中國(guó)財(cái)政科學(xué)研究院研究生部主任 傅志華

全面認(rèn)識(shí)深化財(cái)稅體制改革面臨的環(huán)境和挑戰(zhàn)

中國(guó)財(cái)政科學(xué)研究院研究生部主任 傅志華

一是本輪財(cái)稅體制改革定位高、目標(biāo)長(zhǎng)遠(yuǎn)，我們的理論準(zhǔn)備、心理準(zhǔn)備以及現(xiàn)實(shí)管理能力準(zhǔn)備都明顯不足。如果說(shuō)以前的財(cái)稅改革更多地是為了激發(fā)市場(chǎng)主體活力和地方政府積極性，處理好政府與市場(chǎng)關(guān)系，推動(dòng)財(cái)政經(jīng)濟(jì)發(fā)展的話，本輪財(cái)稅改革則被上升到實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的高度。十八屆三中全會(huì)提出“財(cái)政是國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱”，賦予財(cái)政與以往相比更高的職能定位。深化財(cái)稅體制改革的目標(biāo)是要建立與國(guó)家治理現(xiàn)代化相適應(yīng)的現(xiàn)代財(cái)政制度。這就要求我們“跳出財(cái)政來(lái)看財(cái)政改革”，財(cái)稅體制改革在方案設(shè)計(jì)和措施選擇上，不可能就事論事，方方面面都必須立足長(zhǎng)遠(yuǎn)?？墒牵覀?cè)诶碚撋?，無(wú)論是對(duì)國(guó)家治理及其與財(cái)政的關(guān)系，還是現(xiàn)代財(cái)政制度的內(nèi)涵外延，都談不上系統(tǒng)深入的研究。面對(duì)中央提出的改革任務(wù)與要求，上上下下還很難說(shuō)有足夠的心理準(zhǔn)備和管理能力準(zhǔn)備。

二是改革的配套性和整體性要求高，但現(xiàn)實(shí)中財(cái)政職能被肢解，相關(guān)部門和環(huán)節(jié)之間的改革往往難以同步，甚至多有掣肘。盡管中央提出了“五位一體”的戰(zhàn)略總體布局，強(qiáng)調(diào)了改革的整體推進(jìn)，但長(zhǎng)期以來(lái)我們一再呼吁的行政體制改革、政府職能轉(zhuǎn)換、既得利益調(diào)整等影響財(cái)稅體制改革進(jìn)程的老問(wèn)題依然不同程度地存在，使得一些財(cái)稅改革措施左右為難，上下難以同步，以至改革進(jìn)程受阻，改革效果打折。事實(shí)上，財(cái)稅改革不可能只是財(cái)稅部門的事，單靠財(cái)稅部門是無(wú)法完成這些改革任務(wù)的。更何況，我國(guó)政府的財(cái)政職能長(zhǎng)期以來(lái)被人為肢解，財(cái)權(quán)分散的問(wèn)題一直困擾著財(cái)政改革與發(fā)展。如果說(shuō)上世紀(jì)九十年代中期分稅制財(cái)政體制改革，基本上解決了“諸侯財(cái)政”即縱向財(cái)權(quán)過(guò)度分散問(wèn)題的話，那么“王爺財(cái)政”式的橫向財(cái)權(quán)分散問(wèn)題則幾乎未能觸及，包括現(xiàn)在廣為關(guān)注的預(yù)算體系割裂、部門預(yù)算資金“二次分配權(quán)”等等問(wèn)題。在這種背景下，許多財(cái)政稅收管理制度方面的具體改革措施，囿于大的行政體制環(huán)境而步履維艱。

三是本輪財(cái)稅改革面臨的經(jīng)濟(jì)環(huán)境更加復(fù)雜。經(jīng)濟(jì)是基礎(chǔ)，前三十年的財(cái)稅改革基本上都是在經(jīng)濟(jì)處于快速增長(zhǎng)的背景下進(jìn)行的。目前，我國(guó)經(jīng)濟(jì)已經(jīng)由過(guò)去持續(xù)快速增長(zhǎng)期進(jìn)入到一個(gè)以中高速增長(zhǎng)為基本特征的“新常態(tài)”，長(zhǎng)期以來(lái)的“增量改革”環(huán)境發(fā)生了大的變化，財(cái)政改革任務(wù)與保增長(zhǎng)、保穩(wěn)定之間的矛盾更加突出，壓力更大。在經(jīng)濟(jì)增速放緩、增長(zhǎng)動(dòng)力不足、經(jīng)濟(jì)內(nèi)部深層次結(jié)構(gòu)性矛盾突出的背景下，許多財(cái)政改革措施和財(cái)政政策調(diào)整都會(huì)面臨兩難甚至多難的局面，比如財(cái)政緊運(yùn)行與各類剛需支出之間的矛盾；供給側(cè)改革背景下普遍性的減稅要求與現(xiàn)代稅收制度建設(shè)中必要的增稅（包括開(kāi)征環(huán)境保護(hù)稅、房地產(chǎn)稅）措施之間的矛盾；在社?；鸫嬖趪?yán)重支付壓力的背景下，為了減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)而不得不“階段性”減少社保繳費(fèi)，等等。這些情況無(wú)不反映出本次財(cái)稅改革不同于以往的不利的經(jīng)濟(jì)環(huán)境。

四是社會(huì)輿論環(huán)境日益復(fù)雜，使得改革面臨前所未有的社會(huì)民意壓力。這表現(xiàn)在經(jīng)過(guò)三十多年來(lái)的改革開(kāi)放，人民群眾對(duì)政府的要求越來(lái)越高，特別是實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化、提供更多更好的公共服務(wù)方面，出現(xiàn)了利益訴求多元化的情況。讓廣大人民群眾共享改革發(fā)展的成就，是我們的一項(xiàng)重要發(fā)展理念。但是，在持續(xù)繁榮期民眾對(duì)于福利改進(jìn)的期望值越來(lái)越高這一特殊的社會(huì)現(xiàn)象，在很大程度上會(huì)加大政府財(cái)政改革的現(xiàn)實(shí)壓力。特別是在我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型進(jìn)入關(guān)鍵時(shí)期（面臨所謂“中等收入陷阱”）的背景下，各類民粹主義思潮泛起，給財(cái)稅體制改革和財(cái)政政策調(diào)整帶來(lái)了新的巨大壓力。充分聽(tīng)取群眾意見(jiàn)、做百姓滿意的事、建設(shè)人民滿意的政府，是完全必要的，但若簡(jiǎn)單地理解為一切以民意為轉(zhuǎn)移，“民眾的稅收負(fù)擔(dān)只能減少不能增加，而福利只能增加不能減少”，如此民粹主義的思潮和輿論環(huán)境，將極大阻礙財(cái)稅體制改革進(jìn)程。

此外，財(cái)稅體制改革還面臨著更加復(fù)雜多變的國(guó)際環(huán)境和全球化影響。在全球價(jià)值鏈和貿(mào)易體系正在重新整合的今天，隨著財(cái)政經(jīng)濟(jì)實(shí)力增強(qiáng)，我國(guó)政府在國(guó)際財(cái)經(jīng)舞臺(tái)上的話語(yǔ)權(quán)不斷增強(qiáng)，但同時(shí)也面臨著需要更多地承擔(dān)國(guó)際義務(wù)、更多地參與全球公共治理的要求。

關(guān)注財(cái)稅體制改革面臨的不利環(huán)境和種種困難，并非要渲染畏難情緒，更不是我們要在改革任務(wù)面前打退堂鼓，而是要充分認(rèn)識(shí)改革任務(wù)的艱巨性。