楊在云

摘要：在知識(shí)資訊化社會(huì)，大學(xué)競爭力就是國家發(fā)展的基礎(chǔ)。以大學(xué)為主要途徑的高等教育日益受到國家高度重視，大學(xué)自治與政府管制沖突日漸凸顯：大學(xué)崇尚學(xué)術(shù)自由精神而追求自治權(quán)；政府基于公共利益及自身利益對(duì)大學(xué)施加限制和約束，因而協(xié)調(diào)大學(xué)與政府的關(guān)系成為大學(xué)發(fā)展中的重要環(huán)節(jié)。本文從當(dāng)下大學(xué)現(xiàn)狀談起，以“沖突—協(xié)調(diào)”為主線，遵循“現(xiàn)實(shí)—理論—現(xiàn)實(shí)”的研究思路，圍繞大學(xué)自治與政府管制二者之間的協(xié)調(diào)這個(gè)核心問題展開討論。同時(shí)，借鑒國外高等教育改革的經(jīng)驗(yàn)探討構(gòu)建具有中國特色的現(xiàn)代大學(xué)治理結(jié)構(gòu)的可能。

關(guān)鍵詞：大學(xué)自治；政府管制；沖突；協(xié)調(diào)

一、問題：大學(xué)的自治與管制

大學(xué)是高等教育的學(xué)府，綜合性地提供教學(xué)和研究條件的高等教育機(jī)構(gòu)，其承擔(dān)著三項(xiàng)重大職能：培養(yǎng)專門人才、科學(xué)研究、服務(wù)社會(huì)。大學(xué)被冠以“知識(shí)的殿堂”、“智慧的寶庫”、“象牙塔”等高貴、儒雅的尊稱，然而近來“大學(xué)里的那些事兒”也層出不窮，引發(fā)公眾熱議。從首例劉燕文訴北京大學(xué)案開始，大學(xué)因?qū)W位授予、學(xué)生錄取等居身被告席的情景已數(shù)見不鮮；大學(xué)領(lǐng)導(dǎo)因涉嫌腐敗被“雙規(guī)”并免去行政職務(wù)甚至鋃鐺入獄的比比皆是；當(dāng)下求學(xué)途中的學(xué)子感受最深的便是各種教育考試的改革，譬如高考改革、英語四六級(jí)改革、大學(xué)自主招生、以及其他各種考試制度的變革，就法學(xué)專業(yè)而言，改革也伴隨著教材的變更，于是“21世紀(jì)法學(xué)系列教材”、“普通高等教育‘十一五國家級(jí)規(guī)劃教材”等標(biāo)語便在教材的封面熠熠生輝……大學(xué)高呼自治，而現(xiàn)實(shí)卻是我國的大學(xué)一直是政府管理下的附屬單位。政府干預(yù)過多，導(dǎo)致大學(xué)缺乏辦學(xué)自主權(quán)，缺乏辦學(xué)積極性和創(chuàng)造性。這些弊端在實(shí)踐中已是顯而易見并且嚴(yán)重束縛了大學(xué)的發(fā)展。

為突破這些限制，以南方科技大學(xué)為代表的大學(xué)開始拉開了爭取“真正的大學(xué)自治”徐徐帷幕。建校之初，盡管始終追求“教授治學(xué)、學(xué)術(shù)自治”的目標(biāo)，在未獲“招生許可證”的三年里，南科大采取自主招生，并自發(fā)文憑與學(xué)位，高舉“自主招生”、“自授學(xué)位”、“去行政化”的大旗。然而，后來的事實(shí)證明，南科大也沒逃脫“管制”命運(yùn)。開始政府遲遲不正式批準(zhǔn)南科大的建立，批準(zhǔn)其建立之后，又遲遲不予其招生權(quán)，使得南科大一直處于一種“尷尬”的狀況，政府管理缺位與越位并存，角色錯(cuò)位。歷經(jīng)千辛萬苦南科大獲得建校權(quán)與招生權(quán)，然而同時(shí)也喪失了自治的初衷，曾經(jīng)的辦學(xué)方案中提出要成立的大學(xué)理事會(huì)、大學(xué)基金會(huì)，制定的大學(xué)章程，遲遲未見，取而代之的是行政規(guī)章《南方科技大學(xué)管理暫行辦法》，從建校，從其校長等一系列人員任命，從設(shè)備購置到學(xué)校招生看來，南科大又回到“千校一面”之中，想要一步到位達(dá)到自由的自治權(quán)是很難實(shí)現(xiàn)的。

從現(xiàn)實(shí)狀況中不難看出，正因?yàn)榇髮W(xué)自治與管制的沖突，使得大學(xué)改革舉步維艱。本文力圖對(duì)解決這一問題進(jìn)行一定的探討。文章將以“沖突—協(xié)調(diào)”為主線，以“現(xiàn)實(shí)—理論—現(xiàn)實(shí)”的基本思路，圍繞大學(xué)自治與政府管制二者之間的協(xié)調(diào)這個(gè)核心問題展開討論。同時(shí)，借鑒國外高等教育改革的經(jīng)驗(yàn)探討構(gòu)建具有中國特色的現(xiàn)代大學(xué)治理結(jié)構(gòu)的可能。文章第二部分討論大學(xué)自治、政府管制及其沖突。第三部分分析大學(xué)自治與政府管制沖突之協(xié)調(diào)的域外經(jīng)驗(yàn)。第四部分提出中國大學(xué)治理結(jié)構(gòu)的構(gòu)建。結(jié)語部分重申我國高等教育體制改革的方向，在法律框架下給予大學(xué)獨(dú)立自主的空間，最大限度地實(shí)現(xiàn)大學(xué)自治和學(xué)術(shù)自由，實(shí)現(xiàn)大學(xué)與政府的互利共贏、和諧共榮，創(chuàng)辦有中國特色的大學(xué)。

二、大學(xué)自治、政府管制及其沖突

具有行政權(quán)力的政府希望通過行政、立法、財(cái)政等手段加強(qiáng)對(duì)大學(xué)的管制，強(qiáng)調(diào)大學(xué)的育人責(zé)任，希望能通過教育的影響促進(jìn)社會(huì)發(fā)展。然而，崇尚學(xué)術(shù)自由、學(xué)術(shù)自治的大學(xué)希望擁有自由自主的教學(xué)環(huán)境?，F(xiàn)實(shí)中，首先，集權(quán)管理的存在使大學(xué)無法真正取得辦學(xué)自主權(quán)。政府和教育主管部門忽略地區(qū)、行業(yè)、學(xué)校發(fā)展的差異性，制定統(tǒng)一的計(jì)劃、政策和發(fā)展模式，極大限制了學(xué)校之間的競爭和教育資源的優(yōu)化配置。在課程設(shè)置、招生標(biāo)準(zhǔn)、教授水平、教學(xué)方法等一系列本應(yīng)由大學(xué)自主管理的環(huán)節(jié)上被政府掣肘。其次，長期管制導(dǎo)致高等教育過多依賴國家，缺乏適應(yīng)社會(huì)需求的能力，同生產(chǎn)、科研和社會(huì)其他方面脫離聯(lián)系，難以利用各種社會(huì)力量和優(yōu)勢辦學(xué)。最后，現(xiàn)行的高等教育管理體制缺乏靈活、有效的統(tǒng)一和協(xié)調(diào)途徑及手段，高等教育管理陷入“一放就亂，一收就死”的兩難困境。

在新形勢下，1993年《中國教育改革和發(fā)展綱要》、1997年《國家教委關(guān)于轉(zhuǎn)變職能，加強(qiáng)宏觀管理，擴(kuò)大直屬高校辦學(xué)自主權(quán)的若干意見》、1998年《中華人民共和國教育法》在立法上明確了大學(xué)辦學(xué)自主權(quán)，但是實(shí)踐中具體操作上、程序上仍然是空白，無跡可尋，因而找到合理、具體可操作路徑是解決沖突的核心。

三、大學(xué)自治與政府管制沖突之協(xié)調(diào)的域外經(jīng)驗(yàn)

大學(xué)自治與政府管制的協(xié)調(diào)要保持大學(xué)自治與政府治理之間的必要張力，力求達(dá)成二者間的有效平衡。南科大的自治困境也應(yīng)當(dāng)參考下述理論尋求解決辦法。

（一）中立的中介機(jī)構(gòu)

變“全能政府”、“附屬大學(xué)”的角色為“有限政府”、“獨(dú)立大學(xué)”，達(dá)到政府—大學(xué)之間關(guān)系的動(dòng)態(tài)平衡，需借鑒建立有效的中介機(jī)構(gòu)理論設(shè)想。伊爾·卡瓦斯從政府與學(xué)校間雙向作用的角度對(duì)中介機(jī)構(gòu)進(jìn)行界定：“一般來說，中介機(jī)構(gòu)可以描述為是一個(gè)正式建立起來的團(tuán)體，它的建立主要是加強(qiáng)政府部門與獨(dú)立（或半獨(dú)立）組織的聯(lián)系以完成一種特殊的公共目的?！雹倬哂凶灾涡浴㈦p向性、中立性、權(quán)威性的中介機(jī)構(gòu)的建立、健全減輕了政府“大包大攬”的負(fù)擔(dān)，控制、協(xié)調(diào)行政權(quán)與自治權(quán)的度的問題，解決了權(quán)力分配“一放就亂、一亂就收、一收就死、一死就放”的惡性循環(huán)。引入中立的中介機(jī)構(gòu)和組織在政府與大學(xué)之間緩沖與潤滑，能夠站在公平、公正的立場協(xié)調(diào)二者的矛盾與沖突。

（二）法人治理

大學(xué)“去行政化”是國際大勢所趨，即大學(xué)法人化。日本大刀闊斧的改革即是典范。所謂的“法人化”，明確大學(xué)為“法律上權(quán)利、義務(wù)的主體”，大學(xué)從國家行政組織分離出來，轉(zhuǎn)換為獨(dú)立性、自律性運(yùn)營系統(tǒng)。②借鑒英美法系中美國公司治理中的“單一制”和大陸法系中公司治理中的“二元管理”優(yōu)勢，建立學(xué)校理事會(huì)和監(jiān)事會(huì)制度。從政治、管理、學(xué)術(shù)和學(xué)生中選取代表組成監(jiān)事會(huì)，監(jiān)督學(xué)校各項(xiàng)規(guī)章制度的實(shí)行；選取專家、教授和行政管理與黨務(wù)管理人員組成理事會(huì)協(xié)助校長管理，內(nèi)部監(jiān)督的外在強(qiáng)化的規(guī)范制度設(shè)計(jì)避免“單一制”和“集權(quán)管理”的缺陷，形成內(nèi)部的制衡與監(jiān)督，協(xié)調(diào)大學(xué)自治—政府管制之間的沖突。大學(xué)法人化的運(yùn)作模式順應(yīng)高等教育的發(fā)展趨勢，對(duì)于處理當(dāng)下我國大學(xué)與政府關(guān)系向良好方向發(fā)展具有借鑒作用。

四、中國大學(xué)治理結(jié)構(gòu)的構(gòu)建

黨的十八屆三中全會(huì)國務(wù)院發(fā)展研究中心提出的“383改革方案”八個(gè)重點(diǎn)改革領(lǐng)域中談及激勵(lì)創(chuàng)新實(shí)現(xiàn)大學(xué)“去行政化”。那么具體如何操作呢？筆者認(rèn)為中國特色大學(xué)的組織構(gòu)架應(yīng)為：黨委領(lǐng)導(dǎo)、理事會(huì)校長負(fù)責(zé)管理、高等教育評(píng)鑒委員會(huì)評(píng)鑒之相互制衡體制。

（一）黨委領(lǐng)導(dǎo)

黨委對(duì)高校的領(lǐng)導(dǎo)是由中國特色社會(huì)主義制度所決定的，文革“踢開黨委鬧革命”的十年浩劫，1989反黨反社會(huì)主義的學(xué)潮、政治風(fēng)波……歷史教訓(xùn)都證明了沒有正確的核心領(lǐng)導(dǎo)力量，知識(shí)成為一把不受控制的利劍，會(huì)被投機(jī)為所欲為最終傷害到自己。只有堅(jiān)持黨委的領(lǐng)導(dǎo)，處在一個(gè)和平、穩(wěn)定的環(huán)境下高等教育才能長足發(fā)展。

（二）理事會(huì)：校長負(fù)責(zé)，學(xué)生、家長、社會(huì)多方參與

理事會(huì)是大學(xué)管理的核心，而校長則是大學(xué)管理核心的操控者。大學(xué)校長肩負(fù)創(chuàng)造特色大學(xué)的重任，兼具戰(zhàn)略思維、長遠(yuǎn)眼光、國際視野和前途意識(shí)，是一名出色的管理者。例如，《中國人民大學(xué)章程（試行）》規(guī)定了校長的七大職責(zé)或者說是對(duì)應(yīng)的權(quán)力?！八季S是地球上最美麗的花朵”，社會(huì)需要各式各樣的人才，差異使世界五彩繽紛，大學(xué)并非基礎(chǔ)教育，并不需要“生產(chǎn)同樣規(guī)格的人才”，大學(xué)需要在基礎(chǔ)教育上發(fā)掘潛能，提升創(chuàng)造力，挑戰(zhàn)自我，揚(yáng)長避短，打造每一個(gè)特色人才。大學(xué)校長猶如公司法人的董事長兼經(jīng)理，其余理事由校長任命及領(lǐng)導(dǎo)，大學(xué)經(jīng)營成敗由校長及理事集體負(fù)責(zé)，建立以校長為首之責(zé)任體系；校長高度統(tǒng)領(lǐng)本學(xué)校的教學(xué)、科學(xué)研究和其他行政管理工作，高校校長具體行使以下職權(quán)：擬定學(xué)校發(fā)展規(guī)劃和學(xué)科建設(shè)規(guī)劃，制定各部門具體規(guī)章制度并監(jiān)督實(shí)施；組織教學(xué)、科研活動(dòng)，進(jìn)行思想品德教育；擬定學(xué)校內(nèi)部組織機(jī)構(gòu)設(shè)置方案，并任免機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人，推薦副校長人選；聘任與解聘教職員工；制定和執(zhí)行年度經(jīng)費(fèi)預(yù)算方案，保障合法權(quán)益和學(xué)校正常運(yùn)轉(zhuǎn)；主持校長辦公會(huì)議或者其他校務(wù)會(huì)議，處理上述各有關(guān)事項(xiàng)。③大學(xué)的理事，由校內(nèi)外具有經(jīng)營專長之代表組成，參酌教育部意見后，由校長任命，校外理事人數(shù)應(yīng)為二分之一以上。學(xué)生、家長、社會(huì)多方構(gòu)成理事會(huì)將給予各方充分的發(fā)言權(quán)，平衡各方權(quán)益，在決策時(shí)兼顧各方。理事會(huì)負(fù)責(zé)審議大學(xué)的發(fā)展計(jì)劃書，包括長期規(guī)劃、中期計(jì)劃、教職工薪資標(biāo)準(zhǔn)、財(cái)務(wù)預(yù)算方案、組織機(jī)構(gòu)設(shè)立、變更等管理事務(wù)之重要事項(xiàng)。

（三）高等教育評(píng)鑒委員會(huì)評(píng)鑒

設(shè)立獨(dú)立的“高等教育評(píng)鑒委員會(huì)”總攬高等教育評(píng)估，制定大學(xué)內(nèi)部自我評(píng)價(jià)、社會(huì)評(píng)價(jià)、高等教育評(píng)鑒委員會(huì)評(píng)價(jià)等構(gòu)成的多重評(píng)鑒綜合標(biāo)準(zhǔn)，評(píng)鑒大學(xué)的年度營運(yùn)績效、中期目標(biāo)、教學(xué)效果等，考量各大學(xué)實(shí)施、管理情況，考核校長是否盡職盡責(zé)，是否越權(quán)；各監(jiān)事是否稱職；資金籌措、財(cái)務(wù)運(yùn)用是否合理等。高等教育評(píng)鑒委員會(huì)獨(dú)立于行政部門、大學(xué)內(nèi)部機(jī)構(gòu)的中立第三方，改變過去事前行政機(jī)關(guān)監(jiān)督的機(jī)制，改由獨(dú)立的高等教育評(píng)鑒委員會(huì)事后監(jiān)督，給予大學(xué)更多的自由發(fā)展空間，借鑒公司法人之監(jiān)事會(huì)管理之意旨，達(dá)到監(jiān)督而不妨礙的良好效果，多重評(píng)鑒機(jī)制更客觀、全面體現(xiàn)一所大學(xué)的真正水準(zhǔn)，更加注重社會(huì)效應(yīng)，培養(yǎng)當(dāng)下社會(huì)實(shí)用型人才。同時(shí)也有利于大學(xué)治理的進(jìn)一步改進(jìn)，引進(jìn)競爭機(jī)制，創(chuàng)造嚴(yán)謹(jǐn)治學(xué)的優(yōu)良氛圍。

五、結(jié)語

大學(xué)自治與政府管制猶如“共棲”，密不可分，相互制約，協(xié)調(diào)好二者的關(guān)系是高等教育改革發(fā)展的重要環(huán)節(jié)。當(dāng)下，我國高等教育體制改革正處在承前啟后的關(guān)鍵階段，正確處理好大學(xué)與政府之間的關(guān)系，有助于政府的宏觀管理，有助于現(xiàn)代大學(xué)制度的建立。文中探討了政府與大學(xué)之間關(guān)系沖突所在，并著手化解沖突。當(dāng)下大學(xué)自治是教育發(fā)展大勢所趨，各國對(duì)此研究不斷深入，中介機(jī)構(gòu)、法人化等理論在國外實(shí)踐運(yùn)用中取得良好的效果，國內(nèi)的教育改革應(yīng)當(dāng)在充分尊重國情下借鑒，政府應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)變角色，變?nèi)苷疄橛邢拚?，逐步下放?quán)力，側(cè)重于對(duì)大學(xué)扶持和監(jiān)督，在法律框架下給予大學(xué)獨(dú)立自主的空間，最大限度地實(shí)現(xiàn)大學(xué)自治和學(xué)術(shù)自由，實(shí)現(xiàn)大學(xué)與政府的互利共贏、和諧共榮，創(chuàng)辦有中國特色的大學(xué)自治。（作者單位：云南大學(xué)法學(xué)院）

注釋：

①邵平：《中介機(jī)構(gòu)：政府與高校之間的緩沖器》，《中國電力教育》，2009年第137期，第1頁。

②臺(tái)灣政治大學(xué)法學(xué)院 公法中心編著：《全球化之下的管制行政法》，元照出版公司2011年版，第588頁。

③周榮超：《我國高等教育管理體制改革中的政府職能研究》，碩士學(xué)位論文，河南大學(xué)，2011年，第46頁。

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