張雨

摘要：為推動PPP市場的健康快速發(fā)展，必須依法健全契約保障框架。首先，要健全體制機制；其次，要拓寬融資渠道；最后，要完善準入和退出機制。

關(guān)鍵詞：PPP模式；資本合作；保障框架

中圖分類號：D920.1 文獻標識碼：A

文章編號：1005-913X（2016）06-0151-01

一、政府與社會資本合作需要法定機制

過去幾年在城市公共基礎設施建設和服務提供方面，地方政府，主導地位進一步強化。從投資規(guī)模上看，地方政府通過銀行、債券市場、影子銀行等各種途徑，大規(guī)模舉借債務。反觀民營資本玻璃門、彈簧門一直存在，投資渠道受限，規(guī)模不斷萎縮。社會資本在與地方政府合作過程中，“與狼共舞”的恐懼心態(tài)一直存在，地方政府過于強勢，缺乏合作意識和契約精神，市場意識薄弱。當前，中國經(jīng)濟增長減速，地方政府進入償債高峰期，面臨經(jīng)濟建設和債務償還的雙重壓力，需要進行制度建設。今年國家要深化投融資體制改革，以市場化方式籌集專項建設基金，推動地方融資平臺轉(zhuǎn)型改制進行市場化融資，探索基礎設施等資產(chǎn)證券化，擴大債券融資規(guī)模。完善政府和社會資本合作模式，充分激發(fā)社會資本參與熱情，在城市基礎設施建設、環(huán)境治理等領域，積極推廣政府與社會資本合作機制（PPP）等模式。

PPP（Public Private Partnership首字母縮寫）模式，這項源起于英國的“公共私營合作”的融資機制，已被中國視為一種有效的制度設計，將有序引入到城市基礎建設領域。PPP模式成敗的關(guān)鍵在于“制度設計、論證科學、重諾履約”。

上世紀90年代的福建泉州刺桐大橋項目是中國第一個民營資本介入的PPP項目，其首創(chuàng)意義是非常顯著的，但與此同時，我們必須認識到民間資本與政府合作過程中出現(xiàn)的問題。例如，投資方經(jīng)營權(quán)和收益權(quán)沒有得到相關(guān)法律的充分保障，除收費權(quán)以外的其他權(quán)益沒得到保障；收費標準無法形成調(diào)整機制，無法隨著情況變化而改變；刺桐大橋項目當時確定特許經(jīng)營權(quán)30年，而國務院出臺的有關(guān)政策規(guī)定，經(jīng)營性公路收費期限不得超過20年，政府政策法規(guī)變動風險可能由企業(yè)承擔。由此可見，PPP模式的落實需要有效的契約保障，尤其是在此模式的各關(guān)系方中，掌握著公權(quán)力的政府部門從行為上來講更容易將自己的意志強加于私人部門，博弈雙方并不在平等的地位上，而負責項目落實的私人部門若得不到法律和契約的有效保護，往往會淪為額外風險的承擔者。長此以往，一方面會是PPP模式在落實過程中難以持續(xù)，另一方面會打擊民間資本參與的積極性，從而制約PPP的發(fā)展。

二、PPP的發(fā)展呼喚法治精神

根據(jù)國家有關(guān)規(guī)定，政府和社會資本合作模式主要適用于城市基礎設施及公共服務領域，如：城市供水、供暖、供氣、污水和垃圾處理、教育培訓、保障性安居工程、地下綜合管廊、軌道交通、醫(yī)療和養(yǎng)老服務設施等，具有現(xiàn)金流相對穩(wěn)定、價格調(diào)整機制相對靈活、市場化程度相對較高、投資規(guī)模相對較大、需求長期穩(wěn)定等特點。已建成項目，也可植入PPP模式，引入社會資本，通過項目租賃、重組、轉(zhuǎn)讓等方式對原項目進行升級改造或合作運營，盤活存量資產(chǎn)，提升經(jīng)營管理水平、改善公共服務質(zhì)量。

2015年2月25日，財政部在官方網(wǎng)站發(fā)布了《2015年政府采購工作要點》，其中闡明的八個工作要點之二，就是在大力推進政府購買服務等各項改革工作中力推將PPP項目納入政府采購管理工作，這無疑會將PPP模式在我國的發(fā)展推上新的臺階。

據(jù)統(tǒng)計， 當前全國已有30多個省、市、區(qū)地方政府推出的PPP合作項目總額約1.6萬億，簽約項目大約為2 100億。從PPP合作項目落地情況看，政府推出的PPP合作項目獲得社會資本的響應較少，參與各方對PPP模式還處于探索試點階段。但隨著國家配套法規(guī)、獎補政策的不斷完善，以及社會各方對PPP模式認識和理解的加深，社會資本參與公共基礎設施建設和公共服務的熱情會不斷激發(fā)。

近年來，哈爾濱市利用PPP模式加強污水處理、垃圾處理和高速公路建設方面進行了一些嘗試，實施了11個項目，總投資43.2億元。哈爾濱市已有“群力污水處理廠”等5個污水處理項目采取此項目融資方式，總投資額17.66億元。 “向陽生活垃圾填埋處理場”等5個垃圾處理項目采取PPP項目融資方式，總投資14.78億元，日處理垃圾保底量5570噸。哈市機場專用高速公路，總投資10.8億元。

近幾年來，哈爾濱市財政局通過開展PPP培訓、研討會等多種形式，大力宣傳政府和社會資本合作的工作理念和方法。下一步哈爾濱市計劃實施的PPP模式項目涉及地鐵、節(jié)能、職業(yè)教育等多個領域，預計總投資額超百億元。未來還將著手在城市基礎設施和養(yǎng)老、健康醫(yī)療等公共服務領域選擇一些項目，建立PPP項目庫，根據(jù)項目特點、市場狀況和財力情況分批建設，提高政府公共產(chǎn)品的供給能力。通過PPP創(chuàng)新投融資機制，緩解政府資金壓力。

三、推進PPP市場發(fā)展需依法健全契約保障框架

首先，要健全體制機制。一是加快推進國家層面有關(guān)PPP模式的立法，全面規(guī)范PPP項目的審批流程和管理程序，以及政企的核心權(quán)利和義務、合同框架和風險分擔原則、退出機制和糾紛處理機制、財政規(guī)則與會計準則、政府監(jiān)管與公眾參與等內(nèi)容，通過高層次立法，為社會資本吃下“定心丸”。二是制定、修訂與PPP模式相關(guān)的法規(guī)政策，使政府既有政策體系全面與PPP項目特點相對接。三是制訂PPP模式的操作指南。

其次，要拓寬融資渠道。目前，由于銀行、保險、養(yǎng)老金等受到多方面政策限制，很難與PPP項目期限長、資金量大的特點相匹配。為此，應從以下方面入手：一是銀監(jiān)會對銀行為PPP項目融資出臺相應政策，根據(jù)PPP項目特點，調(diào)整銀行對PPP項目融資的風險評估、考核評價等方面的規(guī)則，規(guī)范和引導銀行資金流向PPP市場。二是適當放寬基本養(yǎng)老保險的投資領域限制。三是設立PPP項目擔?；稹?/p>

再次，抓緊制定PPP項目財政管理辦法，為地方財政部門履職提供制度保障。對地方政府違約行為，探索建立上級財政對下級財政的結(jié)算扣款機制，切實保障社會資本的合法權(quán)益。及早制訂PPP項目標準化合同范文和分行業(yè)合同，提供更加細化可操作的實施指引。在實踐的基礎上不斷總結(jié)提煉經(jīng)驗，做好PPP立法準備工作。

最后，要完善準入和退出機制。進一步放寬私營部門進入基礎設施領域的準入限制，放寬民營企業(yè)投融資領域、登記事項、前置審批等市場準入領域的限制。對示范項目要依法保持其發(fā)展的連續(xù)性、穩(wěn)定性和示范性，要明確申報范圍、評選標準、實施要求、政策支持等事宜，嚴格篩選出適宜采用PPP模式的項目。建立“能進能出”的制度安排，對一定期限內(nèi)仍無法落地實施的候選示范項目，要調(diào)出示范項目名單。

[責任編輯：高治平]