張緒武

稀土資源稅改革效果、存在的問題及對(duì)策研究

張緒武

內(nèi)容提要：2015年5月1日起實(shí)施的稀土資源稅改革，是我國(guó)應(yīng)對(duì)WTO稀土案敗訴后所及時(shí)采取的應(yīng)對(duì)措施。本文首先對(duì)此次改革的正面效應(yīng)進(jìn)行了分析，其次指出了當(dāng)前仍存在的稀土出口量增價(jià)跌，不利于資源保護(hù)等四個(gè)方面的主要問題。最后，從進(jìn)一步加強(qiáng)稀土資源的管控等四個(gè)方面相應(yīng)地提出了改進(jìn)措施建議。

稀土資源稅改革問題對(duì)策

稀土作為重要的戰(zhàn)略資源，被譽(yù)為“現(xiàn)代工業(yè)的維生素”，在國(guó)防、冶金、石油化工，以及電子工業(yè)等領(lǐng)域具有廣泛應(yīng)用。中國(guó)是世界稀土資源最為豐富的國(guó)家之一，稀土儲(chǔ)量約占世界總儲(chǔ)量的23%。在實(shí)現(xiàn)稀土資源經(jīng)濟(jì)價(jià)值的同時(shí)，更加注重其戰(zhàn)略價(jià)值，是合理開發(fā)利用稀土資源的應(yīng)有之義。2015年5月1日開始實(shí)施的稀土資源稅改革，將稀土、鎢、鉬資源稅由從量計(jì)征改為從價(jià)計(jì)征，中重稀土資源稅按銷售收入的27%征收，提高了6%左右，輕稀土資源稅內(nèi)蒙古、四川、山東分別按11.5%、9.5%和7.5%征收。同時(shí)，進(jìn)一步清理和規(guī)范收費(fèi)，將稀土的礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)費(fèi)率降為零，停止征收相關(guān)價(jià)格調(diào)節(jié)基金，取締省以下地方政府違規(guī)設(shè)立的相關(guān)收費(fèi)基金。研究這一政策實(shí)施的效果，以及當(dāng)前存在的主要問題，并提出如何完善相關(guān)措施，對(duì)于加強(qiáng)稀土資源管理，推進(jìn)稀土產(chǎn)業(yè)健康可持續(xù)發(fā)展具有十分重要的意義。

一、稀土資源稅改革的正面效應(yīng)

（一）一定程度上抵消了出口配額和關(guān)稅取消所帶來的關(guān)稅損失和出口激增

作為稀缺資源，特別是對(duì)于應(yīng)用廣泛的中重稀土而言，戰(zhàn)略地位不言而喻。出口配額制和關(guān)稅調(diào)節(jié)是我國(guó)加強(qiáng)稀土管控的重要手段，但隨著我國(guó)在WTO稀土案的敗訴，稀土出口配額和出口關(guān)稅相繼取消，資源稅改革便應(yīng)運(yùn)而生。通過資源稅改革，適度提高資源稅額，特別是更具戰(zhàn)略意義的中重稀土資源稅額提高了將近6%，彌補(bǔ)了輕重稀土分別為15%和25%的出口關(guān)稅及3%-4%的礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)取消所帶來的資金缺口。同時(shí)，資源稅作為流轉(zhuǎn)稅，其稅額的提高勢(shì)必會(huì)全部或者部分傳導(dǎo)到稀土產(chǎn)品的最終價(jià)格上，從而達(dá)到提高稀土價(jià)格，保護(hù)戰(zhàn)略資源的目的。

（二）總體上減輕了企業(yè)負(fù)擔(dān)

2014年，全國(guó)稀土企業(yè)共繳納資源稅、礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)、出口關(guān)稅16.6億元。稀土資源稅改革后，若按照2015年一季度平均價(jià)格測(cè)算（包頭5萬元/噸、四川3.4萬元/噸、山東2.5萬元/噸、中重稀土18萬元/噸），2015年全年共可繳納資源稅15億元，同時(shí)還可多繳納增值稅0.7億元，合計(jì)15.7億元，即使取消了礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)和出口關(guān)稅，相比2014年仍約減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)0.9億元。

（三）促進(jìn)了公平稅負(fù)

一方面，由于資源稟賦和開采生產(chǎn)成本的差異，各省原來的資源稅計(jì)征標(biāo)準(zhǔn)不一，就中重稀土而言，江西最高時(shí)達(dá)到3.6萬元/噸，廣西僅收0.4萬元/噸，同類企業(yè)稅負(fù)不均。此次資源稅改革，不搞“一刀切”?？紤]了不同地區(qū)資源品位，以及采選成本差異明顯的實(shí)際情況，采取了在不同地區(qū)施行不同稅率的差別化政策，充分發(fā)揮資源稅調(diào)節(jié)資源級(jí)差收入的作用，從而實(shí)現(xiàn)企業(yè)的公平稅負(fù)。另一方面，計(jì)征方式由從量定額改為從價(jià)定率，更能體現(xiàn)稀土資源的“隨行就市”，價(jià)格高則企業(yè)多納稅，價(jià)格低則企業(yè)相應(yīng)少納稅，使得稅源的配置更加科學(xué)合理，也能更好發(fā)揮稅收在調(diào)節(jié)稀土資源政策上的重要作用，促進(jìn)資源節(jié)約和環(huán)境保護(hù)。

（四）增加了地方財(cái)政收入

關(guān)稅屬于中央稅，礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)屬于共享費(fèi)（中央和地方分成比例為5：5），而資源稅屬于地方稅。稀土資源稅改革后，相當(dāng)于將取消的出口關(guān)稅和礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)轉(zhuǎn)移到了資源稅上，相應(yīng)地增加了地方稅額，將中央財(cái)力更多地轉(zhuǎn)移給了地方，為后者保護(hù)資源、治理環(huán)境提供了重要的資金保障，地方政府保護(hù)稀土資源的積極性得到提升，也符合財(cái)權(quán)與事權(quán)相匹配的財(cái)政體制改革方向。

二、存在的主要問題

（一）稀土出口量增價(jià)跌，不利于戰(zhàn)略資源保護(hù)

雖然理論上提高的中重稀土資源稅通過稅負(fù)轉(zhuǎn)嫁能傳導(dǎo)到最終產(chǎn)品價(jià)格上，但從實(shí)際效果來看，此輪資源稅最終的調(diào)控效果有限。由于放松了管制要求，導(dǎo)致稀土出口企業(yè)數(shù)量劇增，2015年稀土出口企業(yè)數(shù)量較上年增加111家，達(dá)到155家，同比增長(zhǎng)252.3%，出口企業(yè)數(shù)量的增加使得企業(yè)間的競(jìng)爭(zhēng)更加激烈，部分企業(yè)為搶占市場(chǎng)不惜大打“價(jià)格戰(zhàn)”，造成惡性競(jìng)爭(zhēng)。2015年我國(guó)稀土出口實(shí)物量為3.57萬噸，同比增長(zhǎng)26.6%，但稀土價(jià)格指數(shù)卻從2015年3月的150.9降低到2016年3月的116.5，降幅達(dá)29.5%（見圖1）。發(fā)達(dá)國(guó)家借此大幅增加稀土資源進(jìn)口并囤積，影響到我國(guó)戰(zhàn)略資源安全。

圖1　稀土價(jià)格指數(shù)走勢(shì)圖

（二）私挖盜采現(xiàn)象嚴(yán)重，降低資源稅改革效果

由于非法開采的稀土成本通常較正規(guī)企業(yè)成本低，以南方離子型稀土為例，非法開采成本大約僅占合法開采成本的42.9%～68.4%。特別是提高中重稀土資源稅后，合法企業(yè)的生產(chǎn)成本將進(jìn)一步增加，非法開采利潤(rùn)空間進(jìn)一步提升。大量非法開采的稀土充斥市場(chǎng)，不僅嚴(yán)重?fù)p害了正規(guī)合法企業(yè)的利益，擾亂了市場(chǎng)秩序，破壞了公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境，帶來了“劣幣驅(qū)逐良幣”的現(xiàn)象，還給國(guó)家造成了較為嚴(yán)重的稅收損失。雖然工業(yè)和信息化部等國(guó)家稀有金屬部際協(xié)調(diào)機(jī)制成員單位持續(xù)保持對(duì)違法開采行為的高壓態(tài)勢(shì)，國(guó)家稅務(wù)總局自2012年6月開始，還采取了增設(shè)稀土增值稅專用發(fā)票等措施遏制稀土私挖濫采行為，但從目前實(shí)際效果來看，由于受利益驅(qū)使，違法開采行為依然嚴(yán)重，特別是南方中重稀土非法開采的數(shù)量占據(jù)了市場(chǎng)將近一半份額。

（三）稅費(fèi)重疊，費(fèi)用負(fù)擔(dān)過重

當(dāng)前，稀土行業(yè)收費(fèi)項(xiàng)目多且不規(guī)范，費(fèi)用較重問題較為突出。雖然取消了礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)，但仍有教育費(fèi)附加、村鎮(zhèn)工作經(jīng)費(fèi)、林地補(bǔ)償?shù)荣M(fèi)用，約占銷售單價(jià)的13.8%。還有部分縣征收了稀土稽查費(fèi)、政府調(diào)控基金等費(fèi)用。多種名目的收費(fèi)，既抬高了礦產(chǎn)資源的市場(chǎng)價(jià)格，增加了企業(yè)負(fù)擔(dān)，也為相關(guān)部門權(quán)力尋租提供了空間。

（四）地區(qū)間費(fèi)用負(fù)擔(dān)不均衡，稅費(fèi)公平有待進(jìn)一步提高

各地執(zhí)行的稅費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)相差較大，大部分地方稅費(fèi)未按國(guó)家規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)收取到位，使得稀土企業(yè)實(shí)際承擔(dān)的稅費(fèi)負(fù)擔(dān)差距較大。以南方某市稀土行業(yè)為例，每噸稀土負(fù)擔(dān)稅費(fèi)最高與最低的縣相差了將近1～2倍。各地之間的稅負(fù)差異，不僅有悖于稅收公平的原則，而且造成了稀土原礦市場(chǎng)價(jià)格混亂和資源的外流，不利于企業(yè)公平競(jìng)爭(zhēng)和資源的有效保護(hù)。

三、改進(jìn)措施建議

（一）進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)稀土資源的管控

稀土特別是重稀土作為重要的戰(zhàn)略資源，其開發(fā)利用不僅應(yīng)體現(xiàn)其經(jīng)濟(jì)價(jià)值，更應(yīng)實(shí)現(xiàn)其戰(zhàn)略價(jià)值。要嚴(yán)格貫徹落實(shí)《國(guó)務(wù)院關(guān)于促進(jìn)稀土行業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的若干意見》（國(guó)發(fā)〔2011〕12號(hào)）精神，加強(qiáng)稀土資源開采、生產(chǎn)、加工、貿(mào)易、應(yīng)用等全產(chǎn)業(yè)鏈管理。盡快研究建立礦產(chǎn)資源國(guó)家權(quán)益金制度，保障礦產(chǎn)資源國(guó)家所有者的財(cái)產(chǎn)權(quán)益，加快形成合理的稀土資源價(jià)格形成機(jī)制，充分體現(xiàn)稀土資源的經(jīng)濟(jì)價(jià)值和戰(zhàn)略價(jià)值。

（二）加大對(duì)違法開采行為的打擊力度

加快建立和完善《稀有金屬管理?xiàng)l例》等法律法規(guī)體系，明確打擊稀土非法開采行為的法律依據(jù)和處罰手段，為理順稀土行業(yè)管理體制提供法律保障。嚴(yán)格執(zhí)行稀土指令性生產(chǎn)計(jì)劃管理制度，切實(shí)落實(shí)屬地監(jiān)管主體責(zé)任，加大對(duì)稀土違法違規(guī)行為的打擊力度。積極實(shí)施《稀土行業(yè)準(zhǔn)入條件》，提高行業(yè)準(zhǔn)入門檻。加快推進(jìn)稀土六大集團(tuán)的實(shí)質(zhì)性整合，進(jìn)一步加快對(duì)全國(guó)所有稀土礦山和冶煉分離企業(yè)的重組進(jìn)度，進(jìn)一步提高產(chǎn)業(yè)集中度，推動(dòng)稀土資源有序開采，增強(qiáng)我國(guó)在國(guó)際上的話語權(quán)。

（三）清理整頓過多收費(fèi)項(xiàng)目，拓展資源稅稅基

過多的收費(fèi)項(xiàng)目，在一定程度上削弱了資源稅改革的效果。要按照“清費(fèi)立稅”的原則，將現(xiàn)行的水土保持費(fèi)等多項(xiàng)費(fèi)用以及地方政府違規(guī)設(shè)立的收費(fèi)基金，統(tǒng)籌納入資源稅的稅基范疇，由國(guó)家統(tǒng)一制定稅率，稅務(wù)機(jī)關(guān)依法征繳，有效解決稅費(fèi)重疊和地區(qū)稅負(fù)不公平問題。

（四）加快出臺(tái)配套稅收政策

完善資源綜合利用稅收優(yōu)惠政策，將利用稀土工業(yè)廢料冶煉分離稀土元素的企業(yè)，納入享受資源綜合利用企業(yè)所得稅優(yōu)惠范疇，予以企業(yè)所得稅減計(jì)收入的稅收優(yōu)惠。盡快將稀土產(chǎn)業(yè)列入享受國(guó)務(wù)院完善固定資產(chǎn)加速折舊企業(yè)所得稅政策范圍，設(shè)立國(guó)家稀土高值化利用專項(xiàng)基金，力促稀土企業(yè)向高端應(yīng)用方向轉(zhuǎn)型。加大稀土行業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革力度，出臺(tái)政策鼓勵(lì)企業(yè)加大技術(shù)改造、節(jié)能減排，對(duì)于企業(yè)投入技改的資金，可考慮在征收稀土資源稅的基礎(chǔ)上，充分考慮行業(yè)發(fā)展實(shí)際，給予一定比例的稅收返還或獎(jiǎng)勵(lì)，推進(jìn)稀土行業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和轉(zhuǎn)型升級(jí)。

四、結(jié)　語

近期稀土資源稅改革順應(yīng)了清費(fèi)正稅的稅改原則和由從量定額到從價(jià)定率的改革方向，也強(qiáng)化了經(jīng)濟(jì)手段在稀土行業(yè)管理中的地位，具有一定的正面效果。但仍存在稀土出口量增價(jià)跌、私挖盜采現(xiàn)象嚴(yán)重等問題，應(yīng)在鞏固現(xiàn)有資源稅改革成效基礎(chǔ)上，進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)稀土資源的管控，加大對(duì)違法開采行為的打擊力度，拓展資源稅稅基，加快出臺(tái)配套稅收政策，以促進(jìn)稀土行業(yè)的持續(xù)健康發(fā)展。

［1］國(guó)務(wù)院新聞辦公室.《中國(guó)的稀土狀況與政策》白皮書［M］.人民出版社，2012年6月.

［2］《資源稅、房產(chǎn)稅改革及對(duì)地方財(cái)政影響分析》課題組劉尚希，朱長(zhǎng)才，張學(xué)誕，程丹潤(rùn)，施文潑，陳龍.資源稅、房產(chǎn)稅改革及對(duì)地方財(cái)政影響分析［J］.財(cái)政研究，2013年第7期.

［3］張舒.“黑稀土”的“洗白”路［N］.法治周末，2014年9月.

［4］吳一丁，賴丹.稀土資源稅：現(xiàn)存問題與改革取向——來自南方稀土行業(yè)的調(diào)研［J］.江西理工大學(xué)學(xué)報(bào)，2012年4月第33卷第2期.

作者單位：中國(guó)財(cái)政科學(xué)研究院研究生部

（責(zé)任編輯：董麗娟）