鄭　　磊

(浙江大學(xué) 光華法學(xué)院，杭州 310008)

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設(shè)區(qū)的市開(kāi)始立法的確定與籌備①
——以《立法法》第72條第4款為中心的分析

鄭磊

(浙江大學(xué) 光華法學(xué)院，杭州 310008)

摘要：設(shè)區(qū)的市擴(kuò)容立法，是《立法法》修改的一大亮點(diǎn)。在《立法法》修改后的14個(gè)月中，各省、自治區(qū)的人大常委會(huì)已經(jīng)確定232個(gè)設(shè)區(qū)的市可以開(kāi)始立法，賦予設(shè)區(qū)的市開(kāi)始立法的“具體步驟和時(shí)間”的確定閥門(mén)并未被嚴(yán)格掌控，因?yàn)樵O(shè)區(qū)的市的立法資格始于修改后《立法法》的賦權(quán)。《立法法》第72條第4款兼具“確定與籌備條款”的雙重功能，其蘊(yùn)含的“積極穩(wěn)妥”內(nèi)涵包含對(duì)兩類(lèi)主體的規(guī)范要求：設(shè)區(qū)的市在付諸立法實(shí)踐前的籌備工作中如何提高立法能力，省、自治區(qū)人大常委會(huì)如何通過(guò)組織準(zhǔn)備和方案準(zhǔn)備保障設(shè)區(qū)的市立法能力的提高。另外，不排除在設(shè)區(qū)的市開(kāi)始立法之后由此激活地方立法審查機(jī)制的可能。如此，設(shè)區(qū)的市擴(kuò)容立法反而將倒逼立法質(zhì)量的提高。

關(guān)鍵詞：《立法法》第72條第4款；設(shè)區(qū)的市；地方立法；備案審查

一、引論：《立法法》第72條第4款的雙重規(guī)范功能

設(shè)區(qū)的市擴(kuò)容立法是《立法法》2015年修改的一大亮點(diǎn)，在既有立法體制不做實(shí)質(zhì)性修改的前提下，這是一項(xiàng)重大的完善舉措。*正如全國(guó)人大副委員長(zhǎng)李建國(guó)在三審稿草案說(shuō)明中所言，“這一次修改立法法是部分修改，不是全面修改”。參見(jiàn)李建國(guó)《關(guān)于〈中華人民共和國(guó)立法法修正案(草案)〉的說(shuō)明——2015年3月8日在第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)第三次會(huì)議上》。

市級(jí)地方立法主體格局，從原來(lái)特例式、散點(diǎn)分布的“較大的市”立法格局全面拓展為普遍性、面狀分布的設(shè)區(qū)的市立法格局；立法資格的賦予方式，從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)式的特權(quán)賦予轉(zhuǎn)化為平等式的權(quán)利授予。這是全面深化改革開(kāi)放時(shí)期，回應(yīng)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的立法資格需求，對(duì)市級(jí)地方立法資源進(jìn)行的普惠式的重新布局，“新市均沾、舊市削藩”是這次布局所體現(xiàn)的特點(diǎn)。*所謂“新市均沾”，是指市級(jí)地方立法從原有的49個(gè)“較大的市”拓展到其他設(shè)區(qū)的市；所謂“舊市削藩”，是指原有的49個(gè)“較大的市”以前同省級(jí)地方立法主體相同的立法權(quán)限被限縮為同其他設(shè)區(qū)的市相同的“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等方面的事項(xiàng)”，沒(méi)有保留“老市老辦法”的特權(quán)。這在一定程度上回應(yīng)了市級(jí)地方的自治需求，將有利于市級(jí)人大及其常委會(huì)有效地參與地方政治決策過(guò)程。

市級(jí)地方立法主體數(shù)量從先前的49個(gè)拓展到322個(gè)(截至2016年4月30日，322個(gè)市級(jí)地方立法主體包括：2015年3月15日《關(guān)于修改〈中華人民共和國(guó)立法法〉的決定》通過(guò)時(shí)已有的284個(gè)設(shè)區(qū)的市與30個(gè)自治州，“比照適用本決定有關(guān)賦予設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)的規(guī)定”的4個(gè)不設(shè)區(qū)的地級(jí)市，以及2015年3月撤地建市的西藏自治區(qū)林芝市和新疆維吾爾自治區(qū)吐魯番市，2016年1月撤地設(shè)市的新疆維吾爾自治區(qū)哈密市和西藏自治區(qū)山南市)，使得設(shè)區(qū)的市開(kāi)始立法的擴(kuò)容進(jìn)度成為擴(kuò)容實(shí)踐中的一個(gè)關(guān)鍵問(wèn)題。為“積極穩(wěn)妥”地應(yīng)對(duì)“設(shè)區(qū)的市數(shù)量較多，地區(qū)差異較大”的情況以及因準(zhǔn)備不充分而冒進(jìn)立法所帶來(lái)的立法質(zhì)量下降現(xiàn)象，《立法法》第72條第4款對(duì)設(shè)區(qū)的市開(kāi)始立法設(shè)置了“具體步驟和時(shí)間”的關(guān)卡，并將進(jìn)度控制權(quán)授權(quán)給“省、自治區(qū)的人大常委會(huì)”。然而，據(jù)全國(guó)人大常委會(huì)法工委官方統(tǒng)計(jì)顯示，截至2016年1月31日，“新賦予地方立法權(quán)的271個(gè)地方中”，209個(gè)已由省、自治區(qū)人大常委會(huì)確定可以開(kāi)始立法，占比77.1%[1]；*截至2016年1月31日的相關(guān)報(bào)道，“新賦予地方立法權(quán)的271個(gè)設(shè)區(qū)的市”的說(shuō)法，沒(méi)有將2016年1月撤地設(shè)市的新疆哈密市和西藏山南市計(jì)入。新華社2016年3月的報(bào)道甚至預(yù)測(cè)，“預(yù)計(jì)到今年上半年，將全部完成批準(zhǔn)任務(wù)”[2]。可見(jiàn)，各省、自治區(qū)人大常委會(huì)一年來(lái)確定設(shè)區(qū)的市開(kāi)始立法的實(shí)踐，總體上并沒(méi)有體現(xiàn)出《立法法》所要求的有步驟、分時(shí)間，積極穩(wěn)妥推進(jìn)的進(jìn)度要求，呈現(xiàn)出“蜂擁井噴”的態(tài)勢(shì)。

隨著省、自治區(qū)人大常委會(huì)對(duì)設(shè)區(qū)的市開(kāi)始立法確權(quán)工作的基本完成，《立法法》第72條第4款“具體步驟和時(shí)間”的要求是否作為過(guò)渡性條款已完成其歷史使命？筆者認(rèn)為，該款的規(guī)范范圍不僅及于條文中明確列舉的省、自治區(qū)人大常委會(huì)的確權(quán)行為，其所蘊(yùn)含的“積極穩(wěn)妥”內(nèi)涵同時(shí)也是對(duì)已確定可以開(kāi)始地方立法的設(shè)區(qū)的市開(kāi)展立法活動(dòng)的規(guī)范要求。簡(jiǎn)言之，該款不僅是一個(gè)“開(kāi)始立法確定條款”，而是具有“確定與籌備條款”的雙重功能。在這個(gè)規(guī)范意義上，筆者擬先從《立法法》修改一年來(lái)的確認(rèn)實(shí)踐入手，探討省級(jí)人大常委會(huì)對(duì)設(shè)區(qū)的市開(kāi)始立法確定權(quán)的性質(zhì)，進(jìn)而探討“積極穩(wěn)妥”要求所包含的對(duì)確定工作完成后的確認(rèn)對(duì)象(開(kāi)始立法的設(shè)區(qū)的市)和確認(rèn)主體(省、自治區(qū)人大常委會(huì))的規(guī)范要求。此外，“積極穩(wěn)妥”效果的實(shí)現(xiàn)，除了是對(duì)新立法主體立法的“開(kāi)始”要求，還是激活全國(guó)人大常委會(huì)以及省、自治區(qū)人大常委會(huì)的規(guī)范性文件審查工作在設(shè)區(qū)的市開(kāi)始立法配套機(jī)制中的關(guān)鍵之處。

二、設(shè)區(qū)的市開(kāi)始立法確定權(quán)的實(shí)踐與性質(zhì)

雖然在《立法法》修改三審過(guò)程中，許多學(xué)者表達(dá)了賦予地方立法權(quán)“不宜操之過(guò)急”的擔(dān)憂(yōu)，*參見(jiàn)秦前紅《地方立法主體擴(kuò)容不宜操之過(guò)急》，載《南方都市報(bào)》2014年8月27日(AA23)。但修改還是采用了“新市均沾”的普遍擴(kuò)容方案，還在第72條第4款中設(shè)置了“具體步驟和時(shí)間”的進(jìn)度要求。張德江委員長(zhǎng)在2015年9月仍為此強(qiáng)調(diào)：要落實(shí)好立法法的規(guī)定，扎實(shí)推進(jìn)賦予設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)工作，標(biāo)準(zhǔn)不能降低，底線(xiàn)不能突破，堅(jiān)持“成熟一個(gè)、確定一個(gè)”，確保立法質(zhì)量。然而，進(jìn)度要求仍然湮滅在《立法法》修改后實(shí)施一年來(lái)的省、自治區(qū)人大常委會(huì)確定設(shè)區(qū)的市開(kāi)始立法的實(shí)踐中，這與此項(xiàng)確定權(quán)的屬性密切相關(guān)。

(一)《立法法》修改后一年中省級(jí)人大常委會(huì)的確權(quán)實(shí)踐

在全國(guó)人大常委會(huì)法工委統(tǒng)計(jì)的截至2016年1月31日，209個(gè)設(shè)區(qū)的市已被確定可以開(kāi)始立法的數(shù)據(jù)基礎(chǔ)上，筆者將數(shù)據(jù)更新至2016年4月30日。*本文8個(gè)圖表所用數(shù)據(jù)均截至2016年4月30日。2月至4月，各省、自治區(qū)人大常委會(huì)新增確定開(kāi)始立法的設(shè)區(qū)的市23個(gè)，至此總計(jì)232個(gè)。設(shè)區(qū)的市的總量因新疆哈密和西藏山南于2016年1月撤地設(shè)市，增至322個(gè)[3]。筆者逐個(gè)收集各省、自治區(qū)人大常委會(huì)先后通過(guò)的“確定設(shè)區(qū)的市開(kāi)始立法的決定”(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“確定開(kāi)始立法決定”)，根據(jù)“確定開(kāi)始立法決定”通過(guò)時(shí)間、分批次數(shù)與時(shí)間間隔、決定頒布到所確定的開(kāi)始立法時(shí)點(diǎn)的時(shí)間間隔等要素進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析，各省、自治區(qū)設(shè)區(qū)的市開(kāi)始立法工作呈現(xiàn)出如下特征。

1. 蜂擁確權(quán)

截至2016年4月30日，除去原先的49個(gè)較大的市，在273個(gè)開(kāi)始立法需要確定的設(shè)區(qū)的市中，僅剩41個(gè)尚未獲得確定(占322個(gè)設(shè)區(qū)的市的12.7%)，其中有20個(gè)是自治州(占30個(gè)的66.7%)，而“其他設(shè)區(qū)的市”僅有21個(gè)尚未獲得可以開(kāi)始立法的確定(占239個(gè)的8.8%)，4個(gè)不設(shè)區(qū)的地級(jí)市已全部獲得可以開(kāi)始立法的確定。從省份來(lái)看，27個(gè)省、自治區(qū)中，僅有黑龍江、青海兩省尚未做出“確定開(kāi)始立法決定”。

從各省、自治區(qū)人大常委會(huì)通過(guò)首個(gè)“確定開(kāi)始立法決定”的時(shí)間來(lái)看，2015年3月15日《關(guān)于修改〈中華人民共和國(guó)立法法〉的決定》甫一通過(guò)，在5月份的各省級(jí)人大常委會(huì)上，就已經(jīng)先后出現(xiàn)安徽、海南、廣東3省確定決定16個(gè)設(shè)區(qū)的市可以開(kāi)始立法。如圖1(見(jiàn)下頁(yè))所示，至9月 ，27個(gè)省、自治區(qū)中已有過(guò)半(15個(gè))通過(guò)首個(gè)“確定開(kāi)始立法決定”。從各設(shè)區(qū)的市被確定可以開(kāi)始立法的時(shí)間來(lái)看，在各省級(jí)人大常委會(huì)的第二個(gè)會(huì)議期7月，獲得確定的設(shè)區(qū)的市數(shù)量達(dá)到峰值63個(gè)(占需要獲得確認(rèn)的設(shè)區(qū)的市總數(shù)273個(gè)的23%)，在9月、11月這兩個(gè)會(huì)議期，設(shè)區(qū)的市可以開(kāi)始立法獲得確認(rèn)也處于高峰期，每次增加的可以開(kāi)始立法的設(shè)區(qū)的市數(shù)量都約為需確認(rèn)的設(shè)區(qū)的市總數(shù)的兩成左右。

圖1　各省級(jí)人大常委會(huì)通過(guò)首個(gè)“確定開(kāi)始立法決定”的月份—省份數(shù)量柱狀圖

圖2　被確定可以開(kāi)始立法的設(shè)區(qū)的市的月份—數(shù)量柱狀圖

圖3　各省級(jí)人大常委會(huì)通過(guò)“確定開(kāi)始立法決定”的月份—省份數(shù)量柱狀圖

可以說(shuō)，確定設(shè)區(qū)的市開(kāi)始立法的絕大部分工作在2015年已經(jīng)完成，2016年的“確定決定”從比例上看(如前頁(yè)圖1、圖2、圖3所示)，只是在補(bǔ)缺確定而已。24個(gè)省、自治區(qū)的人大常委會(huì)通過(guò)33個(gè)“確定開(kāi)始立法決定”，在2015年底確定了206個(gè)設(shè)區(qū)的市可以開(kāi)始立法。

2. 確權(quán)未有效分批

從批次數(shù)和分批時(shí)間間隔狀況來(lái)看，各省、自治區(qū)人大常委會(huì)通過(guò)的“確定開(kāi)始立法決定”未有效分批。截至2016年4月30日，確定本省、自治區(qū)所有設(shè)區(qū)的市可以開(kāi)始立法的已達(dá)到20個(gè)，其中，如圖4、圖5所示，近一半的省、自治區(qū)(9個(gè))未分批做出確定決定。即通過(guò)一個(gè)“確定開(kāi)始立法決定”，一次性全部確認(rèn)；9個(gè)省、自治區(qū)分兩個(gè)決定完成了全部確定，兩者合起來(lái)超過(guò)27個(gè)省、自治區(qū)中的七成省份。即使在通過(guò)多個(gè)決定分批完成全部設(shè)區(qū)的市開(kāi)始立法確認(rèn)的省、自治區(qū)中，如圖5所示，又有過(guò)半省、自治區(qū)(6個(gè))首末批確定決定的時(shí)間間隔在4個(gè)月以?xún)?nèi)，其他5個(gè)省、自治區(qū)在8個(gè)月內(nèi)完成。這樣的時(shí)間間隔狀況，對(duì)于《立法法》第72條第2款要求的“人口數(shù)量、地域面積、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展情況以及立法需求、立法能力等因素”產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性的提升，從而滿(mǎn)足開(kāi)始立法的要求的作用是有限的。

圖4　各省級(jí)人大常委會(huì)通過(guò)“確定開(kāi)始立法決定”的批次的省份數(shù)量、比例圖

圖5　設(shè)區(qū)的市分批開(kāi)始立法，各省、自治區(qū)分批時(shí)間間隔—省份數(shù)量柱狀圖

3. 確權(quán)后，很短的間隔開(kāi)始立法

從可能的實(shí)踐效果看，除了省、自治區(qū)人大常委會(huì)拉開(kāi)有效時(shí)間間隔分批做出確定決定之外，拉開(kāi)確定決定頒布到所確定的設(shè)區(qū)的市可以開(kāi)始立法時(shí)點(diǎn)的時(shí)間間隔，也可以達(dá)到分批開(kāi)始立法的效果。然而，各“確定開(kāi)始立法決定”不僅未有效分批、接連做出，而且各確定決定中設(shè)區(qū)的市可以開(kāi)始立法也沒(méi)有拉開(kāi)充分的時(shí)間間隔。其中，如圖6所示，隨著確定決定頒布，可以立即開(kāi)始立法的有186個(gè)，占已獲確定的232個(gè)設(shè)區(qū)的市的八成，其中僅有1個(gè)設(shè)區(qū)的市規(guī)定超過(guò)半年的時(shí)間間隔。

除了附期限可以開(kāi)始立法的確定決定外，附條件可以開(kāi)始立法的確定決定的條件內(nèi)容并沒(méi)有全面體現(xiàn)出“人口數(shù)量、地域面積、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展情況以及立法需求、立法能力等因素”，只是局限于市人大法制委員會(huì)機(jī)構(gòu)的設(shè)立。

圖6　各省級(jí)人大常委會(huì)“確定開(kāi)始立法決定”頒布到所確定的開(kāi)始立法時(shí)點(diǎn)的時(shí)間間隔—設(shè)區(qū)的市數(shù)量柱狀圖

(二)設(shè)區(qū)的市開(kāi)始立法確定權(quán)的性質(zhì)及來(lái)源

各省、自治區(qū)把控設(shè)區(qū)的市開(kāi)始立法的“具體步驟和時(shí)間”的確定閥門(mén)全面失守，既與省級(jí)人大常委會(huì)在地方政治決策過(guò)程中的現(xiàn)實(shí)地位相關(guān)，也與地方立法資格優(yōu)勢(shì)省際競(jìng)爭(zhēng)相關(guān)。其中，決定各省、自治區(qū)人大常委會(huì)緊湊、不分批地確定設(shè)區(qū)的市開(kāi)始立法實(shí)踐狀況的關(guān)鍵因素在于對(duì)設(shè)區(qū)的市獲得地方立法權(quán)的時(shí)間起點(diǎn)的認(rèn)識(shí)，究竟始于《關(guān)于修改〈中華人民共和國(guó)立法法〉的決定》在2015年3月15日通過(guò)頒布之時(shí)，抑或始于各省、自治區(qū)人大常委會(huì)“確定開(kāi)始立法決定”通過(guò)之時(shí)；這直接涉及省、自治區(qū)人大常委會(huì)設(shè)區(qū)的市開(kāi)始立法確定權(quán)的性質(zhì)，是設(shè)區(qū)的市的地方立法權(quán)的賦予行為，還是開(kāi)始立法的進(jìn)度調(diào)節(jié)行為。

《憲法》第3條第4款規(guī)定，在“中央和地方的國(guó)家機(jī)構(gòu)職權(quán)的劃分”上發(fā)揮“兩個(gè)積極性”的前提是“遵循中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)”。這為單一制的國(guó)家結(jié)構(gòu)形式提供了憲法依據(jù)。在單一制國(guó)家，國(guó)家立法可以調(diào)整地方的各項(xiàng)事務(wù)并統(tǒng)一適用于全國(guó)；單一制不排除地方自治的客觀需求和民主訴求，但地方立法并非從地方主權(quán)邏輯中直接推導(dǎo)出來(lái)，而是來(lái)自國(guó)家立法的直接授權(quán)。因此，《立法法》的授權(quán)，是設(shè)區(qū)的市獲得地方立法權(quán)的直接依據(jù)。

由此，省、自治區(qū)人大常委會(huì)關(guān)于設(shè)區(qū)的市開(kāi)始立法的確定權(quán)，并非設(shè)區(qū)的市獲得地方立法權(quán)的來(lái)源，而是調(diào)節(jié)本省、自治區(qū)市級(jí)地方開(kāi)始立法進(jìn)度的政策性權(quán)力。然而，省、自治區(qū)人大常委會(huì)掌控此項(xiàng)權(quán)力，并不意味著設(shè)區(qū)的市的地方立法是隸屬于省級(jí)地方立法的附屬性地方立法，兩者是兩個(gè)各自獨(dú)立的地方立法層級(jí)，均獨(dú)立來(lái)源于《憲法》第100條的規(guī)定，并分別通過(guò)《立法法》的不同條款獲得具體化?！稇椃ā返?00條的規(guī)范內(nèi)涵中涉及與此相關(guān)的基礎(chǔ)性問(wèn)題(如下頁(yè)圖7所示)，該條是一個(gè)關(guān)于地方立法權(quán)的原則性授權(quán)條款。雖然在規(guī)范語(yǔ)句上僅開(kāi)放性列舉式地賦予“省、直轄市”人大及其常委會(huì)“制定地方性法規(guī)”的權(quán)力，但在其規(guī)范內(nèi)涵結(jié)構(gòu)中不僅有“省、直轄市”等在該條中開(kāi)放性列舉到的地方立法主體的資格依據(jù)，也有自治區(qū)以及設(shè)區(qū)的市的地方立法主體資格的概括性依據(jù)。

圖7　《憲法》第100條“地方立法概括性授權(quán)條款”內(nèi)涵結(jié)構(gòu)圖

以《憲法》第100條為依據(jù)的各類(lèi)地方立法，共同構(gòu)成我國(guó)“一元二級(jí)多層次”立法體制的“二級(jí)”中的地方立法“這一級(jí)”。*根據(jù)《憲法》第3條第4款、第100條等關(guān)于我國(guó)地方立法體制的相關(guān)規(guī)定，我國(guó)立法總體上是兩級(jí)立法，即中央立法和地方立法。這一級(jí)中的地方立法包括哪些類(lèi)型，有賴(lài)于立法規(guī)定。目前已通過(guò)《立法法》具體化而具備地方立法主體資格的，如設(shè)區(qū)的市，均是以《憲法》第100條為憲法依據(jù)的獨(dú)立的地方立法主體形態(tài)，相互之間并不因?yàn)樾姓^(qū)劃上的層級(jí)關(guān)系而形成立法層級(jí)上的隸屬關(guān)系。申言之，省級(jí)地方立法權(quán)、設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)是相互獨(dú)立的地方立法類(lèi)型，共同作為我國(guó)立法體制中地方立法“這一級(jí)”的組成部分。

出于地方法制統(tǒng)一的考慮，《立法法》第72條第2款規(guī)定省、自治區(qū)人大常委會(huì)有批準(zhǔn)設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)施行的權(quán)力；同時(shí)，“考慮到設(shè)區(qū)的市數(shù)量較多，地區(qū)差異較大”的情況，在賦予設(shè)區(qū)的市地方立法資格的同時(shí)，賦予省、自治區(qū)人大常委會(huì)關(guān)于設(shè)區(qū)的市開(kāi)始立法的確定權(quán)。但是，這兩類(lèi)權(quán)力并不影響設(shè)區(qū)的市作為獨(dú)立的地方立法主體存在，而非附屬的“半個(gè)立法權(quán)”。*關(guān)于“較大的市”地方立法權(quán)的性質(zhì)以及省級(jí)人大常委會(huì)批準(zhǔn)其地方性法規(guī)實(shí)施的權(quán)力的探討，參見(jiàn)宓雪軍《半立法權(quán)探討》，載《 中國(guó)法學(xué)》1991年第6期；丁祖年《試論省級(jí)人大常委會(huì)對(duì)較大市地方性法規(guī)的批準(zhǔn)權(quán)》，載《法學(xué)評(píng)論》1990年第6期；王林《談地方立法批準(zhǔn)權(quán)性質(zhì)》，載《法學(xué)雜志》1994年第5期；劉克?！遁^大的市制定的地方性法規(guī)應(yīng)當(dāng)經(jīng)批準(zhǔn)》，載《現(xiàn)代法學(xué)》2000年第5期。

因此，設(shè)區(qū)的市開(kāi)始立法“具體步驟和時(shí)間”的確定權(quán)，并非省、自治區(qū)人大常委會(huì)所固有，若僅考慮這項(xiàng)工作“本著積極穩(wěn)妥的精神予以推進(jìn)”，賦予全國(guó)人大常委會(huì)這項(xiàng)確定權(quán)更為合適；只因“設(shè)區(qū)的市數(shù)量較多，地區(qū)差異較大”的因素，賦予省、自治區(qū)人大常委會(huì)這項(xiàng)確定權(quán)就成為優(yōu)選，但第72條第4款還是保留了各省、自治區(qū)“確定開(kāi)始立法決定”報(bào)全國(guó)人大常委會(huì)備案。

概言之，設(shè)區(qū)的市開(kāi)始立法確定權(quán)并非省、自治區(qū)人大常委會(huì)對(duì)其附屬立法主體資格的自主賦予，而是對(duì)全國(guó)設(shè)區(qū)的市均從《立法法》中普遍獲得的獨(dú)立的地方立法主體資格在本地區(qū)的進(jìn)度控制權(quán)。這里除了本省、自治區(qū)立法資源布局的考慮外，還有本省、自治區(qū)立法資源布局進(jìn)度的比較優(yōu)勢(shì)考慮。于是，各省、自治區(qū)或共同觀望或齊頭并進(jìn)，就成為可能出現(xiàn)的兩種局面，只是后一種情況已是《立法法》修改實(shí)施一年來(lái)的現(xiàn)實(shí)。在全國(guó)人大常委會(huì)擱置對(duì)“確定開(kāi)始立法決定”的“備案”閥門(mén)的情況下，這一現(xiàn)實(shí)迅速普及。*這里也不排除這樣一種可能：各省、自治區(qū)人大常委會(huì)競(jìng)相確定設(shè)區(qū)的市開(kāi)始立法的局面，本身就是《立法法》第72條第4款將確定權(quán)分授各省、自治區(qū)人大常委會(huì)的規(guī)范意圖。

然而，《立法法》第72條第4款的規(guī)范功能，并不因?yàn)樵O(shè)區(qū)的市普遍被確定可以開(kāi)始立法而過(guò)期，該款具有“確定與籌備條款”的雙重規(guī)范功能，對(duì)于已確定可以開(kāi)始地方立法的設(shè)區(qū)的市開(kāi)展立法活動(dòng)仍具有“積極穩(wěn)妥”的規(guī)范要求。如果說(shuō)《立法法》賦予設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)是權(quán)利能力的賦予，省、自治區(qū)人大常委會(huì)確定設(shè)區(qū)的市開(kāi)始立法是行為能力的激活，各設(shè)區(qū)的市啟動(dòng)立法程序則是行為付諸實(shí)施。因此，該“確定與籌備條款”的調(diào)整范圍除了明確列舉的省、自治區(qū)人大常委會(huì)確權(quán)決定，也調(diào)整著各設(shè)區(qū)的市獲得可以開(kāi)始立法的確權(quán)后到付諸立法行為期間內(nèi)的相關(guān)主體的各類(lèi)籌備行為，這里的相關(guān)主體，除設(shè)區(qū)的市自身籌備之外，也包括各省、自治區(qū)人大常委會(huì)的籌備措施。

三、設(shè)區(qū)的市付諸立法實(shí)踐前的籌備工作

《立法法》第72條第4款列舉的省、自治區(qū)人大常委會(huì)確定設(shè)區(qū)的市開(kāi)始立法的五項(xiàng)參考因素“人口數(shù)量、地域面積、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展情況以及立法需求、立法能力”可以區(qū)分為兩類(lèi)，前四項(xiàng)屬于三項(xiàng)因素和立法需求主觀愿望因素相結(jié)合的背景因素[4]，第五項(xiàng)則屬于主體的能力因素。對(duì)較大的市在被確定可以開(kāi)始立法后、著手各項(xiàng)立法行為前的籌備工作的規(guī)范要求，主要體現(xiàn)在第五項(xiàng)因素“立法能力”上。*《立法法》第72條第4款列舉的五項(xiàng)因素，主客觀相統(tǒng)一(參見(jiàn)武增《中華人民共和國(guó)立法法解讀》，中國(guó)法制出版社2015年，268頁(yè))。在開(kāi)始立法確定中的要素結(jié)構(gòu)是“3+2”標(biāo)準(zhǔn)(參見(jiàn)余東明等《山東14 個(gè)設(shè)區(qū)的市分兩批行使地方立法權(quán) 充分回應(yīng)民情民意增強(qiáng)立法操作性》，載《法制日?qǐng)?bào)》2015年8月5日第3版)，在確定開(kāi)始立法后的立法能力籌備中就變成了“4+1”標(biāo)準(zhǔn)。即在籌備工作中著力提高之處主要聚焦在形成并持續(xù)提高與客觀的“人口數(shù)量、地域面積、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展情況”以及“立法需求”的主觀愿望相匹配的“立法能力”上，從而實(shí)現(xiàn)科學(xué)立法、民主立法，確保立法質(zhì)量。第4款的這一規(guī)范要求，不因?yàn)楂@得可以開(kāi)始立法的確定而褪去。就設(shè)區(qū)的市而言，其立法能力的持續(xù)提高，主要體現(xiàn)在機(jī)構(gòu)、人員兩個(gè)層面的配置與完善方面。*為突出重點(diǎn)，文章第三、第四部分關(guān)于設(shè)區(qū)的市，省、自治區(qū)人大的相關(guān)籌備、準(zhǔn)備工作，主要聚焦于設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)問(wèn)題而展開(kāi)。

(一)組織籌備

機(jī)構(gòu)籌備是設(shè)區(qū)的市地方立法工作的組織保障。立法首先要有能夠承擔(dān)立法任務(wù)的各類(lèi)機(jī)構(gòu)，包括立法主體和立法輔助機(jī)構(gòu)。立法主體是指設(shè)區(qū)的市人大及其常委會(huì)。首先要完善的是兩者的組成和工作方式。其中，基于已有的地方人大立法均是由常委會(huì)來(lái)制定的現(xiàn)象與慣性，強(qiáng)化常委會(huì)的立法能力是應(yīng)著手的一個(gè)重點(diǎn)。與此同時(shí)，推動(dòng)人大自身進(jìn)行立法，“健全有立法權(quán)的人大主導(dǎo)立法工作的體制機(jī)制”，不僅是十八屆四中全會(huì)指出的改革方向，而且近兩年的全國(guó)人大立法工作已經(jīng)呈現(xiàn)出這個(gè)趨勢(shì)，并且這一趨勢(shì)應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步拓展到省、地市級(jí)人大地方立法實(shí)踐中，尤其應(yīng)與設(shè)區(qū)的市擴(kuò)容立法的趨勢(shì)匯合，互為倚重。

立法輔助機(jī)構(gòu)的設(shè)立和完善，是對(duì)立法主體立法能力的加強(qiáng)。這里至少包括機(jī)構(gòu)設(shè)立的初階要求和工作人員立法素養(yǎng)的提升要求。在《立法法》修改之前，除49個(gè)較大的市以外，其他設(shè)區(qū)的市大多沒(méi)有法制委、法工委，有的設(shè)有法制委、法工委也主要從事內(nèi)務(wù)司法工作[1]。立法輔助機(jī)構(gòu)的設(shè)立，比較容易列為評(píng)估設(shè)區(qū)的市立法能力是否達(dá)到可以開(kāi)始立法的門(mén)檻要求的形式性標(biāo)準(zhǔn)。在各省、自治區(qū)人大常委會(huì)“確定開(kāi)始立法決定”中，涉及附條件可以開(kāi)始立法的兩個(gè)決定均是從立法輔助機(jī)構(gòu)角度強(qiáng)調(diào)立法能力因素：河南、山西兩省于2015年11月26日同日通過(guò)的“確定開(kāi)始立法決定”分別都包含以附條件確定的方式開(kāi)始立法的5個(gè)設(shè)區(qū)的市(如前圖6所示)，而所附條件均著眼于“設(shè)立法制委員會(huì)”“依法產(chǎn)生法制委員會(huì)”等立法輔助機(jī)構(gòu)層面的組織籌備問(wèn)題。*參見(jiàn)《河南省人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于確定新鄉(xiāng)、濮陽(yáng)、許昌、三門(mén)峽、商丘、周口、信陽(yáng)市人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)開(kāi)始制定地方性法規(guī)的時(shí)間的決定》(2015年11月26日河南省第十二屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十七次會(huì)議通過(guò))，載《河南日?qǐng)?bào)》2015年12月2日第2版；《山西省人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于運(yùn)城等設(shè)區(qū)的市人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)開(kāi)始制定地方性法規(guī)的決定》(2015年11月26日山西省第十二屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十三次會(huì)議通過(guò))，載《山西日?qǐng)?bào)》2015年11月27日A2版。

(二)人才配備

人才提升與人員增編是設(shè)區(qū)的市地方立法工作的人才保障。這方面的籌備工作包括兩個(gè)層面：首先，提高設(shè)區(qū)的市人大代表、常委會(huì)委員、立法工作人員的法律素養(yǎng)和立法技能，這是設(shè)區(qū)的市立法籌備的重要方面；其次，在此基礎(chǔ)上適度增加人員編制。

據(jù)秦前紅教授的不完全統(tǒng)計(jì)，《立法法》修改前，在有地方立法權(quán)的地方人大常委會(huì)成員中，具有法律學(xué)習(xí)背景和法律實(shí)務(wù)經(jīng)歷的不超過(guò)10%；在專(zhuān)門(mén)從事立法工作的專(zhuān)門(mén)委員會(huì)、法制委員會(huì)以及為立法服務(wù)的工作機(jī)構(gòu)法律法規(guī)室(或叫法律工作委員會(huì))中，這個(gè)比例也沒(méi)能超過(guò)25%[5]。對(duì)于作為新增地方立法主體的設(shè)區(qū)的市，這個(gè)比例只會(huì)更低，這是嚴(yán)重制約設(shè)區(qū)的市立法能力的關(guān)鍵因素之一。

十八屆四中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》高度重視立法隊(duì)伍建設(shè)，從“加強(qiáng)立法隊(duì)伍”建設(shè)，暢通立法部門(mén)和其他法律人才部門(mén)干部和人才交流，“從符合條件的律師、法學(xué)專(zhuān)家中招錄立法工作者”，“健全從政法專(zhuān)業(yè)畢業(yè)生中招錄人才的規(guī)范便捷機(jī)制”等四個(gè)具體方面提出了指導(dǎo)性建議。2015年12月20日中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的 《關(guān)于完善國(guó)家統(tǒng)一法律職業(yè)資格制度的意見(jiàn)》將“從事法律法規(guī)起草的立法工作者”列入“鼓勵(lì)”參加國(guó)家統(tǒng)一法律職業(yè)資格人員范圍。這是從法律職業(yè)資格考試的角度設(shè)置的門(mén)檻機(jī)制，應(yīng)當(dāng)適時(shí)將“鼓勵(lì)”進(jìn)一步落實(shí)以“取得法律職業(yè)資格”為立法工作者執(zhí)業(yè)的前提條件，使立法工作者與“法官、檢察官、律師、公證員、法律顧問(wèn)、仲裁員(法律類(lèi))及政府部門(mén)中從事行政處罰決定審核、行政復(fù)議、行政裁決的人員”對(duì)等地、完全地融入法治工作隊(duì)伍。

常態(tài)化的立法工作者培訓(xùn)是人才提升的另外一項(xiàng)重要途徑。在“取得法律職業(yè)資格”的門(mén)檻機(jī)制確立之前，培訓(xùn)工作將發(fā)揮更大的功能。面對(duì)設(shè)區(qū)的市不斷增加的立法“新兵”，確立涵蓋職前、職中的全程性立法培訓(xùn)工作，加強(qiáng)培訓(xùn)的實(shí)踐導(dǎo)向是關(guān)鍵。為此，如下舉措可資參考：比照法官進(jìn)修學(xué)院設(shè)立全國(guó)統(tǒng)一、分級(jí)設(shè)置的“立法人進(jìn)修學(xué)院”，加強(qiáng)上級(jí)人大立法工作者對(duì)下級(jí)人大立法工作者的業(yè)務(wù)指導(dǎo)，使培訓(xùn)工作與各級(jí)、各地人大立法人之間的經(jīng)驗(yàn)交流相結(jié)合。這項(xiàng)工作與前述立法輔助機(jī)構(gòu)的建設(shè)互為表里，共同輔助人大代表、常委會(huì)委員做好立法調(diào)研、立法起草、立法論證、咨詢(xún)與回應(yīng)等相關(guān)工作。

加強(qiáng)設(shè)區(qū)的市的立法工作，要有高素質(zhì)的立法工作隊(duì)伍作為保障。設(shè)區(qū)的市立法工作者不足，是新出現(xiàn)的另一個(gè)突出問(wèn)題。據(jù)統(tǒng)計(jì)，31個(gè)省級(jí)人大常委會(huì)法工委中，大多數(shù)未滿(mǎn)編；原49個(gè)較大的市常委會(huì)法工委中，多數(shù)也未滿(mǎn)編，其中人數(shù)最多的深圳為14人，而最少的僅有3人，這個(gè)問(wèn)題對(duì)于新獲得立法權(quán)的其他設(shè)區(qū)的市來(lái)說(shuō)，壓力會(huì)更大[1]。設(shè)區(qū)的市人大法制委員會(huì)等立法輔助機(jī)構(gòu)的人員配置以10人左右為宜。但這一問(wèn)題又不是簡(jiǎn)單地增加人員編制那么簡(jiǎn)單，應(yīng)在關(guān)于立法人才法律素養(yǎng)和立法技能提升機(jī)制有了周到安排的同時(shí)，科學(xué)地增加編制員額。

四、省、自治區(qū)人大常委會(huì)的相應(yīng)籌備工作

設(shè)區(qū)的市擴(kuò)容立法給省、自治區(qū)人大常委會(huì)立法監(jiān)督工作帶來(lái)了連鎖反應(yīng)。正如2014年8月第十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第十次會(huì)議對(duì)《立法法修正案(草案)》進(jìn)行一審時(shí)，喬曉陽(yáng)委員指出的賦予地方立法權(quán)需要理順的四個(gè)問(wèn)題中三個(gè)直指省級(jí)人大常委會(huì)：“一是立法主體增多，在普遍開(kāi)花的情況下，給一個(gè)省范圍內(nèi)的法制統(tǒng)一就會(huì)帶來(lái)新挑戰(zhàn)；二是普遍開(kāi)花以后，各市都執(zhí)行本市的地方性法規(guī)，省級(jí)地方性法規(guī)還有什么作用？……四是較大的市制定的地方性法規(guī)要報(bào)省人大常委會(huì)批準(zhǔn)，目前一般一個(gè)省只有兩三個(gè)較大的市報(bào)批準(zhǔn)，對(duì)省級(jí)人大常委會(huì)負(fù)擔(dān)不大，將來(lái)如果有十幾個(gè)、二十幾個(gè)較大的市的地方性法規(guī)要報(bào)批準(zhǔn)，省級(jí)人大常委會(huì)如何完成這個(gè)任務(wù)？”*立法權(quán)下放至所有“設(shè)區(qū)的市”就是一個(gè)例子。這個(gè)問(wèn)題在全國(guó)人大常委會(huì)委員之間的爭(zhēng)議，參見(jiàn)彭東昱《賦予設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)》，載《中國(guó)人大》2014年第19期。筆者認(rèn)為，這里的第四點(diǎn)是對(duì)設(shè)區(qū)的市的“立法能力”進(jìn)行考量的重要指標(biāo)。對(duì)此，全國(guó)人大常委會(huì)法工委主任李適時(shí)進(jìn)一步指出，所有設(shè)區(qū)的市、自治州行使立法權(quán)后，各省、自治區(qū)人大法制委、常委會(huì)法工委的工作量也將明顯加大，“無(wú)論是法規(guī)批準(zhǔn)、備案審查，還是工作指導(dǎo)、人員培訓(xùn)，都將面臨過(guò)去從未有過(guò)的壓力，必須未雨綢繆、早作打算。”[1]

隨著設(shè)區(qū)的市擴(kuò)容立法，省、自治區(qū)人大常委會(huì)將有三類(lèi)相關(guān)活動(dòng)在類(lèi)型或數(shù)量上獲得增加：第一，創(chuàng)制了設(shè)區(qū)的市開(kāi)始立法的確定職權(quán)本身；第二，市級(jí)地方性法規(guī)生效前批準(zhǔn)工作的對(duì)象，從原來(lái)少量“較大的市”擴(kuò)容到本省、自治區(qū)所轄的所有設(shè)區(qū)的市；第三，設(shè)區(qū)的市立法數(shù)量的激增難免帶來(lái)立法質(zhì)量參差不齊的現(xiàn)象，省、自治區(qū)人大常委會(huì)根據(jù)《監(jiān)督法》第29條對(duì)設(shè)區(qū)的市的立法進(jìn)行“審查、撤銷(xiāo)”的需求與活動(dòng)將會(huì)相應(yīng)增加。而有效應(yīng)對(duì)這三類(lèi)活動(dòng)也是對(duì)設(shè)區(qū)的市“立法能力”的支撐和保障。于是，對(duì)于省、自治區(qū)人大常委會(huì)而言，《立法法》第72條第4款也具有四個(gè)層面的規(guī)范意義：第一，授權(quán)其對(duì)設(shè)區(qū)的市開(kāi)始立法確定權(quán)。第二，設(shè)區(qū)的市開(kāi)始立法需要確定“具體步驟和時(shí)間”，不僅是基于設(shè)區(qū)的市立法能力提升的需要，同時(shí)也是為省、自治區(qū)人大常委會(huì)做好相應(yīng)準(zhǔn)備所設(shè)定的回旋時(shí)間，這個(gè)回旋時(shí)間的“確定權(quán)”授權(quán)省級(jí)人大常委會(huì)自行掌控。第三，其他設(shè)區(qū)的市開(kāi)始立法的“具體步驟和時(shí)間”由省、自治區(qū)、人大常委會(huì)“報(bào)全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)和國(guó)務(wù)院備案”。第四，設(shè)區(qū)的市立法能力的提高，除了包括設(shè)區(qū)的市自身能力的提高之外，省、自治區(qū)人大常委會(huì)的組織準(zhǔn)備與方案準(zhǔn)備也應(yīng)作為影響因素或者配套因素成為“設(shè)區(qū)的市的立法能力”的題中應(yīng)有之義。前三者著眼于省、自治區(qū)人大常委會(huì)圍繞“確定開(kāi)始立法決定”的確定行為，后者則是針對(duì)確定做出后到設(shè)區(qū)的市付諸立法行為期間的提升“立法能力”的籌備活動(dòng)。

助力設(shè)區(qū)的市立法能力提升的省、自治區(qū)人大常委會(huì)層面的組織準(zhǔn)備，表現(xiàn)為法工委機(jī)構(gòu)、編制的相應(yīng)調(diào)整與新增。例如，經(jīng)山東省編委批準(zhǔn)，省人大常委會(huì)法工委行政法制處、經(jīng)濟(jì)法制處更名為法規(guī)一處、法規(guī)二處，并增設(shè)法規(guī)三處、法規(guī)四處，專(zhuān)門(mén)負(fù)責(zé)17個(gè)設(shè)區(qū)的市報(bào)批地方性法規(guī)的合法性審查工作[6]。

方案準(zhǔn)備是省、自治區(qū)人大常委會(huì)助力設(shè)區(qū)的市立法能力提升的另一項(xiàng)重要籌備工作。各省、自治區(qū)的“地方立法條例”是關(guān)于設(shè)區(qū)的市地方立法的基礎(chǔ)方案，27個(gè)省、自治區(qū)均制定有以“地方立法條例”為主要命名方式的這類(lèi)條例。截至2016年4月30日，其中17個(gè)省、自治區(qū)已經(jīng)根據(jù)修改后的《立法法》進(jìn)行了相應(yīng)的修改，尚未修改的10個(gè)省、自治區(qū)中已經(jīng)有4個(gè)省的修改正在審議中或已列入立法計(jì)劃。(詳見(jiàn)圖8所示)

圖8　各省、自治區(qū)“地方立法條例”應(yīng)對(duì)“設(shè)區(qū)的市擴(kuò)容立法”修改進(jìn)度比例圖

除了“地方立法條例”中用“設(shè)區(qū)的市”對(duì)“較大的市”的語(yǔ)詞更替之外，省、自治區(qū)人大常委會(huì)層面的方案準(zhǔn)備也應(yīng)在對(duì)設(shè)區(qū)的市立法實(shí)踐積極提煉經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，重視“地方立法條例”后續(xù)修改或者基于“地方立法條例”的立法規(guī)范性文件的制定。

尤其應(yīng)著眼于兩個(gè)方面的方案籌備：一方面是設(shè)區(qū)的市立法中“立法項(xiàng)目征集和論證制度”“委托第三方起草法律法規(guī)草案”、探索“立法機(jī)關(guān)和社會(huì)公眾溝通機(jī)制”或“立法協(xié)商”，專(zhuān)家“論證咨詢(xún)機(jī)制”[7]，“拓寬公民有序參與立法途徑”等輔助立法機(jī)制的探索和規(guī)范。另一方面是為應(yīng)對(duì)設(shè)區(qū)的市擴(kuò)容立法，制定省、自治區(qū)人大常委會(huì)由此新增工作類(lèi)型和數(shù)量激增的工作內(nèi)容的相關(guān)方案設(shè)計(jì)，如關(guān)于設(shè)區(qū)的市開(kāi)始立法的立法能力評(píng)估、確定工作的程序方案，以及設(shè)區(qū)的市開(kāi)始立法后實(shí)施前批準(zhǔn)工作、實(shí)施后備案審查這類(lèi)數(shù)量劇增工作的方案。

五、又備又審：擴(kuò)容立法倒逼法制統(tǒng)一

那么，全國(guó)人大常委會(huì)如何通過(guò)規(guī)范省級(jí)人大常委會(huì)的批準(zhǔn)行為來(lái)規(guī)范設(shè)區(qū)的市開(kāi)始立法的“具體步驟和時(shí)間”？一種可能的規(guī)范方案是：在對(duì)各省級(jí)人大常委會(huì)批準(zhǔn)行為進(jìn)行備案的基礎(chǔ)上，適時(shí)發(fā)揮指導(dǎo)性功能?！读⒎ǚā返?2條第4款的最后一項(xiàng)要求設(shè)區(qū)的市開(kāi)始立法的“具體步驟和時(shí)間”，需同時(shí)“報(bào)全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)和國(guó)務(wù)院備案”。全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)備案匯總各省、自治區(qū)設(shè)區(qū)的市、自治州擴(kuò)容方式的同時(shí)，掌握各省地方立法主體的擴(kuò)容進(jìn)度，從而具有通過(guò)正反典型示范等指導(dǎo)途徑來(lái)調(diào)控全國(guó)地方立法主體開(kāi)始立法進(jìn)度的制度空間。然而，從目前已有232個(gè)設(shè)區(qū)的市被確定可以開(kāi)始立法的進(jìn)度情況來(lái)看，全國(guó)人大常委會(huì)似乎并無(wú)意于運(yùn)用這一制度空間。在被確定可以開(kāi)始立法的設(shè)區(qū)的市紛紛著手立法后，確保立法質(zhì)量、保障法制統(tǒng)一的壓力是客觀存在的。對(duì)此，除了通過(guò)前述調(diào)控省級(jí)人大常委會(huì)的確認(rèn)進(jìn)度在開(kāi)始立法的起點(diǎn)處來(lái)緩解之外，備案審查是主要的制度途徑。

在《立法法》修改討論過(guò)程中，對(duì)于設(shè)區(qū)的市擴(kuò)容立法問(wèn)題，不同論者都看到立法主體激增對(duì)立法質(zhì)量可能帶來(lái)的負(fù)面影響，但基于這同一個(gè)事實(shí)判斷卻推導(dǎo)出設(shè)區(qū)的市地方立法主體收、放兩種相反的觀點(diǎn)。對(duì)于“懼亂而收”的邏輯，全國(guó)人大常委會(huì)第一次審議時(shí)，謝小軍委員認(rèn)為設(shè)區(qū)的市的立法主體地位“與其放，不如收”的主要原因在于：“如果把立法權(quán)放得太寬，立法的質(zhì)量很難保證?！盵8]全國(guó)人大常委會(huì)法工委研究室主任梁鷹在《立法法》修改一周年之際的闡述印證了第種觀點(diǎn)：“當(dāng)前全國(guó)人大常委會(huì)的主要考慮就是建立健全備案審查機(jī)制，做到有件必備，有備必審，有錯(cuò)必究，保障國(guó)家法制統(tǒng)一?！盵2]這表達(dá)了對(duì)于設(shè)區(qū)的市擴(kuò)容立法帶來(lái)的立法質(zhì)量參差現(xiàn)象，主要寄托于備案審查制度予以應(yīng)對(duì)的從容邏輯。

隨著近一年來(lái)各省、自治區(qū)人大常委會(huì)幾乎都放棄了《立法法》第72條第4款所要求的循序漸進(jìn)的節(jié)奏控制，此時(shí)后一種觀點(diǎn)的現(xiàn)實(shí)意義就凸顯出來(lái)?！读⒎ǚā肥跈?quán)省、自治區(qū)人大常委會(huì)控制設(shè)區(qū)的市開(kāi)始立法的“具體步驟和時(shí)間”，目標(biāo)指向的是確保立法質(zhì)量；盡管這一節(jié)奏控制的閥門(mén)機(jī)制落空，立法質(zhì)量的確保仍可期待地方立法的審查機(jī)制。申言之，設(shè)區(qū)的市立法主體激增帶來(lái)的這一級(jí)地方性法規(guī)制定井噴并導(dǎo)致地方立法質(zhì)量的下降，使得全國(guó)人大常委會(huì)乃至省、自治區(qū)人大常委會(huì)對(duì)設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)的備案審查工作的必要性得到突顯。法規(guī)審查工作在設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)審查層面被激活的可能性并非沒(méi)有，如果由此激活常態(tài)性的法規(guī)審查工作，設(shè)區(qū)的市擴(kuò)容立法反而將長(zhǎng)遠(yuǎn)地促進(jìn)提高立法質(zhì)量，倒逼法制統(tǒng)一，從而發(fā)揮“以時(shí)間換空間”的又一重大戰(zhàn)略意義。無(wú)獨(dú)有偶，自《立法法》2015年修改三審稿討論以來(lái)，全國(guó)人大法律委主任委員喬曉陽(yáng)、全國(guó)人大常委會(huì)法工委副主任鄭淑娜分別在不同場(chǎng)合多次指出，《立法法》應(yīng)從事前、事中和事后設(shè)置“五道防線(xiàn)”來(lái)“管住地方立法權(quán)”：第一道，“全面賦權(quán)、穩(wěn)步推進(jìn)”，不是一股腦放開(kāi)；第二道，地方立法權(quán)限定在城鄉(xiāng)建設(shè)和管理、環(huán)境保護(hù)和歷史文化保護(hù)事項(xiàng)；第三道，“不抵觸原則”；第四道，制定的地方性法規(guī)要報(bào)省一級(jí)人大常委會(huì)批準(zhǔn)后才能施行；第五道，備案審查制度。*詳見(jiàn)王逸吟、劉夢(mèng)《五道防線(xiàn)管住地方立法權(quán)——全國(guó)人大常委會(huì)法工委負(fù)責(zé)人答問(wèn)立法法修改》，載《光明日?qǐng)?bào)》2015年3月10日第3版，等等。各省、自治區(qū)人大常委會(huì)放棄設(shè)區(qū)的市開(kāi)始立法確認(rèn)工作的節(jié)奏控制，失守的僅僅是第一道防線(xiàn)，后四道防線(xiàn)則均聚焦到廣義的立法審查工作上，包括審查的立法權(quán)限基準(zhǔn)、“不抵觸原則”以及批準(zhǔn)實(shí)施的事前審查機(jī)制和備案審查的事后審查機(jī)制。

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[責(zé)任編輯：朱磊]

收稿日期：2016-05-10

基金項(xiàng)目：2014年度司法部國(guó)家法治與法學(xué)理論研究項(xiàng)目“較大的市擴(kuò)容立法研究”(14SFB3009)

作者簡(jiǎn)介：鄭磊(1979—)，男，法學(xué)博士，副教授，2011 計(jì)劃司法文明協(xié)同創(chuàng)新中心研究人員，從事憲法學(xué)與行政法學(xué)研究。

中圖分類(lèi)號(hào)：D901

文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

文章編號(hào)：1002-462X(2016)07-0071-10

·法治文明與法律發(fā)展·

①感謝浙江大學(xué)碩士研究生王友健對(duì)本文圖表的制作和數(shù)據(jù)收集、統(tǒng)計(jì)所作的工作。