尹曄華

摘要：公共政策執(zhí)行監(jiān)督是政策執(zhí)行過(guò)程中重要的一個(gè)環(huán)節(jié)，對(duì)于有效解決政策問(wèn)題、達(dá)成政策目標(biāo)具有重大意義。因此，需充分了解公共政策執(zhí)行監(jiān)督的必要性、困境及解決對(duì)策，深刻地認(rèn)識(shí)到公共政策執(zhí)行監(jiān)督的重要性。

關(guān)鍵詞：公共政策執(zhí)行；執(zhí)行監(jiān)督；困境與對(duì)策公共政策過(guò)程是一個(gè)極其復(fù)雜和動(dòng)態(tài)的過(guò)程，主要包括政策方案的制定、執(zhí)行、監(jiān)控與評(píng)估等若干邏輯階段。其中，公共政策的執(zhí)行是政策過(guò)程的重要環(huán)節(jié)，是將理想的政策方案轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)、政策目標(biāo)轉(zhuǎn)化為政策效益的唯一途徑。但是，在實(shí)際的公共政策執(zhí)行過(guò)程中，由于政策執(zhí)行主體“經(jīng)濟(jì)人”的屬性及外部執(zhí)行條件和環(huán)境等制約因素的影響，公共政策實(shí)施效果往往達(dá)不到預(yù)期的目標(biāo)。因此加強(qiáng)對(duì)公共政策執(zhí)行監(jiān)督對(duì)克服政策執(zhí)行主體“經(jīng)濟(jì)人”屬性的影響、順利達(dá)成公共政策目標(biāo)、促進(jìn)政策利益最大化等具有重要意義。

一、 公共政策執(zhí)行監(jiān)督的必要性

（一）克服政策執(zhí)行主體自身的缺陷

公共政策執(zhí)行主體主要是指負(fù)責(zé)組織落實(shí)公共政策的組織或人員，是公共政策順利達(dá)成目標(biāo)、解決公共問(wèn)題重要推動(dòng)者。然而“人們奮斗所爭(zhēng)取的一切，都與他們的利益相關(guān)”[1]政策執(zhí)行者也會(huì)追求自身利益的最大化進(jìn)而影響政策的有效執(zhí)行。當(dāng)各主體出現(xiàn)利益沖突時(shí)，政策執(zhí)行者就會(huì)通過(guò)各種手段來(lái)維護(hù)或擴(kuò)大自身的利益，從而導(dǎo)致政策執(zhí)行出現(xiàn)偏差。同時(shí)，由于政策執(zhí)行者各方面的能力存在一定的局限性，而政策執(zhí)行是一個(gè)極其復(fù)雜的過(guò)程，則必然不可能面面俱到。因此，在政策執(zhí)行過(guò)程中，有必要時(shí)時(shí)對(duì)其進(jìn)行監(jiān)督，保證其按正確的方向進(jìn)行，順利的實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)公共利益的最大化。

（二）有利于促進(jìn)公共政策有效執(zhí)行

公共政策執(zhí)行是一項(xiàng)目標(biāo)性很強(qiáng)的實(shí)施性活動(dòng)，整個(gè)實(shí)施過(guò)程都是目標(biāo)導(dǎo)向的。但是，在實(shí)際的實(shí)踐過(guò)程中，由于各方面因素的影響，導(dǎo)致本來(lái)良好的政策方案在執(zhí)行過(guò)程中變形、走樣，難以順利的實(shí)現(xiàn)既定的政策目標(biāo)。公共政策執(zhí)行監(jiān)督的主要任務(wù)就是幫助政策執(zhí)行者在公共政策執(zhí)行中克服自身的缺陷、及時(shí)應(yīng)對(duì)政策環(huán)境的變化以及協(xié)調(diào)政策制定者與執(zhí)行者之間的利益沖突、發(fā)現(xiàn)政策執(zhí)行中的漏洞和偏差、迅速采取各種措施進(jìn)行補(bǔ)救，使公共政策執(zhí)行按照既定的目標(biāo)所確立的標(biāo)準(zhǔn)順利實(shí)施，以順利的解決政策問(wèn)題、實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)。

（三）保障社會(huì)穩(wěn)定，促進(jìn)社會(huì)民主

公共政策的本質(zhì)是對(duì)社會(huì)資源的權(quán)威性分配，執(zhí)行過(guò)程中出現(xiàn)走樣、變形必然會(huì)導(dǎo)致社會(huì)資源分配的不公平，影響、甚至損害某一部分政策對(duì)象的利益，從而可能導(dǎo)致社會(huì)的動(dòng)蕩不安。隨著我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，公民文化素質(zhì)的不斷提高，公民的民主權(quán)利意識(shí)不斷增強(qiáng)，要求參與政治生活的呼聲越來(lái)越高。因此，加強(qiáng)公共政策執(zhí)行監(jiān)督一方面可以滿足公民參與政治生活的要求，避免公共政策執(zhí)行損害既得利益群體的利益，減少社會(huì)矛盾和沖突。另一方面，可以使政府和社會(huì)公眾保持良好的合作與互動(dòng)關(guān)系，督促政策執(zhí)行機(jī)關(guān)及人員按照法律法規(guī)的規(guī)定正確地執(zhí)行公共政策。同時(shí)也可督促他們奉公守法、勤政愛(ài)民，增強(qiáng)政府的公信力、樹(shù)立良好的政府形象。

二、 公共政策執(zhí)行監(jiān)督的現(xiàn)實(shí)困境

（一）相關(guān)法律法規(guī)存在缺位

健全和完善的法律法規(guī)是保證公共政策執(zhí)行監(jiān)督效能有效發(fā)揮的前提和基礎(chǔ)。隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、社會(huì)主義法制社會(huì)的推進(jìn)以及依法治國(guó)目標(biāo)的確立，我國(guó)已頒布了許多旨在保障公共政策執(zhí)行監(jiān)督的法律法規(guī)。例如：《行政監(jiān)察法》、《行政訴訟法》等等。這些法律在一定程度上為公共政策執(zhí)行監(jiān)督提供了一定的標(biāo)準(zhǔn)和程序，使我國(guó)公共政策執(zhí)行監(jiān)督有法可依。但是這些法律僅僅只是規(guī)定了公共政策執(zhí)行監(jiān)督的根本原則，缺乏具體實(shí)施細(xì)則，同時(shí)對(duì)監(jiān)督主體的權(quán)限范圍、監(jiān)督程序、方式及方法也沒(méi)有作明確的規(guī)定，這樣就導(dǎo)致了具體的政策執(zhí)行監(jiān)督活動(dòng)無(wú)章可循、缺乏可操作性。

（二）監(jiān)督主體缺乏相應(yīng)的獨(dú)立性和權(quán)威性

公共政策執(zhí)行監(jiān)督是監(jiān)督權(quán)對(duì)執(zhí)行權(quán)的制約和約束，監(jiān)督主體的地位和權(quán)能在很大程度上影響著監(jiān)督的效果。我國(guó)實(shí)行的是雙重領(lǐng)導(dǎo)體制，監(jiān)察機(jī)關(guān)一方面要收到上級(jí)業(yè)務(wù)部門的領(lǐng)導(dǎo)或指導(dǎo)，一方面還要受到同級(jí)黨委、政府的領(lǐng)導(dǎo)。實(shí)際上，在雙重領(lǐng)導(dǎo)體制下，上級(jí)業(yè)務(wù)部門沒(méi)有人、財(cái)、物的實(shí)權(quán)，監(jiān)察機(jī)關(guān)的人員編制、人事任免、財(cái)政資金等基本上是受控于同級(jí)政府。這樣，監(jiān)督主體與監(jiān)督客體不僅沒(méi)有處于平等的地位，還形成了監(jiān)督主體受制于監(jiān)督客體的附屬關(guān)系，因此就大大的削弱了監(jiān)督主體的權(quán)威性，弱化了監(jiān)督機(jī)構(gòu)的職能。

（三）行政問(wèn)責(zé)制尚不健全

法國(guó)政治學(xué)家孟德斯雞說(shuō)過(guò)：“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是一條萬(wàn)古不易的經(jīng)驗(yàn)。有權(quán)力的人們使用權(quán)力一直遇有界限的地方才停止”。[2]如果不對(duì)這種權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督、不對(duì)失職人員進(jìn)行責(zé)任的追究，那么就不能起到制約權(quán)力的效果。我國(guó)現(xiàn)行的行政問(wèn)責(zé)制在一定程度上對(duì)行政權(quán)力起到了制約作用，但但也存在著許多問(wèn)題。首先是監(jiān)督主體不明。對(duì)于應(yīng)該向誰(shuí)問(wèn)責(zé)、誰(shuí)應(yīng)該承擔(dān)責(zé)任、如何承擔(dān)責(zé)任、是直接的還是間接的都不是很清楚，很難具體地界定責(zé)任。其次是制度不健全。從我國(guó)現(xiàn)行的關(guān)于行政問(wèn)責(zé)制的相關(guān)制度來(lái)看，目前關(guān)于公共政策執(zhí)行監(jiān)督問(wèn)責(zé)方面的規(guī)定明顯不足。最后是責(zé)任追究不到位。在公共政策執(zhí)行監(jiān)督的問(wèn)責(zé)中，一些執(zhí)行機(jī)構(gòu)出于對(duì)自身利益和形象的考慮，對(duì)應(yīng)當(dāng)負(fù)有責(zé)任的政策執(zhí)行者進(jìn)行包庇，只是形式上進(jìn)行追責(zé)。這樣的問(wèn)責(zé)制只會(huì)形成一種形式主義，起不到真正的威懾和懲治作用。

三、公共政策執(zhí)行監(jiān)督困境的解決對(duì)策

（一）建立健全相應(yīng)的法律法規(guī)體系

制定公共政策執(zhí)行監(jiān)督法律法規(guī)，從法律上具體規(guī)范和明確各監(jiān)督主體間的職責(zé)、權(quán)力與責(zé)任，監(jiān)督的范圍、程序、方式及方法，監(jiān)督主體間以及監(jiān)督主體與公共政策執(zhí)行客體之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，形成全方位、多層次的公共政策執(zhí)行監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)。同時(shí)，建立健全法律法規(guī)體系應(yīng)基于立法、守法、執(zhí)法的基礎(chǔ)上。在立法方面，通過(guò)相應(yīng)的法律法規(guī)來(lái)約束公共政策執(zhí)行主體的行為，明確其職責(zé)與權(quán)限范圍，促使其依法執(zhí)行。在守法方面，應(yīng)加強(qiáng)宣傳教育，使公共政策執(zhí)行主體的守法意識(shí)得到加強(qiáng)。在執(zhí)法方面，要在法律法規(guī)的權(quán)力范圍內(nèi)嚴(yán)格執(zhí)行，對(duì)于那些知法違法的執(zhí)行主體，按照相應(yīng)的法律條款予以懲罰。

（二）強(qiáng)化監(jiān)督主體的獨(dú)立性和權(quán)威性

孟德斯鳩曾經(jīng)說(shuō)過(guò)：“要防止權(quán)力濫用，就必須以權(quán)力來(lái)制約權(quán)力”。[2]在雙重領(lǐng)導(dǎo)體制下，專門監(jiān)督機(jī)構(gòu)在很大程度上附于同級(jí)政府，缺乏相對(duì)獨(dú)立的監(jiān)督權(quán)，甚至出現(xiàn)不敢監(jiān)督的情況，難以有效的實(shí)行監(jiān)督。因此，必須及時(shí)的采取有效的措施來(lái)改進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)體制，從制度上確保監(jiān)督機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性和增強(qiáng)其監(jiān)督的權(quán)威性。同時(shí)給予專門監(jiān)督機(jī)構(gòu)獨(dú)立的人事任免權(quán)以及財(cái)政預(yù)算。這樣才能保障使其在履行監(jiān)督職能時(shí)不受同級(jí)政府的干預(yù)，真正實(shí)現(xiàn)有效的監(jiān)督。

（三）加強(qiáng)政策執(zhí)行的責(zé)任追究

在授予公共政策執(zhí)行主體公共權(quán)力的同時(shí)，必須充分地明確其職責(zé)范圍，設(shè)定“以責(zé)任制約權(quán)力”的制約機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)公共政策執(zhí)行主體的責(zé)任追究，要確保政策執(zhí)行主體職、權(quán)、責(zé)相一致。對(duì)公共政策執(zhí)行主體的責(zé)任追究，必須通格落實(shí)責(zé)任追究，切實(shí)做到有權(quán)必有責(zé)，對(duì)違法的政策執(zhí)行主體實(shí)施責(zé)任追蹤，做到有責(zé)必追究，追究必落實(shí)，落實(shí)必到位。這樣才能使公共政策執(zhí)行主體在具體執(zhí)行過(guò)程中不敢亂來(lái)，切實(shí)提高執(zhí)行效果。（作者單位：西南大學(xué)政治與公共管理學(xué)院）

參考文獻(xiàn)：

[1]《馬克思恩格斯全集》第 1 卷， 人民出版社 1977年版第 82 頁(yè)

[2]孟德斯鳩.論法的精神（上冊(cè)）[M].北京：商務(wù)印書(shū)館，1982：154