●李小嬌

基層財政績效預(yù)算管理體系建設(shè)研究

●李小嬌

績效預(yù)算管理是按照績效理念和方法，對現(xiàn)行預(yù)算管理制度的規(guī)范和完善。在基層財政實施績效預(yù)算管理是建立現(xiàn)代財政制度的需要，是貫徹落實新《預(yù)算法》的需要，是提高基層財政管理水平的需要，也是優(yōu)化基層財政支出結(jié)構(gòu)、緩解財政矛盾的需要。目前，在基層財政全面實施績效預(yù)算還面臨著一定的阻力和基礎(chǔ)條件約束?；鶎迂斦y(tǒng)籌上級要求和本地實際，制定好改革的路線圖和時間表，高標(biāo)準(zhǔn)起步，規(guī)范化運作。

基層財政績效預(yù)算管理可行性選擇

預(yù)算是現(xiàn)代財政制度的核心?；鶎迂斦A(yù)算集中反映著基層政府一定時期的社會經(jīng)濟政策，從財政資金保障層面規(guī)定了基層政府年度或中期工作的目標(biāo)任務(wù)。改進財政預(yù)算管理制度，提高基層財政預(yù)算整體績效的績效預(yù)算改革是基層政府的一場自我革命?？冃ьA(yù)算管理與我國傳統(tǒng)預(yù)算管理相比，體現(xiàn)了現(xiàn)代預(yù)算管理制度改革和發(fā)展的方向，在管理模式和方法上更加突出績效，具有更為顯著的規(guī)范性、先進性、科學(xué)性，將有利于促進地方政府職能轉(zhuǎn)變和治理能力提升，提高基層政府的施政績效。

一、績效預(yù)算管理的內(nèi)涵

（一）績效預(yù)算管理與預(yù)算績效管理

績效預(yù)算管理就是按照績效的理念和方法，對現(xiàn)行預(yù)算管理制度進行規(guī)范和完善。從本質(zhì)上講，績效預(yù)算仍然是按新《預(yù)算法》要求編制的部門預(yù)算，只是在預(yù)算編制原則、管理模式和方法上更突出績效的要求；從范圍上講，績效預(yù)算是全口徑預(yù)算，政府所有財政收入要全部納入預(yù)算管理，所有財政支出都要按績效原則編入部門預(yù)算；從編制方法上，績效預(yù)算屬于零基預(yù)算，基本支出預(yù)算按標(biāo)準(zhǔn)編制，項目支出預(yù)算按績效編制，所有支出均不再考慮上年收支基數(shù)；從管理流程上講，績效預(yù)算管理包括績效預(yù)算編審、績效預(yù)算執(zhí)行監(jiān)控、績效預(yù)算完成評價、評價結(jié)果應(yīng)用等環(huán)節(jié)?？冃гu價結(jié)果應(yīng)用的重點是服務(wù)新一輪績效預(yù)算編制。總之，績效預(yù)算的出發(fā)點和落腳點都是對財政預(yù)算的管理，屬于預(yù)算管理范疇。

預(yù)算績效管理是一種以預(yù)算支出結(jié)果為導(dǎo)向的預(yù)算管理模式。它以項目支出績效評價工作為突破口，逐步將管理環(huán)節(jié)前移后拓，形成全過程的預(yù)算績效管理。從本質(zhì)上講，預(yù)算績效管理屬于政府績效管理的組成部分，在政府績效管理中處于基礎(chǔ)地位；從改革的探索歷程上講，預(yù)算績效管理為績效預(yù)算管理改革奠定了基礎(chǔ)；從管理的側(cè)重點來看，預(yù)算績效管理更加注重績效評價工作，將績效目標(biāo)完成評價作為管理的重要內(nèi)容。總之，預(yù)算績效管理仍屬于管理的范疇。

績效預(yù)算管理是預(yù)算績效管理深化的結(jié)果。新修訂的《中華人民共和國預(yù)算法》更加明確了講求績效的理念，在我國經(jīng)濟社會發(fā)展的歷史上首次將“績效”寫入法典，奠定了各級政府財政部門強化績效預(yù)算管理的法理基礎(chǔ)。

（二）我國績效預(yù)算管理的基本情況

20世紀80年代初，受經(jīng)濟全球化影響，西方各國先后啟動了以提高效率為目標(biāo)的政府管理改革，政府績效評估運動興起。各國普遍將績效管理作為預(yù)算改革的重要手段，并作為推進政府改革的推手。20世紀90年代以來，世界范圍內(nèi)公共管理改革的目光都集中在如何有效提升政府施政績效上，績效預(yù)算更是成為其中的核心內(nèi)容。

在我國，從2005年為貫徹落實黨的十六屆三中全會關(guān)于“建立預(yù)算績效評價體系”的精神，規(guī)范和加強中直部門預(yù)算績效考評工作，提高預(yù)算資金使用效益，財政部制定了《中央部門預(yù)算支出績效考評管理辦法（試行）》，到2011年7月財政部《關(guān)于推進預(yù)算績效管理的指導(dǎo)意見》正式發(fā)布，對預(yù)算績效管理的主要內(nèi)容，包括績效目標(biāo)管理、績效運行跟蹤監(jiān)控管理、績效評價實施管理與績效評價結(jié)果反饋和應(yīng)用管理等作出規(guī)定，并且對預(yù)算績效管理工作進行了安排部署。直到河北省在經(jīng)過兩年試點后決定從2016年預(yù)算編制起，在全省所有市、縣（市、區(qū)）全面推行績效預(yù)算改革,我國的預(yù)算制度改革從建立“預(yù)算編制有目標(biāo)、預(yù)算執(zhí)行有監(jiān)控、預(yù)算完成有評價、評價結(jié)果有反饋、反饋結(jié)果有應(yīng)用”的預(yù)算績效管理機制，逐步過渡到以“部門職責(zé)—工作活動—預(yù)算項目”三個層級目標(biāo)指標(biāo)編制部門預(yù)算為起點的全過程績效預(yù)算管理模式。

二、基層財政實施績效預(yù)算管理的必要性分析

在與中央財政相對應(yīng)的地方財政體系中，設(shè)區(qū)市級、縣區(qū)級和鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政都屬于基層財政范疇。在現(xiàn)行的分稅制財政體制下，基層財政普遍存在發(fā)展任務(wù)重、剛性支出比重大、收支矛盾尖銳等共性特點。部分縣鄉(xiāng)級財政還處于工作人員少、年齡結(jié)構(gòu)老化、知識更新慢、業(yè)務(wù)能力低、管理基礎(chǔ)薄弱的囧境。在基層財政實施績效預(yù)算管理具有特殊而重要的意義。

（一）在基層財政實施績效預(yù)算是建立現(xiàn)代財政制度的需要

黨的十八屆三中全會把財政提升到國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱的高度，提出了建立現(xiàn)代財政制度的目標(biāo)。預(yù)算是財政的基礎(chǔ)，“改進預(yù)算管理”是建立現(xiàn)代財政制度的重要內(nèi)容之一。提高基層財政管理水平和績效預(yù)算管理水平是建立現(xiàn)代財政制度的基礎(chǔ)工作。在中央深化財稅改革、建立現(xiàn)代財政制度進程中的很多舉措都體現(xiàn)了提升支出績效這個重要原則。實施績效預(yù)算管理改革正是提高基層財政管理水平的重要抓手。

現(xiàn)代財政制度在功能上必須堅持公共財政的定位，充分體現(xiàn)市場在資源配置中起決定作用和更好發(fā)揮政府作用的要求，做到不“越位”、不“缺位”、不“錯位”，發(fā)揮好財政在穩(wěn)定經(jīng)濟、提供公共服務(wù)、調(diào)節(jié)社會分配、保護生態(tài)環(huán)境、維護國家安全等方面的職能。在機制上要符合國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的新要求，建立公開透明、權(quán)責(zé)對等、有效制衡、運行高效、可問責(zé)、可持續(xù)的制度體系。實施績效預(yù)算制度改革正是構(gòu)建現(xiàn)代財政的關(guān)鍵。

1、實施績效預(yù)算管理有利于完善基層的公共財政體系。公共財政的核心是處理好公平與效率的關(guān)系問題。在財政收支矛盾尖銳、資金分配制度約束偏軟的情況下，如何合理分配有限的財政資金，是各級財政部門面臨的突出難題。實施績效預(yù)算管理改革從制度層面初步為破解難題指明了方向，通過資金使用績效的尺度來優(yōu)化財政資金配置，可以為完善公共財政管理體系創(chuàng)造條件。

2、實施績效預(yù)算管理有利于提高基層政府預(yù)算編制的規(guī)范性，為建設(shè)現(xiàn)代財政制度奠定基礎(chǔ)。全面規(guī)范是實施績效預(yù)算的基本要求。目前，基層預(yù)算編制還相對粗放，預(yù)算執(zhí)行還存在一定的隨意性，資金使用效率還不高?？冃ьA(yù)算與傳統(tǒng)預(yù)算相比，更加注重預(yù)算結(jié)構(gòu)和目標(biāo)指標(biāo)設(shè)置的規(guī)范性、先進性、科學(xué)性。在管理工具上，更強調(diào)新技術(shù)、新方法的應(yīng)用。加強績效預(yù)算管理，通過省級以上財政部門的業(yè)務(wù)培訓(xùn)和技術(shù)指導(dǎo)，基層財政編制政府預(yù)算的規(guī)范化程度將大大提高，從而為建設(shè)現(xiàn)代財政制度奠定基礎(chǔ)。

3、實施績效預(yù)算有利于提高基層政府的工作績效和公信力。推行績效預(yù)算管理改革不僅意味著預(yù)算管理模式的改變，而且將帶來政府管理理念的革新。績效預(yù)算管理將政府財政資金支出的績效目標(biāo)置于社會公眾的監(jiān)督之下，可以及時發(fā)現(xiàn)財政資金管理的薄弱環(huán)節(jié)和存在的突出問題，從而進一步完善財政資金管理，提高財政支出效益和政府工作績效?？冃ьA(yù)算管理改革的推行，將有助于預(yù)算部門建立有效的權(quán)力制約機制和自我約束機制，滿足社會公眾知情、參與、監(jiān)督的意愿，從而提高政府部門工作的公信力。

4、講求績效是國家治理的內(nèi)在要求和現(xiàn)代財政制度的本質(zhì)特征。實施績效預(yù)算管理改革從制度層面初步找到了突破口，較好調(diào)動了各預(yù)算部門、單位的責(zé)任感和積極性，促使其集中精力優(yōu)化資金配置格局和提升資金使用績效，從而為建立現(xiàn)代財政制度創(chuàng)造了條件。

（二）在基層財政實施績效預(yù)算是貫徹落實新《預(yù)算法》的需要

新修訂的《中華人民共和國預(yù)算法》明確要求，各級預(yù)算應(yīng)當(dāng)遵循統(tǒng)籌兼顧、勤儉節(jié)約、量力而行、講求績效和收支平衡的原則，以法律的形式明確了政府預(yù)算的績效管理規(guī)定，奠定了新時期強化績效預(yù)算管理的法理基礎(chǔ)。新《預(yù)算法》對績效的強調(diào)有六處之多，規(guī)定了績效評價是政府和預(yù)算部門的法定責(zé)任，明確了績效原則，確立了預(yù)算分配的績效依據(jù)和預(yù)算草案應(yīng)附有績效目標(biāo)制度。在基層財政實施績效預(yù)算就是落實新《預(yù)算法》的具體體現(xiàn)。

實施績效預(yù)算還有利于基層財政落實公開透明預(yù)算的制度要求。按照新《預(yù)算法》的規(guī)定，各級財政部門負責(zé)本級政府預(yù)算公開工作。除涉密信息外，各級財政部門應(yīng)當(dāng)公開政府預(yù)算，預(yù)算部門及所屬單位負責(zé)公開部門預(yù)算。按照新《預(yù)算法》要求，市縣級以上財政應(yīng)分別編制一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算、社會保險基金預(yù)算四本預(yù)算。政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算、社會保險基金預(yù)算要與一般公共預(yù)算相銜接。編制年初預(yù)算，要將上級稅收返還、下級上解收入、列入基數(shù)和提前通知的上級轉(zhuǎn)移支付與本級收入一并列入收入預(yù)算，統(tǒng)籌安排本級支出和對下轉(zhuǎn)移支付。實施績效預(yù)算有利于優(yōu)化地方財力資源配置，貫徹國家財政政策，更好回應(yīng)社會關(guān)切，建立透明預(yù)算制度，將全面規(guī)范、公開透明的預(yù)算信息公開要求落到實處。

（三）在基層財政實施績效預(yù)算是提高基層財政管理水平的需要

受多種因素制約，基層財政預(yù)算管理水平不高是不爭的事實。提高基層財政預(yù)算管理水平，要在資金分配的科學(xué)性、公平性、效率性上下功夫。傳統(tǒng)的預(yù)算資金安排缺乏科學(xué)合理的配置依據(jù)，往往是部門和財政、部門和部門、部門和政府之間“博弈”的結(jié)果?！皶薜暮⒆佑心坛浴?，很容易造成部門間“苦樂不均”，資金浪費與資金短缺并存。

實現(xiàn)預(yù)算資金的公平合理配置，必須建立合理的資金配置標(biāo)準(zhǔn)和科學(xué)的項目立項依據(jù)。實施績效預(yù)算管理，就是將政府部門公共服務(wù)所需經(jīng)費分解為可考核的績效目標(biāo)和量化指標(biāo)，結(jié)合上年績效目標(biāo)完成情況及績效指標(biāo)考評結(jié)果，編制合理的年度資金分配預(yù)算，從而實現(xiàn)財政資金分配的科學(xué)性、公平性和合理性。建立科學(xué)的預(yù)算績效評價體系，推行績效預(yù)算管理改革，提高財政資金使用效益，也是深化行政管理體制改革，建設(shè)“責(zé)任政府”和“服務(wù)型政府”的有效舉措，對“績效政府”的建設(shè)亦具有重要意義。

財政預(yù)算圍繞政府行政目標(biāo)確定，部門預(yù)算圍繞部門職責(zé)編制。項目預(yù)算以績效高低為標(biāo)準(zhǔn)權(quán)衡，以最小的投入，獲取最大的社會效益和經(jīng)濟效益。錢為什么給，為什么不給，給多給少，標(biāo)準(zhǔn)清晰明了。不僅預(yù)算決策有了更加客觀的規(guī)則和方法、更加具體的標(biāo)準(zhǔn)和遵循，而且使權(quán)力行使有了明確的約束。以績效預(yù)算改革為抓手，全面深化基層預(yù)算管理制度改革，全面規(guī)范基層預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算監(jiān)督，將績效理念融入預(yù)算管理全過程。強化基層預(yù)算管理工作基礎(chǔ)，提升基層預(yù)算管理的整體水平，提高財政資源配置效率，將使基層政府的管理更加規(guī)范，財政政策更加穩(wěn)定，政府施政績效不斷提高。

實施績效預(yù)算管理使績效預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行監(jiān)控、執(zhí)行結(jié)果評價、評價結(jié)果應(yīng)用為主要環(huán)節(jié)的績效預(yù)算管理形成閉環(huán)系統(tǒng)。實現(xiàn)動態(tài)監(jiān)控、即時管理，績效信息和項目指標(biāo)進度貫穿全程，對偏離績效目標(biāo)的預(yù)算項目能夠及時采取有效措施糾偏或及時中止，可以確保財政資金的安全使用和預(yù)算績效持續(xù)提升。

（四）在基層實施績效預(yù)算是優(yōu)化基層財政支出結(jié)構(gòu)、緩解財政矛盾的需要

財政資金收支矛盾突出和支出低效浪費并存是基層財政管理中普遍存在的現(xiàn)象。政府預(yù)算部門熱衷于搞建設(shè)、上項目、出政績，不斷擴大項目規(guī)格、提升項目檔次、推高工程造價，以盡最大可能爭取增加財政撥款，根本不考慮財政投資效益和本級政府的可用財力約束，致使基層財政支出結(jié)構(gòu)極不合理，財政矛盾集中。隨著經(jīng)濟發(fā)展進入新常態(tài)，一方面財政收入增速趨緩，處于低位運行態(tài)勢；另一方面，人頭費和民生保障等剛性支出壓力不減，導(dǎo)致基層財政收支缺口越來越大，收支矛盾愈加突出。

部門預(yù)算支出基數(shù)固化更是制約基層預(yù)算科學(xué)化、規(guī)范化的頑疾?；鶖?shù)加增長固然能夠暫時緩解基層財政部門面臨的矛盾，但矛盾長年積累會使財政支出結(jié)構(gòu)更加難以調(diào)整。必須通過改革預(yù)算管理制度、強化績效理念、完善預(yù)算管理方法來解決?？冃ьA(yù)算管理改革正是解決當(dāng)前預(yù)算管理存在問題的現(xiàn)實選擇。

首先，實施績效預(yù)算管理，將部門預(yù)算與績效目標(biāo)聯(lián)系起來，并全程實施績效監(jiān)督，對低效項目公開問責(zé)，會迫使預(yù)算部門主動壓縮預(yù)期績效較差的支出項目，從而使基層財政支出結(jié)構(gòu)得到優(yōu)化，資金配置效率有所提高，財政矛盾相對緩解。

其次，實施績效預(yù)算能夠較好保證地方黨委政府重大決策部署的落實。地方黨委政府重大決策一般都經(jīng)過科學(xué)的決策論證程序，預(yù)期績效目標(biāo)較高。在績效預(yù)算管理模式下，由財政部門牽頭，根據(jù)部門職責(zé)分工，可以優(yōu)先保障相關(guān)部門落實地方黨委政府重大決策項目的預(yù)算資金安排。

再次，實施績效預(yù)算可以作為提升基層預(yù)算管理水平、提高財政資金使用效益、緩解財政收支矛盾的有效抓手。通過績效的衡量和篩選，可以削減績效偏低或者沒有績效的預(yù)算資金支出，財政資金配置效率將得到提高，可實現(xiàn)少花錢多辦事、花小錢辦大事的效果，將有效緩解基層財政收支矛盾。

三、基層財政實施績效預(yù)算的約束條件分析

目前，在基層財政全面實施績效預(yù)算仍然面臨著一定的阻力和基礎(chǔ)條件約束。只有客觀認識和分析影響基層績效預(yù)算順利實施的因素，有的放矢地加以化解和克服，才能沖破錯綜復(fù)雜的既得利益羈絆，找準(zhǔn)改革的突破口和切入點，把握改革的主動權(quán)，實現(xiàn)基層績效預(yù)算管理水平的全面提升。

（一）思想認識約束

目前，績效預(yù)算管理還是一個新生事物。對于基層財政而言，對績效理念的認識普遍不足。迫于近年來經(jīng)濟下行壓力大、財政收支矛盾突出的現(xiàn)實，基層政府和財政的工作重心主要是抓收入、保平衡、保運轉(zhuǎn)，在財政管理上，仍然把主要精力花在跑資金、爭項目上。普遍注重資金爭取，疏于跟蹤問效，對實施預(yù)算績效管理在思想認識上不夠重視，在行動上缺乏主動性。

另外，在對績效預(yù)算管理的理解上也存在偏差。目前，基層黨委政府對直屬部門的政績考核主要是年度目標(biāo)考核，考核的主導(dǎo)機關(guān)是地方黨委的組織部門，考核結(jié)果能夠直接決定部門領(lǐng)導(dǎo)的升遷留轉(zhuǎn)。而由地方財政部門主導(dǎo)的績效預(yù)算管理，其績效評價結(jié)果還沒有建立與組織部門考核的聯(lián)動掛鉤機制，影響力相對不足。

（二）固有利益約束

實施績效預(yù)算改革，必將打破財政部門與預(yù)算部門固有的利益平衡。在原來的預(yù)算管理模式下，基層黨委政府對預(yù)算部門的考核是以爭取資金多寡論英雄。績效預(yù)算管理則是以資金使用績效作為財政資金支出評價的標(biāo)準(zhǔn)。不符合績效標(biāo)準(zhǔn)的項目資金有可能被統(tǒng)籌安排于績效更高的項目，預(yù)算部門固有的奶酪份額有被撼動之虞。

績效預(yù)算管理要求的“支出問效，無效問責(zé)”的倒逼機制更將加大地方財政部門和預(yù)算部門的管理責(zé)任。過去只要能爭取到財政資金，在使用上基本合規(guī)就是政績的老黃歷將不復(fù)存在?？冃ьA(yù)算管理無形中就成為套在基層財政部門和預(yù)算部門頭上的又一道“緊箍咒”。對實施績效預(yù)算被動應(yīng)付、敷衍了事，乃至在思想和行動上抵制也在所難免。

（三）人才技術(shù)與機構(gòu)編制約束

績效預(yù)算作為現(xiàn)代化預(yù)算管理模式，技術(shù)要求比較高，尤其需要網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)的支撐。對于基層財政部門來說，財政部門自身工作人員業(yè)務(wù)素質(zhì)、預(yù)算部門財務(wù)人員業(yè)務(wù)素質(zhì)方面都存在較大不足，尤其是財政信息化人員力量不足更是主要障礙。

實施績效預(yù)算改革，基層財政的預(yù)算評審工作量、績效評價工作量都將成倍增加。受機構(gòu)編制限制，基層財政普遍存在編制少、人手嚴重不足的現(xiàn)狀，一些縣市財政部門甚至連預(yù)算評審機構(gòu)都未成立，專業(yè)評審人才匱乏會在一定程度上制約績效預(yù)算審核和績效評審質(zhì)量的提高。

（四）慣性機制約束

績效預(yù)算管理改革既是財政管理理念、管理方式、管理內(nèi)涵的改革，也是財政內(nèi)部工作機制、工作流程的再造。全過程績效預(yù)算管理新機制是一個完整的閉環(huán)管理體系，涵蓋績效預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行監(jiān)控、績效評價等各個環(huán)節(jié)，缺一不可。新機制要求硬化預(yù)算約束，加強預(yù)算執(zhí)行管理，績效目標(biāo)不明確的項目不得列入預(yù)算，績效預(yù)算未安排事項一律不得支出。多年形成的基數(shù)加增長預(yù)算安排機制和執(zhí)行中臨時追加預(yù)算等機制慣性會在一定程度上影響新機制的實施。

（五）改革成本約束

任何改革都要付出一定的成本。實施績效預(yù)算改革的成本約束包括軟件技術(shù)研發(fā)、業(yè)務(wù)培訓(xùn)、工作協(xié)調(diào)、專家評審費用等?；鶎迂斦嵤┛冃ьA(yù)算雖然可以不用負擔(dān)軟件技術(shù)研發(fā)費用，但財政與預(yù)算部門間網(wǎng)絡(luò)聯(lián)通、網(wǎng)絡(luò)終端設(shè)備更新改造等費用都需要本級財政負擔(dān)。另外，還要新增聘請第三方評審機構(gòu)和專家的費用。在目前基層財政普遍困難的情況下，改革的成本約束也可能成為制約績效預(yù)算改革順利開展的障礙。

四、基層財政實施績效預(yù)算的可行性選擇

績效預(yù)算管理符合現(xiàn)代預(yù)算管理制度要求，對優(yōu)化地方資源配置、改進財政支出管理、提高公共服務(wù)質(zhì)量、提升地方政府績效都具有積極意義?；鶎迂斦嵤┛冃ьA(yù)算改革要統(tǒng)籌上級要求和本地實際，制定好路線圖和時間表，高標(biāo)準(zhǔn)起步，規(guī)范化運作。

（一）爭取地方黨政領(lǐng)導(dǎo)的重視和支持

績效預(yù)算管理改革會觸及到基層部門既得利益的調(diào)整，涉及部門多、輻射面廣，影響到基層社會經(jīng)濟等各個方面，僅僅依靠財政部門的力量是難以實現(xiàn)的。必須爭取地方黨政領(lǐng)導(dǎo)的重視，建立地方政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、財政部門牽頭組織、預(yù)算部門具體實施、社會廣泛參與的績效預(yù)算改革工作體系。

（二）堅持原則，整體規(guī)劃，逐步推進

首先，必須堅持和完善績效預(yù)算編制、執(zhí)行監(jiān)控、績效監(jiān)督相互分離、相互制約的預(yù)算管理原則。在操作規(guī)范、控制有效的基礎(chǔ)上推進基層績效預(yù)算改革。其次，要做好整體規(guī)劃?？冃ьA(yù)算改革不僅是預(yù)算管理理念、模式和方法的轉(zhuǎn)變，也涉及財政財務(wù)工作者思維方式、工作習(xí)慣的轉(zhuǎn)變，改革不可能一蹴而就。因此，要整體謀劃，因地制宜地制定本地的改革實施方案，要有路線圖和時間表。再次，要優(yōu)化內(nèi)部工作流程。以績效預(yù)算改革為抓手，重新明確各科（股）室職責(zé)分工，將績效理念融入預(yù)算管理全過程，理順工作關(guān)系，強化工作協(xié)調(diào)。最后，要以規(guī)范的績效管理結(jié)構(gòu)為基礎(chǔ)、預(yù)算項目為載體、績效管理為主線，建立“預(yù)算編制有目標(biāo)、預(yù)算執(zhí)行有監(jiān)控、預(yù)算完成有評價、評價結(jié)果有應(yīng)用、績效缺失有問責(zé)”的全過程績效預(yù)算管理新機制。

（三）建立規(guī)范的績效預(yù)算管理結(jié)構(gòu)

現(xiàn)行的部門預(yù)算管理結(jié)構(gòu)將不同層級的項目和不同性質(zhì)的資金，都混合排列在一起，缺乏層級劃分和條理性。部門項目申報就事論事，財政審核一事一議，項目評判標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，從而使許多質(zhì)量不高的項目編進預(yù)算。河北省財政廳開發(fā)的績效預(yù)算模板，按照“部門職責(zé)—工作活動—預(yù)算項目”建立了規(guī)范的三級績效預(yù)算管理結(jié)構(gòu)。部門預(yù)算編制先確定部門職責(zé)，再確定每項職責(zé)下開展什么重大活動，最后確定完成工作活動需要安排的項目和資金。部門預(yù)算項目要與部門職責(zé)、活動相匹配，與職責(zé)活動無關(guān)的項目不得列入預(yù)算，預(yù)算管理結(jié)構(gòu)由單一層級變?yōu)槿齻€層級。這種架構(gòu)安排，為績效與預(yù)算有效關(guān)聯(lián)建立了管理層次，使所有預(yù)算項目全部編列在相對應(yīng)的職責(zé)、活動之下，責(zé)任清晰、績效明確、層級有序，既便于年度預(yù)算項目編制、審核，又為執(zhí)行監(jiān)控、對比分析、后續(xù)評價、持續(xù)提高提供了載體?！安块T職責(zé)”是按政府“三定”方案的規(guī)定賦予部門的職能和責(zé)任；“工作活動”是部門履行某項職責(zé)所采取的工作舉措；“預(yù)算項目”是支撐某項工作活動的具體支出事項，反映財政政策的具體內(nèi)容。與績效預(yù)算管理三級結(jié)構(gòu)相對應(yīng)，建立起了三級績效目標(biāo)指標(biāo)體系，分級確定年度績效目標(biāo)、績效指標(biāo)和評價標(biāo)準(zhǔn)，為預(yù)算編制、執(zhí)行和績效評價提供了科學(xué)管理的依據(jù)。

基層財政部門要根據(jù)本級黨委、政府的決策部署，按照本級各預(yù)算部門應(yīng)承擔(dān)的任務(wù)和工作職責(zé)，對部門申報的結(jié)構(gòu)性績效預(yù)算進行評審。首先評審部門職責(zé)績效目標(biāo)與黨委政府工作部署的匹配性，特別是本級黨委、政府重大決策部署的落實情況，再評審各項工作活動績效目標(biāo)指標(biāo)的科學(xué)性，然后審核預(yù)算項目與職責(zé)活動的關(guān)聯(lián)性、立項的必要性，最后評審項目投資預(yù)算額度。

（四）嚴格按照省級財政部門的規(guī)范落實績效預(yù)算管理要求

績效預(yù)算管理改革目前還只在海南、河北等地方財政探索實施。在按要求實施績效預(yù)算管理的地方，基層落實績效預(yù)算改革基本不需要創(chuàng)新，只要結(jié)合本地實際規(guī)范落實好上級要求就行。目前，基層財政預(yù)算管理基礎(chǔ)差、人手少、信息技術(shù)支撐能力不足。因此，要從基礎(chǔ)做起，先模擬再提高。一是要把預(yù)算編制完整性的要求落實好。完整性是預(yù)算編制的基本原則?；鶎迂斦獙⑺胸斦允罩考{入預(yù)算管理，分別編入一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算、社會保險基金預(yù)算四本預(yù)算，杜絕財政性資金在預(yù)算外循環(huán)。二是要嚴格落實綜合預(yù)算原則。統(tǒng)籌考慮預(yù)算部門及所屬單位的各種收入，將各項收入全部編入部門預(yù)算。部門支出預(yù)算要統(tǒng)籌各類收入，綜合安排，并按照基本支出和項目支出分別編制。三是以績效為導(dǎo)向?qū)徍祟A(yù)算。績效預(yù)算管理要求將績效目標(biāo)指標(biāo)審核作為預(yù)算安排的前提。偏離政府工作部署和部門績效目標(biāo)的項目，以及績效指標(biāo)不明確的項目一律不予安排資金。績效相對偏低的項目少安排或不安排資金。四是全面實行項目庫管理。項目庫管理是績效預(yù)算管理的基礎(chǔ)工作?；鶎迂斦绕涫鞘锌h級財政都要建立預(yù)算項目庫，完善項目庫管理機制，充分發(fā)揮項目庫的基礎(chǔ)支撐作用。沒有進入項目庫的項目不得安排預(yù)算，不得通過財政部門向上級申報項目立項。健全項目庫功能。預(yù)算項目庫要全面反映項目立項依據(jù)、績效目標(biāo)和指標(biāo)、項目執(zhí)行單位、資金預(yù)算安排、執(zhí)行監(jiān)控、績效評價等情況。規(guī)范項目申報入庫審核。市縣級財政都應(yīng)建立預(yù)算評審專家?guī)旌偷谌皆u審機構(gòu)庫。按程序組織項目論證、審查和入庫，切實提高項目預(yù)算編制質(zhì)量。實行項目全周期滾動管理，逐步完善項目退出機制。項目立項申報、細化分解、追加調(diào)整、滾動管理、清理關(guān)閉等全部納入項目庫管理，項目管理全程留痕。項目庫系統(tǒng)實行全年開放、隨時入庫、即時審核、滾動管理。每個項目都設(shè)置一個唯一的項目編碼，各部門每年只需申報新增的項目和一次性項目，跨年度項目和經(jīng)常性項目在第一個預(yù)算年度列入項目庫，分年度滾動安排資金預(yù)算，項目信息可以直接滾動到下一年度的項目庫，年度間不必重復(fù)申報基礎(chǔ)資料。實現(xiàn)所有預(yù)算項目全部從項目庫提取，未進入項目庫的項目不得安排預(yù)算。

（五）堅持問題導(dǎo)向，注重花錢買機制

預(yù)算績效的實現(xiàn)不僅需要做正確的事，還需要正確地做事，要建立正確做事的保障機制?；鶎迂斦嵤┛冃ьA(yù)算改革應(yīng)堅持問題導(dǎo)向，針對基層財政預(yù)算管理運行中存在的現(xiàn)實問題，通過績效預(yù)算改革建立起良性發(fā)展機制，使改革的成本花得有價值。

一是建立績效預(yù)算編審機制。要按照績效優(yōu)先的原則，建立健全項目支出決策機制，完善項目審核程序。建立完善基層財政部門評審專家?guī)?、中介機構(gòu)庫等預(yù)算評審智庫，完善重大支出項目評審機制。

二是建立績效預(yù)算運行動態(tài)監(jiān)控機制。現(xiàn)行預(yù)算執(zhí)行監(jiān)控，更多偏重于支出進度考核和支出票據(jù)的合規(guī)性審核等，對資金使用的績效關(guān)注度不夠?？冃ьA(yù)算要求把績效運行效果作為財政預(yù)算執(zhí)行監(jiān)控的主要內(nèi)容之一，按照年初確定的績效目標(biāo)和指標(biāo)，動態(tài)地監(jiān)控各項資金支出、項目運行和績效實現(xiàn)程度，確保能夠及時發(fā)現(xiàn)項目運行中出現(xiàn)的問題和偏差，并及時予以糾正。預(yù)算執(zhí)行監(jiān)控要將資金撥付與項目績效目標(biāo)、指標(biāo)的實現(xiàn)進度結(jié)合起來，對偏離績效目標(biāo)、指標(biāo)的預(yù)算項目，要通過暫停資金撥付或者調(diào)整預(yù)算的方式，確保財政資金的安全使用，有效促進項目預(yù)算績效目標(biāo)整體性順利實現(xiàn)和績效持續(xù)提升。

三是建立績效預(yù)算完善績效評價機制。新《預(yù)算法》將績效評價明確為政府和預(yù)算部門（單位）的法定責(zé)任?？冃гu價不僅是績效預(yù)算管理系統(tǒng)的重要組成部分，也是衡量和檢測績效預(yù)算改革成功與否的關(guān)鍵。財政支出績效評價作為一種新的管理理念和績效管理方法，在我國的實踐時間短、起步遲，尚處于探索階段。建立與公共財政框架相適應(yīng)的績效預(yù)算管理制度和績效評價體系是一個復(fù)雜、漸進的過程?；鶎迂斦块T一要結(jié)合本級績效預(yù)算執(zhí)行情況，研究確定績效評價項目，及時制定績效評價項目實施方案；二要合理設(shè)置評價指標(biāo)體系，績效評價涉及各個領(lǐng)域的各類支出，這就決定了具體評價指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)體系的復(fù)雜性和差異性，評價指標(biāo)設(shè)置是一項龐大的系統(tǒng)工程，要通過不斷積累驗證，逐步完善基層的財政支出績效評價指標(biāo)體系，并且要與上級部門設(shè)置的績效指標(biāo)相銜接；三要在項目單位和部門自評的基礎(chǔ)上，整合財政預(yù)算績效評價、財政投資評審和財政績效監(jiān)督的力量，對確定的重點績效評價項目實施再評價工作；四要注重借智，發(fā)揮社會智力優(yōu)勢，通過政府購買服務(wù)的方式聘請第三方社會中介機構(gòu)和評審專家參與績效評價工作，創(chuàng)新基層財政支出績效評價工作機制。

四是建立績效評價結(jié)果應(yīng)用機制?？冃гu價結(jié)果能否真正應(yīng)用關(guān)乎績效預(yù)算管理改革的成敗。首先，財政部門要建立績效評價結(jié)果與預(yù)算編制掛鉤機制。將部門預(yù)算項目、工作活動績效評價情況作為制定財政政策、安排年度預(yù)算的重要依據(jù)。對績效優(yōu)良的項目部門和單位，在下年度項目預(yù)算安排時予以優(yōu)先考慮，對績效差劣的項目部門和單位在下年度項目預(yù)算安排時從嚴把控。其次，要建立評價結(jié)果反饋、報送與整改機制。要將績效評價結(jié)果和存在的問題及時反饋給被評價單位，督促其落實整改。同時將評價結(jié)果和整改落實情況報告地方黨委、政府主要領(lǐng)導(dǎo)。再次，建立績效評價結(jié)果公開制度。將績效評價結(jié)果向公眾公開，提高財政支出績效評價的社會關(guān)注度。最后，建立績效問責(zé)機制。將績效預(yù)算管理納入黨委政府的績效考評范圍，作為行政問責(zé)的依據(jù)。

（六）在績效目標(biāo)指標(biāo)設(shè)置上下功夫，在績效評價結(jié)果應(yīng)用上求突破

績效目標(biāo)、指標(biāo)設(shè)置是實施績效預(yù)算管理的重要前提和基礎(chǔ)，也是績效預(yù)算管理的難點。由于站位不同，同樣性質(zhì)的資金在各級績效評價中的著力點也是不一樣的。建立績效評價目標(biāo)、指標(biāo)和評價標(biāo)準(zhǔn)體系，是實施績效預(yù)算管理的核心問題，也是推行項目間、部門間績效評價的必然要求。不同性質(zhì)的資金在績效目標(biāo)指標(biāo)設(shè)置上會存在差異。但在總體要求上要明確、具體、科學(xué)、可控、可衡量，達到可審核、可監(jiān)控、可評價的要求。河北省基層財政要在省廳建立的三級績效目標(biāo)指標(biāo)體系基礎(chǔ)上，結(jié)合本地實際進行績效細化。即，在部門職責(zé)層面，要結(jié)合政府中長期戰(zhàn)略規(guī)劃目標(biāo)、年度規(guī)劃目標(biāo)，確定部門各項職責(zé)的年度績效目標(biāo)；在工作活動層面，圍繞年度績效目標(biāo)設(shè)立績效指標(biāo)和評價標(biāo)準(zhǔn)；在預(yù)算項目層面，結(jié)合具體項目設(shè)立項目績效目標(biāo)、績效指標(biāo)和評價標(biāo)準(zhǔn)。建立績效評價結(jié)果與預(yù)算編制掛鉤機制，要排除各種權(quán)力和利益的干擾，自然會遇到各種困難。落實績效問責(zé)更非基層財政部門所能夠左右?；鶎迂斦块T可以從建立績效評價結(jié)果向部門反饋、績效評價結(jié)果報送基層黨委政府主要領(lǐng)導(dǎo)制度和績效評價結(jié)果公開制度開始，先易后難，逐步尋求績效評價結(jié)果應(yīng)用的突破。

（七）加強業(yè)務(wù)培訓(xùn)，增加基層財政人力資源培養(yǎng)投資

績效預(yù)算管理對于基層財政部門來說都是一項全新的工作，涉及面廣、技術(shù)性強，因此，要把業(yè)務(wù)培訓(xùn)放到重要的位置。一是基層財政部門的領(lǐng)導(dǎo)要帶頭學(xué)習(xí)，先做學(xué)生，再當(dāng)師傅，真正領(lǐng)會掌握績效預(yù)算管理改革的原則性要求和精神實質(zhì)。二是強化基層預(yù)算單位領(lǐng)導(dǎo)和財會人員培訓(xùn)。預(yù)算部門和單位擔(dān)負著績效預(yù)算編制的基礎(chǔ)工作，其主管領(lǐng)導(dǎo)和財會人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)直接關(guān)系著績效預(yù)算編制的質(zhì)量。基層預(yù)算部門財會人員多是從各自業(yè)務(wù)專業(yè)轉(zhuǎn)行從事財會工作，業(yè)務(wù)

素質(zhì)不高是不爭的事實。培訓(xùn)應(yīng)從基礎(chǔ)做起，績效預(yù)算編制業(yè)務(wù)與軟件操作業(yè)務(wù)同時進行。三是加強對基層財政績效預(yù)算管理科室和預(yù)算評審工作人員的培訓(xùn)。使他們真正掌握績效預(yù)算管理的理論并熟練應(yīng)用于實踐，為基層績效預(yù)算管理改革建好言、服好務(wù)、把好關(guān)。四是創(chuàng)新業(yè)務(wù)培訓(xùn)方式。通過走出去學(xué)習(xí)、請進來指導(dǎo)、舉辦專題講座、專題研討等形式，對基層財政部門工作人員和預(yù)算單位財會人員進行培訓(xùn)，為績效預(yù)算管理工作順利開展奠定人才基礎(chǔ)，為基層財政培訓(xùn)業(yè)務(wù)能手。

（作者單位：河北省邢臺市財政局）

李海南.2014.我國預(yù)算績效管理問題研究[D].大連：東北財經(jīng)大學(xué)。