吳清秀

摘要：我國是一個統(tǒng)一的多民族社會主義國家，民族地區(qū)經(jīng)濟的發(fā)展直接影響到整個國民經(jīng)濟發(fā)展、國家安全和社會穩(wěn)定。近年來，隨著當?shù)囟⑷a(chǎn)業(yè)的不斷發(fā)展，民族地區(qū)農(nóng)村剩余勞動力不斷轉(zhuǎn)移，出現(xiàn)土地閑置，土地承包出租流轉(zhuǎn)也隨之發(fā)展。但是，在土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的過程中，逐步暴露出一些問題，制約著流轉(zhuǎn)的規(guī)模和效益。這些問題存在于立法不完善、土地承包經(jīng)營權(quán)遺留的弊端、農(nóng)村人口結(jié)構(gòu)的不合理、少數(shù)民族勞動力文化素質(zhì)低、流轉(zhuǎn)后農(nóng)民保障等諸多方面。莫力達瓦達斡爾族自治旗（簡稱莫力達瓦旗）是一個擁有特殊的社會經(jīng)濟結(jié)構(gòu)和區(qū)域空間結(jié)構(gòu)的民族聚居區(qū)。通過對莫力達瓦旗當前農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中存在的問題和影響因素進行分析，提出相應(yīng)的解決對策。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村土地；承包經(jīng)營權(quán)；流轉(zhuǎn)

中圖分類號：F310 文獻標識碼：A

文章編號：1005-913X（2016）06-0029-02

一、莫力達瓦旗農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀

莫力達瓦旗地處我國內(nèi)蒙古自治區(qū)東北部內(nèi)陸地區(qū)，社會經(jīng)濟發(fā)展欠發(fā)達，種植業(yè)以大豆和玉米為主，作為我國重要的商品糧基地，玉米資源優(yōu)勢十分明顯，并且素有“大豆之鄉(xiāng)”的美稱。

（一）莫力達瓦旗土地流轉(zhuǎn)的方式

主要以出租、轉(zhuǎn)包、互換的方式為主。2015年，莫力達瓦旗土地流轉(zhuǎn)面積已達480萬畝，其中出租263萬畝（占流轉(zhuǎn)面積的54.8%）、轉(zhuǎn)包79萬畝（占流轉(zhuǎn)面積的16.5%）、股份合作77萬畝（占流轉(zhuǎn)面積的16%）、互換59.2萬畝（占流轉(zhuǎn)面積的12.3%）、轉(zhuǎn)讓1.8萬畝（占流轉(zhuǎn)面積的0.38%）。

土地承包權(quán)流轉(zhuǎn)大多是本村鄰居之間或者親戚之間自發(fā)流轉(zhuǎn)，規(guī)模小、不規(guī)范，難以實現(xiàn)資源優(yōu)化配置。同時，農(nóng)戶之間沾親帶故，基本采用口頭承諾的方式進行約定，彼此之間容易毀約，引起糾紛，缺少法律保障。

（二）流轉(zhuǎn)平臺逐步搭建，但尚未形成完善成熟的制度體系

近幾年，莫力達瓦旗政府積極探索促進土地流轉(zhuǎn)的方法，在漢古爾河辦事處、騰科鎮(zhèn)、塔溫敖寶鎮(zhèn)建成土地流轉(zhuǎn)交易服務(wù)大廳，建立了信息服務(wù)平臺，因光纖原因有個別鄉(xiāng)鎮(zhèn)、辦事處沒有聯(lián)網(wǎng)，聯(lián)網(wǎng)后將會實現(xiàn)17個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、辦事處的全面覆蓋。

此外于2010年依據(jù)《土地仲裁法》成立了莫旗土地承包仲裁委員會，下設(shè)仲裁辦公室，自土地仲裁部門成立以來，共調(diào)節(jié)仲裁土地糾紛案件200余起，化解了農(nóng)民群眾因土地流轉(zhuǎn)糾紛問題引起的上訪案件，維護了農(nóng)民的合法權(quán)益，加強了對土地流轉(zhuǎn)活動的指導(dǎo)和服務(wù)，引導(dǎo)土地合理轉(zhuǎn)讓，對土地流轉(zhuǎn)過程中發(fā)生的土地糾紛進行調(diào)解，保障農(nóng)民的權(quán)益，促進農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展，對農(nóng)村社會穩(wěn)定具有重要的意義。

流轉(zhuǎn)平臺的創(chuàng)建和完善推動了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的發(fā)展，通過土地流轉(zhuǎn)實現(xiàn)了土地的規(guī)模利用，土地利用方式由傳統(tǒng)的分散型向集約型轉(zhuǎn)變，給農(nóng)村帶來了深刻變化。但是，目前莫力達瓦旗的土地流轉(zhuǎn)制度還存在很多不完善的地方，需要不斷地改進以適應(yīng)少數(shù)民族地方經(jīng)濟社會發(fā)展的需要。

（三）流轉(zhuǎn)規(guī)模不斷擴大，但仍處于較低水平

目前，由于莫力達瓦旗家庭農(nóng)場、專業(yè)大戶、農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)、合作經(jīng)濟組織的出現(xiàn)，莫力達瓦旗的規(guī)模經(jīng)營、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化推動了鄉(xiāng)鎮(zhèn)推進土地的連片生產(chǎn)。2015年，流轉(zhuǎn)入農(nóng)戶302萬畝（占流轉(zhuǎn)面積的62.9%）、流轉(zhuǎn)入合作社77萬畝（占流轉(zhuǎn)面積的16%）、流轉(zhuǎn)入企業(yè)及其他經(jīng)營主體101萬畝（占流轉(zhuǎn)面積的21.1%）。流轉(zhuǎn)期限一～三年的390萬畝，三～五年70.4萬畝，五年以上9.6萬畝。盡管土地流轉(zhuǎn)發(fā)展很快，但從總體上看，莫力達瓦旗的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營仍處于比較低的水平，土地流轉(zhuǎn)的期限一般是短暫的，基本都是五 年的合同，長期合同少。此外，當前土地流轉(zhuǎn)的聚集程度較低，大多數(shù)的的規(guī)模在50畝以下，大多集中在 20畝以下，還達不到現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的要求。

（四）社會工商資本介入土地流轉(zhuǎn)，導(dǎo)致農(nóng)民被邊緣化

土地流轉(zhuǎn)的參與者不光是農(nóng)民，也有種植戶、養(yǎng)殖大戶、家庭農(nóng)場主、專業(yè)合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)。雖然社會工商資本在土地流轉(zhuǎn)中逐漸發(fā)揮關(guān)鍵作用，一些工業(yè)和商業(yè)資本到農(nóng)村地區(qū)，往往采用“公司+農(nóng)戶”或“公司+基地+農(nóng)戶”的模式把農(nóng)民的土地集中連片，采用規(guī)模經(jīng)營的方式將這些土地變?yōu)槠渖a(chǎn)原料基地。有些工業(yè)和商業(yè)資本到農(nóng)村地區(qū)租地，利用信息不對稱，當?shù)剞r(nóng)民談判能力較弱，地方政府的服務(wù)不到位，通過壓低租金來對農(nóng)民利益進行侵害。工業(yè)和商業(yè)資本進入農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)可以給當?shù)卣娃r(nóng)民帶來收益，但農(nóng)民的權(quán)益也受到較大侵害。

二、莫力達瓦旗農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)存在的問題

（一）城鄉(xiāng)“二元”體制，戶籍制度的限制嚴重阻礙民族地區(qū)土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)

在莫力達瓦旗，長期的城鄉(xiāng)“二元”體制，讓暫時進城務(wù)工的少數(shù)民族農(nóng)民工在就業(yè)機會和工資水平上沒有享受到和城市居民的同等待遇，反而要回到農(nóng)村依靠土地過活。進入城市期間，在醫(yī)療保障、勞動保障、子女入學(xué)等諸多方面也存在較大的差別。2009年，我國開始試點實施新型農(nóng)村養(yǎng)老保險，六年多來，我國新型農(nóng)村養(yǎng)老保險已基本實現(xiàn)了全覆蓋的目標。但目前在西部少數(shù)民族地區(qū)，農(nóng)民一是對新農(nóng)保的政策了解不夠，擔心繳了錢，領(lǐng)不到養(yǎng)老保險金； 二是農(nóng)民自己負擔的繳費比例高，而領(lǐng)取的養(yǎng)老保險金低。面對在城市“打工”的種種不公，大多數(shù)少數(shù)民族農(nóng)民只能把進城務(wù)工當成一種增加收入的手段而已，農(nóng)村的那點薄田是養(yǎng)老、醫(yī)療等基本保障，影響了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)率。

（二）沒有行之有效的土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)價格機制

目前，莫力達瓦旗同全國其他地區(qū)一樣，沒有行之有效的土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)價格機制，導(dǎo)致所有的農(nóng)村土地承包流轉(zhuǎn)時主要靠協(xié)商，隨意性大，農(nóng)民的利益得不到保障，土地轉(zhuǎn)入方的流轉(zhuǎn)成本加大，嚴重阻礙少數(shù)民族地區(qū)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)。

（三）少數(shù)民族地區(qū)土地承包經(jīng)營權(quán)的私下交易較多

許多農(nóng)民在沒有通過正規(guī)程序的情況下，私下悄悄地將自有承包土地出讓給他人，使集體土地的管理者缺乏對土地交易的有效監(jiān)督與約束；與此同時，現(xiàn)行政策法律對土地承包經(jīng)營權(quán)私下交易和不完全市場競爭方式的土地交易也沒有明確的規(guī)定。例如：有的村干部私下與承租方達成協(xié)議的尋租方式，也有承租方多個主體串通競標，使土地流轉(zhuǎn)價格低于公開競標價格的“卡特爾壟斷”，農(nóng)民在信息不完全和不對稱的情況下，利益不能得到有效保障，土地真正價值在流轉(zhuǎn)中無法得到完全實現(xiàn)。

（四）土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)合同不規(guī)范

由于少數(shù)民族地區(qū)文化水平不高，法律意識淡薄，簽訂的流轉(zhuǎn)合同中，在沒有雙方同意更正的任何標識下，隨處可見涂改印跡，尤其是關(guān)鍵字句上的改動也時有發(fā)生。流轉(zhuǎn)合同簡單、格式不規(guī)范、語意含糊不清、表達意思不完整的現(xiàn)象較多。有的合同雙方責、權(quán)、利不對等，顯失公平。一旦發(fā)生債權(quán)、債務(wù)合同糾紛，相關(guān)法律部門也難以分辨合同雙方的真實意圖，導(dǎo)致糾紛難以解決。2013年，莫力達瓦旗農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)糾紛29件，糾紛調(diào)解數(shù)25件。2014年，莫力達瓦旗農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)糾紛35件，比上年增加六件，增長 20.68%；糾紛調(diào)解數(shù)32件，比上年增加七件，增長28%。

（五）民族地區(qū)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)后農(nóng)民保障不健全

目前，莫力達瓦旗的社會保障還處在艱難階段，健全民族地區(qū)農(nóng)村的社會保障體系更是“任重而道遠”。農(nóng)民承包的土地作為最基本的生活、醫(yī)療、養(yǎng)老保障，在很長時間內(nèi)難以改變。在農(nóng)村土地保障農(nóng)民生活的多重作用中，最主要的是提供農(nóng)民賴以生存的生產(chǎn)資料，土地被視為少數(shù)民族農(nóng)民的“命根子”。經(jīng)過一年的勞作，能夠生產(chǎn)出自家衣、食、住、行所需的全部生活必需品，如果要求不高，土地能夠使得生活成本降為零。在滿足基本的生活需要的基礎(chǔ)上，如果有余力，可以通過土地生產(chǎn)出更多的農(nóng)、林、牧、漁效益，發(fā)家致富，特別是農(nóng)業(yè)稅減免以后，剔除物價因素后，農(nóng)民收入增幅仍然較大。在社會保障制度不完善的情況下，其社會保障功能更是不容忽視，莫力達瓦旗農(nóng)村社會保障嚴重缺失，占莫力達瓦旗人口80%的農(nóng)村居民享受的社會保障不夠完善，特別是當家庭中由于發(fā)生疾病、失業(yè)等突發(fā)事件時，土地還擁有疾病保險和失業(yè)保險的功能。農(nóng)村中大量的剩余勞動力之所以沒有造成大的社會動蕩，與農(nóng)村土地對失業(yè)人口的吸納作用密切相關(guān)。

三、莫力達瓦旗農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的政策建議

（一）建立專業(yè)的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)價格評估機構(gòu)。通過指定專業(yè)的評估機構(gòu)來評估農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的價格，才能有效地保證農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)價格的公正性和合理性，有效地避免土地流轉(zhuǎn)過程中的尋租行為。

（二）每一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)村都建立專門的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)機構(gòu)。完善農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中心職能，除了提供規(guī)范的農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)洽談、交易、招商場所之外，還要認真組織實施農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的宣傳和指導(dǎo)工作，提供一站式辦理全部流轉(zhuǎn)手續(xù)，簡化土地流轉(zhuǎn)的行政程序，縮短流轉(zhuǎn)土地的時間，為土地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)拍賣等交易活動提供平臺。

（三）完善農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)服務(wù)體系。農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)是：完善的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)服務(wù)體系和市場體系。形成以公共服務(wù)機構(gòu)為主體，專業(yè)化、市場化服務(wù)組織為補充的中介服務(wù)體系。

建議土地流轉(zhuǎn)程序如下：

其中：①向土地流轉(zhuǎn)中心提出轉(zhuǎn)出土地申請；

②向土地流轉(zhuǎn)中心提出用地申請；

③向土地轉(zhuǎn)出方提供土地需求信息，并約請雙方會面；

④向土地需求方提供土地轉(zhuǎn)出申請，并約請雙方會面；

⑤評估土地收益、為確定流轉(zhuǎn)價格提供參照依據(jù)；

⑥反饋評估結(jié)果；

⑦土地流轉(zhuǎn)雙方會面洽談；

⑧達成協(xié)議，簽訂合同。

（四）城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的社會保障制度建設(shè)

就是把城市社會保障與農(nóng)村社會保障同看做全社會保障制度的有機組成部分，并進行統(tǒng)一的規(guī)劃、建立和完善，是農(nóng)民與市民享受平等的社會保障。具體做法建議為：第一，拓展城市社保主體范圍，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工、二元體制下的農(nóng)民工和失地農(nóng)民納入進來，在此基礎(chǔ)上逐步漸進地將覆蓋面擴大到農(nóng)村，從而實現(xiàn)統(tǒng)籌。第二，可以通過征收社會保障稅來增加社會保障的政府投資。農(nóng)村社會保障在當前至少應(yīng)該包括農(nóng)業(yè)人口的醫(yī)療保險、養(yǎng)老保險和最低生活保障等幾個方面，使農(nóng)民的土地流轉(zhuǎn)在保障體系下規(guī)模快速擴大。同時需要注意的是，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會保障并不等于統(tǒng)一城鄉(xiāng)社會保障，更不是立即消除城鄉(xiāng)社會保障的一切差別，而是以逐步縮小城鄉(xiāng)之間的在社會保障各方面的差別為基點，盡快制定配套完備的法律法規(guī)，使城鄉(xiāng)居民都能享受同樣社會制度下的保障福利。

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