張?jiān)铝?李真+吳勝男+郝梓秀+Lamya

【摘 要】 經(jīng)濟(jì)新常態(tài)是我國(guó)經(jīng)濟(jì)近幾年表現(xiàn)出來(lái)的發(fā)展?fàn)顟B(tài)。公益類國(guó)有企業(yè)主要提供公共服務(wù)，關(guān)系到民生的質(zhì)量，其發(fā)展與提升空間很大，但資金相對(duì)不足。引入PPP模式，加快基礎(chǔ)設(shè)施及公用事業(yè)的發(fā)展，有助于促進(jìn)公益類國(guó)有企業(yè)改革，提高公共服務(wù)質(zhì)量。我國(guó)PPP模式的發(fā)展尚處于初級(jí)階段，發(fā)展中應(yīng)注意把握政府職能到位、立法先行及人才培養(yǎng)等關(guān)鍵問(wèn)題。同時(shí)，應(yīng)注意學(xué)習(xí)借鑒國(guó)際先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，先行試點(diǎn)，不斷總結(jié)，逐步推開，確保PPP模式真正發(fā)揮其功效。

【關(guān)鍵詞】 經(jīng)濟(jì)新常態(tài)； 公益類國(guó)有企業(yè)； PPP模式

【中圖分類號(hào)】 F015 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】 A 【文章編號(hào)】 1004-5937（2016）14-0075-04

一、問(wèn)題的提出

2014年5月，習(xí)近平總書記視察河南的行程中，第一次提及“新常態(tài)”。以習(xí)近平為首的新一屆政府在黨的十八屆三中全會(huì)中重申發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)，這可以理解為經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要思路。從時(shí)間跨度來(lái)看，經(jīng)濟(jì)新常態(tài)體現(xiàn)在不同的時(shí)間階段。20世紀(jì)30年代，凱恩斯首先提出混合經(jīng)濟(jì)理論，成為混合所有制的理論基礎(chǔ)?；旌辖?jīng)濟(jì)是私有經(jīng)濟(jì)和公有經(jīng)濟(jì)的共同體。而我國(guó)發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)，就是在確保國(guó)有經(jīng)濟(jì)主導(dǎo)地位的前提下，在國(guó)有經(jīng)濟(jì)中引入私有經(jīng)濟(jì)等非國(guó)有成分，放大國(guó)有資本的功能。2014年國(guó)家發(fā)改委表示，混合所有制經(jīng)濟(jì)在行業(yè)發(fā)展上沒(méi)有禁區(qū)，工業(yè)、金融、醫(yī)療、服務(wù)、城市基礎(chǔ)設(shè)施等領(lǐng)域均存在。本文僅就經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下公益類國(guó)有企業(yè)發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)、引入PPP模式進(jìn)行探討，以便促進(jìn)公益類國(guó)有企業(yè)的發(fā)展，使其提供更多更好的公共產(chǎn)品與服務(wù)。

二、關(guān)于經(jīng)濟(jì)新常態(tài)的內(nèi)涵

（一）不同的學(xué)術(shù)觀點(diǎn)

關(guān)于經(jīng)濟(jì)新常態(tài)，學(xué)術(shù)界有多種觀點(diǎn)。觀點(diǎn)之一：經(jīng)濟(jì)新常態(tài)是經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的對(duì)稱態(tài)，是在經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)對(duì)稱態(tài)基礎(chǔ)上的可持續(xù)發(fā)展，包括經(jīng)濟(jì)可持續(xù)增長(zhǎng)。觀點(diǎn)之二：將哲學(xué)否定之否定規(guī)律用于經(jīng)濟(jì)新常態(tài)，認(rèn)為經(jīng)濟(jì)新常態(tài)是人類經(jīng)濟(jì)發(fā)展肯定、否定、否定之否定波浪式前進(jìn)的成果。觀點(diǎn)之三：經(jīng)濟(jì)新常態(tài)是一個(gè)國(guó)家在經(jīng)歷了經(jīng)濟(jì)危機(jī)、經(jīng)濟(jì)調(diào)整之后出現(xiàn)的一個(gè)過(guò)渡階段經(jīng)濟(jì)運(yùn)行態(tài)勢(shì)，是一種改變粗放型、數(shù)量型、擴(kuò)張型的狀態(tài)到集約、質(zhì)量型的狀態(tài)。觀點(diǎn)之四：經(jīng)濟(jì)新常態(tài)是一種不同于以往的、相對(duì)穩(wěn)定的狀態(tài)，具有趨勢(shì)性和不可逆轉(zhuǎn)性，意味著中國(guó)經(jīng)濟(jì)已經(jīng)進(jìn)入一個(gè)與過(guò)去30多年高速增長(zhǎng)期不同的階段。以上觀點(diǎn)只是眾多觀點(diǎn)中的幾個(gè)代表，還有許多未列出的觀點(diǎn)。

（二）本文的內(nèi)涵界定

筆者通過(guò)查閱百度百科詞典，對(duì)“新”、“經(jīng)濟(jì)”、“常態(tài)”等內(nèi)涵有了更深刻的理解與感悟?！靶隆笔桥c“舊”相比較而言的，意為剛有的、剛經(jīng)驗(yàn)得到的、初始的、性質(zhì)變得更好的、有異于舊質(zhì)的狀態(tài)和性質(zhì)?！敖?jīng)濟(jì)”一詞在《辭?！分薪忉尀閮r(jià)值的創(chuàng)造、轉(zhuǎn)化與實(shí)現(xiàn)。人類的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)就是創(chuàng)造、轉(zhuǎn)化與實(shí)現(xiàn)價(jià)值，滿足人類物質(zhì)文化生活需要的活動(dòng)，是社會(huì)物質(zhì)生產(chǎn)、流通、交換等的活動(dòng)?！俺B(tài)”是指事物時(shí)常發(fā)生的狀態(tài)，固有的姿態(tài)或形態(tài)或本來(lái)的狀態(tài)。“新常態(tài)”可以理解為事物剛有的狀態(tài)、性質(zhì)變得更好的狀態(tài)。而“經(jīng)濟(jì)新常態(tài)”則可以理解為使社會(huì)的物質(zhì)生產(chǎn)、流通、交換等活動(dòng)變得比以往更好的狀態(tài)，具體表現(xiàn)為改革過(guò)去的不足與弊端，使得經(jīng)濟(jì)更加繁榮、高效、公平，社會(huì)資源配置更加優(yōu)化，社會(huì)發(fā)展更加和諧、具有可持續(xù)性等。

本文對(duì)經(jīng)濟(jì)新常態(tài)的理解，基于詞匯的本質(zhì)涵義，剖析其內(nèi)涵，與不少學(xué)者的觀點(diǎn)有相似之處，可謂異曲同工。如“中國(guó)經(jīng)濟(jì)呈現(xiàn)出新常態(tài)，從高速增長(zhǎng)轉(zhuǎn)為中高速增長(zhǎng)，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)，從要素驅(qū)動(dòng)、投資驅(qū)動(dòng)轉(zhuǎn)向創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)”。也就是說(shuō)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)更加講求高效而不是高速；經(jīng)濟(jì)的發(fā)展改變粗放型，不能依靠無(wú)序地開采資源、破壞環(huán)境來(lái)?yè)Q得經(jīng)濟(jì)的發(fā)展；發(fā)展動(dòng)力更加依靠創(chuàng)新，發(fā)展服務(wù)產(chǎn)業(yè)，降低農(nóng)業(yè)及制造業(yè)生產(chǎn)。

可見(jiàn)，提高服務(wù)、降低農(nóng)業(yè)和制造業(yè)的發(fā)展是經(jīng)濟(jì)新常態(tài)的標(biāo)志之一。服務(wù)包括公共服務(wù)，也包括私人服務(wù)，而公共服務(wù)是最重要的部分，表現(xiàn)為城市基礎(chǔ)建設(shè)及公用事業(yè)，如水、電、交運(yùn)等，這些公共服務(wù)主要由公益類國(guó)有企業(yè)提供。公益類國(guó)有企業(yè)主要負(fù)責(zé)城市基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)，滿足人民公共服務(wù)的需要，這正是PPP模式的用武之地。目前，我國(guó)政府財(cái)政資金有限，每年用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)的預(yù)算相對(duì)不足，許多方面需要建設(shè)、提升、維修與保養(yǎng)等，如城市排水設(shè)施、城市電網(wǎng)、安全系統(tǒng)、消防等方面，只有在天災(zāi)人禍時(shí)才驚訝地感到其力量不足、缺失或落后。許多偏僻地區(qū)的飲水、照明燈系統(tǒng)非常缺乏，但政府財(cái)政卻力不能及。因此，我國(guó)公益類國(guó)有企業(yè)迫切需要引入PPP模式，加快改革步伐，積極吸收社會(huì)資本，彌補(bǔ)財(cái)政資金的不足，優(yōu)化建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施，更加高質(zhì)、高效地提高、完善公共服務(wù)。

三、PPP模式的內(nèi)涵、特征與實(shí)踐

（一）PPP模式的內(nèi)涵

PPP是英文Public-Private-Partnership的縮寫，即公私合作、公私合伙或合營(yíng)，也稱公私協(xié)力。英國(guó)政府于1982年最早提出PPP，指政府與私營(yíng)商簽訂長(zhǎng)期協(xié)議，授權(quán)私營(yíng)商代替政府建設(shè)、運(yùn)營(yíng)或管理公共基礎(chǔ)設(shè)施并向公眾提供公共服務(wù)。在我國(guó)政府層面更多的表述為政府與社會(huì)資本合作?！蛾P(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本合作模式的指導(dǎo)意見(jiàn)》即國(guó)辦發(fā)〔2015〕第42號(hào)指出，政府與社會(huì)資本合作是公共服務(wù)供給機(jī)制的重大創(chuàng)新，即政府采取競(jìng)爭(zhēng)性方式擇優(yōu)選擇具有投資、運(yùn)行管理能力的社會(huì)資本，雙方按照平等協(xié)商原則訂立合同，明確責(zé)權(quán)利關(guān)系，由社會(huì)資本提供公共服務(wù)，政府依據(jù)公共服務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果向社會(huì)資本支付相應(yīng)對(duì)價(jià)，保證社會(huì)資本獲得合理收益[ 1 ]。PPP是公共基礎(chǔ)設(shè)施中的一種項(xiàng)目融資模式，旨在鼓勵(lì)私營(yíng)企業(yè)、民營(yíng)資本與政府進(jìn)行合作，參與公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。在這種模式中，政府全程參與，政府公共部門與私營(yíng)部門合作，公共部門所掌握的資源參與提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，實(shí)現(xiàn)“1+1>2”的效果。

從各國(guó)和國(guó)際組織對(duì)PPP的理解來(lái)看，PPP有廣義和狹義之分。廣義的PPP泛指公共部門與私人部門為提供公共產(chǎn)品或服務(wù)而建立的各種合作關(guān)系；狹義的PPP可以理解為一系列項(xiàng)目融資模式的總稱，包括BOT、BOO、TOT、ROT、DBFO等。BOT：Build—Operate—Transfer即建設(shè)—經(jīng)營(yíng)—轉(zhuǎn)讓，是指政府通過(guò)契約授予私營(yíng)企業(yè)以一定期限的特許專營(yíng)權(quán)，許可其融資建設(shè)和經(jīng)營(yíng)特定的公用基礎(chǔ)設(shè)施，并準(zhǔn)許其通過(guò)向用戶收取費(fèi)用或出售產(chǎn)品以清償貸款、回收投資并賺取利潤(rùn)，特許權(quán)期限屆滿時(shí)，該基礎(chǔ)設(shè)施無(wú)償移交給政府[ 2 ]。BOO：Build-Own-Operate，即建設(shè)—擁有—運(yùn)營(yíng)，指承包商根據(jù)政府賦予的特許權(quán)，建設(shè)并經(jīng)營(yíng)某項(xiàng)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目，但并不將此項(xiàng)基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目移交給公共部門。TOT：Transfer-Operate-Transfer，即移交—經(jīng)營(yíng)—移交，通常是指政府部門或國(guó)有企業(yè)將建設(shè)好的項(xiàng)目一定期限的產(chǎn)權(quán)或經(jīng)營(yíng)權(quán)，有償轉(zhuǎn)讓給投資人，由其進(jìn)行運(yùn)營(yíng)管理；投資人在約定的期限內(nèi)通過(guò)經(jīng)營(yíng)收回全部投資并得到合理的回報(bào)，雙方合約期滿之后，投資人再將該項(xiàng)目交還政府部門或原企業(yè)的一種融資方式。ROT：Rebuild-Operate-Transfer，即重構(gòu)—運(yùn)營(yíng)—移交，民營(yíng)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)既有設(shè)施的運(yùn)營(yíng)管理以及改擴(kuò)建項(xiàng)目的資金籌措、建設(shè)及其運(yùn)營(yíng)管理，期滿將全部設(shè)施無(wú)償移交給政府部門。DBFO：Design-Build-Finance-Operate，即設(shè)計(jì)一建設(shè)一融資一經(jīng)營(yíng)，是指從項(xiàng)目的設(shè)計(jì)開始就特許給某一機(jī)構(gòu)進(jìn)行，直到項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)期收回投資和取得投資效益。其中，BOT是最重要的方式，它很容易受到政府扶持，享受到優(yōu)惠政策，是一種優(yōu)勢(shì)的融資渠道。

（二）PPP模式的特征

特征是一事物區(qū)別于他事物的顯著標(biāo)志。PPP模式具有三大特征：伙伴關(guān)系、利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)?；锇殛P(guān)系是其首要特征，表現(xiàn)為合作雙方目標(biāo)一致、相互體貼，從而長(zhǎng)久合作。利益共享和風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)是后續(xù)特征，也是伙伴關(guān)系特征的延伸。利益共享是指在政府監(jiān)督私人部門避免攫取超額利潤(rùn)、共享社會(huì)成果外，體現(xiàn)PPP項(xiàng)目公益性的特點(diǎn)，取得合理、長(zhǎng)久而穩(wěn)定的投資回報(bào)。顯然，利益共享是伙伴關(guān)系的基礎(chǔ)之一，如果沒(méi)有利益共享，也不會(huì)有可持續(xù)的PPP類型的伙伴關(guān)系。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，機(jī)遇與風(fēng)險(xiǎn)共存，風(fēng)險(xiǎn)不可避免。PPP模式的風(fēng)險(xiǎn)，每種都由最善于應(yīng)對(duì)該風(fēng)險(xiǎn)的合作方承擔(dān)，使整個(gè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目的成本最小化。公共部門盡可能大地承擔(dān)自己有優(yōu)勢(shì)的伴生風(fēng)險(xiǎn)，而讓對(duì)方承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)盡可能??；私營(yíng)部門會(huì)按其相對(duì)優(yōu)勢(shì)承擔(dān)較多的甚至全部的具體管理職責(zé)，而這正是政府管理層“官僚主義低效風(fēng)險(xiǎn)”甚至滋生腐敗的易發(fā)領(lǐng)域。由此，風(fēng)險(xiǎn)得以有效規(guī)避。

（三）PPP模式的國(guó)內(nèi)外實(shí)踐

1.國(guó)際實(shí)踐

從國(guó)際應(yīng)用PPP來(lái)看，歐洲最先出現(xiàn)，發(fā)達(dá)國(guó)家及發(fā)展中國(guó)家均有成功案例。世界上第一個(gè)BOT項(xiàng)目是20世紀(jì)80年代初土耳其政府提出的水電建設(shè)項(xiàng)目，第一個(gè)比較成功的BOT項(xiàng)目是菲律賓的NOVATASI發(fā)電項(xiàng)目。此外，馬來(lái)西亞的南北高速公路、澳大利亞的港口隧道等都是通過(guò)BOT投資建設(shè)。英國(guó)于1992年采用PPP模式，其75%的管理者認(rèn)為PPP模式下的工程達(dá)到和超過(guò)了價(jià)格與質(zhì)量要求，節(jié)省了17%的資金。其中80%的工程項(xiàng)目按規(guī)定完成，80%的工程耗資在預(yù)算之內(nèi)。智利于1994年采用PPP模式。葡萄牙于1997年采用PPP用于公路網(wǎng)建設(shè)。巴西于2004年通過(guò)PPP相關(guān)法案，2006年正式獲批首批PPP項(xiàng)目，主要用于公路、鐵路、港口、灌溉等領(lǐng)域建設(shè)。

2.國(guó)內(nèi)實(shí)踐

PPP在發(fā)展中國(guó)家公共基礎(chǔ)設(shè)施融資建設(shè)方面深受歡迎。我國(guó)成功應(yīng)用PPP模式是廣西來(lái)賓電廠B廠項(xiàng)目，這是我國(guó)第一個(gè)PPP項(xiàng)目[ 2 ]。該項(xiàng)目于1988年正式國(guó)家立項(xiàng)，1995年申請(qǐng)采用BOT融資方式建設(shè)，已經(jīng)于2015年9月3日成功移交廣西政府。廣西投資集團(tuán)代表廣西政府承擔(dān)該項(xiàng)目的權(quán)益和義務(wù)。法國(guó)電力公司和通用阿爾斯通聯(lián)合體合作中標(biāo)。法國(guó)、英國(guó)等銀行牽頭組成19家銀團(tuán)聯(lián)合承貸，建成后由法國(guó)公司負(fù)責(zé)經(jīng)營(yíng)15年。后續(xù)成功的PPP模式項(xiàng)目諸多，如大理市生活垃圾處置城鄉(xiāng)一體化系統(tǒng)工程、固安工業(yè)園區(qū)新型城鎮(zhèn)化項(xiàng)目、合肥市王小郢污水處理廠資產(chǎn)權(quán)益轉(zhuǎn)讓項(xiàng)目、江西峽江水利樞紐工程項(xiàng)目、酒泉市城區(qū)熱電聯(lián)產(chǎn)集中供熱項(xiàng)目、陜西南溝門水利樞紐工程項(xiàng)目、深圳大運(yùn)中心項(xiàng)目、蘇州市吳中靜脈園垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目、天津市北水業(yè)公司部分股權(quán)轉(zhuǎn)讓項(xiàng)目、渭南市天然氣利用工程項(xiàng)目、張家界市楊家溪污水處理廠項(xiàng)目和重慶涪陵至豐都高速公路項(xiàng)目、重慶的垃圾焚燒項(xiàng)目等。

上述國(guó)內(nèi)外實(shí)踐表明，PPP模式主要用于城市基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)，能夠節(jié)省政府財(cái)政資金，提高項(xiàng)目建設(shè)效益，解決地方政府的融資困難，提供高效、完善的公共服務(wù)體系。

四、公益類國(guó)有企業(yè)及相關(guān)領(lǐng)域

公益類國(guó)有企業(yè)的分類見(jiàn)于2015年8月24日中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于深化國(guó)有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》。該《意見(jiàn)》全文共10 127個(gè)字，30條，包括總體要求、分類推進(jìn)國(guó)有企業(yè)改革、完善現(xiàn)代企業(yè)制度、完善國(guó)有資產(chǎn)管理體制四部分內(nèi)容。關(guān)于分類推進(jìn)國(guó)有企業(yè)改革部分提出，將國(guó)有企業(yè)劃分為商業(yè)類和公益類。公益類國(guó)有企業(yè)以保障民生、服務(wù)社會(huì)、提供公共產(chǎn)品和服務(wù)為主要目標(biāo)，涉及的領(lǐng)域有城市基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)等，如交通運(yùn)輸（公路、鐵路、機(jī)場(chǎng)、港口）、衛(wèi)生（醫(yī)院）、教育（學(xué)校）、文化等。該《意見(jiàn)》指出，公益類國(guó)有企業(yè)引入市場(chǎng)機(jī)制，提高公共服務(wù)效率和能力[ 3 ]，既可以采用國(guó)有獨(dú)資，也可以通過(guò)購(gòu)買服務(wù)、特許經(jīng)營(yíng)、委托代理等方式，鼓勵(lì)非國(guó)有企業(yè)參與經(jīng)營(yíng)。將市場(chǎng)機(jī)制引入公益類國(guó)有企業(yè)，其實(shí)質(zhì)是將市場(chǎng)機(jī)制引入基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及公共服務(wù)領(lǐng)域，基礎(chǔ)設(shè)施市場(chǎng)化，加快市政設(shè)施（交運(yùn)、通訊、水、電、暖、燃?xì)?、垃圾處理等）等建設(shè)。

前述PPP模式理論及國(guó)內(nèi)外實(shí)踐表明，PPP模式能很好地適應(yīng)我國(guó)公益類國(guó)有企業(yè)改革，市場(chǎng)化運(yùn)作公共服務(wù)及基礎(chǔ)設(shè)施，拓寬融資渠道，促進(jìn)公益類國(guó)有企業(yè)的發(fā)展，提高基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)的效能。

五、引入PPP模式，加快公益類國(guó)有企業(yè)改革

上已述及，PPP模式主要用于基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)項(xiàng)目的投融資，是我國(guó)公益類國(guó)有企業(yè)加快發(fā)展與改革的明智選擇。但目前我國(guó)PPP模式的發(fā)展尚處于初級(jí)階段，存在不完善及諸多弊端。因此，引入PPP模式應(yīng)考慮以下三個(gè)方面的關(guān)鍵問(wèn)題：政府全程參與、立法先行及人才培養(yǎng)。

（一）政府全程參與

PPP技術(shù)有別于其他模式之一是政府全程參與，政府既是合作者，也是監(jiān)督指導(dǎo)者和服務(wù)者。項(xiàng)目的申請(qǐng)立項(xiàng)、招投標(biāo)、建設(shè)、驗(yàn)收、運(yùn)營(yíng)、轉(zhuǎn)讓等各環(huán)節(jié)都需要政府工作到位，全方位參與，全程主導(dǎo)、扶持與監(jiān)管。PPP主要用于公用設(shè)施及城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。提供公共服務(wù)，實(shí)現(xiàn)好的效益、效果及效率，這正是政府職能所在?？梢哉f(shuō)，哪里有PPP項(xiàng)目，哪里就有政府作為。如果政府缺位，PPP項(xiàng)目的某一環(huán)節(jié)出問(wèn)題，如合同簽訂、資金、項(xiàng)目工期、利益分配、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)等都會(huì)影響項(xiàng)目的順利進(jìn)展，違背PPP項(xiàng)目的初衷。如20世紀(jì)90年代北京的鳥巢、北京地鐵4號(hào)線等，后續(xù)政府監(jiān)管缺位，扭曲了BOT的特征。

（二）立法先行

PPP從提出至今不過(guò)二十幾年，在我國(guó)尚處于初級(jí)階段。目前國(guó)家已經(jīng)重視并大力推行PPP模式，并出臺(tái)了一系列相關(guān)指導(dǎo)性文件。如針對(duì)PPP項(xiàng)目的國(guó)辦發(fā)〔2015〕42號(hào)《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本合作模式指導(dǎo)意見(jiàn)》。該《意見(jiàn)》指出，在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本合作模式，是轉(zhuǎn)變政府職能、激發(fā)市場(chǎng)活力、打造經(jīng)濟(jì)新增長(zhǎng)點(diǎn)的重要改革舉措。圍繞增加公共產(chǎn)品和公共服務(wù)供給，在能源、交通運(yùn)輸、水利、環(huán)境保護(hù)、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、科技、保障性安居工程、醫(yī)療、衛(wèi)生、養(yǎng)老、教育、文化等公共服務(wù)領(lǐng)域，廣泛采用政府和社會(huì)資本合作模式，對(duì)統(tǒng)籌做好穩(wěn)增長(zhǎng)、促改革、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生、防風(fēng)險(xiǎn)工作具有戰(zhàn)略意義。另外，為推動(dòng)公共文化服務(wù)的社會(huì)化發(fā)展，國(guó)辦發(fā)〔2015〕37號(hào)《關(guān)于做好政府向社會(huì)力量購(gòu)買公共文化服務(wù)工作的意見(jiàn)》；在地方政府融資方面，國(guó)辦發(fā)〔2015〕40號(hào)《關(guān)于妥善解決地方政府融資平臺(tái)公司在建項(xiàng)目后續(xù)融資問(wèn)題的意見(jiàn)》；在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面，國(guó)發(fā)〔2013〕36號(hào)《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的意見(jiàn)》[ 4 ]；在民間投資方面，發(fā)布了國(guó)發(fā)〔2010〕13號(hào)《國(guó)務(wù)院關(guān)于鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間投資健康發(fā)展的若干意見(jiàn)》。這些文件都不同程度提到了利用社會(huì)資本加快我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的建設(shè)。但是，這些還不屬于法律層面的規(guī)范，針對(duì)PPP模式的立法尚處于空白。目前財(cái)政部正在主導(dǎo)加緊研究制定《政府和社會(huì)企業(yè)合作法》，財(cái)政部、發(fā)改委和人民銀行聯(lián)合起草的《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)法》也在加緊制定、修改和完善中。后者2014年2月開始起草，已經(jīng)過(guò)多輪修改，但仍存在兩大難題：一是與現(xiàn)有法律的沖突，如與政府采購(gòu)法、土地管理法等的矛盾；二是相關(guān)部委行政權(quán)力的劃分問(wèn)題。因此，我國(guó)政府應(yīng)積極學(xué)習(xí)借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，如巴西2004年12月通過(guò)“公私合營(yíng)（PPP）模式”法案，從中央政府及地方政府兩個(gè)層面著眼，就招投標(biāo)、合同簽訂等系列環(huán)節(jié)加以規(guī)范，加快PPP模式的立法，使得PPP模式有法可依。同時(shí)，注意出臺(tái)相關(guān)配套措施，確保PPP模式依法、市場(chǎng)化規(guī)范運(yùn)作，真正發(fā)揮PPP模式特有的功效。

（三）培養(yǎng)專門人才

PPP的專業(yè)性很強(qiáng)，相關(guān)人員需要管理、投融資、財(cái)會(huì)等專業(yè)知識(shí)。這就需要加強(qiáng)PPP專業(yè)人才的培養(yǎng)。可考慮從培訓(xùn)和學(xué)校教育兩方面著手。

1.加強(qiáng)相關(guān)人員的在職培訓(xùn)

在職人員可以通過(guò)參加各種培訓(xùn)班、研討會(huì)、專題報(bào)告會(huì)等形式，學(xué)習(xí)PPP模式，掌握其相關(guān)理論知識(shí)與操作技能。自2013年以來(lái)，財(cái)政部多次召開PPP研討會(huì)、培訓(xùn)班，積極推行PPP模式。此外，北京、上海、廈門三所國(guó)家會(huì)計(jì)學(xué)院也舉辦多期PPP培訓(xùn)班，還有學(xué)術(shù)組織、教育機(jī)構(gòu)舉辦的培訓(xùn)班。對(duì)經(jīng)常收到的有關(guān)PPP培訓(xùn)的郵件信息，可選擇其一進(jìn)行學(xué)習(xí)并學(xué)以致用。

2.從高校專業(yè)教育做起

PPP模式涉及管理、投融資、財(cái)會(huì)等相關(guān)知識(shí)，要求專業(yè)水平較高。目前大學(xué)教材中缺乏相關(guān)內(nèi)容或處于淺層次。隨著PPP模式越來(lái)越受到重視和推廣，發(fā)展PPP模式的教育成為必然。建議將PPP項(xiàng)目引進(jìn)高校與課堂，納入教材與培養(yǎng)方案，從高校培養(yǎng)教育做起，儲(chǔ)備后續(xù)力量。

六、結(jié)束語(yǔ)

PPP模式引起了黨和國(guó)家的高度重視與大力推動(dòng)，2014年10月李克強(qiáng)總理主持召開國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議，部署推廣政府和社會(huì)資本合作（PPP）模式，匯集社會(huì)力量增加公共產(chǎn)品和服務(wù)供給。財(cái)政部通過(guò)多種形式力推PPP模式，財(cái)政部部長(zhǎng)樓繼偉提到，要切實(shí)把PPP模式落到實(shí)處。相關(guān)指導(dǎo)性意見(jiàn)已經(jīng)出臺(tái)，相關(guān)立法正在制定中，已經(jīng)有了不少成功的經(jīng)驗(yàn)。

總體來(lái)看，發(fā)展PPP模式，基本政策已經(jīng)明確，下一步需制定具體的發(fā)展細(xì)則，先行試點(diǎn)，逐步推開，確保PPP模式的健康發(fā)展。

【參考文獻(xiàn)】

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[3] 國(guó)務(wù)院.關(guān)于深化國(guó)有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見(jiàn)[A].中華人民共和國(guó)國(guó)務(wù)院公報(bào)，2015.

[4] 國(guó)務(wù)院.關(guān)于加強(qiáng)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的意見(jiàn)[A].遼寧省人民政府公報(bào)，2013（20）：28-38.