王 政

(中國環(huán)境管理干部學院，河北 秦皇島 066102)

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禁牧休牧監(jiān)管立法的分析與探討

王 政

(中國環(huán)境管理干部學院，河北 秦皇島 066102)

摘要：禁牧休牧已成為保護和培育生態(tài)植被的一種主要方式，是遏制草原荒漠化的有效手段。相對于禁牧休牧的制度需求，其監(jiān)管立法卻存在諸多問題需要完善，本文從立法層級、監(jiān)管體制、法律責任等方面分析了禁牧休牧監(jiān)管立法中存在的問題，著重論述其完善途徑，并提出了相應的立法建議。

關鍵詞：禁牧；休牧；立法層級；監(jiān)管體制；法律責任

1禁牧休牧的監(jiān)管現(xiàn)狀及問題分析

當前，禁牧休牧已成為保護和培育生態(tài)植被的一種主要方式，是遏制草原荒漠化的有效手段[1-4]。一般認為，禁牧是指為實現(xiàn)草原植被恢復正常水平而對草原實行全面禁止放牧利用的保護措施[2]。禁牧相對時限較長，通常不低于一年。休牧是指為保護牧草正常生長和繁殖，在春季牧草返青期和秋季牧草結(jié)實期實行季節(jié)性禁止放牧利用或在整個植物生長期禁止放牧利用的措施，休牧的時限通常不高于一年[3]。截至目前，禁牧休牧制度在全國各地已經(jīng)實施了十多年，已有1 250個縣實施禁牧休牧制度[5]。禁牧休牧制度的實施提高了草原植被覆蓋率，有效保護了區(qū)域內(nèi)生物資源，恢復了山地沙地的水源涵養(yǎng)功能。

雖然禁牧休牧制度的實施取得了很好的生態(tài)效益，但在實施中也出現(xiàn)了一些問題。首先是偷牧現(xiàn)象普遍，牧民多存僥幸心理，違反禁牧休牧規(guī)定的案件多發(fā)，據(jù)2014年全國草原違法案件統(tǒng)計分析報告[6]，違反禁牧休牧規(guī)定的案件數(shù)量是發(fā)案數(shù)量最多的案件類型，占發(fā)案總數(shù)的78.4%，遠遠超過其它草原違法案件數(shù)量的總和(表1)。其次是執(zhí)法與監(jiān)管不力，一方面雖然大多數(shù)地方已經(jīng)有了禁牧休牧的專職執(zhí)法隊伍，但還沒有建立起完善的監(jiān)管體制，不能適應建立禁牧休牧長效機制的需要，另一方面由于法律法規(guī)的不健全，在實際執(zhí)法過程中，往往出現(xiàn)執(zhí)法不規(guī)范、違法執(zhí)法的現(xiàn)象，對偷牧現(xiàn)象存在一定的姑息態(tài)度。

出現(xiàn)上述問題的根本原因是立法不足所導致的規(guī)則缺失和監(jiān)管體制的不完善，以及規(guī)則的剛性不足。相對于禁牧休牧的制度需求，其監(jiān)管立法存在著諸多問題急需完善，本文將從立法層級、監(jiān)管體制、法律責任等方面分析禁牧休牧監(jiān)管立法中存在的問題，著重論述其完善途徑，并提出相應的立法建議。

2提升立法層級，完善地方立法

從2011年至今，違反禁牧休牧制度的案件數(shù)量都占到草原違法案件3/4以上的比例[7-9]，如表2所示，禁牧休牧制度的深入實施對高位階立法的需求已刻不容緩。

2.1由《草原法》全面規(guī)范禁牧休牧制度

針對禁牧休牧這一草原生態(tài)植被保護的基本制度，作為調(diào)整各主體利用和保護草原過程中發(fā)生的各類法律關系的基本法[10]，《草原法》自然應有全面完整的規(guī)定，但遺憾的是，《草原法》僅在第47條對實行禁牧休牧制度作出了原則性規(guī)定，未對禁牧休牧的監(jiān)管體制、違反禁牧休牧規(guī)定行為的查處和法律責任作出具體明確的規(guī)定。如果說2002年修訂《草原法》時，禁牧休牧在各地施行的時間還不長，積累的經(jīng)驗還不足，《草原法》授權(quán)由國務院或者省級政府制定禁牧休牧的具體辦法，尚具有一定的合理性的話[11]，禁牧休牧制度在各地實施了十多年之后，顯然應在《草原法》修訂時，對禁牧休牧制度作出全面規(guī)范。

表1　2014年各類草原違法案件發(fā)案情況Table 1　All kinds of grassland illegal cases in 2014

表2　2011-2014年違反禁牧休牧規(guī)定案件占發(fā)案總數(shù)的比例Table 2　The proportion of the case of violation of grazing prohibition and resting grassland among thetotal number of cases from 2011 to 2014

2.2制定禁牧休牧的行政法規(guī)

制定全國性的禁牧休牧立法，修改《草原法》是最佳路徑，如果短期無法完成《草原法》的修訂，則退而求其次，可以由國務院制定有關禁牧休牧的行政法規(guī)，或者由農(nóng)業(yè)部亦或由農(nóng)業(yè)部與國家林業(yè)局聯(lián)合制定禁牧休牧的部門規(guī)章。但考慮到部門規(guī)章在行政處罰設定上的局限性，以及部門制定規(guī)章中容易凸顯部門利益，則還是由國務院制定行政法規(guī)為宜，同時也可將禁牧休牧與劃區(qū)輪牧、草畜平衡等制度一起規(guī)定[12]。由于行政法規(guī)的效力高于其它各級行政部門制定的行政法律文件，效力及于全國范圍，可以設定除限制人身自由以外的行政處罰，可以設定除限制人身自由和凍結(jié)存款、匯款以外的行政強制措施，立法權(quán)限較大，有充足的立法資源[13]，因此，由國務院制定禁牧休牧的具體辦法可以滿足禁牧休牧制度深入實施的立法需求，也是國務院貫徹草原法已有規(guī)定的職責所在。

2.3完善地方立法

在制定全國性立法的同時，也應加緊完善地方立法，制定地方性法規(guī)。因為地方性法規(guī)可以設定查封場所、設施或者財物以及扣押財物的行政強制措施，也可以設定除限制人身自由、吊銷企業(yè)營業(yè)執(zhí)照以外的行政處罰，同樣能夠滿足禁牧休牧制度實施的立法需求。相比較而言，地方政府規(guī)章和部門規(guī)章由于立法權(quán)限較小，不能完全滿足禁牧休牧制度深入實施的立法需求。

值得注意的是，實施禁牧休牧制度的設區(qū)的市均可制定地方性法規(guī)，以解決地方的現(xiàn)實問題?！瓣P于修改《立法法》的決定”已在2015年3月15日十二屆全國人大三次會議上通過。此次《立法法》修改的一個重要內(nèi)容就是“授予設區(qū)的市地方立法權(quán)”。目前，中國設區(qū)的市有284個，按照修訂前《立法法》規(guī)定，享有地方立法權(quán)的僅有49個。此次《立法法》修改賦予設區(qū)的市地方立法權(quán)，意味著具有地方立法權(quán)的市擴大到284個。同時，修改后的《立法法》還明確了地方立法權(quán)限和范圍，明確設區(qū)的市可以對“城鄉(xiāng)建設與管理、環(huán)境保護、歷史文化保護等方面的事項”制定地方性法規(guī)，而禁牧休牧當然屬于環(huán)境保護方面的事項。

同時，民族自治地方(自治區(qū)、自治州、自治縣)更應充分運用民族自治地方的立法權(quán)，特別是立法變通權(quán)，制定更具有民族特點的禁牧休牧法律制度，彰顯立法的針對性[14]。

但要特別注意的是，在立法過程中，特別是低位階法的制定過程中，要注意立法資源的合理利用。如果上位法中沒有禁牧休牧的系統(tǒng)規(guī)定，則下位法可考慮根據(jù)具體情況制定有關專門法規(guī)；如果上位法已有較為全面的規(guī)定，而下位法應主要進行針對性的補充或運用民族自治地方立法權(quán)進行需要的變通，并納入下位法的草原或林業(yè)單項立法或生態(tài)環(huán)境綜合立法之中，而不必要制定禁牧休牧的專門性立法，因為那樣勢必會在立法文件中大量重復上位法的已有規(guī)定，徒然浪費立法資源而已[15]。

3構(gòu)建有效的禁牧休牧監(jiān)管體制

禁牧休牧監(jiān)管體制是指對禁牧休牧監(jiān)管的職責和權(quán)力分配的方式和組織制度，其要解決的是由誰來進行監(jiān)管、按照何種方式進行監(jiān)管以及由誰來對監(jiān)管效果負責和如何負責的問題。由于歷史發(fā)展、政治經(jīng)濟狀況、民族文化等各方面的差異，各地在禁牧休牧監(jiān)管體制上也存在著一定的差別。

筆者認為，禁牧休牧監(jiān)管體制改革完善的原則應包括合法性原則、效率原則、權(quán)責一致原則、因地制宜原則。禁牧休牧監(jiān)管體制的完善首先要遵循合法性原則，即監(jiān)管主體的確定要遵循現(xiàn)有的法律法規(guī)，體制改革要在現(xiàn)有法律框架內(nèi)開展，同時完善的監(jiān)管體制要通過地方立法引領并確定下來。效率原則就是要使得監(jiān)管主體有充足的執(zhí)法資源與監(jiān)管資源。權(quán)責一致原則即監(jiān)管者所擁有的權(quán)力應當與其所承擔的責任相適應。因地制宜原則就是監(jiān)管體制的完善要充分考慮各地政治經(jīng)濟狀況、生態(tài)植被分布、民族或地方習慣等因素。

在目前的禁牧休牧監(jiān)管體制中，可以從橫向和縱向兩個角度展開討論。從橫向看，由于禁牧休牧主要涉及生態(tài)植被保護和水土保持工作，依據(jù)目前的立法及政策措施來看，主要由草原、林業(yè)主管部門負責。草原主管部門一般將禁牧休牧的執(zhí)法權(quán)配置在草原監(jiān)理機構(gòu)，因為《草原法》第五十六條規(guī)定了草原監(jiān)理機構(gòu)負責草原法律、執(zhí)行情況的監(jiān)督檢查，以及對違反草原法律、法規(guī)的行為進行查處。林業(yè)主管部門則一般將禁牧休牧的執(zhí)法權(quán)配置在森林公安部門，因為森林公安是具有武裝性質(zhì)的兼有刑事執(zhí)法和行政執(zhí)法職能的專門保護森林及野生動植物資源、保護生態(tài)安全、維護林區(qū)社會治安秩序的重要力量[16]。也有很多地方跨部門成立了禁牧休牧領導小組，由市(縣)領導擔任組長，領導小組下設辦公室，辦公室一般設在農(nóng)牧局、林業(yè)局或森林公安局，同時下設禁牧聯(lián)合執(zhí)法大隊或督查隊，由相關職能部門抽調(diào)人員組建一個禁牧執(zhí)法大隊[17]。筆者認為，在草原、林業(yè)資源均較為豐富的地區(qū)應設置綜合執(zhí)法機構(gòu)為宜，綜合執(zhí)法機構(gòu)應從農(nóng)牧、林業(yè)等部門抽調(diào)專職工作人員，在政府領導下開展工作，代表政府對轄區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)禁牧休牧工作進行指導、建立并實施禁牧休牧區(qū)域的巡查制度、舉報制度和情況通報制度，加強對禁牧休牧工作的監(jiān)督檢查，具體實施行政處罰、行政強制措施。

在對禁牧休牧的縱向監(jiān)管上，主要問題是鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府的地位和作用。由于違反禁牧休牧制度的違法行為主要發(fā)生在鄉(xiāng)村區(qū)域，實行禁牧休牧制度的地區(qū)往往面積較大，從縣城到偏遠鄉(xiāng)鎮(zhèn)有的車程就得兩個小時，顯然無法依靠市(縣)政府的職能部門高效執(zhí)法[18]。因此，各地的禁牧休牧工作中，往往規(guī)定鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府具體負責轄區(qū)內(nèi)禁牧休牧的組織實施工作，或直接規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)為禁牧休牧工作的直接責任主體，鄉(xiāng)(鎮(zhèn))長為第一負責人，主管副職為主要責任人，各村支部書記或村主任為本村禁牧工作第一責任人[19]。如此，則將鄉(xiāng)(鎮(zhèn))規(guī)定為禁牧的責任主體，將農(nóng)牧、林業(yè)等職能部門規(guī)定為禁牧休牧的監(jiān)督機構(gòu)。對這一監(jiān)管體制實務中有不少爭議。主要是將鄉(xiāng)(鎮(zhèn))規(guī)定為禁牧休牧的責任主體，依據(jù)權(quán)責一致的原則，也應相應地賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府以包括行政處罰權(quán)在內(nèi)的執(zhí)法權(quán)。但農(nóng)牧、林業(yè)等職能部門擁有法律賦予的包括行政處罰權(quán)在內(nèi)的執(zhí)法權(quán)，而鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府并沒有被《草原法》或《森林法》賦予行政處罰權(quán)等執(zhí)法權(quán)。解決這一問題可能路徑有兩種，一是在地方性法規(guī)中賦予鄉(xiāng)(鎮(zhèn))以行政處罰權(quán)等執(zhí)法權(quán)，如《寧夏回族自治區(qū)禁牧封育條例》第二十二條、第二十三條的規(guī)定；另一種方法是采取委托執(zhí)法的方式，如《吉林省封山禁牧管理條例》第五條的規(guī)定。如采取地方性法規(guī)直接賦權(quán)的方式，應注意賦權(quán)的權(quán)限，原則上應以給予警告(申誡罰)、處以罰款(財產(chǎn)罰)為限，鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府應辦理《罰沒許可證》，如采取委托執(zhí)法的方式，則必須由農(nóng)牧、林業(yè)等職能部門與鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府簽訂委托執(zhí)法協(xié)議[20]。同時，不管采取哪種方式，都應加強鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府的執(zhí)法能力建設，對執(zhí)法人員進行培訓，執(zhí)法人員應持有執(zhí)法證件。

4完善法律責任，強化監(jiān)管措施

禁牧休牧制度作為一項設定禁止性義務的法律制度，需要相應的設置法律責任和監(jiān)管措施，沒有一定的違法成本，完全寄希望于義務主體的自覺履行，顯然是不現(xiàn)實的[21]。在我國，行政違法責任主要體現(xiàn)在行政處罰的設定上。從脆弱的草原生態(tài)環(huán)境和違法行為多發(fā)的現(xiàn)狀出發(fā)，有必要提高違法成本，遏制禁牧休牧違法行為的高發(fā)態(tài)勢。提高違法成本的兩個思路，一是增加罰款的數(shù)額，二是增加行政處罰的種類。同時，為及時制止違法行為，又需要設定行政強制措施，以強化監(jiān)管。

4.1關于罰款數(shù)額的設定

當前各地的地方立法中，對禁牧休牧的行政處罰種類主要是罰款，在罰款數(shù)額上，各地規(guī)定不等。通過增加罰款的數(shù)額，固然能提高違法成本，但筆者認為，對禁牧休牧的初次違法行為不應處以過高的處罰，在禁牧休牧區(qū)放牧或者散放牲畜的，應處以每只(頭)牲畜三十元以上一百元以下罰款為宜，當然各地需要根據(jù)當?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展實際和生態(tài)植被的現(xiàn)狀，對行政處罰裁量權(quán)予以細化和量化，并將細化、量化的行政裁量標準予以公布并執(zhí)行。

增加罰款的數(shù)額，應設置在對屢犯的處罰上，即對多次違反禁牧休牧規(guī)定、屢教不改者，因其主觀惡意較重，為遏制其違法行為，應增加罰款數(shù)額[22]。筆者認為，考慮到禁牧休牧違法行為的實際情況、對生態(tài)環(huán)境的破壞程度和牧民的生活現(xiàn)狀，應適用加倍處罰的規(guī)定，具體條文可規(guī)定為：“在禁牧休牧區(qū)放牧或者散放牲畜而受到罰款行政處罰兩次以上的，做出處罰決定的部門可以在上一次罰款金額基礎上加一倍進行處罰”。

4.2關于增加沒收牲畜的行政處罰

在對禁牧立法的調(diào)研中，執(zhí)法人員都有意愿加大處罰力度，增加沒收牲畜的處罰種類。在現(xiàn)有立法中并無沒收牲畜的處罰，而一些縣、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))的紅頭文件居然設定了沒收牲畜的行政處罰，這顯然是違法的。那是否應當設置沒收牲畜的行政處罰呢？

有觀點認為：應當在地方立法中設置沒收牲畜的行政處罰，而且這是有上位法的法律依據(jù)的。因為依照《草原法》第六十七條的規(guī)定，在特定草原，如荒漠、半荒漠和嚴重退化、沙化、鹽堿化、石漠化、水土流失的草原，以及生態(tài)脆弱區(qū)的草原，從事采挖植物或者其他破壞草原植被的活動，執(zhí)法部門在罰款的同時可以沒收非法財物。這里所說的破壞草原植被的活動應包括放牧活動[23]。實行禁牧休牧的草原，也正是嚴重退化、沙化、鹽堿化、石漠化的草原和生態(tài)脆弱區(qū)的草原。對這一行為的處罰包括“沒收非法財物”，即沒收違法行為人用于違法活動的物品，在違反禁牧休牧制度的行為中“非法財物”就是在禁牧休牧區(qū)域的放牧牲畜。

以上是通過法律解釋的方法來認定違反禁牧休牧可以沒收牲畜，但這一解釋是存在問題的。首先，《草原法》第六十七條是針對該法第四十九條而設置的法律責任，第四十九條是禁止在特定草原，如荒漠、半荒漠和嚴重退化、沙化、鹽堿化、石漠化、水土流失的草原，以及生態(tài)脆弱區(qū)的草原，從事采挖植物或者其它破壞草原植被的活動。而關于禁牧休牧制度是規(guī)定在第四十七、四十八條。因此，依體系解釋的方法來看，對違反禁牧休牧的違法行為適用《草原法》第六十七條是錯誤的。

其次，《草原法》第六十七條規(guī)定的是沒收“非法財物”，關于“非法財物”，一般認為應是指違法者從事違法活動的違法工具、物品和違禁品，但也有人認為非法財物還應包括與構(gòu)成違法行為有關的物品，而與構(gòu)成違法行為有關的物品的解釋則非常模糊。對此，筆者認為，應以文義解釋為基本方法，“非法財物”應包括非法占有的財物，如無采伐許可證而采伐的林木即為非法占有的財物，也應包括違禁品，如國家法律法規(guī)明文禁止生產(chǎn)、加工、保管、運輸、銷售的物品及在某些場所禁止攜帶的物品。而對與違法行為有關的物品則不能一律歸入“非法財物”， 因為《憲法》第十三條規(guī)定：“公民的合法的私有財產(chǎn)不受侵犯。”同樣，《物權(quán)法》第四條也規(guī)定私人的物權(quán)受法律保護，任何單位和個人不得侵犯。公民的合法私有財產(chǎn)當然受《憲法》和《物權(quán)法》的保護，例如，對有采伐許可證而采伐的林木，即為公民合法財產(chǎn)，對此合法財產(chǎn)，即使無木材運輸許可證，也不應依照《森林法》的規(guī)定而被沒收，否則即是違反《物權(quán)法》的行為。其實，對《行政處罰法》中規(guī)定的“沒收非法財物”這種行政處罰，本身就值得反思[24]。立法應當對“非法財物”作出明確界定，避免對“非法財物”的任意定性，何況對本已生活不易的廣大牧民，更不能輕易剝奪其對牲畜的物權(quán)。

綜上，對違反禁牧休牧規(guī)定的違法行為增加沒收牲畜的行政處罰，既不合法也不適當。

4.3關于暫扣牲畜的行政強制措施

根據(jù)《行政處罰法》的規(guī)定，實施行政處罰的同時應當責令當事人改正或者限期改正違法行為。在發(fā)現(xiàn)禁牧休牧違法行為時，執(zhí)法人員應同時責令違法行為人停止放牧，改正違法行為。但如果違法行為人拒不改正時，僅靠口頭教育和警告顯然無法制止違法行為的繼續(xù)發(fā)生，此時，需要采取暫扣牲畜的行政強制措施[25]。

行政強制的設定應當適當，這是《行政強制法》的明確要求。對禁牧休牧的違法行為設置暫扣牲畜的行政強制措施是否適當呢？設定行政強制措施應當在維護公共秩序和保護公民權(quán)利之間掌握平衡，保持謹慎的態(tài)度，既不能隨意設置強制措施，也不能因噎廢食，忽視強制的作用，對行政活動實際需求視而不見[26]。設定扣押牲畜的行政強制措施，雖然不是實體上剝奪權(quán)利的制裁而只是一種臨時的限制、控制，但對違法當事人會產(chǎn)生強大的震懾作用，可以及時制止和打擊違法行為[27]。因此對違反禁牧休牧規(guī)定而拒不改正的違法行為設置暫扣牲畜的行政強制措施是適當?shù)摹?/p>

必須依照《行政強制法》的規(guī)定設定暫扣牲畜的行政強制措施?！缎姓娭品ā穼π姓娭拼胧┑脑O定權(quán)進行了嚴格配置，極大地提高了可以設定行政強制措施的法律規(guī)范的位階：只有法律唯一地享有不受限制的行政強制措施設定權(quán)；國務院有有限的行政強制措施設定權(quán)，其制定的行政法規(guī)不得設定限制人身自由和凍結(jié)存款、匯款的行政強制措施；而地方性法規(guī)也只有有限的行政強制措施設定權(quán)，僅能設定查封場所、設施或者財物以及扣押財物的行政強制措施，并限于尚未制定法律、行政法規(guī)，且屬于地方性事務；國務院部委和地方政府不具有任何行政強制設定權(quán)，其規(guī)章不得設定任何行政強制措施；規(guī)章以下的規(guī)范性文件當然不得設定任何形式的行政強制措施。據(jù)此，對違反禁牧休牧規(guī)定且拒不改正而設定的暫扣牲畜的行政強制措施，可以在法律、行政法規(guī)中設定，同時禁牧休牧顯然屬于涉及生態(tài)文明建設的地方性事務[28]，在法律、行政法規(guī)沒有設定的情況下，也可以在地方性法規(guī)中設定，而其它不論部委規(guī)章還是地方政府規(guī)章均不得設定，其它非立法性的規(guī)范性文件就更無權(quán)設定了，目前一些地方在政府的紅頭文件中所設定的扣押牲畜的強制措施，顯然是違法的。同時，對暫扣牲畜的實施程序和期限，對牲畜的保管和處理，都必須嚴格依照《行政強制法》的規(guī)定執(zhí)行。

綜上所述，筆者認為必須提升立法層級，完善地方立法，構(gòu)建有效的禁牧休牧監(jiān)管體制，完善法律責任，強化監(jiān)管措施，才能解決目前禁牧休牧制度實施中的“規(guī)則之失”，使禁牧休牧制度得以良性運轉(zhuǎn)。

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(責任編輯王芳)

DOI:10.11829/j.issn.1001-0629.2015-0565

*收稿日期：2015-10-13接受日期：2016-03-14

基金項目：2015年河北省高等學?？茖W研究計劃項目“河北省生態(tài)環(huán)境保護人才需求預測與發(fā)展戰(zhàn)略研究(GH151072)”；2014年秦皇島市科學技術(shù)與研究發(fā)展計劃項目“提升基層政府環(huán)境治理能力的對策研究(201401A305)”

通信作者：王政(1977-)，男，山西太原人，副教授，碩士，研究方向為環(huán)境與資源法。Email：suiyuantop@163.com

中圖分類號：D922.6

文獻標志碼：A

文章編號：1001-0629(2016)7-1440-07*

Corresponding author:Wang ZhengE-mail：suiyuantop@163.com

Discussionontheregulatorylegislationofbanninggrazinganddelaygrazing

WangZheng

(EnvironmentManagementCollegeofChina,Qinhuangdao066102,China)

Abstract:Banning grazing and delaying grazing have become major ways to protect and nurture the ecological vegetation, andaneffective meanto curb grassland desertification. Compared to the institutionaldemand, there are severalissuesto be perfected with respect to the regulatory legislation of banning and delaying grazing. The paper investigates the existing regulatory problems in the process of banning and delaying grazingfrom the perspective of legislation level, regulatory system, and legal responsibility. Furthermore, this studyfocuses on the effective ways to improve the regulatory legislation, and promotes relevantseveral legislative proposals.

Key words:banning grazing; delaying grazing; legislation level; regulatory system; legal responsibility

王政.禁牧休牧監(jiān)管立法的分析與探討.草業(yè)科學,2016,33(7)：1440-1446.

WangZ.Discussionontheregulatorylegislationofbanninggrazinganddelaygrazing.PrataculturalScience，2016,33(7)：1440-1446.