鄭 濤（武漢大學(xué) 法學(xué)院，湖北 武漢 430072）

司法改革背景下法院立案制度改革的反思
——以土地補償款分配糾紛訴訟為切入點

鄭 濤
（武漢大學(xué) 法學(xué)院，湖北 武漢 430072）

司法改革背景下法院立案制度改革在不斷推進，但改革的基本思路需要反思。以土地補償款分配糾紛訴訟為例，法院通過策略性解讀相關(guān)法律表達其不予受理的總體傾向。在規(guī)范、非規(guī)范因素以及內(nèi)外部組織結(jié)構(gòu)因素的制約下，我國法院民事初審立案實踐分享了“立案政治學(xué)”的解釋框架。微觀入手的實證研究表明，基于規(guī)范分析的法院立案制度改革思路缺乏對立案難現(xiàn)狀的切實把握，相關(guān)理論陷入“內(nèi)卷化”困境。我國立案制度改革應(yīng)回應(yīng)司法實踐中的創(chuàng)造性立案策略，回歸化解糾紛這一根本目的。

立案難；受理策略；立案政治學(xué)；立案制度改革

一、問題與進路

“立案難”居訴訟“三大難”之首，加之立案程序處于訴訟系屬入口處，體現(xiàn)公民訴權(quán)對法院審判權(quán)的制衡，一直是我國司法改革的重點①。1990年代初期，鑒于法院立審不分、法官自收自理、審判權(quán)缺乏制約的現(xiàn)狀，建立統(tǒng)一立案制度、實施立審分離的改革建議被提出［1］。1997年，最高人民法院《關(guān)于人民法院立案工作的暫行規(guī)定》出臺，全國開始推行立審分離制度改革，各地法院紛紛成立立案庭，專門負責(zé)立案受理工作。新世紀(jì)，剛剛推行不久的立審分離制度被認為仍存在立案標(biāo)準(zhǔn)過高，審判權(quán)邊界模糊等問題，故應(yīng)將我國立案模式由審查制改為登記制［2］。同時，為保障立案登記制度功能的實現(xiàn)，應(yīng)進一步修改《民事訴訟法》有關(guān)起訴條件的規(guī)定，在區(qū)分起訴條件和實體判決要件前提下降低起訴標(biāo)準(zhǔn)，讓更多的糾紛能夠進入法院。2015年，最高人民法院《〈民事訴訟法〉司法解釋》和中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組《關(guān)于人民法院推行立案登記制改革的意見》中都著力引進了“立案登記”這一制度，隨之立案登記制度改革在全國各地法院陸續(xù)鋪開［3］?？v觀上個世紀(jì)90年代至今的法院立案制度變遷，改革的基本思路是通過對法院立案制度的不斷設(shè)計，細化法院內(nèi)部權(quán)能、降低起訴條件，逐漸實現(xiàn)訴權(quán)與立案權(quán)、審判權(quán)的相互制衡，從而化解立案困境?？偨Y(jié)起來，學(xué)者和政府對我國法院立案現(xiàn)狀存在以下共識性假設(shè)：1.法院立案難現(xiàn)象普遍存在，且亟待改革；2.法院內(nèi)部立審職能紊亂是立案難產(chǎn)生的結(jié)構(gòu)性因素；3.法律規(guī)定中起訴條件的高門檻是立案難產(chǎn)生的制度性因素。我國法院的立案制度改革一直在這些假設(shè)下推進并從未受到質(zhì)疑。然而，如果這些假設(shè)和改革思路都正確，那么經(jīng)過近20年的立案制度改革，我國法院的立案難現(xiàn)狀應(yīng)該有較大程度的緩解，法院初審立案數(shù)量應(yīng)該與制度改革的進程呈現(xiàn)出一定的相關(guān)性。但是，1997-2012年我國民事一審案件收案增長趨勢表明，這些預(yù)期并沒有出現(xiàn)。

圖1：1997-2012年我國民事一審收案數(shù)增長趨勢②

圖1中，1997-2012年我國法院民事案件一審收案數(shù)呈現(xiàn)出三段趨勢：1997-1999年呈現(xiàn)年均3.1%的增長趨勢；2000-2004年呈現(xiàn)年均3.0%的下降趨勢；2005-2012年呈現(xiàn)年均6.9%的增長趨勢。我國法院1997年開始實施立審分離制度改革，改革后多年案件增長量不但不明顯，反而在2000-2004年間呈現(xiàn)下降趨勢，這與我國經(jīng)濟發(fā)展水平下社會糾紛預(yù)期趨勢顯然不符③。雖然在2005-2012年之間法院的收案增長率有所提升，但很明顯這是在前一段低谷時期基礎(chǔ)上的狀態(tài)回復(fù)。補充說明的是，雖然其他非訴糾紛解決機制的分流作用也是影響訴訟數(shù)量的重要因素，但根據(jù)朱景文教授的分析，人民調(diào)解、仲裁等機制的分流作用并不明顯，上訪這一傳統(tǒng)的糾紛解決機制在二十一世紀(jì)初期也出現(xiàn)了徘徊趨勢④。鑒于非訴糾紛解決方式分流的弱效用，可以得出的結(jié)論是，在民事訴訟領(lǐng)域我國法院初審案件受理情況并沒有全面回應(yīng)社會的發(fā)展需求，更沒有有效解決立案難問題。

那么，我國法院立案制度改革為何成效一般？法院立案現(xiàn)狀如何？現(xiàn)實中影響法院立案實踐的因素有哪些？有關(guān)立案難問題的共識性假設(shè)是否悖離了司法現(xiàn)實？在充分認清前述問題的基礎(chǔ)上，該如何重新定位我國立案制度改革？為了回答這些疑問，本文將以微觀視角分析入手，通過對我國土地補償款分配糾紛這類典型案件的受理狀況的分析，意圖透視出法院在面對特定案件的立案現(xiàn)狀和相關(guān)影響因素，進而反思傳統(tǒng)規(guī)范分析路徑的不足，最后提出筆者對我國立案制度改革的定位思考。盡管土地補償款分配糾紛這一類特殊案件所呈現(xiàn)的問題的代表性值得懷疑，但本文無意揭示某種普遍的規(guī)律，更無意構(gòu)建某種制度，只是希冀借助土地補償款分配糾紛訴訟這一集合當(dāng)下中國主要矛盾的案件類型，剖析司法實務(wù)中法院立案的行動邏輯。

二、土地補償款分配糾紛的立案困境

（一）此類案件的受理概況：

一個典型案例⑤：原告劉小芳，女，1985年10月10日出生于湖南省茶陵縣下東鄉(xiāng)A村第三村民小組。2006年3月8日其與同縣棗市鎮(zhèn)B村謝元明登記結(jié)婚，但戶口一直留在A村。2008年A村第三村民小組所屬土地因開發(fā)被征用。征地補償款下發(fā)村委會后，村委會召開村民大會，并制定了《關(guān)于責(zé)任田調(diào)整方案》。該方案規(guī)定本村已婚出嫁人員，不得參與征地款的分配，因此，劉小芳未領(lǐng)取到8000元征地補償款。劉小芳不服，以A村村委會為被告提起民事訴訟，請求判令A(yù)村支付其征地補償款8000元，并分配責(zé)任田、享受村民待遇。

原審一審法院茶陵縣人民法院經(jīng)過庭審，認為該案爭議焦點在于原告的村民資格確認問題：原告雖然戶口仍在金某村，但其日常生產(chǎn)、生活已經(jīng)脫離該村，不屬于實質(zhì)意義上的村組成員，故不具有被告所在村村民資格。一審判決駁回劉小芳訴訟請求。

原審一審判決生效后，劉小芳向株洲市檢察院提出申訴。株洲市檢察院以原判決適用法律不當(dāng)，導(dǎo)致判決錯誤為由向株洲市中級人民法院提出抗訴，株洲市中級人民法院指令茶陵縣人民法院對此案進行再審。茶陵縣人民法院撤銷原一審判決，并根據(jù)最高人民法院《關(guān)于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》第1條第3款規(guī)定，認定該案不屬于人民法院受理民事訴訟的范圍，起訴不符合受理條件。再審一審裁定駁回原審原告劉小芳的起訴。

劉小芳不服再審一審裁定，向株洲市中級人民法院提起上訴。株洲市中級人民法院審查后認為：該案系因農(nóng)村土地征收后的補償款分配而產(chǎn)生的糾紛，屬平等民事主體之間的財產(chǎn)權(quán)益之爭。根據(jù)最高人民法院《關(guān)于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》第1條第1款規(guī)定，對承包地征收補償費用分配糾紛，人民法院應(yīng)當(dāng)受理。故株洲市中級人民法院裁定撤銷茶陵縣人民法院的再審一審裁定，并指令茶陵縣人民法院對本案進行受理。

一個法院的立案情況統(tǒng)計表：

表1：廣東省汕頭市龍湖區(qū)法院農(nóng)村集體經(jīng)濟收益分配糾紛訴訟案件統(tǒng)計表（2005-2009年）⑥

從上述劉小芳案例和廣東省汕頭市龍湖區(qū)法院的立案受理情況可以看出，我國法院在面對此類土地補償款分配糾紛時呈現(xiàn)以下受理特點⑦：1.不同法院甚至同一法院對該類案件的受理問題缺乏統(tǒng)一的判斷標(biāo)準(zhǔn)和依據(jù)。劉小芳案經(jīng)過三次審理，法院的受理依據(jù)和態(tài)度每次各不相同；龍湖區(qū)法院在不同年份對此類案件受理態(tài)度也有變化。2.此類案件的案件性質(zhì)，即是否屬于民事案件，以及是否涉及村民自治問題存在爭議。3.法院對此類案件的立案態(tài)度近年來日趨保守。這主要從廣東省汕頭市龍湖區(qū)法院2005-2009年不斷下降的此類案件受理率（不予受理案件占起訴案件總數(shù)的比率）可以看出。以上這些特點從表面分析似乎可以得出的結(jié)論是：對于補償案件國家沒有統(tǒng)一的法律，法院立案隨意性較大?，F(xiàn)實中法院的立案行動邏輯何在，法院真的有法不依、玩忽職守，還是另有“隱情”？

（二）此類案件的受理策略

1.司法解釋傾向于不予受理的模糊態(tài)度

關(guān)于補償案件的受理依據(jù)，筆者梳理了近年來我國最高人民法院相關(guān)司法解釋。1994年最高人民法院《關(guān)于王翠蘭等六人與廬山區(qū)十里鄉(xiāng)黃土嶺村六組土地征用費分配糾紛一案的復(fù)函》認為，土地征用費的處理發(fā)生爭議不屬于法院受理案件的范圍。然而，2001年最高人民法院研究室《關(guān)于人民法院對農(nóng)村集體經(jīng)濟所得收益分配糾紛是否受理問題的答復(fù)》和最高人民法院法律研究室《關(guān)于村民因土地補償費、安置補助費問題與村民委員會發(fā)生糾紛人民法院應(yīng)否受理問題答復(fù)》卻都認為“農(nóng)村集體經(jīng)濟組織與其成員之間因收益分配產(chǎn)生的糾紛，屬平等民事主體之間的糾紛?！背龊躅A(yù)料，2002年最高人民法院《關(guān)于徐志君等十一人訴龍泉市龍淵鎮(zhèn)第八村村委會土地征用補償費分配糾紛一案的復(fù)函》和2004年最高人民法院《關(guān)于村民請求分配征地補償糾紛法院應(yīng)否受理的請示的答復(fù)》又認為“農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員與農(nóng)村集體經(jīng)濟組織因土地補償費發(fā)生的爭議，不屬于平等主體之間的民事法律關(guān)系，不屬于人民法院受理民事訴訟的范圍，對此類爭議，人民法院不予受理，應(yīng)由有關(guān)行政部門協(xié)調(diào)解決?！苯又?，2005年最高院最高人民法院頒布的《關(guān)于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》（以下簡稱最高院2005年《解釋》）第1條第1款規(guī)定，“下列涉及農(nóng)村土地承包民事糾紛，人民法院應(yīng)當(dāng)依法受理：……（四）承包地征收補償費用分配糾紛……”，第3款規(guī)定：“集體經(jīng)濟組織成員就用于分配的土地補償費數(shù)額提起民事訴訟的，人民法院不予受理”。

可見，從1994年到2005年，雖然最高法院出臺六個司法解釋，且在立案與不立案之間徘徊不定，但從最終發(fā)展趨勢看，態(tài)度比較傾向于不受理，并給實務(wù)中的法院立案留下了較大的解釋空間。從內(nèi)容看，這些司法解釋都或者明確不予受理，或者通過復(fù)雜的文字游戲表明不予受理態(tài)度。2005年之前的司法解釋大都明確表達出最高院的立案態(tài)度，但最高院2005年《解釋》突然區(qū)分了該類爭議的不同類型，認為針對地上附著物補償款和青苗補償款糾紛都在法院受案范圍內(nèi)，只有安置補助費和土地補償費糾紛才不屬于受理范圍。然而，這種區(qū)分使得原本明朗的立案標(biāo)準(zhǔn)變得復(fù)雜化和難以操作化。從法律解釋一般原理出發(fā)，最高院2005年《解釋》第1條是對該類案件立案范圍的界定，其中第3款是第1款的例外規(guī)定，即表明雖然在第1款中對受理范圍進行了抽象概括，但第3款卻要排除受理針對土地補償數(shù)額提起的訴訟。也就是說，如果原告針對土地補償款分配“數(shù)額”提起訴訟，法院可不予受理；如果原告針對土地補償款應(yīng)得“份額”提起訴訟，法院應(yīng)予受理。那么，結(jié)合農(nóng)村村集體決策的標(biāo)準(zhǔn)程序可以總結(jié)得出，法院受理此類案件需具備三個條件：第一，村集體經(jīng)過民主議定程序制定了土地補償款分配方案；第二，原告的村集體成員資格已經(jīng)得到確認；第三，原告是針對土地補償款份額的獲得權(quán)提出訴求，而不是對分配數(shù)額多少不滿意。但是，數(shù)額和份額的區(qū)分明顯不符合社會實踐的常識：首先，通常發(fā)生爭議就是因為成員身份難以確定或者村集體難以達成土地分配協(xié)議，所以才提起訴訟，而此種情況恰恰卻是法院不受理的情形。其次，《土地管理法》和《土地管理法實施條例》規(guī)定土地補償包括青苗、地上物補償費、土地補償費、安置補助費和被征地農(nóng)民的社會保障費用，這些款項實際中大多是不做區(qū)分一次性發(fā)放。這種情況下基本無法認定農(nóng)民的訴訟屬于可訴的青苗補償還是不可訴的土地補償。而此時法院掌握著絕對的解釋權(quán)，為其不受理提供了可能性。

2.司法中策略性選擇不予受理的法律依據(jù)

司法實務(wù)中，法院面對補償案件往往會設(shè)置各種障礙，或者說通過策略化的解釋將該類案件排除在法院案件受理范圍之外，一般包括以下三種情形：

第一種情形，法院經(jīng)常將補償案件糾紛主體定性為不平等主體，進而排出民事訴訟受案范圍。根據(jù)民事訴訟的主管范圍，如果將集體經(jīng)濟組織看做是基層群眾自治性的服務(wù)組織，其不具備行政管理職權(quán)，與村民自然人地位平等，那么補償糾紛屬于平等民事主體之間的糾紛，法院應(yīng)該受理；如果將集體經(jīng)濟組織看做準(zhǔn)政府組織，擁有村級事務(wù)管理職權(quán)，那么其與村民不是平等民事主體，該類糾紛不屬于民事糾紛，以民事糾紛名義起訴應(yīng)不予受理。上述案例中法院顯然在原審一審中默認了村民與集體組織之間的平等地位，起初受理了此案，但隨著案情的發(fā)展，原審法院逐漸認識到問題的復(fù)雜性，之后就以最高院2005年《解釋》第1條第3款為理由駁回了起訴。

第二種情形，法院認為補償糾紛所涉事項是村民自治事項，司法無權(quán)干涉而不予立案。此種情況下，法院會根據(jù)《憲法》的有關(guān)規(guī)定，認定我國農(nóng)村集體經(jīng)濟組織對內(nèi)部事務(wù)有自主決定權(quán)，對于村民自治事項法院一概無權(quán)干涉，而土地補償款分配就屬于此類事項。但是，這一做法又與最高院2005年《解釋》中“份額”糾紛可訴而“數(shù)額”糾紛不可訴相矛盾。很明顯，前后不一的邏輯忽略了或者說有意掩蓋了這樣一個事實，即無論何種理由的糾紛都是村民對村集體經(jīng)濟組織管理工作的質(zhì)疑，其本質(zhì)都是村民自治問題。退一步講，即便村民自治事項也并非絕對不可以進行司法審查，因為《憲法》和《村委會組織法》規(guī)定集體經(jīng)濟組織獨立自主行使自治權(quán)的前提是“遵守有關(guān)法律”；并且實踐中部分地方法院也認為法院對該類問題有審查權(quán)限。例如，2006年陜西省《關(guān)于審理農(nóng)村集體經(jīng)濟組織收益分配糾紛案件若干問題的意見紀(jì)要》第8條規(guī)定：“人民法院審理農(nóng)村集體經(jīng)濟組織收益分配糾紛，應(yīng)審查農(nóng)村集體經(jīng)濟組織作出的收益分配方案?！?/p>

第三種情形，法院認為此類糾紛的處理無法可依，現(xiàn)有條件下不宜受理。“邢家全與邢小鳳等侵犯集體經(jīng)濟組織成員權(quán)益糾紛上訴案”中⑧，初審法院認為，“因農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員資格問題事關(guān)廣大農(nóng)民的基本民事權(quán)利，依據(jù)《中華人民共和國立法法》的規(guī)定，需由全國人大常委會作出立法解釋或相關(guān)規(guī)定。但在目前全國人大常委會尚未對此作出立法解釋或相關(guān)規(guī)定的情況下，人民法院還不具備解決此類糾紛的必要條件”。類似的，“江山市X村第五生產(chǎn)隊與戴某承包地征收補償費用分配糾紛上訴案”的二審裁定書認為⑨：“農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員資格問題情況復(fù)雜且事關(guān)廣大農(nóng)民的基本民事權(quán)利，其法律解釋權(quán)在全國人大常委會，法院無權(quán)解釋，故在全國人大常委會作出相關(guān)規(guī)定前，法院對此類糾紛不宜作為民事案件受理”。兩個法院先是把土地補償款分配問題提升到公民“基本權(quán)利”的人權(quán)高度，然后以司法解釋無權(quán)對這類問題進行解釋為由排除了最高院《解釋》的適用，進而以法律對此類糾紛沒有規(guī)定的措辭拒絕受理此類案件。這種處理根據(jù)的選擇雖然注意到法律的位階效力，也意識到此類糾紛涉及問題的嚴(yán)重性，但其顯然違背了民事訴訟中法院不能以“無法律根據(jù)”為由拒絕案件受理的審判理念，更不符合我國司法現(xiàn)實，只能認為是法院的一種司法策略。

3.策略性設(shè)置前置復(fù)議程序

針對“外嫁女”群體因補償糾紛提起民事訴訟可否受理存在爭議的現(xiàn)狀，2004年廣東省高級人民法院允許通過“要求鎮(zhèn)政府干預(yù)——向市政府申請行政復(fù)議——向法院提起行政訴訟”三步走的迂回途徑解決糾紛［4］。根據(jù)廣東高院的立案精神，法院不應(yīng)直覺拒絕受理補償案件，而應(yīng)向原告指出其可先向地方政府提出行政復(fù)議，若對鄉(xiāng)鎮(zhèn)地方政府的決定不服的可以再向法院提起行政訴訟；如果鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不審查或者故意拖延，也可以行政不作為為由提起訴訟。顯然，這種前置程序的設(shè)置存在兩個法理悖論：第一，行政訴訟前置處理程序的設(shè)置必須由全國人大進行立法規(guī)定，省高院原則上沒有這樣的權(quán)限；第二，讓地方政府在訴訟之前先行對糾紛進行處理，理論上又可能存在政府對村民自治進行干涉的嫌疑。但是，這一做法畢竟為此類糾紛的訴訟解決打開了一條通道：一方面法院避免了無端不受理的非議；另一方面即使之后受理了行政訴訟，法院面對經(jīng)過到地方政府格式化處理的行政糾紛，審理難度大大降低。此外，因為此類行政訴訟針對的被告人表面是地方政府，實際仍是村集體組織，地方政府只是加入進來監(jiān)督村集體協(xié)調(diào)處理有關(guān)糾紛的權(quán)力保障，執(zhí)行難度也大大降低。

可見，在廣義立法層面，補償糾紛一直受到重視，這從最高院連續(xù)不斷的司法解釋出臺可以有所體會。但每次司法解釋又都留有余地或者說存在漏洞。在司法層面，法院表現(xiàn)出超常的謹(jǐn)慎態(tài)度，一方面費勁心思合法化和正當(dāng)化自己不予受理的行為，另一方面又力求給糾紛當(dāng)事人一個可以尋求救濟的途徑。那么，顯而易見的是，將法院不予受理或者說謹(jǐn)慎受理的態(tài)度僅僅歸因于立法缺失或者司法不作為是荒謬的。這種法教義學(xué)式的規(guī)范分析常常忽視法院立案情景下所處的尷尬境地，以及立案矛盾態(tài)度背后的行為合理性。這種忽視也就導(dǎo)致規(guī)范分析缺乏理論解釋力，且提出的制度完善建議常常是看上去很美的“屠龍術(shù)”，甚至造成“法律更多而秩序更少”的惡果［5］。因此，選取更廣闊的分析視角是解讀當(dāng)下法院立案難題的可能進路。

三、影響法院立案的因素

最高人民法院的司法解釋與地方法院的立案策略合謀形成了補償案件的立案現(xiàn)實，雖然存在各種無奈和不能自圓其說，但仍然蘊藏著某種行為邏輯。這種立案受理方式顛覆了嚴(yán)格依照我國《民事訴訟法》相關(guān)規(guī)定進行審判活動的司法想象。在立案過程中，法院游走于正式法律制度與具體案件情境之間，不同情景因素影響下的法院立案實踐呈現(xiàn)出不同面向，立案問題從一個法律技術(shù)問題變成一個社會問題甚至政治問題。本文借助應(yīng)星等學(xué)者所提出的“立案政治學(xué)”分析框架［6］，以期對影響法院立案的情景因素進行深層次剖析。“立案政治學(xué)”主要指法院在立案受理階段不僅要審查訴訟法所規(guī)定的訴訟要件，更要考慮案件的性質(zhì)、社會影響和相關(guān)司法政策，衡量法院解決此類糾紛的能力，以及法院自身所處的權(quán)力關(guān)系網(wǎng)絡(luò)等因素。在補償案件的立案實務(wù)中，法律規(guī)定是司法行為的合法化框架，規(guī)制著法院的策略邊界。雖然法院可以從不同角度解讀相關(guān)法律，但其言說必須以法律為根據(jù)，在激活法律的解釋空間并靈活服務(wù)于解紛目的的前提下，法院立案活動才呈現(xiàn)出流動而不失嚴(yán)肅的權(quán)威性。法律規(guī)范之外，非規(guī)范性因素是更加復(fù)雜和微妙的存在，也正是這些因素構(gòu)成了法院立案實踐的不同面向。法院通過掌控和平衡各種非規(guī)范性因素，并借助“受理裁定制作術(shù)”來應(yīng)對各種疑難糾紛。毋庸置疑，非規(guī)范性因素對法院立案的影響力不亞于法律規(guī)范，只有充分了解這些非規(guī)范性因素的具體類型和發(fā)生機制，才能真正構(gòu)建起對立案制度的整體認知框架。

（一）案件的政治敏感度

補償糾紛是近年來我國城市化進程加快、農(nóng)村土地被不斷征收而誘發(fā)的一種常見糾紛類型。其具有以下特征：第一，享受補償?shù)闹黧w資格確認關(guān)乎國家政策。我國對農(nóng)民土地承包權(quán)期限不斷延長，加之許多地方實行“增人不增地，減人不減地”政策，長期未對土地進行調(diào)整，而伴隨著婚喪嫁娶、子女出生，以及外出務(wù)工、學(xué)習(xí)引發(fā)的戶口遷移，農(nóng)戶家庭成員數(shù)量與土地面積嚴(yán)重不匹配，承包戶成員增減不能及時反映在土地面積上。面臨土地補償款這類較大利益的分割問題時，土地分配不均成了人們對補償款分配有意見的主要理由。第二，此類糾紛個中的外嫁女問題觸發(fā)了婦女權(quán)益保護與村民自治間的矛盾沖突。補償糾紛中涉及一個特殊的群體是農(nóng)村中的外嫁女，即已經(jīng)結(jié)婚嫁離本村的女子。雖然其脫離自己原來的村子嫁到夫家，但一般狀況是戶籍未跟隨變動。村民民主決議時常常根據(jù)農(nóng)村傳統(tǒng)習(xí)俗，將外嫁女排除在土地補償款分配主體范圍之外，這在某種程度上否定了戶籍制度的規(guī)范效力，甚至被認為是對婦女民主權(quán)益的侵犯［7］。第三，補償糾紛涉牽涉農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革的爭議。我國農(nóng)村實行土地集體所有制，農(nóng)戶享有承包經(jīng)營權(quán)，因此農(nóng)村土地補償款的分配涉及村集體與村民之間的分配比例問題。土地是農(nóng)民生產(chǎn)生活的基本保障，過度強調(diào)集體利益，容易導(dǎo)致農(nóng)民失地后的返貧，而過度強調(diào)村民利益，把集體財產(chǎn)分光吃光，農(nóng)民的長遠發(fā)展也沒有保障。在對此問題的平衡把握之上，國家趨于保守，提倡村民自治，各村按自己的情況自己制定分配規(guī)則。但是，由于農(nóng)村基層政權(quán)的“懸浮化”［8］，村民自治容易異化為個別村干部中飽私囊的工具。也因此，學(xué)者對農(nóng)村集體土地所有制存在的必要性提出質(zhì)疑，土地利益分配問題逐漸被轉(zhuǎn)化為涉及國家根本制度的土地私有化問題［9］，進一步加大了此類糾紛的政治敏感性。第四，由于土地開發(fā)的高價值，土地補償利益關(guān)涉較重，加之農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員較多，牽涉利益面也較廣。所以，補償糾紛具有較強尖銳性和群體性，處理不好會影響社會的穩(wěn)定和發(fā)展。

眾所周知，在近年來不斷攀升的上訪數(shù)量中，補償糾紛引發(fā)的上訪占絕對多數(shù)比重⑩。而媒體在此類糾紛的升級中推波助瀾，過度夸大農(nóng)民的弱勢地位，致使此類案件矛盾激化和升級，由普通糾紛上升為影響社會穩(wěn)定的事件，最終使得補償案件成為社會敏感案件。面對敏感案件，我國法院表現(xiàn)出了相當(dāng)審慎的態(tài)度。2003年2月21日，最高人民法院提出明確提出在立案工作中要“嚴(yán)把立案關(guān)”，對新類型案件和敏感案件的起訴應(yīng)把握以下原則：1.法無明文規(guī)定由法院受理的案件，一般不予受理。2.依法屬于法院受理范圍的，要充分考慮社會矛盾的復(fù)雜性和特殊性，對一些敏感案件慎重受理，講究工作方法，注意工作態(tài)度，防止個案處理不慎造成工作被動，影響社會穩(wěn)定，等等［10］。2011年2月15日，最高法在北京通報《最高人民法院關(guān)于新形勢下進一步加強人民法院基層基礎(chǔ)建設(shè)的若干意見》有關(guān)情況，提出要進一步拓展對下監(jiān)督指導(dǎo)，建立重大敏感案件風(fēng)險評估機制，完善問題的發(fā)現(xiàn)、反饋、分析和解決機制。緊接著，山東省高院就出臺了《山東省高級人民法院新類型、敏感、疑難案件受理意見（試行）》；貴州省遵義市中級人民法院也明確要求，“在征地拆遷等社會焦點的處置上，從嚴(yán)把握案件準(zhǔn)入條件”［11］。

（二）民間法與國家法的協(xié)調(diào)

補償案件涉及村民自治問題，并在規(guī)范體系層面呈現(xiàn)出村規(guī)民約與國家正式立法之間的沖突。隨著我國農(nóng)村由傳統(tǒng)熟人社會向半熟人甚至陌生人社會的轉(zhuǎn)變，國家法不斷進入鄉(xiāng)土社會并與民間法呈現(xiàn)博弈共存的狀態(tài)。平日里國家法多處于蟄伏中，一旦遭遇切身利益糾葛，國家法就會被激活并對人們行為產(chǎn)生影響，甚至成為人們行為準(zhǔn)則的過程［12］。外嫁女爭取土地補償款的現(xiàn)象正是國家法與民間法激烈抗衡的真實體現(xiàn)。根據(jù)我國現(xiàn)行《戶籍登記條例》的立法精神，公民戶籍登記是其享有相應(yīng)社會福利的基礎(chǔ)憑證，那么，土地補償款的分配以戶籍為標(biāo)準(zhǔn)合乎法律規(guī)定。但是，如果按照我國農(nóng)村傳統(tǒng)習(xí)俗，外嫁女從正式出嫁時刻起就已經(jīng)不屬于原來的家庭，更意味著脫離了曾經(jīng)生活的村莊，所謂“嫁出去的女兒潑出去的水”，其原來享有的家庭和村莊權(quán)利義務(wù)自然消解，代之而來的是嫁入夫家所產(chǎn)生的一系列新的權(quán)利義務(wù)。正如劉小芳案例中，原審一審法院認為：“原告雖然戶口仍在金某村，但其日常生產(chǎn)、生活已經(jīng)脫離該村，不屬于實質(zhì)意義上的村組成員，故不具有被告所在村村民資格”，這是一種適用地方性習(xí)俗、慣例解釋集體組織成員資格的做法［13］。而采用戶籍為依據(jù)是一種更傾向于國家制定法傳統(tǒng)的做法，因為無論《憲法》、《戶籍登記條例》還是《婦女權(quán)益保護法》，其都是國家權(quán)力機關(guān)行使國家立法權(quán)的結(jié)果，是國家法對該問題的言說。面對民間法與國家法的沖突和張力，法院如果不考慮地方特性而盲目立案受理，在審理中機械套用法律法規(guī)，可以預(yù)見的結(jié)果是，雖然法院做到了“以事實為依據(jù)，以法律為準(zhǔn)繩”，后果仍可能是判決無法執(zhí)行或者遭到村民的抵抗，最終導(dǎo)致民間法與國家法兩敗俱傷。

（三）法院的政治地位與考評壓力

我國法院并沒有西方典型法治國家法院的“司法獨立”地位，而是處于縱橫交錯的權(quán)力關(guān)系網(wǎng)絡(luò)之中。通常情況下，法院面對疑難案件會尋求上級法院和地方政法委的支持和幫助，這在立案中表現(xiàn)為立案請示制度［14］。我國法院一方面受上級法院的管控而非僅僅是業(yè)務(wù)上的指導(dǎo)，另一方面受同級黨委的領(lǐng)導(dǎo)以及同級政府的制約。在法院的直接領(lǐng)導(dǎo)部門——政法委員會的組織結(jié)構(gòu)中，法院院長僅僅是其中的一名普通委員。類似于蘇力對法院審委會的邏輯分析［15］，由于在中國法院在權(quán)力結(jié)構(gòu)中的弱勢地位，其往往需要借助外部力量的保障來推進自身工作，一旦某些審判實踐可能影響其相對脆弱的地位，法院就會尋求消極自保策略而避免陷入特殊糾紛漩渦之中。本文探討的補償案件，在立案與否的衡量問題上，法院必然考慮下列關(guān)涉自身利益的因素：首先，補償糾紛的核心問題是集體經(jīng)濟組織成員資格確定問題。該問題在法律上并沒有一個明確的規(guī)定，無論是采取“戶籍說”還是“生活保障說”［16，17］，其必將觸動農(nóng)村土地制度和村民自治的合法性問題，而所有這些問題都有可能被上升到憲政問題的高度，在立法對此類問題還沒有清晰解釋時，這些問題是我國法院所難以駕馭的。那么，法院一旦受理此類案件，對事實的審查和法律的適用都將舉步維艱，甚至可能不得不在問題無法解決的情況下尷尬收場，最終影響自身權(quán)威。其次，雖然法院是解決糾紛的專門性機構(gòu)，其沒有理由拒絕糾紛，但這一信條恰恰與法院自身權(quán)限構(gòu)成某種張力。司法實踐中法院主管范圍的界定既是對法院權(quán)利范圍的限定，也是避免法院壓力過大的一種保障制度。在訴訟爆炸的今天，法院作為一個利益主體，面對超負荷的工作壓力，以及“終身責(zé)任制”等管理機制，必然選擇“多一事不如少一事”的工作態(tài)度。再次，訴訟相比其他糾紛解決方式而言是一種高成本的活動，其消耗的不僅僅是個人的訴訟費和時間，更是國家的公共司法資源。在我國訴訟資源相對緊缺的條件下，訴訟這種公共服務(wù)必定會向事實清楚、法律關(guān)系明確并易于形成社會規(guī)則的案件傾斜，而如征地補償糾紛這類法律關(guān)系存在爭議、法律依據(jù)變動不居的案件，因投入大產(chǎn)出少而必然受到冷落。最后，如今法院多以結(jié)案率和執(zhí)行率等作為考評機制，而像土地糾紛類的問題屬于復(fù)雜難辦案件，法院立案時必然考慮到其結(jié)案難度和可執(zhí)行性。實踐中，一些法院受理了土地補償款分配糾紛案件，也作出了原告勝訴的判決，但是此時補償款已經(jīng)分配給村民，讓一戶戶村民將補償款返還根本不可能。所以，此類案件即使法院判決原告勝訴，也無法執(zhí)行，最終的責(zé)任還是要由法院承擔(dān)。

（四）“案結(jié)事了”的司法政策

2007年最高人民法院發(fā)布《關(guān)于進一步發(fā)揮訴訟調(diào)解在構(gòu)建社會主義和諧社會中積極作用的若干意見》，第4條明確規(guī)定：“民事審判工作應(yīng)當(dāng)以‘定紛止?fàn)?、勝敗皆明、案結(jié)事了’為目標(biāo)，確保實現(xiàn)法律效果和社會效果的有機統(tǒng)一?！?009年12月18日，時任最高人民法院院長王勝俊在全國政法工作電視電話會議上提出，要將案結(jié)事了作為人民法院工作的重要考核標(biāo)準(zhǔn)。2010年“兩會”上，最高人民法院在工作報告中再一次明確提出“把化解矛盾、案結(jié)事了、促進和諧作為審判工作目標(biāo)”。案結(jié)事了的司法理念源于我國現(xiàn)階段穩(wěn)定壓倒一切的政治導(dǎo)向。在這一理念的指導(dǎo)下，各級法院都要求法官在辦案中要息訟止紛，尤其是要避免涉訴上訪問題的產(chǎn)生。本世紀(jì)初期的法院立案改革，設(shè)立單獨的立案庭以改善之前立審不分的狀況。從名稱上看立案庭是審查受理案件的部門，然而現(xiàn)實中每個立案庭都有信訪接待的任務(wù)。這標(biāo)志著法院不僅僅是一個司法部門，而是兼具行政部門的社會治理職責(zé)，擔(dān)負著體察民情、維護社會穩(wěn)定的任務(wù)。顯然，在司法體制與行政體制同構(gòu)的中國，法院立案工作不可能是一種真正的立審分離和立審制衡，只可能是形式主義的分離和實質(zhì)上的相互協(xié)作。法律效果和社會效果相統(tǒng)一的司法政策是法院近年來司法策略的另一種表達。其要求法院對案件的受理不能忽視當(dāng)前我國的社會轉(zhuǎn)型現(xiàn)狀，很多案件是發(fā)展中制度不完善的問題所致，法院沒有能力解決，因此對此類問題法院可不予受理。補償案件的受理過程中，法院因為抱持“案結(jié)事了”的態(tài)度，才沒有輕易受理此類案件，而是以司法解釋的形式否認了其直接可訴性，或者設(shè)置前置的行政糾紛解決程序，希望引入行政力量化解矛盾。

總結(jié)起來，影響法院立案行動的因素可以分為不同的類型（如圖2）。橫軸以影響因素的效力屬性、穩(wěn)定性和規(guī)范性為標(biāo)準(zhǔn)，分為規(guī)范性因素和情境性因素（也即非規(guī)范性因素），其中《民事訴訟法》規(guī)定的起訴條件、最高院的司法解釋等屬于規(guī)范性因素，案件的政治敏感度、民間法與國家法的協(xié)調(diào)等屬于情境性因素?？v軸以相關(guān)因素與法院組織管理的關(guān)系分為外部性因素和內(nèi)部性因素，法院在國家管理體系中的政治地位、司法獨立，以及“案結(jié)事了”的司法政策等屬于外部性因素，法院內(nèi)部考評壓力、立案模式等則屬于內(nèi)部性因素。理想狀態(tài)下的法院立案活動只需將規(guī)范性因素和內(nèi)部性因素納入其考慮范圍。

圖2：法院立案影響因素類型軸

然而，上述補償訴訟立案實踐的描述性分析表明，法院立案時不僅需要考慮案件是否符合法律規(guī)定等規(guī)范性、內(nèi)部性因素，更要考慮案件受理的社會后果等情境性和外部性因素。同時，這種“立案政治學(xué)”主導(dǎo)下的立案模式反過來進一步模糊了規(guī)范性因素與情境性因素之間的界限。實踐中存在著這樣一種矛盾：一方面，法院在立案裁定中運用形式主義的規(guī)范性因素正當(dāng)化自己的行為，避免立案不規(guī)范的指責(zé)；另一方面，訴訟實踐的具體情境很大程度上消解了規(guī)范性因素，強化了法院立案隨意性的印象。作為司法主體的法院本來享有獨立審判權(quán)，但是，由于司法的行政化，內(nèi)部性的立審分離和立案登記制度常常被外部因素制約，表現(xiàn)出外部化的傾向。所以，在這種規(guī)范/情境、內(nèi)部/外部因素的張力下，法院立案呈現(xiàn)出策略性和變動性的態(tài)勢，即不同情景下的立案實踐隨著相關(guān)因素的強弱變化而在坐標(biāo)軸區(qū)間內(nèi)呈現(xiàn)不同特征。正因為如此，使得法院立案制度難以通過教義學(xué)規(guī)范范式進行靜態(tài)化解讀。

四、立案制度改革理論之檢討

（一）缺乏對立案難的清晰界定

立案難是民眾對法院立案的一種心理感受。若要對立案難進行學(xué)理化分析，必須將這種模糊的概括轉(zhuǎn)化為學(xué)術(shù)概念，即要界定出具有問題意識和改革可能性的“立案難”的具體意涵，然而，既有研究都回避了這一關(guān)鍵前提。這種回避態(tài)度可能基于兩種原因：一種是對該問題缺乏思考，分析思路深受媒體情緒化表達的影響，從而也就認可了立案難問題的嚴(yán)重性以及制度存在先天缺陷的假設(shè)；另一種可能是認識到了立案難的不同情景，但是法律移植思維的路徑以來導(dǎo)致過于推崇國外立案制度，希望以此建構(gòu)中國的“法治社會”，從而故意忽視立案實踐的差異性，并采取統(tǒng)一概括的模糊處理技術(shù)。筆者認為，厘清立案難這一問題具體內(nèi)涵，必須排除純粹的司法不適應(yīng)的情形，因為我國部分立案難問題是司法現(xiàn)代化過程中的伴生現(xiàn)象，是必經(jīng)的“陣痛”。首先，邁向現(xiàn)代化管理模式的法院組織一方面在追求科層化帶來的秩序和規(guī)范，另一方面也必須忍受科層制下的程序繁雜以及效率低下而導(dǎo)致的立案難問題。其次，我國法院雖然經(jīng)歷由傳統(tǒng)行政模式向現(xiàn)代服務(wù)型司法模式的轉(zhuǎn)變，但仍存在著一些官僚主義作風(fēng)，普通民眾在起訴時常常遭遇“臉難看、話難聽”的困境。再次，職權(quán)主義司法模式向當(dāng)事人主義司法模式轉(zhuǎn)變的背景下，法院常常將中立性誤讀為消極性，某種程度上表現(xiàn)為對當(dāng)事人訴求的漠不關(guān)心和立案過程中的冷漠態(tài)度。這些都會讓起訴人產(chǎn)生起訴難的感覺，進而被媒體和普通民眾含混地稱為“立案難”。針對這些管理層面的起訴難題，筆者認為問題的癥結(jié)并不在于立案體制不合理并全盤否定既有立案制度，而在于推動法院服務(wù)理念和辦案人員辦事作風(fēng)的轉(zhuǎn)變，培養(yǎng)司法辦案人員司法便民的服務(wù)態(tài)度。此外，個別案件中由于法官的徇私枉法行為導(dǎo)致的立案難是司法監(jiān)督的問題，其存在的概率不大且不是立案制度改革所能解決的。顯而易見，上述管理和監(jiān)督層面的立案難問題并不是進行中的司法改革著力解決的重點，更不是學(xué)者進行制度分析所針對的重點，那么，本文探討的立案難主要是指由于我國立案制度規(guī)范存在缺陷而導(dǎo)致的法院有案不立，民眾訴權(quán)無法得到保障的現(xiàn)象。然而，這種規(guī)范缺失的立案難在現(xiàn)實中其實并不明顯，或者說至少沒有那么嚴(yán)重。法院立案是一種實踐操作，具體存在于相關(guān)權(quán)力關(guān)系網(wǎng)絡(luò)之中，因此我們不能因為有非規(guī)范和外部因素的制約就認為它有缺陷，畢竟法院不可能在“真空”中運作。這種所謂的制度缺失實質(zhì)上是一種理論想象，認為立案制度應(yīng)該有一個統(tǒng)一完美的制度構(gòu)建，但這種設(shè)想從上文“立案政治學(xué)”的框架分析中可以明確認識到是不存在的。

（二）誤讀立案難的現(xiàn)實普遍性

立案制度在民事、行政和刑事訴訟中都有，不同的訴訟類型是否都深陷立案難困境，以往學(xué)者也未作深入探討。既有研究給人以立案難普遍存在的假象，但筆者懷疑普通民事案件立案難的存在，認為立案難是個性問題而非共性問題。以婚姻家庭案件為例，2012年我國婚姻家庭案件一審收案數(shù)為1686694件，占一審民事行政事案件總數(shù)（7446046件）的22.7%；與之相對，2012年日本家事案件一審收案數(shù)為857237件，占民事行政案件一審收案總數(shù)（2564805件）的33.4%［18］。基于兩國相似訴的訟文化氛圍，并考慮到經(jīng)濟發(fā)展水平與糾紛數(shù)量的相關(guān)性，我國在家庭訴訟方面的訴訟率雖略低日本，但也處于正常的范圍。顯然，普通民事案件的“立案難”的嚴(yán)重程度存在被過度解讀的嫌疑。再者，從司法激勵機制層面分析，現(xiàn)行涉訴信訪制度讓普通法官憚于自己的業(yè)績以及職業(yè)前途而謹(jǐn)慎行事，不可能隨意不予立案。雖然考慮到結(jié)案率會使法院對一些案件設(shè)置門檻，但是上文的分析表明這種現(xiàn)象不能用司法腐敗或者不作為進行標(biāo)簽化解讀，況且這種現(xiàn)象也僅僅存在于敏感案件領(lǐng)域，在普通民事案件領(lǐng)域，法院與訴訟當(dāng)事人的目標(biāo)和期望并不存在本質(zhì)上的矛盾，畢竟法院也是要靠多收案、多裁判來競爭財政支持和體制地位?？梢姡谖覈嬲媾R立案難問題的是敏感案件和疑難案件。正如美國學(xué)者尼爾?K?考默薩所言：“最需要司法保護和法律賦予權(quán)利的，往往發(fā)生在那些最難以實施司法保護的情景當(dāng)中”［19］。我國2012年的民事行政案件全國一審收案總數(shù)為7446046件?，而近年來我國每年因征地拆遷引發(fā)的糾紛就達到400萬件左右，占一審民事行政案件總數(shù)50%以上，顯然此類糾紛大多未進入司法程序。少量疑難敏感案件進入法院并遭遇立案尷尬，卻在媒體和學(xué)者的意識形態(tài)鼓呼下營造出了法院立案難普遍存在的假象。2002年左右我國證券投資案件歷經(jīng)“駁回起訴、暫不受理、有條件受理”等波折階段；2003年9月1日，廣西自治區(qū)高級人民法院下發(fā)的“桂高法［2003］180號”通知中所涉及的13類暫不受理案件；2009年左右的三聚氰胺奶粉訴訟遭遇受理困境。這些案件的立案難題并不具有代表性，且此類現(xiàn)象既不僅僅是立法問題，也不僅僅是司法問題，更不可能靠立案制度設(shè)計所消解。總之，立案難并非法院司法實踐的普遍現(xiàn)象，也不構(gòu)成我國立案制度不斷改革的充分理由。

（三）立案制度研究陷入“內(nèi)卷化”困境

面對我國立案制度改革的效用有限性，我們必須反思以往學(xué)者對法院立案制度的研究路徑。既有立案制度研究多注重法教義學(xué)意義上的規(guī)范分析，認為我國民事立案制度從功能定位到程序設(shè)計都存在問題，從而阻礙了糾紛進入法院的可能性，是導(dǎo)致立案難的根源［20］。對此學(xué)者提出諸多改革建議：張衛(wèi)平是較早提出立案程序中要區(qū)分起訴條件與實體判決要件的學(xué)者，建議實行實體判決要件的審理和實體爭議審理并行的“二元復(fù)式結(jié)構(gòu)”［21］；傅郁林認為我國現(xiàn)行訴訟程序在總體框架上呈現(xiàn)結(jié)構(gòu)分立而功能交匯的特征，立案程序在司法行政管理體系上獨立于審判程序而在功能上與審判程序混為一體，所以應(yīng)以不同性質(zhì)起訴為區(qū)分，重新設(shè)立立案審查標(biāo)準(zhǔn)［22］；段文波嚴(yán)格秉持法系意識，建議我國民事起訴程序應(yīng)當(dāng)向著期日制方向發(fā)展［23］；孫邦清建議在立案登記制度的改革背景下進一步明確積極范圍和消極范圍，起訴要件與訴訟要件［24］；即便對立案登記制度持謹(jǐn)慎態(tài)度的實務(wù)工作者，也提出要在法律條文中將原告是與本案“有直接利害關(guān)系”，修改為原告是與本案“有事實和法律關(guān)系”［25］?？梢?，學(xué)者對我國民事立案程序的設(shè)計初衷都是為了尋求一種完美的立案模式或者原則，從而一勞永逸解決所有立案中出現(xiàn)的問題。這種學(xué)術(shù)追求下對立案制度的探索日益走向局部具體問題的深化和精細化，為了增加理論說理的自洽性，導(dǎo)致理論的繁瑣性不斷加大，一個簡單的立案問題卻產(chǎn)生了龐雜艱深的理論體系。

推行中的立案登記制度正是上述改革思路的集中體現(xiàn)。這種比較法視野下的立法分析和制度設(shè)計以普通法系立案制度為參照，以司法獨立和法律規(guī)范分析為前提，卻常常忽視我國立案制度的情景化運行現(xiàn)實。不難理解，普通民眾面對立案登記制度，其很容易誤認為法院什么案子都應(yīng)該受理，然而當(dāng)經(jīng)過審查并裁定不予受理時，“為啥立案又駁回，法院不是說話不算數(shù)嗎？法官是不是貪贓枉法了？”是人們必然的心理活動。這只是改革后的一個側(cè)面，其實剛剛啟動不久的立案登記制度改革已經(jīng)呈現(xiàn)出了諸多弊端?：1.“案多人少”的矛盾進一步加劇。立案登記制度下法院案件受理數(shù)量急劇增加，推行中的員額制進一步縮減法官數(shù)量，二者間比例更加失調(diào)。在現(xiàn)有法官數(shù)量和法院規(guī)模擴張能力有限的前提下，立案登記制度改革只可能使得大部分可以通過其他渠道解決的案件流入法院，而對于疑難敏感案件，“登記”僅僅是一個形式，原來的“不予立案”被“駁回起訴”所取代，案件仍然無法進入司法程序。2.“纏訪”轉(zhuǎn)化為“纏訟”。類似于上訪的低門檻卻又不似上訪的高成本，立案登記制度的實施使得信訪糾紛轉(zhuǎn)而大量進入法院，并遭遇現(xiàn)有權(quán)力結(jié)構(gòu)框架下法院無力解決的尷尬。而糾紛一旦引向法院，當(dāng)民眾期待無法得到滿足時，纏訴行為就成了常態(tài)。3.虛假訴訟、惡意訴訟問題凸顯。由于立案登記制度下立案庭與審判庭的職能進一步隔離，合作基礎(chǔ)削弱，嚴(yán)格立案審查向?qū)捤闪傅怯涋D(zhuǎn)變后，虛假訴訟和惡意訴訟必然增多，從而對被告造成訴累并浪費司法資源。

一邊是理論的不斷復(fù)雜化和細碎化，另一邊卻是立案實踐中新老問題疊加呈現(xiàn)。我國立案制度理論的繁榮假象下是對立案現(xiàn)狀的無知和忽視，以及由此引發(fā)的司法運作乏力和權(quán)威性不足。在這種缺乏針對性和前提預(yù)設(shè)錯誤的理論指導(dǎo)下，我國法院的立案制度改革走上了進一步退兩步的怪圈：剛剛實施完立審分離，就出現(xiàn)了取消立案庭的主張［26］；立案登記制度進行不久，又有人主張進一步借鑒日本的期日制度。這種理論更多而秩序更少的局面可以用“內(nèi)卷化”來概括?，即理論脫離實踐而奔向復(fù)雜精致的方向，但實踐困境并未因理論的增加而消解，反而更加無序和迷茫。造成這種現(xiàn)象的根本原因是，中國學(xué)者對立案問題的思考不是依靠對現(xiàn)實的把握和深入實地的考察，而是奉行簡單移植的思維，即使偶有對中西制度背景的比較探討，也仍然是對域外情況的了解比域內(nèi)多，從思維到實踐都活在別處。中國的法學(xué)理論因此形成了一種沒有國家、沒有政治的法律觀，變成法律人的意識形態(tài)，喪失作為一門科學(xué)所具有的開放性和發(fā)展可能性，逐漸淪為一種新的教條［27］。在此種意識形態(tài)下，中國的司法實踐常常是不在場的，在場的只是外國的的實踐和理論，中國司法改革的理論探討就成了外國司法制度大比拼。

五、司法改革背景下法院立案制度改革的重新定位

二十世紀(jì)末期日本司法制度改革是繼政治改革、行政改革、財政改革、金融改革等紛紛受阻受挫之后一種保守嘗試，讓司法改革成為改革欲望的寄托或者宣泄口，讓解決問題的責(zé)任從權(quán)力結(jié)構(gòu)的決策中樞轉(zhuǎn)嫁到本來只屬于決策執(zhí)行機構(gòu)的審判部門［28］。我國正在推進的司法改革與日本有某種程度上的相似性，維穩(wěn)的壓力和頂層設(shè)計的呼吁逼迫政府必須尋求更加有效的突破口，而法院被認為正是這樣一個相對來說利益糾葛較少且易于變革的部門。但是，我國現(xiàn)有的司法架構(gòu)和法院權(quán)能能否承接這樣的改革重任需要進一步商榷。法官員額制、省以下法院財政統(tǒng)管、立案登記制，這是近期司法改革具有實質(zhì)進展的幾個領(lǐng)域，整體來看這些改革還是遭遇不小的阻力，并在現(xiàn)實運行中出現(xiàn)了理想與現(xiàn)實的差距。法官員額制改革是法官精英化的一種體現(xiàn)，但這一構(gòu)想在改革中首先必須解決的是法官遴選的標(biāo)準(zhǔn)問題以及法院管理與法官精英化之間的協(xié)調(diào)問題。從現(xiàn)有的改革態(tài)勢看，全國各地的遴選標(biāo)準(zhǔn)各異，法院內(nèi)部紛爭較大，法官助理的定位不明確，院長庭長既是法官又是管理者，角色協(xié)調(diào)難度較大。省以下法院財政統(tǒng)管目的是增強法院的獨立性，避免地方財政控制下的法院地方保護主義，但是在我國財政體制沒有根本變革的前提下，這一改革流變?yōu)槭「咴簝H僅是基層法院財政的保管人和經(jīng)手人，法院的實際財政支持仍舊來自地方。相比而言，立案制度改革被寄予厚望，改革者相信這是一個見效最快、阻力最小的改革措施。然而，盡管立案登記制度致力于方便公民訴訟，但案件進入法院并不一定就代表法院實際審理該案件，在現(xiàn)實壓力下法院仍可以通過種種借口（例如不具備“起訴的利益”等）合法駁回起訴，唯一的進步是起訴人得到一個案件接收憑證，在法律上產(chǎn)生訴訟時效中斷的效果。

改革必須回應(yīng)現(xiàn)實社會的發(fā)展和需求，而認清“社會現(xiàn)實是什么”是改革的前提。這里所說的“現(xiàn)實”有兩個方面的意涵：一是指社會問題的現(xiàn)實存在，即發(fā)現(xiàn)的問題是真問題而非偽問題。例如在立案制度改革問題上，必須明確立案難的客觀性和普遍性。相比于越級上訪這種高風(fēng)險、高成本的糾紛化解渠道，訴訟的“難”就顯得有點做作和矯情。盡管信訪被不斷打壓，現(xiàn)實中卻越來越“興盛”，唯一的解釋可能就是信訪的解紛作用更有效，更被群眾認可。二是指問題的解決具有現(xiàn)實性，即該問題是在現(xiàn)有大的體制背景下可以解決且必須解決的。立案制度改革卻沒有認清這一現(xiàn)實。上文分析表明，立案制度的部分問題并不在于制度設(shè)計不夠科學(xué)，而在于許多因素是我國經(jīng)濟體制改革過程中必然存在的矛盾，其只能隨著改革的深化而慢慢化解。或者說有些問題的解決需要考慮社會成本以及相關(guān)制度的配套情況，在制度環(huán)境不具備的情況下盲目進行改革只會事倍功半。因此，在我國法院在國家權(quán)力體系沒有較大變革，法院的社會治理目標(biāo)在短期內(nèi)不可能改變的前提下，試圖通過個別程序的設(shè)計完成司法制度的整體變革，往往是不切實際的。

深嵌在社會組織生態(tài)中的法院系統(tǒng)，在面臨疑難案件時，如何不拘泥于案件的立案問題，而是有效運用司法力量達到化解糾紛的目的，這應(yīng)是司法改革的根本原則。在這一原則下，挖掘司法實踐中的成功經(jīng)驗，進而進行理論提升和制度推廣，這或許是今后司法改革的基本著力點。上文提及的廣東法院面對外嫁女補償案件設(shè)置前置程序的立案策略，無疑是一種制度創(chuàng)新。這種思路巧妙地化解了以下問題：其一，有效解決了案件復(fù)雜性與自身權(quán)限的不對稱問題。法院認識到自己解決敏感性案件的能力明顯低于政府部門，設(shè)置一個復(fù)議前置程序能夠有效發(fā)揮政府的權(quán)力資源調(diào)配能力，從而避免糾紛擴大化，并給自己一個緩沖的間隙。其二，協(xié)調(diào)了國家法與民間法之間的沖突。在補償案件中，集體成員資格界定涉及我國國家法與傳統(tǒng)民間習(xí)俗的沖突。在處理此類問時，基層政府組織尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對地方習(xí)俗較為熟知，更懂得如何把握糾紛當(dāng)事人的心理，從而能夠抓住主要矛盾并妥善化解糾紛，避免代表國家法的法院強行判決而激化矛盾和削弱司法權(quán)威。其三，能夠真正化解糾紛，克服執(zhí)行難問題。法院受理補償糾紛，最大的困境是判決后難以執(zhí)行。由于法院執(zhí)行部門的資源緊張以及對該類糾紛主體行動策略不了解，執(zhí)行中經(jīng)常會遭遇集體抗拒執(zhí)行的難題。通過前置的政府處理機制，地方政府可以利用自己的資源和權(quán)威，通過做工作等方式尋求讓原被告都滿意的解決方案。其四，也是最重要的，法院雖然設(shè)置了前置程序，但并沒有突破司法最終解決原則，仍保留了法院對政府行政行為的進行審查權(quán)的最后權(quán)利保障渠道。當(dāng)然，這中間有一些立法和司法的原則突破問題需要在理論上進一步合法化和正當(dāng)化，而這正是今后學(xué)者需要努力的重點。綜之，立案制度改革的根本出路不在于立案程序的精致設(shè)計，而在于制度性因素的綜合考慮和策略性運用。中國法院不具備西方法院“三權(quán)分立”意義上的司法地位和權(quán)力，并且這也并非我國法院所欲。在現(xiàn)有司法體制下，面對立案制度改革，我們必須回歸司法的根本目的：解決糾紛。

［注 釋］

① 本文所探討的立案程序在沒有特別指出的情況下一般主要指民事立案程序。

② 數(shù)據(jù)來源于中國法律年鑒社出版各年版的《中國法律年鑒》。

③ 朱景文教授分析認為，許多國家的經(jīng)驗表明，隨著社會和經(jīng)濟的發(fā)展，訴訟數(shù)量會相應(yīng)增加，尤其是在社會轉(zhuǎn)型時期，社會矛盾增加，會有愈來愈多的爭端涌向法院。具體參見朱景文“中國訴訟分流的數(shù)據(jù)分析”一文，載于《中國社會科學(xué)》2008年第3期。

④ 1994-2004年我國信訪總量經(jīng)歷了先升后降再上升的變化過程，由1994年的1065余萬件（人）次上升到1999年突破2000萬件（人）次，再繼續(xù)上升到2001年的2100萬余件（人）次，2002年卻下降到1570余萬件（人）次。具體參見胡聯(lián)合、胡鞍鋼、王磊“關(guān)于我國社會不穩(wěn)定因素變化態(tài)勢的實證分析”一文，載于《探索》2007年第6期。

⑤ “劉小芳與茶陵縣下東鄉(xiāng)金某某第三村民小組取消其責(zé)任田承包人資格、不予分配承包地征收補償費用糾紛上訴案”，湖南省株洲市中級人民法院（2011）株中法民一再終字第19號判決。

⑥ 這里的“農(nóng)村集體經(jīng)濟收益”主要指土地補償款這一土地收益形式；數(shù)據(jù)來源于許凱壇“農(nóng)村集體經(jīng)濟收益分配糾紛的可訴性問題研究”一文，復(fù)旦大學(xué)2010年碩士學(xué)位論文，第8頁。

⑦ 土地補償款分配糾紛是指在農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的土地被征用或者征收過程中，因土地補償款分配資格和標(biāo)準(zhǔn)等問題，集體經(jīng)濟組織成員與該組織之間產(chǎn)生的矛盾糾紛。為行文方便，以下將“土地補償款分配糾紛”簡稱為“補償糾紛”，此類案件簡稱為“補償案件”。

⑧ “邢家全與邢小鳳等侵犯集體經(jīng)濟組織成員權(quán)益糾紛上訴案”，河南省洛陽市中級人民法院（2011）洛民立終字第151號裁定。

⑨ “江山市X村第五生產(chǎn)隊與戴某承包地征收補償費用分配糾紛上訴案”，浙江省衢州市中級人民法院（2012）浙衢民終字第66號裁定。

⑩ 報道指出，我國群體上訪中，60%與土地征收補償有關(guān)。參見“群體上訪60%與土地有關(guān)”一文，《資源導(dǎo)刊》2013年第11期。

? 數(shù)據(jù)來源于諸葛平主編：《中國法律年鑒》（2012），中國法律年鑒出版社2013年版，第1121頁。

? 相關(guān)報道見李想、葛曉陽“登記立案半年運行狀況調(diào)查”一文，載于《法制日報》2015年11月9日第5版；錢斌等“依法推行立案登記防范訴權(quán)不當(dāng)行使”一文，載于《人民法院報》2015年12月3日第8版；許新啟、郭寶霞、倪培根“平衡訴權(quán)與司法資源關(guān)系促進立案登記制健康發(fā)展”一文，載于《人民法院報》2015年 12 月3日第8版；董王超“立案登記制度對法院工作的影響及應(yīng)對”一文，載于《人民政協(xié)報》2015年3月24日第12版；李遠方“立案登記制實施法院面臨新挑戰(zhàn)”一文，載于《中國商報》2015年5月15日第3版。

? “內(nèi)卷化”這一概念為美國人類學(xué)者所創(chuàng)，黃宗智將其介紹并引入我國學(xué)術(shù)界，用來解釋我國華北傳統(tǒng)小農(nóng)生產(chǎn)中出現(xiàn)的勞動力投入不斷加大而農(nóng)業(yè)產(chǎn)出的邊際效用不斷降低的勞動密集型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)模式。具體見黃宗智《華北的小農(nóng)經(jīng)濟與社會變遷》，中華書局2000年版，第2頁。本文借指理論只是在內(nèi)部變得更加精致復(fù)雜，而無法突破實踐困境的狀態(tài)。

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本文推薦專家：

韓松，西北政法大學(xué)，教授，研究方向：民商經(jīng)濟法。

焦和平，西北政法大學(xué)，副教授，研究方向：民法和知識產(chǎn)權(quán)法。

Reflection on the Reformation of Court’s Filing System in the Context of Justice Reformation——Starting from the litigation about revenue distribution of land expropriation compensation

ZHENG TAO
(Law School of WuHan University, WuHan 430072)

The court’s filing system is reformed constantly， but the fundamental theory of reformation should be reflected. In the litigation practice of revenue distribution of land expropriation compensation， the courts express their general tendency of denying by selecting the normative factors and situation factors， and internal/external factors. The court shared the explanatory framework of "filing politics" in the practice of filing. Through micro-empirical analysis we found that there are misunderstandings about the reform of filing system which based on specification law analysis. And the theory of filing system get into the volume change. Therefore， the reform of filing system should return to the resolution of disputes， which is the original purpose of judicial. And the filing reform should absorb the creativity filing strategies and dispute resolution modes from practice.

difficult filing； strategy of filing； filing politics； reformation of filing system

F56

A

1008-472X（2016）03-0068-13

2016-02-27

教育部哲學(xué)社會科學(xué)研究重大課題攻關(guān)項目“完善基層社會治理機制研究”（項目編號：14JZD030）；國家社會科學(xué)基金青年項目“農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的社會學(xué)研究”（項目編號：12CSH026）

鄭濤（1987‐），男，河南南陽人，武漢大學(xué)法學(xué)院訴訟法專業(yè)博士研究生，研究方向：司法制度與民事訴訟法。