)性理由說明。*“中國人大網(wǎng)”2013年12月31日公布的《行政訴訟法修正案(草案)》第一次審議稿中沒有政府信息公開案件可以適用簡易程序?qū)徖淼膬?nèi)容。該內(nèi)容的第一次亮相是2014年8月31日公布的《行政訴訟法修正案(草案二次審議稿)》第79條，該條規(guī)定：“人民法院審理事實清楚、權(quán)利義務(wù)關(guān)系明確、爭議不大的下列第一審行政案件，可以適用簡易程序：(一)被訴行政行為是依法當場作出的；(二)案件涉及款額一千元以下的；(三)屬于政府信息公開案件的?！逼渲械?項、第2項是草案第一次審議稿第79條已有的。對于草案二次審議稿突然增寫的第3項內(nèi)容，按理說立法者應(yīng)該充分說明理由，但是，全國人大法律委員會在《關(guān)于〈中華人民共和國行政訴訟法修正案(草案)〉修改情況的匯報》中僅僅提到“法律委員會經(jīng)研究，建議在簡易程序適用范圍中增加‘屬于政府信息公開案件的’情形”。這樣的說明等于沒有說明理由。此外，在比較法視野下，鮮見如我國新《行政訴訟法》第82條第1款的立法樣態(tài)。譬如，我國臺灣地區(qū)“行政訴訟法”第229條采取法定列舉、法定適用的方式，所列舉的六類案件邊界明晰，“地方法院行政訴訟庭”法官的程序裁量權(quán)空間非常有限，只能按圖索驥，照章辦事。法國行政訴訟法典沒有“簡易程序”章節(jié)，但有獨任制審判程序方面的規(guī)定，因而獨任制審判程序本質(zhì)上就是其行政訴訟簡易程序。根據(jù)其行政訴訟法典第122-12條、第222-1條、第222-13條的規(guī)定，獨任制審判可以適用于三類情形：裁定終止訴訟、對類型化案件的裁定、裁判簡單的案件。對于前兩類案件，法國的三級行政法院都可通過獨任法官發(fā)布裁定來處理。不過我們可以發(fā)現(xiàn)：第一類情形不涉及實體問題。第二類情形被視為實體問題已經(jīng)過合議庭的處理，獨任法官只要“機械地”照搬這類案件的處理方式即可。第三類情形盡管指向“簡單”的案件，卻也只能由初審行政法院審理[7]。德國《行政法院法》亦沒有名為“簡易程序”的章節(jié)，獨任制審判程序就是其簡易程序。據(jù)其《行政法院法》第2條、第5條、第6條規(guī)定，獨任制審判程序只適用于州的行政法院(其最低級別的審理行政案件的法院)，不適用于州的高等行政法院和聯(lián)邦行政法院。根據(jù)第6條第1款，獨任制審判程序只適用于“未顯示案件中存在法律上或事實上的困難，或案件不具有基本原則的意義”的案件[8]。

至此可以得出結(jié)論：我國新《行政訴訟法》第82條第1款與第15條之間關(guān)系的悖論，不是第15條關(guān)于級別管轄制度的規(guī)定造成的，而是由于第82條第1款制定過程匆忙、歸類邏輯不嚴密、歸類標準不統(tǒng)一，未借鑒其他國家和地區(qū)的經(jīng)驗造成的。

三、該款第3項的邏輯悖論導致其成為“休眠條款”

新《行政訴訟法》第82條第1款的內(nèi)在邏輯表明，立法者認為大部分政府信息公開案件皆是簡單的行政案件。理由是，如果立法者對政府信息公開案件的定位不是這樣，那么為什么將其與另外兩類絕大部分都屬于簡單的行政案件并列呢？立法者列舉該三類案件，是為了呈現(xiàn)可以適用簡易程序?qū)徖淼男姓讣耐庠谛问?，可稱之為適用簡易程序的形式要件?！笆聦嵡宄?、權(quán)利義務(wù)關(guān)系明確、爭議不大”是對人民法院能否真正決定適用簡易程序?qū)徖碓撊愋姓讣膶嵸|(zhì)性約束，因而可稱之為適用簡易程序的實質(zhì)要件。換句話說，如果行政案件不具備“事實清楚、權(quán)利義務(wù)關(guān)系明確、爭議不大”這樣的實質(zhì)條件，即使屬于所列舉的三類行政案件，人民法院也無權(quán)直接決定適用簡易程序?qū)徖怼?當然，前文已述，由于第82條第1款采取的是法院裁量主義，這種實質(zhì)性約束在實踐中會大打折扣。據(jù)此可見，立法者規(guī)定了該三類案件，既是教示制度的體現(xiàn)，亦具有實質(zhì)性。說其是教示制度的體現(xiàn)，意指該款是要引導法官在適用簡易程序?qū)徖硇姓讣r考慮該三類案件；說其具有實質(zhì)性，意指立法者之所以規(guī)定了這三類案件，是因為立法者認為它們確實是簡單行政案件的典型，它們的絕大部分皆屬于“事實清楚、權(quán)利義務(wù)關(guān)系明確、爭議不大”的行政案件。

然而，學界的實證研究已經(jīng)證明，大部分政府信息公開案件不僅不是簡單的行政案件，更是復(fù)雜程度超乎想象的行政案件。其一，早在對1989年《行政訴訟法》修訂之前，有學者通過對315件政府信息公開案件的實證研究中得出結(jié)論：此類案件原告勝訴寥寥無幾，上訴率高；人民法院難以通過證據(jù)查清行政機關(guān)是否擁有應(yīng)該公開的信息，全憑行政機關(guān)的誠信；只要涉及所謂“三大秘密”的，人民法院就難以形成自己的獨立判斷；依申請公開糾紛案件居絕對多數(shù)，原被告意見分歧大；內(nèi)容涉及土地資源、城市規(guī)劃、房屋產(chǎn)權(quán)、征收征用、許可登記、審計監(jiān)督等非常廣泛的領(lǐng)域[9]。其二，政府信息公開案件涉及不少專業(yè)概念，《政府信息公開條例》對其規(guī)定得并不明確，實踐中存在大量的分歧。譬如，何謂不需公開的內(nèi)部管理信息，聚訟紛紜[10]；對于政府信息公開視角下的不動產(chǎn)登記查詢規(guī)則，觀點眾多[11]；政府公開信息過程中是否有將信息分類公開的義務(wù)，莫衷一是[12]。其三，更加復(fù)雜但不可回避的是，政府信息公開牽涉多元主體的利益平衡，多元主體的價值取向皆不相同。“傾向于公開的公共利益與知情權(quán)、民主政治、公眾參與等價值相關(guān)，而不公開背后的公共利益則更多隱含在信息公開的例外事項中。利益主體的多元性和公共利益的兩面性加大了政府信息公開中利益衡量的復(fù)雜程度?！盵13]其四，“掣肘信息公開的主要是缺少操作的細節(jié)，對法律的認識不統(tǒng)一。具體包括什么是政府信息？如何理解‘誰制作、誰公開’？主動公開和依申請公開指向的信息是否不同？‘三需要’的用途？如何理解不予公開的例外？哪些屬于公共企事業(yè)單位范疇？與相關(guān)法律的沖突如何解決？”[9]

在學界上述研究成果的基礎(chǔ)上，筆者以更加直觀的方式(數(shù)據(jù)統(tǒng)計的方式)證明了大部分政府信息公開糾紛案件不僅不是簡單的案件，更往往是比行政處罰、行政許可、行政強制、行政確認等類型的案件更加復(fù)雜、當事人意見分歧更大的案件。筆者通過數(shù)據(jù)統(tǒng)計發(fā)現(xiàn)，在新《行政訴訟法》實施前，同樣都是以普通程序?qū)徖淼母黝愋姓讣?，政府信息公開案件的上訴率比其他案件的上訴率更高。筆者的具體做法是：假定案件上訴率是衡量各類案件復(fù)雜與否、爭議大小與否的標準(這個標準比較具有科學性、合理性，案情復(fù)雜、爭議較大的案件上訴率相對較高，符合經(jīng)驗常識)，在“北大法寶”檢索政府信息公開、行政處罰、行政許可、行政強制等案件，核算各類行政案件的上訴率，以其衡量該類案件復(fù)雜程度、爭議大小。案件檢索至2015年2月10日(2015年5月1日新《行政訴訟法》實施，其后有些政府信息公開案件是適用簡易程序?qū)徖淼?。為了只統(tǒng)計以普通程序?qū)徖淼母黝惏讣?，隨機確定了新《行政訴訟法》實施之前的一個截止日期2015年2月10日。按照概率論原理，越是隨機抽取的樣本，據(jù)此統(tǒng)計所得數(shù)據(jù)越是接近整體的真實狀況)。數(shù)據(jù)參見文后表。

新《行政訴訟法》實施后，人民法院對大部分政府信息公開案件是否宜以簡易程序?qū)徖?，有著非常清醒的認識。2015年5月1日以來，絕大部分政府信息公開案件仍是適用普通程序?qū)徖淼模m用簡易程序?qū)徖淼谋壤苄?。筆者在“中國裁判文書網(wǎng)”中以“案件類型：行政案件；案件名稱：政府信息公開；審判程序：一審；法院地域：安徽省文書；類型：判決書；裁判年份：2015”為檢索條件，檢索到政府信息公開糾紛一審案件24件(剔除了5月1日前的案件)，其中，基層人民法院審理22件(適用簡易程序?qū)徖淼膬H1件)，中級人民法院審理2件(無適用簡易程序?qū)徖淼陌讣?。筆者以同樣檢索條件對其他數(shù)個省份法院審理的政府信息公開案件進行檢索，發(fā)現(xiàn)適用簡易程序?qū)徖淼谋壤疾桓?。這說明，新《行政訴訟法》規(guī)定政府信息公開案件可以適用簡易程序?qū)徖?，人民法院并沒有普遍認同，其在司法實踐中有可能逐步淪為“休眠條款”。從規(guī)范主義意義上而言，其亦應(yīng)成為“休眠條款”。

綜觀全文，盡管新《行政訴訟法》第82條第1款的創(chuàng)新特征明顯，但由于其有些內(nèi)容的制定過程匆忙，列舉案件類型時的歸類標準不統(tǒng)一、邏輯不夠嚴密，沒有注重借鑒我國《民事訴訟法》以及其他國家和地區(qū)的《行政訴訟法》關(guān)于簡易程序或獨任制審判程序的成熟立法經(jīng)驗，結(jié)果導致第82條第1款較為“另類”，適用過程中存在不少難以克服的困境。

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表　新《行政訴訟法》實施前各類行政案件上訴情況統(tǒng)計

注：檢索數(shù)據(jù)截至2015年2月10日

[責任編輯：朱磊]

收稿日期：2016-03-10

基金項目：安徽省高校人文社會科學研究重點項目“新行政訴訟法背景下司法化解行政糾紛的規(guī)律與路徑研究”(SK2016A0006)。

作者簡介：葛先園(1971—)，男，法學博士，副教授，安徽省亳州市中級人民法院研究室副主任(掛職，教育部、中央政法委實施的高校與法律實務(wù)部門人員互聘“雙千計劃”)，從事行政法學和行政訴訟法學研究。

中圖分類號：D925.3

文獻標志碼：A

文章編號：1002-462X(2016)07-0094-06

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