文/盧文剛 黎舒菡

基于利益相關(guān)者理論的鄰避型群體性事件治理研究
——以廣州市花都區(qū)垃圾焚燒項(xiàng)目為例

文/盧文剛 黎舒菡

摘要：近年來，日益頻發(fā)的鄰避事件對(duì)我國維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、構(gòu)建和諧社會(huì)產(chǎn)生了嚴(yán)重威脅，研究鄰避事件的生成機(jī)理具有重要的理論與現(xiàn)實(shí)意義。通過分析廣州市花都區(qū)垃圾焚燒事件中各利益相關(guān)方的利益訴求及其矛盾，可以發(fā)現(xiàn)，政府與公眾、公眾與專家、政府與媒體之間的利益沖突，不斷推動(dòng)事件的發(fā)展。因此，有效預(yù)防和應(yīng)對(duì)鄰避事件，需要對(duì)各利益相關(guān)者的利益關(guān)切進(jìn)行協(xié)調(diào)，注重通過使各個(gè)利益相關(guān)方協(xié)調(diào)合作來解決共同面對(duì)的問題，以實(shí)現(xiàn)公共利益和包容性發(fā)展。

關(guān)鍵詞：鄰避型群體性事件；生成機(jī)理；利益相關(guān)者；五階段沖突

一 問題的提出

隨著改革的全面深化，社會(huì)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，城市化不斷推進(jìn)，我國邁入了轉(zhuǎn)型發(fā)展的重要時(shí)期，原有的城市公共設(shè)施，如交通設(shè)施、能源供給以及廢物處理等，已無法滿足現(xiàn)代化和城市化發(fā)展的要求，因此需要進(jìn)行大量的改進(jìn)或提升。以垃圾處理設(shè)施為例，“十二五”規(guī)劃綱要提出“城市污水處理率和生活垃圾無害化處理率分別達(dá)到85%和80%”的總體要求，其中，到2015年全國設(shè)市城市和縣城生活垃圾無害化處理率分別達(dá)到90%和70%以上，生活垃圾焚燒處理設(shè)施能力占全國城市生活垃圾無害化處理能力的35%。［1］因此，推進(jìn)垃圾處理項(xiàng)目既有現(xiàn)實(shí)的緊迫性，也有政策壓力，全國各地勢(shì)必掀起一股大力建設(shè)垃圾處理設(shè)施的熱潮。然而，在項(xiàng)目選址過程中，由于民眾對(duì)環(huán)境污染的擔(dān)憂和相對(duì)剝奪感、政府公信力不足、決策過程不透明以及環(huán)境正義等因素，鄰避型群體性事件很容易發(fā)生，繼而對(duì)維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定和構(gòu)建和諧社會(huì)造成極大的負(fù)面影響。據(jù)2014年《中國法治發(fā)展報(bào)告》統(tǒng)計(jì)，2000年至2013年間發(fā)生在中國境內(nèi)規(guī)模在百人以上的群體性事件中，約32%是在推進(jìn)鄰避項(xiàng)目過程中發(fā)生的。根據(jù)Global Insight預(yù)測(cè)，我國在2016至2020年期間，鄰避設(shè)施的投入金額將高達(dá)17.6億人民幣，同比增長近一半，這意味著此類事件在未來一段時(shí)間內(nèi)的發(fā)生數(shù)將大幅上升。因此，如何對(duì)此類事件進(jìn)行及時(shí)、有效的防控和管理，將是各級(jí)政府治理面臨的重要課題。

迄今為止，圍繞鄰避沖突已發(fā)表了大量研究成果，通過對(duì)前人研究成果的整理，筆者發(fā)現(xiàn)大多數(shù)研究著眼于鄰避問題中政府與民眾之間的沖突及其解決方式，也有學(xué)者從媒體的視角切入。但現(xiàn)實(shí)情況是，各利益相關(guān)方是因?yàn)槠淅嬖V求之間存在矛盾繼而激發(fā)出沖突，因此應(yīng)當(dāng)以系統(tǒng)和全局的眼光來審視各方的訴求，厘清利益訴求之間的矛盾點(diǎn)，從而為尋找解決方式提供思路。

社會(huì)沖突理論認(rèn)為社會(huì)是在不斷變化的，而沖突也是動(dòng)態(tài)變化的，是一個(gè)連續(xù)的發(fā)展過程。何艷玲將鄰避型群體性事件的產(chǎn)生過程總結(jié)為“螺旋式上升”:始于個(gè)體理性抗議，再由此向集體理性抗議形式轉(zhuǎn)變，或被激發(fā)為集體非理性抗議。［2］從應(yīng)急管理的角度來看，突發(fā)事件從孕育、生成到消亡的全過程是一個(gè)量變積累的矛盾激發(fā)過程。組織行為專家斯蒂芬·羅賓斯（Robbins）將沖突劃分為五個(gè)階段，提出了五階段沖突模型（如圖1），［3］為研究沖突動(dòng)態(tài)演化提供了理論框架。以事件發(fā)展的時(shí)間軸為主要研究脈絡(luò)更具有直觀性、科學(xué)性和說服力。因此，本文將基于典型案例，從利益相關(guān)者的視角，以羅賓斯五階段沖突理論為主線，探尋多元利益主體的利益訴求及其矛盾對(duì)事件產(chǎn)生的作用，從而研究揭示鄰避型群體性事件的生成演化機(jī)理，并以此提出針對(duì)各利益相關(guān)者的回應(yīng)建議，以期為避免和應(yīng)對(duì)此類事件提供理論參考。

所謂“利益相關(guān)者”，戰(zhàn)略管理專家弗里曼（Freeman）將其定義為任何能夠影響企業(yè)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，或受企業(yè)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)所影響的個(gè)人或群體”。［4］此定義將顧客、社區(qū)、政府部門等實(shí)體納入企業(yè)利益相關(guān)者管理的研究范疇，大大擴(kuò)展了利益相關(guān)者的內(nèi)涵，也為公共管理問題的主體界定和解決提供了可借鑒的思路。［5］鄰避型群體性事件涉及到政府、公眾、媒體等多方利益沖突，解決此類問題可以通過利益相關(guān)者理論分析各利益方的利益訴求，找出利益沖突源，從而能夠有的放矢。筆者曾主持和參與多項(xiàng)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作，包括廣州市第五資源熱力電廠社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估等工作，進(jìn)行過多次實(shí)地訪談和調(diào)研，故本文結(jié)合此案例來揭示此類鄰避事件的生成演化機(jī)理。

圖1 斯蒂芬·羅賓斯五階段沖突模型

二 案例回顧

按照羅賓斯的五階段沖突理論，我們把案例過程分為五個(gè)階段進(jìn)行描述:

第一階段：潛在對(duì)立。2013年6月28日，《廣州日?qǐng)?bào)》刊登了題為《花都垃圾焚燒廠首選獅嶺前進(jìn)村》的報(bào)道，政府登報(bào)公布花都區(qū)垃圾焚燒廠首選選址獅嶺前進(jìn)村，公布選址后信息迅速擴(kuò)散。［6］

第二階段：認(rèn)知和情感投入。獅嶺鎮(zhèn)內(nèi)居民開始大范圍大規(guī)模討論獅嶺鎮(zhèn)選址事件，7 月10日，廣州多個(gè)垃圾焚燒項(xiàng)目的開工時(shí)間公布，其中花都垃圾焚燒項(xiàng)目計(jì)劃于2014年6月18日開工。因開工時(shí)間未得到公眾知情和同意，而徹底激怒了獅嶺鎮(zhèn)居民。

第三階段：行為意向。公眾通過多種信息渠道傳播選址信息并集合各種力量進(jìn)行反對(duì)活動(dòng)，以建立QQ群、微信群、短信等方式擴(kuò)大反對(duì)人數(shù)，并組織抗議活動(dòng)。

第四階段：行為。7月15日，獅嶺鎮(zhèn)13個(gè)經(jīng)濟(jì)聯(lián)社共同上街游行，爆發(fā)獅嶺鎮(zhèn)上訪和游行，抗議政府在垃圾焚燒這一重大項(xiàng)目上未曾與當(dāng)?shù)卮迕駵贤?，?dāng)?shù)卣兄Z三天后會(huì)答復(fù)村民，暫時(shí)緩解了對(duì)峙局面。7月19日，在未得到政府任何回復(fù)的情況下，也為獲得更多的關(guān)注，數(shù)千市民到花都區(qū)政府再次游行示威，出現(xiàn)了反對(duì)垃圾焚燒項(xiàng)目選址的群眾聚集游行活動(dòng)，負(fù)面情緒和信息在這一階段迅速擴(kuò)散，公眾負(fù)面情緒和各類風(fēng)險(xiǎn)達(dá)到高峰。

第五階段：結(jié)果?；ǘ紖^(qū)政府在此過程中向示威群眾反復(fù)表態(tài)“環(huán)評(píng)、社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估不通過、征地拆遷大部分群眾不滿意，垃圾焚燒項(xiàng)目絕不強(qiáng)行開工建設(shè)”，并于7月22日到28日在花都區(qū)信訪局開展為期一周的市、區(qū)、鎮(zhèn)聯(lián)合接訪活動(dòng)，報(bào)紙《今日花都》也于頭版頭條的位置刊發(fā)花都區(qū)政府的態(tài)度，事后花都區(qū)政府也組織了工作組進(jìn)村入戶，向村民宣傳解釋該項(xiàng)目的重要性和必要性，同時(shí)也保證政府將充分聽取民眾意見，絕不會(huì)強(qiáng)行開工建設(shè)。［7］政府采取措施針對(duì)各類可能出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行防范，安撫公眾情緒，引導(dǎo)事件向正常的方向發(fā)展。至此，花都區(qū)垃圾焚燒項(xiàng)目事件告一段落。

三 利益相關(guān)者的劃分

只有對(duì)利益相關(guān)者進(jìn)行科學(xué)的分類，才能對(duì)不同群體開展針對(duì)性工作。分類的方法有多維細(xì)分法和評(píng)分法，克拉克森（Clarkson）提出了兩種有代表性的多維細(xì)分法:一是根據(jù)相關(guān)群體承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)種類劃分為自愿的和非自愿的利益相關(guān)者，二是根據(jù)相關(guān)群體的聯(lián)系緊密性分為首要和次要利益相關(guān)者。［8］本文采用克拉克森的多維細(xì)分法，將案例中的利益相關(guān)劃分為:

（一）花都區(qū)政府。廣州市政府負(fù)責(zé)倡導(dǎo)、規(guī)劃、指導(dǎo)垃圾處理，根據(jù)“各區(qū)的垃圾要自產(chǎn)自銷，自己處理”的原則，廣州市第五資源熱力電廠項(xiàng)目（花都項(xiàng)目）則由花都區(qū)政府負(fù)責(zé)實(shí)施，從立項(xiàng)、選址到建設(shè)、運(yùn)營，在整個(gè)過程中花都區(qū)政府都扮演著核心利益相關(guān)者的角色。

（二）獅嶺鎮(zhèn)居民?；ǘ祭贌?xiàng)目的選址一波三折。2009年焚燒廠擬選址獅嶺鎮(zhèn)汾水林場(chǎng)，2013年第二輪選址首選獅嶺鎮(zhèn)前進(jìn)村，兩次選址的首選均在獅嶺鎮(zhèn)。作為選址地周邊的群眾，獅嶺鎮(zhèn)居民是受項(xiàng)目影響最大也是推動(dòng)鄰避型群體性事件發(fā)展的主體。

（三）環(huán)評(píng)專家。案例中項(xiàng)目的進(jìn)展發(fā)展到公布備選點(diǎn)時(shí)即遭到居民反對(duì)的階段。關(guān)于項(xiàng)目選址工作，住建部曾出臺(tái)《關(guān)于加強(qiáng)區(qū)域重大建設(shè)項(xiàng)目選址工作，嚴(yán)格實(shí)施房屋建筑和市政工程施工許可制度的意見》，規(guī)定“要按照加強(qiáng)重大建設(shè)項(xiàng)目選址工作的需要，充實(shí)和加強(qiáng)省級(jí)城鄉(xiāng)規(guī)劃的技術(shù)支撐，做好項(xiàng)目選址的方案比選和論證。必要時(shí)要編制建設(shè)項(xiàng)目規(guī)劃選址論證報(bào)告”。［9］花都區(qū)政府委托環(huán)境保護(hù)部華南環(huán)境科學(xué)研究所進(jìn)行選址比選論證工作，其中專家出具的意見對(duì)于選址具有重要的影響。因此專家也是事件中的利益相關(guān)者。

（四）媒體。媒體作為風(fēng)險(xiǎn)溝通的重要參與者，在群體運(yùn)動(dòng)中發(fā)揮著重要的催化作用。［10］案例中，公眾通過各種媒體傳播信息，集結(jié)力量組織抗議活動(dòng)，政府也通過媒體發(fā)布暫停項(xiàng)目的消息以平息事態(tài)，故媒體也是不容忽視的利益相關(guān)者。

四 利益相關(guān)者的利益訴求

由此，我們可以看出涉及到的主要利益相關(guān)方有花都區(qū)政府（也代表廣州市政府）、獅嶺鎮(zhèn)居民、環(huán)評(píng)專家以及媒體。下文將逐一對(duì)各利益相關(guān)方的利益訴求進(jìn)行分析闡述。

（一）花都區(qū)政府的利益訴求。首先是改善環(huán)境的公共利益。社會(huì)契約論的觀點(diǎn)認(rèn)為，政府代表的是公共利益。廣州作為一線城市，同樣遭受著“垃圾圍城”的困擾。全市范圍內(nèi)垃圾的日產(chǎn)量為1.8萬噸，主要通過填埋和焚燒兩種方式處理。［11］垃圾填埋場(chǎng)既占用和消耗土地資源，又產(chǎn)生臭味，而且對(duì)垃圾處理的效率較為低下，許多垃圾填埋多年仍然無法消解。而建設(shè)垃圾焚燒廠能夠提高垃圾處理效率，更能直接有效地緩解垃圾污染，改善城市環(huán)境，為居民提供良好的生活環(huán)境是政府所追求的公共利益之一。其次是政府自身的利益。任何人和組織都需要生存和發(fā)展，利益的存在是具有普遍性、合理性和正當(dāng)性的，政府也不可避免地存在個(gè)體利益。［12］廣州市政府已經(jīng)公布了六座垃圾焚燒廠建設(shè)時(shí)間表，可見市政府推行垃圾焚燒項(xiàng)目的決心。作為市政府下屬的花都區(qū)政府，為了執(zhí)行上級(jí)政府的政策，向上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)證明自身的執(zhí)行力等工作能力及效率，也會(huì)將垃圾焚燒項(xiàng)目作為工作重點(diǎn)。

（二）獅嶺鎮(zhèn)居民的利益訴求。鄰避情結(jié)是一種“不要建在我家后院”的心理情結(jié)與政策訴求，形容新發(fā)展計(jì)劃受到該區(qū)或鄰近地區(qū)居民反對(duì)。近年來，由于環(huán)境保護(hù)意識(shí)和維權(quán)意識(shí)的增強(qiáng)，公眾愈加重視優(yōu)化居住環(huán)境，維護(hù)自身健康權(quán)。在得知推行垃圾焚燒廠項(xiàng)目時(shí)，案例中選址地附近居民的利益訴求首先是“不要建在我家門口”，其反對(duì)理由是焚燒垃圾會(huì)產(chǎn)生大量有害氣體，其中以二惡英最受關(guān)注，垃圾焚燒廠排放的氣體和廢水將對(duì)環(huán)境造成污染，危害居民的身體健康。其次是公眾要求參與決策。奧黑爾（O’Hare）指出，居民未能參與到鄰避項(xiàng)目的選址過程，會(huì)使居民認(rèn)為被排除于選址過程，因此更不愿接受選址的決定。［13］案例中花都垃圾焚燒廠的選址、環(huán)評(píng)等多個(gè)環(huán)節(jié)的程序合法性和決策透明性都受到過公眾質(zhì)疑。公眾參與機(jī)制的不完善使居民對(duì)政府有意或無意的“遮掩行為”感到失望和憤怒，即使政府事后作出解釋，但對(duì)于政府的權(quán)威與公信力都于事無補(bǔ)，公眾對(duì)于項(xiàng)目的悄然通過、建設(shè)以及自己民主參與權(quán)利被漠視感到憤怒。因此，政府在選址過程中應(yīng)考慮適當(dāng)增加當(dāng)?shù)鼐用駞⑴c選址決策程序的席位，努力改善政府與公眾之間的對(duì)立關(guān)系，推動(dòng)民主協(xié)商，加快項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)程。

（三）環(huán)評(píng)專家的利益訴求?！吨腥A人民共和國環(huán)境保護(hù)法》第十九條規(guī)定:“未依法進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)的建設(shè)項(xiàng)目，不得開工建設(shè)?！币虼?，地方政府在推行重大公共項(xiàng)目時(shí)一般會(huì)邀請(qǐng)具有環(huán)境影響評(píng)價(jià)資質(zhì)的機(jī)構(gòu)進(jìn)行項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)，即“環(huán)評(píng)”。即使國家已經(jīng)頒布了針對(duì)環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)和人員的相關(guān)資質(zhì)管理辦法以及對(duì)違法違規(guī)行為的處罰措施，但我國的現(xiàn)狀仍然是不少環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)與委托單位存在千絲萬縷的利益關(guān)系。個(gè)別環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)受利益驅(qū)動(dòng)，順從客戶的意愿，把法律要求的獨(dú)立環(huán)評(píng)，完全變成客戶愿望的合理性論證，從而喪失客觀、公正、科學(xué)立場(chǎng)。［14］因此，不排除存在環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)和專家為了收取委托單位的“環(huán)評(píng)費(fèi)”而作出有失客觀公允判斷的可能性。另外，《中國環(huán)境影響評(píng)價(jià)當(dāng)中公眾參與的問題分析報(bào)告》指出，國家層面的規(guī)范性法律文件中并沒有針對(duì)參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)的公眾選擇進(jìn)行明確規(guī)定，所以實(shí)踐中“公眾”范圍的劃定與選擇一般由組織公眾參與的單位自行裁量決定。本文事件案例中也反映出以上問題?！赌戏饺?qǐng)?bào)》曾刊登了一則題為《隨機(jī)問卷避開村民找外來工？》的報(bào)道，報(bào)道指出花都垃圾焚燒廠選址環(huán)評(píng)單位和花都城管局的民調(diào)工作人員向村中的婦女、兒童、老人以及外來務(wù)工人員派發(fā)調(diào)查問卷，調(diào)查對(duì)象選取過于“隨機(jī)”和“隨意”，同時(shí)調(diào)查問卷的設(shè)計(jì)不合理，選址地周邊居民強(qiáng)烈反對(duì)。因此，后續(xù)環(huán)評(píng)報(bào)告的科學(xué)性和中立性受到公眾的質(zhì)疑，導(dǎo)致政府的公信力也受到一定影響。

（四）媒體的利益訴求。在鄰避事件中，作為重要的信息傳播渠道，媒體是政府與公眾的溝通橋梁。在處于轉(zhuǎn)型的中國社會(huì)中，媒體一方面繼續(xù)履行其傳統(tǒng)職能，另一方面，那些市場(chǎng)化相對(duì)充分的媒體又能抓住具體議題，成為社會(huì)抗?fàn)幍闹匾苿?dòng)力，甚至也是抗?fàn)幍钠脚_(tái)及其重要的存在形式。［15］中國媒體的分化現(xiàn)狀導(dǎo)致一部分媒體出于商業(yè)動(dòng)力，極力滿足大眾的需要，不斷追求自身利益，另一方面，作為政府的喉舌，媒體需要對(duì)輿論導(dǎo)向進(jìn)行有效控制，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定有序。但無論是哪一種媒體力量，均希望掌握話語權(quán)，擴(kuò)大自身影響力和輿論引導(dǎo)力。在鄰避事件中媒體承擔(dān)了維護(hù)公眾知情權(quán)、監(jiān)督政府、向政府表達(dá)公眾意見的任務(wù)?！赌戏饺?qǐng)?bào)》《南方都市報(bào)》《廣州日?qǐng)?bào)》《羊城晚報(bào)》《新快報(bào)》等多家地方媒體均對(duì)花都獅嶺垃圾焚燒廠的選址進(jìn)行過跟蹤報(bào)道，并將公眾最為關(guān)心的幾大疑問與相關(guān)方的回答詳細(xì)列出，體現(xiàn)了媒體追求話語權(quán)的利益訴求。

五 利益訴求沖突點(diǎn)

（一）潛在的對(duì)立

潛在的對(duì)立即沖突源，可對(duì)產(chǎn)生沖突的條件分為三類:溝通、結(jié)構(gòu)和個(gè)人因素。本文主要從溝通和個(gè)人因素的視角分析沖突源。從溝通的角度來看，地方政府往往因鄰避設(shè)施的危害性，害怕遭到當(dāng)?shù)鼐用駨?qiáng)烈反對(duì)而試圖將民眾排除在決策過程之外，使決策程序缺乏透明性、參與性和公正性。公眾參與機(jī)制的不完善使得當(dāng)?shù)卣墓帕κ艿酱驌簦妼?duì)政府的信任度降低。案例中，廣州城管委宣布垃圾焚燒項(xiàng)目首選地址在獅嶺鎮(zhèn)前進(jìn)村，對(duì)于獅嶺鎮(zhèn)居民來說是“一條空降而來的消息”。［16］政府未能與當(dāng)?shù)鼐用襁M(jìn)行充分溝通而宣布選址地，花都區(qū)政府與獅嶺鎮(zhèn)居民的溝通障礙顯然為之后的沖突升級(jí)埋下了伏筆。因此，從個(gè)人因素來看，居民抵制垃圾焚燒項(xiàng)目選址在自己家門口是正常的擔(dān)憂和抵觸，他們懼怕承擔(dān)項(xiàng)目帶來的環(huán)境污染和危害健康的風(fēng)險(xiǎn)。

（二）認(rèn)知和情感投入

在此階段，雙方有了情感投入，情緒會(huì)對(duì)行為產(chǎn)生影響，因此潛在的沖突源可能轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)沖突。繼2013年6月28日公布首選選址為獅嶺前進(jìn)村后，7月10日，廣州多個(gè)垃圾焚燒項(xiàng)目的開工時(shí)間公布，其中花都垃圾焚燒項(xiàng)目計(jì)劃于2014年6月18日開工，而獅嶺鎮(zhèn)居民對(duì)此表示完全不知情。當(dāng)?shù)卣谖磁c公眾充分溝通交流的情況下，連續(xù)發(fā)布涉及當(dāng)?shù)鼐用袂猩砝娴南?，該舉措徹底激怒了獅嶺鎮(zhèn)居民。

（三）應(yīng)對(duì)沖突的行為意向

沖突被雙方認(rèn)知后，人們就會(huì)產(chǎn)生應(yīng)對(duì)沖突的行為意向。行為意向并不等于行為，是指從事某種特定行為的決策。根據(jù)托馬斯（Thomas）1977年提出的解決沖突二維模型（見圖2），合作程度（一方愿意滿足對(duì)方愿望的程度）和武斷程度（一方愿意滿足自己愿望的程度）確定五類處理沖突的行為意向:競爭（在沖突中尋求自我利益的滿足，不考慮他人的影響）、合作（沖突雙方均希望滿足對(duì)方利益，并尋求相互受益的結(jié)果）、回避（退出沖突處境、既不滿足對(duì)方也不滿足自己利益）、遷就（為了維護(hù)相互關(guān)系，一方愿意作出犧牲）、折衷（雙方都放棄某些東西，共同分享利益，沒有贏家和輸家）。［17］

圖2 托馬斯沖突處理策略模式

一直以來，公眾與政府是鄰避事件中最主要的互動(dòng)主體。垃圾焚燒項(xiàng)目具有社會(huì)效益，能夠有效地緩解“垃圾圍城”問題，美化自然環(huán)境，政府為謀求大多數(shù)人的公共利益，只能讓少數(shù)人來承受該項(xiàng)目的負(fù)外部性。而這部分人群自然產(chǎn)生了相對(duì)剝奪感，他們擔(dān)心項(xiàng)目會(huì)破壞當(dāng)?shù)丨h(huán)境，影響自身健康，自己將承擔(dān)更多的風(fēng)險(xiǎn)，最終成為政策的犧牲者。因此，政府的“公利”與選址地居民的“自利”是兩者的利益矛盾。案例中公眾通過多種信息渠道傳播選址信息并集合各種力量進(jìn)行反對(duì)活動(dòng)，以建立QQ群、微信群、短信等方式擴(kuò)大反對(duì)群眾人數(shù)，并組織抗議活動(dòng)。很顯然，當(dāng)?shù)毓姴辉敢鉅奚约旱睦妫又诙A段投入的憤怒與不滿的情感使得公眾傾向于采取“競爭”的方式與政府對(duì)抗。

（四）行為

當(dāng)一個(gè)人試圖實(shí)現(xiàn)自己的愿望而采取行動(dòng)去阻止他人達(dá)到目標(biāo)或損害他人利益時(shí)，這時(shí)沖突已經(jīng)公開化。并且這是一個(gè)互動(dòng)過程，即一方采取行為，另一方作出反應(yīng)。而沖突行為的強(qiáng)度由輕到重的劃分如圖3所示。

圖3 沖突行為強(qiáng)度的連續(xù)體

在2013年7月15日和19日兩次上訪和游行中，雖然公眾的負(fù)面情緒達(dá)到頂峰，但行為仍保持克制，理性表達(dá)了希望政府另擇垃圾焚燒廠選址地的訴求。在19日花都區(qū)政府上訪中，花都區(qū)政府代表、環(huán)評(píng)專家與公眾代表舉行了談判協(xié)商，公眾代表將矛頭直指環(huán)評(píng)專家，認(rèn)為專家的理由和結(jié)論不合理。獅嶺鎮(zhèn)居民與環(huán)評(píng)專家的矛盾在游行期間得到體現(xiàn)——反對(duì)群眾聲稱:“32個(gè)專家，有31個(gè)專家贊成建廠，這些專家收了多少錢？眼睛都瞎了。廣州市政府請(qǐng)那些是什么專家來的？是考察什么的？”［18］可以看出，公眾對(duì)于專家存在一定偏見，認(rèn)為專家為追求經(jīng)濟(jì)利益會(huì)作出有失中立和客觀的判斷。但其沖突行為的強(qiáng)度也僅限于“公開的質(zhì)問”，少有“武斷的言語攻擊”。事實(shí)上，這是專家決策與民主參與的沖突表現(xiàn)——垃圾焚燒這一類技術(shù)決策本質(zhì)上是由權(quán)威的專業(yè)人士做出決策，不可否認(rèn)，我們必須依據(jù)這些科學(xué)知識(shí)和技術(shù)。雖然在形式上公眾能夠參與到技術(shù)問題的決策中，但公眾對(duì)于核心的知識(shí)問題卻仍然是外行，其中默會(huì)知識(shí)是阻礙因素，導(dǎo)致公眾與專家之間沒有形成良好的互動(dòng)方式。［19］

公眾在廣場(chǎng)聚集時(shí)情緒激昂，以“威脅”的方式向政府施加壓力。為防止事件升級(jí)，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，花都區(qū)政府向示威群眾反復(fù)表態(tài)“環(huán)評(píng)、社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估不通過、征地拆遷大部分群眾不滿意，垃圾焚燒項(xiàng)目絕不強(qiáng)行開工建設(shè)”，并開展接訪活動(dòng)，事后也組織了工作組進(jìn)村入戶，向村民進(jìn)行宣傳和解釋，同時(shí)也保證政府將充分聽取民眾意見，絕不會(huì)強(qiáng)行開工建設(shè)?；ǘ紖^(qū)政府從大局考慮采取了“遷就”行為，暫停了項(xiàng)目選址工作，暫時(shí)緩解了公眾的情緒，該事件因此得到緩和平息。

（五）結(jié)果

沖突雙方的行為會(huì)導(dǎo)致最后的結(jié)果?；ǘ紖^(qū)政府的妥協(xié)緩解了僵持局面，防止事態(tài)進(jìn)一步惡化。在此之后，廣州各大媒體均未對(duì)此次游行示威進(jìn)行報(bào)道，唯一發(fā)布相關(guān)消息的官方媒體是花都區(qū)當(dāng)?shù)氐膱?bào)紙《今日花都》，而關(guān)于此次事件的具體細(xì)節(jié)只能從網(wǎng)絡(luò)論壇中找到，信息極為碎片化，其可信度也值得深究?？梢?，即使在以爭奪話語權(quán)為主要利益的今天，對(duì)于媒體，也必須在維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、防止引起騷亂的前提下進(jìn)行報(bào)道。這是政府與媒體的職能與利益沖突，也是公共管理者值得思考的問題。在媒介發(fā)達(dá)的時(shí)代，信息公開的數(shù)量、范圍、程度都對(duì)政府的公信力起到至關(guān)重要的影響和作用。

在此之后花都區(qū)政府進(jìn)行了第三輪選址，擬選址赤坭鎮(zhèn)十八嶺，目前已進(jìn)入環(huán)評(píng)公示階段。案例中公眾一味地抵制項(xiàng)目，延遲了雙方溝通的進(jìn)程。花都垃圾焚燒廠也成為廣州進(jìn)展最緩慢的垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目，從績效角度來看是降低了組織績效。

六 治理措施及建議

以上研究發(fā)現(xiàn):在事件各個(gè)階段，利益相關(guān)者的利益沖突對(duì)事件本身起到推動(dòng)作用。因此，下文將針對(duì)各個(gè)利益方提出針對(duì)性的治理措施及建議，以期減少事件發(fā)生的概率或減少事件的規(guī)模和影響，防止事態(tài)進(jìn)一步惡化，實(shí)現(xiàn)公共利益和民眾利益的最大化。

（一） 政府

之所以會(huì)有鄰避事件的發(fā)生，其重要原因是公眾擔(dān)憂鄰避項(xiàng)目存在對(duì)自身健康以及生態(tài)環(huán)境存在現(xiàn)實(shí)危害和潛在風(fēng)險(xiǎn)。公眾渴求對(duì)項(xiàng)目信息有更多了解，然而，一些地方政府缺乏事前聽取民意的有效措施，未能與項(xiàng)目選址地居民進(jìn)行充分有效的溝通，將公眾排斥在公共決策程序之外的傳統(tǒng)政策運(yùn)行模式最終導(dǎo)致公眾無法對(duì)項(xiàng)目享有真正的知情權(quán)，故公眾產(chǎn)生了對(duì)政府的“不信任”態(tài)度，繼而引發(fā)強(qiáng)烈的抗議活動(dòng)。上文提到，“溝通”不良是沖突源之一，政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)信息公開，引入公眾參與機(jī)制，大方主動(dòng)歡迎作為利益相關(guān)者的公眾參與到鄰避項(xiàng)目的決策中來，完善協(xié)商民主。首先應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)信息公開。政府應(yīng)當(dāng)主動(dòng)公開關(guān)于鄰避項(xiàng)目的政策法規(guī)、選址規(guī)劃方案、技術(shù)方案、環(huán)境評(píng)估單位資質(zhì)、環(huán)境影響評(píng)估報(bào)告、項(xiàng)目運(yùn)營商的招標(biāo)書和投標(biāo)書等重要文件，在控制商業(yè)機(jī)密、個(gè)人隱私、可能引發(fā)社會(huì)騷亂的不良信息的前提下，對(duì)公眾公開的信息應(yīng)當(dāng)涉及到項(xiàng)目的方方面面，使公眾對(duì)項(xiàng)目有全面深入的認(rèn)識(shí)和了解。另外，政府應(yīng)當(dāng)完善決策程序。鼓勵(lì)公眾參與到項(xiàng)目的決策中，爭取將項(xiàng)目的選址、環(huán)評(píng)、風(fēng)評(píng)、征地、運(yùn)營等各個(gè)環(huán)節(jié)的決策都公開透明，讓公眾能夠?qū)σ徽壮绦蜻M(jìn)行監(jiān)督。召開民意征詢會(huì)或聽證會(huì)，讓公眾充分表達(dá)利益訴求和觀點(diǎn)建議，對(duì)于公眾的質(zhì)疑和反對(duì)要認(rèn)真聽取并給予及時(shí)、合理、科學(xué)的回應(yīng)，對(duì)于公眾的建議應(yīng)當(dāng)“取其精華”。各級(jí)政府應(yīng)當(dāng)用一種更包容開放的姿態(tài)歡迎公眾參與公共決策，以協(xié)商民主的方式推動(dòng)項(xiàng)目的發(fā)展。

（二） 公眾

作為現(xiàn)代公民應(yīng)當(dāng)明確權(quán)利與義務(wù)密切相關(guān)的關(guān)系，既然要求參與民主決策的權(quán)利，就必須承擔(dān)參與決策的責(zé)任和義務(wù)。公眾不能因?yàn)橄热霝橹鞯目贪逵∠蠖鴮?duì)垃圾焚燒項(xiàng)目產(chǎn)生本能性的抵觸情緒，應(yīng)當(dāng)對(duì)項(xiàng)目的技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)有清晰、客觀的認(rèn)識(shí)，力求在能力范圍之內(nèi)向當(dāng)?shù)卣蛯＜姨岢鼍哂锌茖W(xué)依據(jù)的質(zhì)疑和反駁，擺出相關(guān)證據(jù)以證明項(xiàng)目確實(shí)存在的缺陷。此外，理性公民不僅維護(hù)自身的利益，還應(yīng)當(dāng)從社會(huì)大局出發(fā)，維護(hù)公共利益。鄰避項(xiàng)目具有大范圍的、長遠(yuǎn)的公共利益，如果選址地居民一味地抵制“不要建在我家后院”，那么該項(xiàng)目勢(shì)必要“建在別人家后院”，這時(shí)反對(duì)群體可能會(huì)被孤立，反對(duì)聲音則顯得蒼白無力。因此，反對(duì)群眾應(yīng)當(dāng)認(rèn)真地看待垃圾處理問題，積極為政府獻(xiàn)計(jì)獻(xiàn)策，提出如何解決“垃圾圍城”的方案。廣州番禺的“反燒事件”則是一個(gè)很好的例子，反對(duì)群眾從抵制垃圾焚燒廠的目標(biāo)轉(zhuǎn)換為倡導(dǎo)垃圾分類，直接推動(dòng)廣州目前實(shí)行的垃圾分類政策。從鄰避效應(yīng)轉(zhuǎn)換為政策倡導(dǎo)是公民的進(jìn)步，它能夠使鄰避運(yùn)動(dòng)獲得更多的認(rèn)同者，促進(jìn)公眾與政府共同解決社會(huì)問題。

（三） 專家

公眾之所以會(huì)產(chǎn)生被專家的“欺騙感”，與專家和政府之間的關(guān)系不無聯(lián)系，政府將環(huán)評(píng)服務(wù)外包給環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)，支付一定的服務(wù)費(fèi)用是理所應(yīng)當(dāng)?shù)?，然而這容易被誤解為“專家為獲得經(jīng)濟(jì)利益而昧著良心做評(píng)估”。為避免環(huán)評(píng)專家因該誤解受到公眾的言語攻擊，建議公開專家的名單及個(gè)人履歷，使公眾知曉專家的利益立場(chǎng)，以便接受公眾監(jiān)督；公開政府與環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)的經(jīng)濟(jì)關(guān)聯(lián)文件，以證明專家是在合理的報(bào)酬范圍內(nèi)完成相應(yīng)的任務(wù)。為了防止專家的結(jié)論受到公眾質(zhì)疑，環(huán)評(píng)專家要使用通俗易懂的語言解釋項(xiàng)目專業(yè)術(shù)語，而專家自身也應(yīng)當(dāng)提升交流溝通能力，促進(jìn)與公眾之間的相互理解。另外，環(huán)評(píng)專家還應(yīng)當(dāng)向公眾充分說明項(xiàng)目中可能存在的安全問題。公開項(xiàng)目的缺陷和疏漏有利于向公眾證明環(huán)評(píng)報(bào)告的公正客觀。此外，個(gè)別專家本身的專業(yè)性也是應(yīng)注意的問題，政府在甄選專家時(shí)應(yīng)更科學(xué)，特別注意專家的專業(yè)專長與項(xiàng)目的匹配性。

（四） 媒體

媒體在宣傳黨和政府理念、解讀政府政策，促進(jìn)公眾參與、傳達(dá)民眾意愿，暢通官民互動(dòng)、引導(dǎo)輿論導(dǎo)向等方面發(fā)揮著重要作用。［20］在風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)下，媒體既是黨和政府的喉舌，也是監(jiān)督和批評(píng)政府的“社會(huì)喉舌”。在社會(huì)轉(zhuǎn)型期的中國，公眾和政府的風(fēng)險(xiǎn)建構(gòu)和感知日趨分裂，媒體應(yīng)當(dāng)承擔(dān)起“調(diào)停者”的角色，縮小官民對(duì)立，表達(dá)公眾的訴求，培養(yǎng)社會(huì)對(duì)話，完善社會(huì)治理。［21］因此，在推行鄰避項(xiàng)目時(shí)，作為黨和政府的“喉舌”，媒體應(yīng)當(dāng)積極主動(dòng)地宣傳垃圾焚燒項(xiàng)目的重要性和必要性，對(duì)焚燒技術(shù)進(jìn)行科普宣傳，向公眾普及相關(guān)的專業(yè)知識(shí)，減少公眾的誤解，消除公眾本能性的抵觸心理，使公眾更加容易接受項(xiàng)目的推行；而當(dāng)媒體扮演社會(huì)喉舌時(shí)，應(yīng)當(dāng)廣泛收集公眾的利益訴求，為公眾表達(dá)利益提供平臺(tái)和渠道，使當(dāng)?shù)卣軌虺浞致牭焦姷囊庖姟．?dāng)然，在此期間媒體應(yīng)當(dāng)建立專業(yè)主義范式，以中立者的身份表達(dá)自身的觀點(diǎn)，將事實(shí)真實(shí)還原，力求成為中立、公正、客觀的公共信息傳播平臺(tái)，促進(jìn)政府與公眾的良性溝通對(duì)話。

以上基于廣州市花都區(qū)垃圾焚燒事件，從利益相關(guān)者的視角，以斯蒂芬·羅賓斯五階段沖突理論為主線，對(duì)事件中各利益相關(guān)方的利益訴求及其之間的矛盾進(jìn)行了分析，發(fā)現(xiàn)政府與公眾、公眾與專家、政府與媒體之間的利益沖突不斷推動(dòng)事態(tài)的發(fā)展。基于此，本文提出了相應(yīng)的對(duì)策建議:政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)信息公開，引入公眾參與機(jī)制，與公眾進(jìn)行充分有效的溝通；公眾應(yīng)當(dāng)保持公民理性，承擔(dān)民主參與的義務(wù)，提出異議時(shí)要拿出客觀的依據(jù)，不能一味地抵制項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)更具社會(huì)責(zé)任感，使鄰避運(yùn)動(dòng)變?yōu)檎叱珜?dǎo)，協(xié)助政府共同維護(hù)社會(huì)公共利益；專家應(yīng)當(dāng)切實(shí)保持立場(chǎng)中立，加強(qiáng)與公眾交流，以通俗易懂的方式解釋專業(yè)術(shù)語，使公眾更易接受環(huán)評(píng)報(bào)告；媒體應(yīng)當(dāng)扮演好信息客觀傳播者和調(diào)停者的角色，還原事實(shí)，成為中立、公正、客觀的公共信息傳播平臺(tái)?？傊?，有效預(yù)防和處置應(yīng)對(duì)鄰避事件需要對(duì)各利益相關(guān)者的利益關(guān)切進(jìn)行切實(shí)了解和協(xié)調(diào)，通過各利益方協(xié)調(diào)合作來解決共同面對(duì)的問題，以實(shí)現(xiàn)公共利益和包容性發(fā)展。

注釋：

［1］《全國城鎮(zhèn)污水和生活垃圾處理設(shè)施建設(shè)“十二五”規(guī)劃出臺(tái)》，2012年5月8日，http：//news.xinhuanet.com/politics/2012-05/08/ c_123091759.htm，2016年5月5日。

［2］何艷玲：《“中國式” 鄰避沖突： 基于事件的分析》，《開放時(shí)代》2009年第12期。

［3］S.P.Robbins， T.Judge， Essentials of Organizational Behavior， Upper Saddle River： Prentice Hall， 2003.

［4］羅軍：《基于復(fù)雜社會(huì)網(wǎng)絡(luò)的企業(yè)員工知識(shí)分享行為研究》，博士學(xué)位論文，重慶大學(xué)，2013年。

［5］熊建、楊愛華：《基于利益相關(guān)者理論的群體性事件對(duì)策研究》，《北京航空航天大學(xué)學(xué)報(bào)》（社會(huì)科學(xué)版）2009年第21期。

［6］《花都垃圾焚燒廠首選獅嶺前進(jìn)村》，《廣州日?qǐng)?bào)》2013年6月28日。

［7］《區(qū)政府明確表態(tài)：決不會(huì)強(qiáng)行開工建設(shè)》，《今日花都》2013年7月21日。

［8］Max B.E. Clarkson， A Stakeholder Framework for Analyzing and Evaluating Corporate Social Performance， Academy of Management Review，1995.

［9］《關(guān)于加強(qiáng)區(qū)域重大建設(shè)項(xiàng)目選址工作嚴(yán)格實(shí)施房屋建筑和市政工程施工許可制度的意見》，2006年4月20日，http：//www.gov. cn/zwgk/2006-04/20/content_258423.htm，2016 年5月5日。

［10］侯光輝、王元地：《鄰避危機(jī)何以愈演愈烈——一個(gè)整合性歸因模型》，《公共管理學(xué)報(bào)》2014年第3期。

［11］何東霞：《廣州如何破解“垃圾圍城”？》，《工人日?qǐng)?bào)》2014年6月22日。

［12］張向和：《垃圾處理場(chǎng)的鄰避效應(yīng)及其社會(huì)沖突解決機(jī)制的研究》，博士學(xué)位論文，重慶大學(xué)，2010年。

［13］M.H.O'Hare， L.Bacow， D.Sanderson，F(xiàn)acility Siting and Public Opposition，New York：Van Nostrand Reinhold， 1983.

［14］《環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)將與政府部門“完全脫鉤、徹底脫利”》，《人民日?qǐng)?bào)》2008年11月5日。

［15］黃煜、曾繁旭：《從以鄰為壑到政策倡導(dǎo)——中國媒體與社會(huì)抗?fàn)幍幕ゼつＪ健罚缎侣剬W(xué)研究》 2011年第109期。

［16］馮蕓清：《廣州花都垃圾焚燒廠選址爭議不斷 政府公信力誰說了算？》，2014年9月13日，http：//gd.people.com.cn/n/2014/0913/ c123932-22298433.html，2016年5月5日。

［17］斯蒂芬：《組織行為學(xué)》，《經(jīng)濟(jì)理論與經(jīng)濟(jì)管理》2005年第3期；Kenneth W.Thomas，Louis R.Pondy， Kenneth W.Thomas，“Toward an ‘Intent’Model of Conflict Management Among Principal Parties”，Human Relations， 1977， 30（12），pp.1089-1102.

［18］《獅嶺萬人游行抗議建造垃圾焚燒廠》，2013年10月3日，http：//www.rfa.org/mandarin/ yataibaodao/renquanfazhi/yf-07162013103311.html，2016年5月10日。

［19］譚笑：《技術(shù)問題決策中的專家話語和公眾話語——柯林斯〈重思專能〉的方案》，《開放時(shí)代》2014年第6期。

［20］李永政、王李霞：《鄰避型群體性事件實(shí)例分析》，《人民論壇》2014年第1期（中旬刊）。

［21］曾繁旭、王宇琦 《風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)語境與媒體“再專業(yè)化”》，《青年記者》2015年第1期。

責(zé)任編輯 余 茜

中圖分類號(hào)：D669

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1006-0138（2016）04-0090-08

基金項(xiàng)目：廣東省哲學(xué)社會(huì)科學(xué)規(guī)劃度項(xiàng)目“安全生產(chǎn)應(yīng)急能力評(píng)價(jià)指標(biāo)體系研究”（GD10YGL03）；廣東省科技計(jì)劃項(xiàng)目“復(fù)雜災(zāi)害條件下基于脆弱性風(fēng)險(xiǎn)分析的廣東大城市綜合應(yīng)急能力評(píng)估關(guān)鍵技術(shù)及其應(yīng)急能力建設(shè)路徑研究”（粵科函規(guī)財(cái)字2014807）；廣州市哲學(xué)社會(huì)科學(xué)規(guī)劃項(xiàng)目“社會(huì)管理創(chuàng)新視閾下基于新型城市化發(fā)展的廣州城市綜合應(yīng)急能力評(píng)價(jià)及其應(yīng)急能力建設(shè)路徑研究”（13G53）

作者簡介：盧文剛，暨南大學(xué)應(yīng)急管理學(xué)院應(yīng)急管理系主任、副教授，廣州市，510632；黎舒菡，暨南大學(xué)應(yīng)急管理學(xué)院研究生，廣州市，510632。