彭鍛煉

縣鄉(xiāng)基層政府債務(wù)現(xiàn)狀、成因及對(duì)策分析
——基于上海市某區(qū)調(diào)查研究的案例分析

彭鍛煉

內(nèi)容提要：地方政府債務(wù)問題是各級(jí)政府部門和學(xué)術(shù)界都非常關(guān)心和重視的問題，但目前有關(guān)地方政府債務(wù)的研究主要集中在省級(jí)政府債務(wù)和應(yīng)對(duì)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，而縣鄉(xiāng)基層政府債務(wù)具有其自身的特殊性，相對(duì)而言研究也較少，了解基層政府債務(wù)的現(xiàn)狀及形成原因是有效化解縣鄉(xiāng)基層政府債務(wù)的前提和基礎(chǔ)。本文通過對(duì)上海市H區(qū)街鎮(zhèn)政府債務(wù)情況的調(diào)查研究，分析了H區(qū)街鎮(zhèn)政府債務(wù)現(xiàn)狀，梳理了H區(qū)街鎮(zhèn)政府債務(wù)形成的原因，并從化解街鎮(zhèn)政府債務(wù)存量和增量?jī)煞矫嫣岢隽讼鄳?yīng)的對(duì)策建議。通過對(duì)H區(qū)及所屬街鎮(zhèn)政府債務(wù)現(xiàn)狀、形成原因和化解對(duì)策的分析，對(duì)全國(guó)地方政府債務(wù)問題的解決都有一定的理論參考意義。

縣鄉(xiāng)基層政府政府負(fù)債成因分析化解對(duì)策調(diào)查研究

一、縣鄉(xiāng)基層政府債務(wù)問題的特殊性和研究的必要性

2013年12月30日，國(guó)家審計(jì)署公布了全國(guó)政府性債務(wù)審計(jì)結(jié)果。截至2013年6月底，縣級(jí)政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)為39573.60億元，縣級(jí)政府負(fù)有擔(dān)保性責(zé)任的債務(wù)為3488.04億元，縣級(jí)政府可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)為7357.54億元；鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)為3070.12億元，政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)為116.02億元，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)為461.15億元①中華人民共和國(guó)審計(jì)署.2013年第32號(hào)公告：全國(guó)政府性債務(wù)審計(jì)結(jié)果 ［OL/EB］.http：//www.audit.gov. cn/n5/n25/c63642/content.html.。縣鄉(xiāng)基層政府作為我國(guó)政府層級(jí)的末端，其債務(wù)在形成原因和化解對(duì)策上都有一定的特殊性。這種特殊性主要表現(xiàn)在這幾方面：（1）縣鄉(xiāng)基層政府債務(wù)增長(zhǎng)速度快，2013年國(guó)家審計(jì)署公布的數(shù)據(jù)顯示，縣級(jí)政府債務(wù)年均增長(zhǎng)率為26.59%，分別高于省級(jí)政府債務(wù)年均增長(zhǎng)率14.41%和市級(jí)政府債務(wù)年均增長(zhǎng)率17.36%；（2）縣鄉(xiāng)基層政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)比例高，或有債務(wù)比例低，因?yàn)榭h鄉(xiāng)基層政府的主要職責(zé)是負(fù)責(zé)向轄區(qū)居民提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，因此其債務(wù)的形成與轄區(qū)居民公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的提供有密切關(guān)系，因此，基層政府債務(wù)大多是政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)；（3）縣鄉(xiāng)基層政府財(cái)力有限，由于目前的分稅制財(cái)政管理體制改革還沒有形成規(guī)范的省以下財(cái)政管理體制，縣鄉(xiāng)政府與上級(jí)政府間財(cái)政與事權(quán)責(zé)任不清，同時(shí)縣鄉(xiāng)基層政府轄區(qū)內(nèi)企業(yè)數(shù)量和規(guī)模較小，稅源不充足，地方財(cái)力主要依靠上級(jí)轉(zhuǎn)移支付。這些特殊性都決定了縣鄉(xiāng)基層政府債務(wù)問題的解決必須采取實(shí)事求是的態(tài)度和方法。

數(shù)量龐大的地方政府債務(wù)引起了各級(jí)政府和學(xué)術(shù)界的重視，目前，有關(guān)地方政府債務(wù)的研究對(duì)象主要集中在省級(jí)政府層面，研究?jī)?nèi)容主要以防范債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)為主，而缺少對(duì)縣鄉(xiāng)基層政府債務(wù)現(xiàn)狀、成因和化解對(duì)策的深入分析（龔強(qiáng)，王俊，賈珅，2011）。由于縣鄉(xiāng)基層政府債務(wù)的特殊性，必須具體了解縣鄉(xiāng)基層政府債務(wù)的現(xiàn)狀、成因和化解對(duì)策，才能實(shí)事求是地研究和解決縣鄉(xiāng)基層政府債務(wù)問題。筆者利用與上海市H區(qū)課題合作的機(jī)會(huì)，對(duì)H區(qū)所屬街鎮(zhèn)財(cái)政部門負(fù)責(zé)人和H區(qū)財(cái)政局主要負(fù)責(zé)人進(jìn)行了深入的調(diào)研訪談，收集了H區(qū)區(qū)級(jí)及所屬街鎮(zhèn)近年來政府債務(wù)情況的具體數(shù)據(jù)資料，在此基礎(chǔ)上結(jié)合國(guó)家化解地方政府債務(wù)的最新政策，有針對(duì)性地提出了化解縣鄉(xiāng)基層政府債務(wù)的設(shè)想。雖然上海市H區(qū)是屬于我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的區(qū)縣，但在有中國(guó)特色社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的大環(huán)境中，縣鄉(xiāng)政府債務(wù)的現(xiàn)狀、形成原因以及化解對(duì)策與全國(guó)其他地區(qū)縣鄉(xiāng)基層政府有許多相似之處。因此，了解上海市H區(qū)及所屬街鎮(zhèn)政府債務(wù)的現(xiàn)狀、形成原因及化解對(duì)策，對(duì)全國(guó)其他地區(qū)縣鄉(xiāng)基層政府也有很大的借鑒意義和參考價(jià)值。

二、H區(qū)經(jīng)濟(jì)財(cái)政總體情況

上海市H區(qū)位于長(zhǎng)江三角洲內(nèi)上海市西南部，在黃浦江中上游，是上海連接整個(gè)長(zhǎng)三角、輻射長(zhǎng)江流域的核心區(qū)域，H區(qū)正日益成為上海西南的重要門戶。2013年末，H區(qū)轄有11個(gè)鎮(zhèn)、4個(gè)街道和兩個(gè)園區(qū)，是“十二五”期間上海戰(zhàn)略目標(biāo)向郊區(qū)轉(zhuǎn)移的發(fā)展重心。近年來，H區(qū)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)得到了較快的發(fā)展，但由于歷史、經(jīng)濟(jì)以及社會(huì)等原因，H區(qū)及所屬街鎮(zhèn)在社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中，本級(jí)財(cái)政和街鎮(zhèn)財(cái)政都出現(xiàn)了較大數(shù)量的債務(wù)問題。

H區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中區(qū)級(jí)財(cái)政層面出現(xiàn)了大量財(cái)政債務(wù)。如果單純從預(yù)算內(nèi)收支來看，這些債務(wù)數(shù)量都是非常大的，而且呈現(xiàn)出逐年增長(zhǎng)的趨勢(shì)。2010年，H區(qū)級(jí)財(cái)政收支差額為26.22億元，2013年，區(qū)級(jí)財(cái)政收支差額達(dá)到48.68億元，年均增幅達(dá)28.55%。數(shù)量大且增速快的地方政府債務(wù)對(duì)H區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展是一個(gè)較大隱憂，如果不能很好地解決地方政府負(fù)債問題，勢(shì)必會(huì)影響到縣鄉(xiāng)基層政府的穩(wěn)定運(yùn)行和公共產(chǎn)品與公共服務(wù)的良好供給。因此，H區(qū)政府非常重視地方政府債務(wù)問題。

另一方面，我們也要看到，H區(qū)本級(jí)政府只負(fù)責(zé)根據(jù)上級(jí)政策和當(dāng)?shù)貙?shí)際情況制定本地區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的政策措施，具體負(fù)責(zé)落實(shí)這些政策的執(zhí)行和直接向轄區(qū)居民提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的是各街鎮(zhèn)基層政府。因此，分析和研究街鎮(zhèn)財(cái)政債務(wù)情況及債務(wù)形成原因，為找到化解縣鄉(xiāng)基層政府債務(wù)難題提供可供借鑒的對(duì)策更有現(xiàn)實(shí)意義和實(shí)際價(jià)值。

表1　H區(qū)2010～2013年社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展主要指標(biāo)表　單位：億元

三、H區(qū)街鎮(zhèn)政府債務(wù)狀況

（一）H區(qū)街鎮(zhèn)政府顯性債務(wù)情況分析

H區(qū)下轄的17個(gè)街鎮(zhèn)和園區(qū)憑借處于江浙滬交界的區(qū)位優(yōu)勢(shì)和郊區(qū)土地資源豐富的優(yōu)勢(shì)，近年來，社會(huì)和經(jīng)濟(jì)都取得了較快的發(fā)展，街鎮(zhèn)及園區(qū)可用財(cái)力和財(cái)政支出逐年增長(zhǎng)（見表2）。

H區(qū)各街鎮(zhèn)和園區(qū)在保證行政機(jī)關(guān)正常運(yùn)轉(zhuǎn)和為轄區(qū)居民提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的過程中，由于各種原因，近年來出現(xiàn)了大量財(cái)政負(fù)債，數(shù)量呈增長(zhǎng)趨勢(shì)。2009-2012年，H區(qū)除少數(shù)街鎮(zhèn)（園區(qū)）在少數(shù)年份略有結(jié)余外，大多數(shù)街鎮(zhèn)（園區(qū)）政府在大多數(shù)年份都是負(fù)債運(yùn)行的（見表3）。這些債務(wù)在沒有逐年得到有效化解的情況下，像滾雪球一樣越滾越大，最后導(dǎo)致各街鎮(zhèn)（園區(qū)）累積的財(cái)政債務(wù)數(shù)量也越來越龐大，成為基層政府運(yùn)行和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一大隱憂。

另一方面，我們還要看到，表3中所列的財(cái)政債務(wù)數(shù)據(jù)只是預(yù)算內(nèi)的負(fù)債情況，是直接債務(wù)。還有很多由政府擔(dān)保等原因形成的或有債務(wù)和一些借款無法通過預(yù)算數(shù)據(jù)顯示和計(jì)算的隱性債務(wù)，這些債務(wù)也需要街鎮(zhèn)（園區(qū)）政府兜底或買單。如果把這些隱性債務(wù)加上，H區(qū)各街鎮(zhèn)（園區(qū)）的政府負(fù)債情況更加嚴(yán)重。

（二）H區(qū)街鎮(zhèn)政府隱性債務(wù)情況分析

H區(qū)各街鎮(zhèn)（園區(qū)）政府在促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的過程中，由于財(cái)政收支存在較大缺口，但是社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)程中的許多政府支出又是剛性的，街鎮(zhèn)（園區(qū)）政府通過其他途徑形成了大量債務(wù)，這些債務(wù)都是隱性債務(wù)，無法從政府收支數(shù)據(jù)中直接體現(xiàn)。這些隱性債務(wù)主要包括銀行借款、養(yǎng)老保障基金欠款和擔(dān)保負(fù)債三種形式。

1.銀行或公司借款

由于街鎮(zhèn)政府主要依靠地方財(cái)力，預(yù)算外收入不多，在地方財(cái)力不能滿足街鎮(zhèn)政府支出需要，同時(shí)一些公共事務(wù)又不得不完成時(shí)，街鎮(zhèn)政府就憑借自身信用向銀行或公司借款，從而形成了街鎮(zhèn)政府的一種負(fù)債。這在許多街鎮(zhèn)政府中都存在，而且數(shù)量不少。截至2012年底，第一街鎮(zhèn)政府有1.11億元公司借款，第二街鎮(zhèn)有銀行借款9億元，第三街鎮(zhèn)政府有銀行借款2億元和工程欠款5千萬，第六街鎮(zhèn)政府有銀行借款1.8億元，十二街鎮(zhèn)有銀行借款3.2億元，十五街鎮(zhèn)有銀行借款1.36億元，十七街鎮(zhèn)政府有39億元銀行借款。這些借款最后都必須由政府通過財(cái)政收入來償還，因此構(gòu)成了街鎮(zhèn)政府巨大的隱性債務(wù)。

表2　H區(qū)各街鎮(zhèn)2009～2012年財(cái)政收支情況　單位：萬元

2.養(yǎng)老保險(xiǎn)基金欠款

在中央大力推進(jìn)社會(huì)保險(xiǎn)事業(yè)發(fā)展政策的要求下，加上H區(qū)出讓土地導(dǎo)致大量失地農(nóng)民迫切需要解決社會(huì)保障問題，H區(qū)各街鎮(zhèn)政府出現(xiàn)了大量養(yǎng)老保險(xiǎn)欠賬，從而成為各街鎮(zhèn)政府一個(gè)重要的債務(wù)。截至2012年底，第一街鎮(zhèn)鎮(zhèn)保資金欠款2.55億元，第三街鎮(zhèn)鎮(zhèn)保資金欠缺8千萬，第六街鎮(zhèn)鎮(zhèn)保資金欠缺1億元，十二街鎮(zhèn)鎮(zhèn)保資金欠款1.17億元，十七街鎮(zhèn)鎮(zhèn)保資金欠款2.4億元。

3.擔(dān)保負(fù)債

街鎮(zhèn)政府在促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展過程中，為了招商引資，吸引大型企業(yè)入駐當(dāng)?shù)兀宙?zhèn)政府依靠自身信用或資源為引進(jìn)企業(yè)擔(dān)保貸款，解決引進(jìn)企業(yè)的融資問題，從而形成了街鎮(zhèn)政府的或有負(fù)債。截至2012年底，十七街鎮(zhèn)為一家臺(tái)灣電子品牌公司擔(dān)保20多億元，這對(duì)于十七街鎮(zhèn)來說，是一筆不小的或有負(fù)債，一旦這家公司破產(chǎn)，十七街鎮(zhèn)乃至H區(qū)政府是要為這筆巨額貸款承擔(dān)連帶責(zé)任的，最后還需要政府財(cái)政資金來清償。

表3　H區(qū)各街鎮(zhèn)（園區(qū)）2009～2012年財(cái)政負(fù)債變化情況表　單位：萬元

四、H區(qū)街鎮(zhèn)政府債務(wù)形成原因分析

H區(qū)街鎮(zhèn)（園區(qū)）政府債務(wù)形成原因是多方面的，通過調(diào)研發(fā)現(xiàn)，所有街鎮(zhèn)（園區(qū)）政府債務(wù)形成的原因可以總結(jié)為以下幾點(diǎn)。

（一）主要依靠房地產(chǎn)發(fā)展的土地經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)乏力

H區(qū)雖然地處江浙滬三省市交界處，但所有街鎮(zhèn)工業(yè)基礎(chǔ)比較薄弱，尤其是北部地區(qū)因?yàn)楸Ｗo(hù)耕地和水源的原因，工業(yè)發(fā)展受到嚴(yán)格限制，不再有新的工業(yè)項(xiàng)目落戶，只能發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)。所有街鎮(zhèn)幾乎沒有什么重要的或規(guī)模以上的工業(yè)，同時(shí)由于人口居住比較分散，現(xiàn)代服務(wù)業(yè)還在形成之中。所以，H區(qū)本級(jí)及所轄各街鎮(zhèn)（園區(qū)）經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)都比較緩慢，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度低于全國(guó)平均增長(zhǎng)速度（見表1）。過去幾年，大部分街鎮(zhèn)（園區(qū)）主要依靠出讓土地和發(fā)展房地產(chǎn)業(yè)作為經(jīng)濟(jì)發(fā)展重要手段，街鎮(zhèn)政府的財(cái)政收入也主要依靠與土地有關(guān)的房地產(chǎn)相關(guān)稅收，在一些街鎮(zhèn)財(cái)政收入中的比例甚至超過40%，是名副其實(shí)的“土地財(cái)政”，這在基層政府經(jīng)濟(jì)發(fā)展和財(cái)政收入構(gòu)成中是極不正常的。如第六街鎮(zhèn)，2012年財(cái)政收入總量10億元，來自房產(chǎn)企業(yè)的稅收收入4.1億元，占41%；地方財(cái)政收入2.89億元，來源于房產(chǎn)企業(yè)的地方稅收有1.56億元，占54%；第四街鎮(zhèn)2012年財(cái)源結(jié)構(gòu)中，來自房地產(chǎn)業(yè)的稅收收入占比達(dá)40%。近年來，由于國(guó)家的宏觀調(diào)控，房地產(chǎn)市場(chǎng)發(fā)展逐漸趨于平穩(wěn)，地方政府能夠用來出讓和交易的土地越來越少，這直接導(dǎo)致H區(qū)及所屬街鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)緩慢。經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的蛋糕不能做大，政府能夠分到的收入自然也就少了，而基層政府負(fù)責(zé)提供民眾公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的支出是剛性增長(zhǎng)的，這就導(dǎo)致基層政府需要借債維持基本運(yùn)行。

（二）區(qū)級(jí)政府和街鎮(zhèn)（園區(qū)）基層政府間的事權(quán)和財(cái)權(quán)劃分不清

1994年分稅制財(cái)政管理體制改革，明確了中央與地方在財(cái)政收入上的職責(zé)權(quán)限，但支出權(quán)和事權(quán)沒有明確規(guī)定，同時(shí)省級(jí)以下財(cái)政管理體制沒有規(guī)范，導(dǎo)致H區(qū)本級(jí)和街鎮(zhèn)（園區(qū)）政府間的財(cái)權(quán)和事權(quán)界定不清晰。區(qū)級(jí)政府通過地方稅在區(qū)、街鎮(zhèn)之間共享的方式，把一些大的地方稅收入留在了區(qū)本級(jí)，如營(yíng)業(yè)稅、個(gè)人所得稅等，而一些小的地方稅稅種也被區(qū)級(jí)政府截留，從而導(dǎo)致有些鎮(zhèn)出現(xiàn)地方稅收增長(zhǎng)而地方財(cái)力下降的局面，地方稅收增加并沒有為街鎮(zhèn)帶來更多實(shí)惠，如房產(chǎn)稅。這直接導(dǎo)致街鎮(zhèn)政府通過舉借債務(wù)實(shí)現(xiàn)政府各方面的職能（莫蘭瓊，陶凌云，2012）。

另一方面，H區(qū)雖然在全區(qū)實(shí)現(xiàn)了教育和衛(wèi)生經(jīng)費(fèi)的統(tǒng)籌，但是，由于統(tǒng)籌方法不盡合理，導(dǎo)致某些弱鎮(zhèn)教育衛(wèi)生經(jīng)費(fèi)統(tǒng)籌額占全年可用財(cái)力過高，影響其他正常開支；教育衛(wèi)生統(tǒng)籌不徹底，進(jìn)而引發(fā)事權(quán)不清，一些街鎮(zhèn)在教育衛(wèi)生統(tǒng)籌后，還要按比例承擔(dān)學(xué)校、衛(wèi)生院等重大工程項(xiàng)目的建設(shè)資金及教師、衛(wèi)生人員相關(guān)福利津貼開支，加重了鎮(zhèn)級(jí)財(cái)政困難。

此外，一些全區(qū)性的公共項(xiàng)目落戶在一些街鎮(zhèn)，區(qū)級(jí)政府并沒有全額負(fù)擔(dān)這些全區(qū)性公共項(xiàng)目的建設(shè)經(jīng)費(fèi)和運(yùn)營(yíng)經(jīng)費(fèi)，而是由街鎮(zhèn)政府自行解決資金投入問題，從而導(dǎo)致部分街鎮(zhèn)財(cái)政出現(xiàn)困難，需要舉借債務(wù)來應(yīng)對(duì)。如第一街鎮(zhèn)承擔(dān)了一些重大市政工程建設(shè)、城東污水處理廠建設(shè)的投入及其建成后的養(yǎng)護(hù)經(jīng)費(fèi)；位于十三街鎮(zhèn)的垃圾填埋場(chǎng)給周邊居民帶來了影響，需要由街道向居民支付補(bǔ)償費(fèi)用；十三街鎮(zhèn)老城改造問題，列入了政府實(shí)事項(xiàng)目，投入了大量資金，如該街鎮(zhèn)某小區(qū)改造，共需投入5千萬，區(qū)政府只承擔(dān)了3千萬，還有2千萬需要街道政府自行解決。

（三）社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和外來人口流入增加了街鎮(zhèn)基層政府公共事務(wù)的支出

隨著全區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，群眾對(duì)公共基礎(chǔ)設(shè)施等方面的要求越來越高，街鎮(zhèn)在集鎮(zhèn)建設(shè)如雨污水管道建設(shè)、舊房改造等方面的投入不斷加大，直接增加了街鎮(zhèn)政府在公共產(chǎn)品和公共服務(wù)提供方面的支出。另一方面，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，人們追求更高質(zhì)量和高品質(zhì)的生活，需要基層政府提供更多更好的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。如第四街鎮(zhèn)政府近年來投入大量資金用于道路、教育、商業(yè)、衛(wèi)生以及公益性項(xiàng)目如殘疾人之家、文廣中心、社區(qū)衛(wèi)生中心等公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。提供與轄區(qū)居民生活密切相關(guān)的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)是街鎮(zhèn)基層政府的重要職責(zé)，隨著人們生活水平的提高，政府在這些方面的支出會(huì)越來越多，這也就直接增加了街鎮(zhèn)基層政府的財(cái)政壓力。

另一方面，隨著外來流動(dòng)人口的快速增長(zhǎng)（見表1），街鎮(zhèn)政府提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)支出壓力也越來越大。如第一街鎮(zhèn)，由于大量外來人口的流入，鎮(zhèn)財(cái)政在文化教育、醫(yī)療衛(wèi)生、計(jì)劃生育、平安建設(shè)、環(huán)境衛(wèi)生等方面的投入迅速增加。特別是有近50%的外來人口工作在第十七街鎮(zhèn)和國(guó)際中小企業(yè)城，創(chuàng)造的稅收不歸第一街鎮(zhèn)，但是第一街鎮(zhèn)卻要承擔(dān)他們生活在該鎮(zhèn)的各方面巨大的公共開支，造成了該鎮(zhèn)發(fā)展中公共事務(wù)繁重，矛盾錯(cuò)綜復(fù)雜，增加了鎮(zhèn)級(jí)政府財(cái)力支出壓力和公共管理難度。

（四）轄區(qū)居民社會(huì)保障的欠賬

現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求政府建立健全全面覆蓋的社會(huì)保障體系，實(shí)現(xiàn)全社會(huì)最基本的公平正義。H區(qū)各級(jí)政府貫徹執(zhí)行中央政策，在全區(qū)建立了職工保險(xiǎn)、鎮(zhèn)保和農(nóng)保三種形式結(jié)合的社會(huì)保障制度。H區(qū)各街鎮(zhèn)老年人口較多，全覆蓋的社會(huì)保障制度建立后，這些老年人口按照政策就應(yīng)該領(lǐng)取養(yǎng)老金，而在此之前，現(xiàn)在領(lǐng)取養(yǎng)老金和醫(yī)療保險(xiǎn)金的這些老人們并沒有繳納任何保險(xiǎn)經(jīng)費(fèi)；同時(shí)由于H區(qū)的社會(huì)保險(xiǎn)標(biāo)準(zhǔn)是參照全市統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，標(biāo)準(zhǔn)較高。這些就直接形成了各街鎮(zhèn)的社會(huì)保障欠賬，而且數(shù)額巨大。如第十一街鎮(zhèn)是“兩鎮(zhèn)合一”的大鎮(zhèn)，人口眾多，到齡享受農(nóng)村養(yǎng)老金發(fā)放的人數(shù)達(dá)7621人，2012年該鎮(zhèn)承擔(dān)的統(tǒng)籌金額達(dá)1320萬元；同時(shí)這些支出隨著有關(guān)增支政策不斷出臺(tái)，呈每年上升趨勢(shì)。第七街鎮(zhèn)已享受農(nóng)保退休人數(shù)為1860人，享受征地養(yǎng)老人數(shù)為1952人；鎮(zhèn)保交費(fèi)人數(shù)為6859人，農(nóng)保交費(fèi)人數(shù)為1096人。從總體上來說，土地日益減少，需要享受鎮(zhèn)保的人越來越多，但是按照目前的繳費(fèi)來說，辦理一個(gè)鎮(zhèn)保人員需要10多萬元，作為鎮(zhèn)一級(jí)財(cái)力不堪重負(fù)，特別是第七街鎮(zhèn)作為土地增減掛鉤的試點(diǎn)鎮(zhèn)，將來要全部解決農(nóng)民的鎮(zhèn)保問題，資金壓力非常大。第五街鎮(zhèn)農(nóng)民已參加鎮(zhèn)保人數(shù)17780人，尚有7500人未參加鎮(zhèn)保，辦理這些農(nóng)民的社會(huì)保障所需的財(cái)政資金數(shù)額也是巨大的。

此外，H區(qū)各街鎮(zhèn)政府在經(jīng)濟(jì)發(fā)展和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整布局過程中，發(fā)生了大量遷拆或動(dòng)遷事務(wù)。拆遷或動(dòng)遷需要解決遷移居民或失地農(nóng)民的補(bǔ)償問題和社會(huì)保障問題，這也直接增加了街鎮(zhèn)政府用于拆遷或動(dòng)遷的財(cái)政性支出。如第十一街鎮(zhèn)在辦理失地農(nóng)民“鎮(zhèn)?！笔掷m(xù)過程中，考慮到當(dāng)時(shí)資金承受能力等方面原因，對(duì)男性年滿60周歲、女性年滿55周歲人員采用了“體外循環(huán)”方式，即這些人員的保障金都由鎮(zhèn)財(cái)政列支承擔(dān)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，上述對(duì)象共涉及1399人，每年支出費(fèi)用高達(dá)1200萬元。第二街鎮(zhèn)共計(jì)9億元負(fù)債中有很大一部分是由于動(dòng)遷造成的。十七街鎮(zhèn)2012年5億元財(cái)政支出中有8千萬是用于動(dòng)遷居民的鎮(zhèn)保繳費(fèi)，5千萬是用于拆遷居民的鎮(zhèn)級(jí)養(yǎng)老金，用于動(dòng)遷、拆遷居民的社會(huì)保障支出占當(dāng)年總支出的26%。

五、H區(qū)街鎮(zhèn)政府債務(wù)化解的對(duì)策思路

H區(qū)街鎮(zhèn)（園區(qū)）基層政府債務(wù)形成上有一定的時(shí)間跨度，形成的原因是多方面和客觀的，因而化解這些債務(wù)也不是一朝一夕的事情，需要一定的時(shí)間來逐漸化解。在化解這些基層政府債務(wù)的過程中，可以采取兩步走的戰(zhàn)略。

（一）近期措施：逐步化解政府債務(wù)存量

要化解H區(qū)街鎮(zhèn)（園區(qū)）基層政府債務(wù)，首先必須化解政府負(fù)債的存量，減輕基層政府財(cái)政壓力?？梢詮囊韵聨追矫嬷只饣鶎诱畟鶆?wù)存量。

1.通過發(fā)行地方政府債券置換基層地方政府債務(wù)存量

國(guó)務(wù)院高度重視地方政府債務(wù)問題，于2014年9月專門下發(fā)了《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》（國(guó)發(fā)〔2014〕43號(hào)），對(duì)賦予地方政府依法適度舉債權(quán)限、妥善償還存量債務(wù)等事項(xiàng)做了具體規(guī)定。財(cái)政部也于2015年3月中旬印發(fā)了《地方政府一般債券發(fā)行管理暫行辦法》（財(cái)庫(kù)〔2015〕64號(hào)），對(duì)地方政府發(fā)行一般債務(wù)做了具體規(guī)定。依據(jù)這些政策文件的規(guī)定，上海市作為首批可以發(fā)行地方政府債券的省市之一，H區(qū)應(yīng)該借此機(jī)會(huì)，爭(zhēng)取區(qū)級(jí)政府發(fā)行一定數(shù)量的政府債務(wù)。發(fā)行債務(wù)獲得資金的一部分用于清償街鎮(zhèn)政府的借款和社會(huì)保障欠賬，直接化解一部分街鎮(zhèn)政府債務(wù)存量。

2.將街鎮(zhèn)政府債務(wù)存量納入預(yù)算管理，設(shè)立償債基金清償債務(wù)存量

財(cái)政部于2014年10月印發(fā)了《地方政府存量債務(wù)納入預(yù)算管理清理甄別辦法》（財(cái)預(yù)〔2014〕351號(hào)），對(duì)地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)、地方政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)及地方政府可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)分類甄別、確認(rèn)，明確政府與企業(yè)的責(zé)任，將政府存量債務(wù)分類納入預(yù)算管理等工作做了具體規(guī)定。H區(qū)政府也于2014年年底召開專題會(huì)議具體落實(shí)了這項(xiàng)工作。后面的主要工作就是要將納入預(yù)算管理的基層政府存量債務(wù)進(jìn)行清償，最常見的做法就是設(shè)立償債基金，在每年的政府預(yù)算中專門安排一塊預(yù)算資金用于清償納入預(yù)算管理的政府債務(wù)存量。H區(qū)財(cái)政部門應(yīng)該指導(dǎo)街鎮(zhèn)政府每年做好這項(xiàng)工作，逐漸化解這些基層政府存量債務(wù)（馬海濤，崔運(yùn)政，2014）。

（二）中長(zhǎng)期措施：規(guī)范基層政府財(cái)政管理，減少基層政府債務(wù)增量

現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)社會(huì)，影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展的因素越來越多，各級(jí)政府實(shí)行財(cái)政平衡或財(cái)政盈余已經(jīng)幾乎不可能，世界各國(guó)大多數(shù)政府實(shí)行赤字財(cái)政是常態(tài)。根據(jù)財(cái)政學(xué)原理，在動(dòng)態(tài)發(fā)展的環(huán)境中，政府債務(wù)只要能促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，適度舉債是沒有害處的。基層政府在社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)程中，出現(xiàn)一定的政府債務(wù)是不可避免的，只要政府債務(wù)存量能逐步化解、增量穩(wěn)定，財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)就是中性的。因此，可以采取以下措施穩(wěn)定地方政府債務(wù)增量。

1.優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)布局，做大做強(qiáng)經(jīng)濟(jì)“蛋糕”

以區(qū)域發(fā)展規(guī)劃為基礎(chǔ)，按照城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)區(qū)域發(fā)展的要求，客觀上需要加快編制全區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃。產(chǎn)業(yè)發(fā)展要體現(xiàn)“大力發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)，優(yōu)化發(fā)展第二產(chǎn)業(yè)，穩(wěn)步發(fā)展第一產(chǎn)業(yè)”的方針，突出產(chǎn)業(yè)發(fā)展的目標(biāo)和重點(diǎn)，加快形成先進(jìn)制造業(yè)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)互動(dòng)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)體系。浦南地區(qū)，主要優(yōu)先發(fā)展加工制造業(yè)、商貿(mào)服務(wù)業(yè)；浦北地區(qū)，主要優(yōu)先發(fā)展旅游文化休閑產(chǎn)業(yè)、生態(tài)觀光度假型農(nóng)業(yè)，體現(xiàn)區(qū)位優(yōu)勢(shì)，錯(cuò)位發(fā)展。同時(shí)，全區(qū)要重視高端服務(wù)業(yè)和新興戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，加強(qiáng)主攻戰(zhàn)略的管理，搶占上海和長(zhǎng)三角地區(qū)先進(jìn)制造業(yè)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)的制高點(diǎn)。

只有優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，調(diào)整產(chǎn)業(yè)布局，逐漸做大做強(qiáng)各街鎮(zhèn)實(shí)體經(jīng)濟(jì)的“蛋糕”，街鎮(zhèn)政府的財(cái)政收入才會(huì)隨之增長(zhǎng)，化解債務(wù)存量和減少債務(wù)增量才有財(cái)政資金作保證。

2.以合理劃分區(qū)本級(jí)與街鎮(zhèn)職能范圍為前提，實(shí)現(xiàn)財(cái)力、財(cái)權(quán)與事權(quán)的統(tǒng)一

財(cái)力、財(cái)權(quán)與事權(quán)相統(tǒng)一是處理政府間關(guān)系的首要原則，貫徹落實(shí)這一原則不但涉及財(cái)政體制，也涉及行政管理體制，因此，需要解決好財(cái)政職能與政府職能的匹配。依據(jù)地方公共產(chǎn)品理論和外溢性理論，要本著一級(jí)政府一級(jí)事權(quán)一級(jí)財(cái)權(quán)原則，來處理財(cái)權(quán)與事權(quán)關(guān)系。

縱向上，首先以轄區(qū)屬地原則確定事權(quán)的基本范圍，然后根據(jù)外溢性的性質(zhì)，確定相鄰區(qū)域和相關(guān)區(qū)域的雙邊或多邊事權(quán)。橫向上，部門間的事權(quán)劃分按行政專業(yè)分工和服務(wù)對(duì)象分類，科學(xué)界定部門職責(zé)，對(duì)有鄰近和交叉事權(quán)關(guān)系的部門，要結(jié)合具體事項(xiàng)拆分事權(quán)。

財(cái)權(quán)的劃分要以事權(quán)劃分為基本依據(jù)，建立基本事權(quán)成本測(cè)算制度，并根據(jù)事權(quán)的公共性程度差異，以及與稅收和收費(fèi)的對(duì)應(yīng)關(guān)系，劃分稅收與收費(fèi)歸屬和共享部分的分成比例，進(jìn)一步完善財(cái)稅體制和部門協(xié)同理財(cái)制度。

應(yīng)明確劃分基礎(chǔ)領(lǐng)域投資事權(quán)、支出責(zé)任。（1）全區(qū)范圍內(nèi)的基礎(chǔ)設(shè)施投資應(yīng)歸區(qū)級(jí)政府；街鎮(zhèn)范圍內(nèi)的基礎(chǔ)設(shè)施投資應(yīng)歸本級(jí)政府；存在利益外溢、涉及鄰鎮(zhèn)或相關(guān)街鎮(zhèn)的雙邊或多邊事權(quán)，應(yīng)在上級(jí)政府協(xié)調(diào)下合理分擔(dān)相應(yīng)事權(quán)、支出責(zé)任。（2）教育衛(wèi)生等統(tǒng)籌事權(quán)原則上街鎮(zhèn)不再承擔(dān)，如承擔(dān)可作上級(jí)政府委托事權(quán)。（3）取消街鎮(zhèn)承擔(dān)的垂直部門應(yīng)承擔(dān)的事權(quán)。

與區(qū)級(jí)及街鎮(zhèn)政府的事權(quán)和支出責(zé)任相一致，區(qū)、街鎮(zhèn)政府為履行這些事權(quán)和支出責(zé)任應(yīng)該明確和獲得對(duì)應(yīng)的財(cái)力與財(cái)權(quán)，并通過相關(guān)法規(guī)制度對(duì)其規(guī)范，逐步形成法制化財(cái)政。

［1］龔強(qiáng)，王俊，賈珅.財(cái)政分權(quán)視角下的地方債務(wù)研究：一個(gè)綜述［J］.經(jīng)濟(jì)研究，2011（7）.

［2］何楊，滿燕云.地方政府債務(wù)融資的風(fēng)險(xiǎn)控制——基于土地財(cái)政視角的分析［J］.財(cái)貿(mào)經(jīng)濟(jì)，2012（5）.

［3］莫蘭瓊，陶凌云.我國(guó)地方政府債務(wù)問題分析［J］.上海經(jīng)濟(jì)研究，2012（8）.

［4］華創(chuàng)證券宏觀研究小組.地方政府債務(wù)甄別之實(shí)地考察及思考［J］.債券，2015（1）.

［5］趙海蕾，黃秀女.地方政府債務(wù)難題破解與策略選擇［J］.理論探討，2015（1）.

［6］馬海濤，崔運(yùn)政.地方政府債務(wù)納入預(yù)算管理研究［J］.當(dāng)代財(cái)經(jīng)，2014（6）.

［7］陳共編著.財(cái)政學(xué)（第6版）［M］.北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2012年1月.

（責(zé)任編輯：邢荷生）

Analysis on Status Quo，Causes and Countermeasures on County& Township Governmental Debts——Based on the Investigation of a District in Shanghai

Peng Duanlian

Local government debt problem is a problem which raised the concern of all governmental departments and academia researchers.But the current studies of local government debt are mainly concentrated in the provincial government debt and the debt risk.County&township government debt has its own particularity，and the research about it is less.On the other hand，understanding the present situation and reasons of local government debt are the premise and foundation to resolve them effectively.Through investigating and studying on the county&township government debt situation of Shanghai H district，this paper analyzed the present situation，combed the causes of the formation of county&township government debt in H district，and put forward the corresponding countermeasures and recommendations from two aspects.Analysis of present situation，causes and countermeasures on county&township government debt in H district has a certain theoretical reference on resolving the national local government debt problem.

County&Township Government；Governmental Debt；Causes Analysis；Resolving Countermeasures；Investigation and Study

F812.5

A

2096-1391（2016）06-0126-09

本文獲得上海市教委科研創(chuàng)新項(xiàng)目“財(cái)政分權(quán)與地區(qū)社會(huì)保障服務(wù)績(jī)效”（項(xiàng)目編號(hào)：13YS112）資助，當(dāng)然文責(zé)自負(fù)。

彭鍛煉，經(jīng)濟(jì)學(xué)博士，上海立信會(huì)計(jì)學(xué)院財(cái)稅學(xué)院副教授、系主任，研究方向：財(cái)政支出理論與政策，政府績(jī)效管理。