蔣　源　龔致宇　馬昌焜

(中南大學商學院，湖南　長沙　410083)

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我國農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市流轉(zhuǎn)探究

蔣源龔致宇馬昌焜

(中南大學商學院，湖南長沙410083)

摘要：改革開放以來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)蓬勃發(fā)展，農(nóng)村集體經(jīng)營建設性用地流轉(zhuǎn)交易中暴露出的監(jiān)管缺失、手續(xù)繁瑣、損害農(nóng)民利益等問題愈來愈明顯，因此，2013年以來，中央推動農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地交易逐步并入城市建設用地市場，最終建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場，政府在全國選取了33個縣進行試點。本文選取了試點中出現(xiàn)的較有代表性的改革模型進行比較，分析利弊，并對于未來農(nóng)村集體經(jīng)營建設性用地的改革提供建議。

關鍵詞：農(nóng)村集體經(jīng)營建設用地；土地流轉(zhuǎn)；土地改革

一、集體經(jīng)營性建設用地入市流轉(zhuǎn)方式及案例

通過對于試點情況的調(diào)查和資料搜集整理，我們發(fā)現(xiàn)在試點的地區(qū)中，主要的交易方式有市場交易、競拍出讓、成立管理公司出讓等，而主要的使用權(quán)轉(zhuǎn)讓方式有土地租賃、土地入股、土地信托等。

市場交易是指農(nóng)村集體經(jīng)營性建設土地直接進入當?shù)赝恋亟灰资袌鲞M行流轉(zhuǎn)。例如上海市松江區(qū)在2016年2月頒發(fā)了集體經(jīng)營性建設用地入市“1+5”配套文件。根據(jù)文件，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市實行與國有建設用地同等入市制度，在上海市統(tǒng)一的土地交易市場內(nèi)進行，實施統(tǒng)一規(guī)則、統(tǒng)一平臺、統(tǒng)一監(jiān)管。通過對上海市規(guī)劃和國土資源管理局和上海土地交易市場的公告文件的瀏覽，上海市農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地的入市流程如圖1：

圖1　土地出讓流程圖

以此次上海市松江區(qū)永豐街道新城主城H單元H30-01號地塊(農(nóng)村集體建設用地)轉(zhuǎn)讓為例，此次農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地使用權(quán)掛牌出讓的出讓人為上海市松江區(qū)永豐地區(qū)農(nóng)民集體經(jīng)濟聯(lián)合社。

根據(jù)出讓公告規(guī)定，中華人民共和國境內(nèi)的自然人、法人和其他組織，除法律、法規(guī)另有規(guī)定外，均可申請參加競買。競買方式既可以獨立競買也可以聯(lián)合競買。此次土地出讓總共有3家合格競買人：上海松江新城建設工程服務有限公司、上海松江方松建設投資有限公司、上海新松江置業(yè)(集團)有限公司。

此次競買保證可以通過兩種方式提供：保證金形式和保函形式。保證金或保函保額為人民幣2726萬元。

此次土地出讓于2016年2月3日在上海土地交易市場競買成功，競得人為上海松江新城建設工程服務有限公司，起始價格和成交價格均為5452萬元。

特點：此次上海市農(nóng)村集體經(jīng)營建設用地流轉(zhuǎn)直接采用上海市國有建設用地流轉(zhuǎn)法規(guī)，做到“一步”入市，政府無需花費大量精力準備指導辦法。

競拍出讓則是指土地通過競標或者拍賣的方式進行流轉(zhuǎn)。例如2015年11月在甘肅省隴西縣舉行的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市試點工作首次交易會上，鞏昌鎮(zhèn)農(nóng)機修配站的4畝集體經(jīng)營性建設用地，從120萬元起拍，經(jīng)多輪競標人激烈爭奪，最終以214萬元的價格成功出讓。

成立管理公司出讓是指成立管理公司統(tǒng)一管理該地區(qū)農(nóng)村經(jīng)營性集體建設用地來進行土地流轉(zhuǎn)的方式，該種方式多用于當?shù)丶w經(jīng)營性建設用地單個地塊較小、土地較為分散需要整合的情況。例如2016年2月四川郫縣掛牌成交當?shù)氐诙诩w經(jīng)營性建設用地，該宗地位于郫縣三道堰鎮(zhèn)程家船村十四社，入市主體為“郫縣程家船資產(chǎn)管理有限公司”，面積14.9437畝，規(guī)劃用途為村莊產(chǎn)業(yè)用地。

圖2　成立管理公司的土地出讓流程

2016年2月6日，郫縣掛牌成交第二宗集體經(jīng)營性建設用地，將零星、分散的集體經(jīng)營性建設用地調(diào)整集中入市的途徑。該地位于郫縣三道堰鎮(zhèn)程家船村十四社，入市主體為“郫縣程家船資產(chǎn)管理有限公司”，面積14.9437畝，規(guī)劃用途為村莊產(chǎn)業(yè)用地，成交價73.33萬元/畝，總價1095.82萬元。

根據(jù)《郫縣農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市收益分配指導意見》，郫縣確定該宗入市土地增值收益分配以“二八開”為基準原則。將20%的土地收益按股東人數(shù)進行現(xiàn)金分配；余下的80%作為集體公積金和公益金，其中50%作為集體資產(chǎn)管理公司公積金，用作村級資產(chǎn)再投資和公共資源配套優(yōu)化，并在公司股權(quán)中量化到股東，另外30%作為公益金，用于村級公共福利。

特點：突破土地區(qū)位束縛，釋放潛在價值

郫縣能夠突破土地區(qū)位條件的束縛，農(nóng)民集體將增加掛鉤指標流轉(zhuǎn)與集體建設用地使用權(quán)抵押、作價入股等方式結(jié)合起來，盤活并凸顯了當?shù)氐募w建設用地價值，釋放較大的土地價值，因此農(nóng)民集體通過流轉(zhuǎn)獲得更大的收益。

在此對于這三種的交易方式在組成要素、參與方地位、優(yōu)缺點這些方面進行了比較(表1)。

表1　土地出讓方式比較

堅持公有制為主體，是我們進行農(nóng)村經(jīng)營性建設用地改革的根本依據(jù)，因此對于土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓主要包含土地租賃、土地入股、土地信托這幾種方式。

土地租賃是指以租賃方式使集體經(jīng)營性建設用地入市。例如2015年12月山西省澤州縣通過土地租賃方式向科沃商貿(mào)有限公司出租了23.5畝集體經(jīng)營性建設用地，租賃期限20年，每年租金為11.75萬元。

土地入股則指以土地使用權(quán)參與土地使用公司股份，以此使土地入市的方法。例如2015年5月四川省內(nèi)江市東興區(qū)柳橋鄉(xiāng)敬老院與四川華西綠舍精城建材有限公司正式簽訂了《內(nèi)江市東興區(qū)柳橋鄉(xiāng)集體建設用地使用權(quán)作價(入股)聯(lián)營合同》，將敬老院集體建設用地成功作價聯(lián)營，土地作價聯(lián)營面積25.02畝，聯(lián)營年限15年，作價聯(lián)營價格129萬元。

土地信托是針對以信托方式將土地委托給信托機構(gòu)或者資產(chǎn)管理公司管理。雖然現(xiàn)在暫無集體經(jīng)營性建設用地入市改革試點使用嚴格意義上的信托方式，但是根據(jù)之前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)改革的嘗試，土地信托擁有較好的可行性。

二、目前集體經(jīng)營性建設用地流轉(zhuǎn)過程中存在的問題

(一)信息不對稱增加交易風險

土地流轉(zhuǎn)交易的一方如果能夠利用多于另一方的信息使自己受益而對方受損時，信息劣勢的一方便難以順利地做出買賣決策，于是價格便隨之扭曲，并失去了平衡供求、促成交易的作用，進而導致市場效率的降低。

(二)收益分配不合理

現(xiàn)行的集體建設用地流轉(zhuǎn)中的收益分配，基本上是誰流轉(zhuǎn)、誰受益。因集體經(jīng)營性建設用地所有權(quán)人是集體，農(nóng)戶個人難以真正從中受益。

(三)土地流轉(zhuǎn)效率有待提高

根據(jù)《2015中國國土資源公報》，截至2015年底，中國完成了69宗758.33畝農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市。平均每宗交易涉及土地面積接近11畝。

村鎮(zhèn)當?shù)赝恋卣w處于分割狀態(tài)，單獨交易為主。想獲得大量經(jīng)營性建設用地的企業(yè)團體有時候不得不面對土地分別拍賣競價的過程，變相增加了交易成本，降低流轉(zhuǎn)效率。村鎮(zhèn)政府對庫存土地利用率需要更好規(guī)劃，加快土地整體入市。

(四)尋租環(huán)節(jié)減少出讓方收益

現(xiàn)在的集體所有制在很多地方是村長、村委會決定，集體所有權(quán)的產(chǎn)權(quán)不太清楚。此外，制度上對能否抵制各強行征收行為不明確，在地方土地財政利益驅(qū)動下，可能濫用職權(quán)來進行尋租，獲取非法的收益。在土地流轉(zhuǎn)過程，村鎮(zhèn)政府、中介機構(gòu)、投資者都易產(chǎn)生尋租行為。

三、針對流轉(zhuǎn)過程中存在問題的解決方案

(一)建立土地分級定價制度

為了保證土地價格的真實，試點地區(qū)可以參考郫縣的做法，將農(nóng)村經(jīng)營性建設用地按照土地位置、土地用途、土地大小等標準分為一類、二類、三類三個級別分別定價，防止土地交易中因信息不對稱出現(xiàn)欺詐或使土地所有集體的利益受到損傷。

(二)建立以土地交易所、土地管理公司方法為主的，零星拍賣為輔的農(nóng)村集體 經(jīng)營性建設用地流轉(zhuǎn)方案。

針對中大型城市、經(jīng)濟較發(fā)達地區(qū)，可以使用或建立大型的土地交易市場進行土地流轉(zhuǎn)；針對中小城市，可以建立一家或多家土地管理公司，或使用該省、自治區(qū)的土地交易市場進行土地流轉(zhuǎn)；針對因特殊情況產(chǎn)生的單片地塊，可以采用普通拍賣的方式進行流轉(zhuǎn)。

(三)政府積極參與土地流轉(zhuǎn)的過程

完善或建立一套覆蓋土地流轉(zhuǎn)全過程的法律援助及糾紛處理制度，包括：交易前的現(xiàn)場勘查答疑，交易過程中合同訂立的指導，交易后地塊使用的輔助和爭議糾紛的復議、仲裁、訴訟的一整套體系。

(四)建立健全監(jiān)管監(jiān)督機制

首先，完善以各地國土資源部門為監(jiān)管主體，土地出讓全過程為監(jiān)管客體的行政監(jiān)管機制：對于區(qū)域性的交易所由省、直轄市、自治區(qū)一級的國土資源廳進行監(jiān)管；對于各地成立的土地管理公司，公司日常經(jīng)營按照《公司法》等法規(guī)接受工商稅務等部門監(jiān)管，但公司的土地出讓交易歸各地國土資源局監(jiān)管并且每次出讓前需要報備；對于普通拍賣方式，由各地國土資源局進行監(jiān)管，在出讓前需向國土資源部門進行申報審核。其次，允許土地出讓方、土地需求方及其他組織個人進行自律性監(jiān)管和第三方監(jiān)督。

四、結(jié)語

綜上所述，各地的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地試點取得了重大的突破，探索出了許多適合當?shù)亟?jīng)濟社會條件的流轉(zhuǎn)模式，取得了良好的經(jīng)濟效益。但同時我們也不能忽視試點過程中出現(xiàn)的一些監(jiān)管漏洞、權(quán)力尋租等問題。一定要加強土地流轉(zhuǎn)中相關法律法規(guī)的建設，確保集體權(quán)益得到有效的保護，避免各種矛盾糾紛的產(chǎn)生，保證土地流轉(zhuǎn)制度的順利建立，從而緩解建設用地的緊張現(xiàn)象，提高集體收益，保障農(nóng)村集體的各項土地合法權(quán)益，從根本上保證農(nóng)村集體土地市場的未來發(fā)展道路更加長遠和穩(wěn)健。

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