艾世攀，王卓甫，丁繼勇

（河海大學(xué)工程管理研究所，江蘇 南京 211100）

?

城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目“PPP+P2G”融資模式研究

艾世攀，王卓甫，丁繼勇

（河海大學(xué)工程管理研究所，江蘇 南京 211100）

摘 要：隨著城市基礎(chǔ)設(shè)施的需求量不斷增加，地方政府在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面融資難的問(wèn)題日益凸顯。因此，PPP模式被引入以吸引社會(huì)資本參與投資從而分擔(dān)融資壓力。然而，僅依靠傳統(tǒng)的PPP模式，并不能最大程度地調(diào)動(dòng)社會(huì)資本的參與度。在新的時(shí)代背景下，PPP模式和P2G模式的結(jié)合成為國(guó)家政策框架下的一種創(chuàng)造性解決方案，“PPP+P2G”融資模式的概念被提了出來(lái)。本文分析了這種新的融資模式的兼容性、可行性和優(yōu)勢(shì)，以及推廣這種模式的必要性，并站在政府角度提出了推動(dòng)“PPP+P2G”模式發(fā)展的相關(guān)建議，從而為地方政府解決融資難的問(wèn)題提供新的參考意見。

關(guān)鍵詞：城市基礎(chǔ)設(shè)施；融資模式；PPP+P2G；互聯(lián)網(wǎng)金融

引言

改革開放之前，我國(guó)一直實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)，城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金全部來(lái)源于中央財(cái)政撥款，地方政府不存在融資的問(wèn)題。改革開放之后，地方政府的城市基礎(chǔ)設(shè)施融資模式改革大致經(jīng)歷了三個(gè)階段。第一階段（1980～1991年）以財(cái)政包攬為主。這一時(shí)期城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金仍主要來(lái)源于財(cái)政撥款，但性質(zhì)已發(fā)生變化，由中央全額撥款轉(zhuǎn)變?yōu)橐缘胤秸?cái)政撥款為主。國(guó)家開始實(shí)行“撥改貸”，中央財(cái)政資金轉(zhuǎn)由銀行提供貸款，并開征“城市建設(shè)維護(hù)稅”，地方政府財(cái)政收入增加，在城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中開始擁有一定的自主權(quán)。第二階段（1992～2000年）以土地財(cái)政為主、金融為輔。這一時(shí)期我國(guó)開始引入市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，國(guó)家進(jìn)一步簡(jiǎn)政放權(quán)，地方政府通過(guò)出讓土地以彌補(bǔ)建設(shè)資金的不足。與此同時(shí)，地方政府開始成立融資平臺(tái)向銀行等金融機(jī)構(gòu)借貸，并在市場(chǎng)上發(fā)行債券來(lái)進(jìn)行融資。在這一階段，地方土地財(cái)政收入和銀行貸款作為城市基礎(chǔ)設(shè)施融資的主要來(lái)源。第三階段（2000年至今）是多元化融資模式階段。隨著城市基礎(chǔ)設(shè)施需求的增加和國(guó)有土地資源的減少，地方政府的融資缺口被進(jìn)一步拉大。地方政府在依靠土地出讓和銀行借貸進(jìn)行融資的同時(shí)，成立平臺(tái)公司發(fā)行股票、債券等進(jìn)行融資，并引入了以股權(quán)轉(zhuǎn)讓、特許經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓和服務(wù)購(gòu)買等方式的公私合作模式（PPP模式）。PPP模式因能充分吸引社會(huì)資本、提升公共基礎(chǔ)設(shè)施供給效率和服務(wù)質(zhì)量，而獲得了國(guó)家的大力推廣和支持。中國(guó)擬在建項(xiàng)目網(wǎng)顯示，截至2016年5月30日，全國(guó)確定的PPP項(xiàng)目就有9134個(gè)，總的項(xiàng)目預(yù)計(jì)投資達(dá)到125571.52億元。從我國(guó)地方政府的城市基礎(chǔ)設(shè)施融資模式的改革歷程中可以看出，社會(huì)資本參與度不斷提高，地方政府融資渠道逐漸增多。尤其是PPP模式的引入，大大調(diào)動(dòng)了社會(huì)資本的積極性，加快了城市基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)步伐，一定程度上緩解了地方政府的融資壓力。

不少學(xué)者圍繞 PPP模式進(jìn)行了研究。沙驥［1］分析了PPP模式在我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中運(yùn)作的主要方式、利害相關(guān)者關(guān)系、運(yùn)作流程和風(fēng)險(xiǎn)管理，提出了我國(guó)應(yīng)用PPP模式面臨的問(wèn)題和對(duì)策。張萍等［2］構(gòu)建了 PPP模式下城市基礎(chǔ)設(shè)施的全面且具有可操作性的融資風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)體系，采用模糊綜合評(píng)價(jià)法度量PPP模式下的融資風(fēng)險(xiǎn)水平。穆尉鵬［3］對(duì) PPP項(xiàng)目融資風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制問(wèn)題進(jìn)行了分析和研究，并設(shè)計(jì)出合理的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制。周國(guó)光［4］分析了交通基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目的失敗因素，研究了失敗因素的特點(diǎn)和規(guī)律。郭培義［5］從推介與實(shí)施時(shí)滯性、信息透明性、投資收益吸引性等角度分析了影響PPP項(xiàng)目推進(jìn)的原因，并提出了相關(guān)的建議。目前，有關(guān)PPP的研究絕大部分針對(duì)的是傳統(tǒng)的PPP模式，對(duì)傳統(tǒng)的PPP模式的運(yùn)作方式、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、失敗機(jī)理、政策建議等各方面的研究已日趨成熟，但是鮮有涉及將互聯(lián)網(wǎng)金融運(yùn)用到PPP模式方面的研究。如今互聯(lián)網(wǎng)金融行業(yè)發(fā)展迅速，將互聯(lián)網(wǎng)金融應(yīng)用于PPP項(xiàng)目融資中，能充分發(fā)揮互聯(lián)網(wǎng)的優(yōu)勢(shì)，更廣范地吸引社會(huì)資本，提高融資效率和拓寬融資渠道。因此，對(duì)互聯(lián)網(wǎng)金融與PPP相結(jié)合的新型融資模式進(jìn)行研究具有實(shí)踐意義。

近些年來(lái)，地方政府稅收收入增長(zhǎng)放緩，土地出讓收入逐漸下滑，而財(cái)政支出不斷增加，地方政府財(cái)政出現(xiàn)嚴(yán)重超支現(xiàn)象，如圖1和圖2所示。與此同時(shí)，地方政府債務(wù)規(guī)模不斷增加，據(jù)國(guó)家審計(jì)署2013年第32號(hào)公告（全國(guó)政府性債務(wù)審計(jì)結(jié)果）顯示，截至2013年6月底，我國(guó)地方政府債務(wù)總額高達(dá) 17.89萬(wàn)億元。地方政府債務(wù)現(xiàn)已被全面納入預(yù)算管理，地方政府通過(guò)融資平臺(tái)發(fā)行債券受到嚴(yán)格的預(yù)算限制，大大限制了地方政府的舉債能力。地方政府必須思考采取新的融資途徑，以解決城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)所面臨的巨大的融資缺口?；诖耍疚木劢褂凇癙PP+P2G”這種有望更廣范圍吸引投資的新型融資模式，分析了這一模式的兼容性、可行性、優(yōu)勢(shì)以及推廣該模式的必要性，建議政府應(yīng)建立完善且具可操作性的法律體系，建立合理的運(yùn)營(yíng)監(jiān)管機(jī)制，培養(yǎng)專業(yè)技術(shù)性人才，加強(qiáng)政府公信力建設(shè)，從而推動(dòng)“PPP+P2G”新型融資模式的發(fā)展。

圖1　2006～2014年我國(guó)地方政府財(cái)政收入

圖2　2006～2014年我國(guó)地方政府財(cái)政支出

1　“PPP+P2G”融資模式的含義

1.1 PPP的含義

PPP（public private partnerships）被譯為政府和社會(huì)資本合作。不同的機(jī)構(gòu)和個(gè)人對(duì)PPP的定義不同，如加拿大PPP國(guó)家委員會(huì)將其定義為公共部門和私人部門之間的一種合作經(jīng)營(yíng)關(guān)系，它建立在雙方各自經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)之上，通過(guò)適當(dāng)?shù)馁Y源分配、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)和利益共享機(jī)制，最好地滿足事先已被清晰界定的公共需求［6］。美國(guó) PPP國(guó)家委員會(huì)將PPP定義為一種介于外包和私有化之間并結(jié)合了兩者特點(diǎn)的公共產(chǎn)品的提供方式，它充分利用私人資源對(duì)公共基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行設(shè)計(jì)、建設(shè)、投資、經(jīng)營(yíng)和維護(hù)，并提供相關(guān)服務(wù)以滿足公共需求［7］。中國(guó)國(guó)家財(cái)政部（財(cái)金［2014］76號(hào)文件）指出PPP模式是在基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)領(lǐng)域建立的一種長(zhǎng)期合作關(guān)系。這種模式通常是由社會(huì)資本承擔(dān)設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、維護(hù)基礎(chǔ)設(shè)施的大部分工作，并通過(guò)“使用者付費(fèi)”及必要的“政府”付費(fèi)來(lái)獲得合理的投資回報(bào)；由政府部門負(fù)責(zé)基礎(chǔ)設(shè)施的服務(wù)價(jià)格和質(zhì)量監(jiān)管，以保證公共利益的最大化。中國(guó)國(guó)家發(fā)改委（發(fā)改投資［2014］2724號(hào)文件）指出，PPP模式是指政府為增強(qiáng)公共產(chǎn)品和服務(wù)供給能力、提高供給效率，通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)、購(gòu)買服務(wù)、股權(quán)合作等方式，與社會(huì)資本建立的利益共享、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)及長(zhǎng)期合作的關(guān)系。葉曉甦等［8］提出了適合我國(guó)國(guó)情的PPP定義，認(rèn)為PPP是指公共部門和私人部門為提供公共產(chǎn)品或服務(wù)、實(shí)現(xiàn)特定公共項(xiàng)目的公共效益而建立的項(xiàng)目全生命期關(guān)系性契約的合作伙伴、融資、建設(shè)和經(jīng)營(yíng)管理模式。程哲等［9］認(rèn)為PPP是企業(yè)獲得政府的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，來(lái)提供傳統(tǒng)上由政府負(fù)責(zé)的基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)的建設(shè)與服務(wù)的方式。

PPP模式因能利用社會(huì)資本方的資金和技術(shù)管理上的優(yōu)勢(shì)，更好地實(shí)現(xiàn)物有所值（VFM）［10-12］，現(xiàn)已被廣泛應(yīng)用于高速公路、軌道交通、隧道、港口、機(jī)場(chǎng)、電站、污水處理廠、供水設(shè)施等不同項(xiàng)目。政府通過(guò)特許權(quán)轉(zhuǎn)讓、股權(quán)轉(zhuǎn)讓、服務(wù)購(gòu)買等方式吸引社會(huì)資本參與投資，大大緩解了基礎(chǔ)設(shè)施的投資壓力，提高了基礎(chǔ)設(shè)施的供給效率，引入了社會(huì)資本方的先進(jìn)運(yùn)營(yíng)管理經(jīng)驗(yàn)，提升了基礎(chǔ)設(shè)施的服務(wù)水平。

1.2 P2G的含義

P2G（private to government）是以政府信用為擔(dān)保，引入民間資本參與投資的互聯(lián)網(wǎng)金融服務(wù)平臺(tái)。它是P2P（person-to-person）的一種衍生模式，后者是指?jìng)€(gè)人與個(gè)人之間的網(wǎng)絡(luò)借貸平臺(tái)。

P2P的思想最先起源于諾貝爾和平獎(jiǎng)獲得者Dr. Yunus。1983年，他創(chuàng)辦了一家提供無(wú)抵押小額信貸業(yè)務(wù)的銀行Grameen Bank，提供小額貸款和鼓勵(lì)小額存款，成功幫助成千上萬(wàn)的窮人擺脫了貧困，使扶貧人和被扶貧人實(shí)現(xiàn)了共贏，這種模式被視為P2P金融的雛形。2005年，美國(guó)創(chuàng)辦了一家真正意義上的P2P平臺(tái)公司，即PROSPER網(wǎng)絡(luò)小額貸款平臺(tái)公司，資金富余者可通過(guò)PROSPER向借款人提供貸款并收取利息。借款人可以通過(guò)該平臺(tái)發(fā)布借款信息，包括借款金額、利息以及方式和時(shí)間，貸款者則可通過(guò)該平臺(tái)發(fā)布貸款金額，從而使借貸雙方實(shí)現(xiàn)網(wǎng)上自助交易。至今，P2P已衍生出 P2N、P2B、P2C、P2G等多種模式。

與P2P平臺(tái)相比，P2G平臺(tái)專注于政府項(xiàng)目，以政府信用做擔(dān)保，社會(huì)投資者的風(fēng)險(xiǎn)更小。通過(guò)P2G平臺(tái)，政府可以拓寬融資渠道，充分吸引社會(huì)閑散資金參與投資，加快城市基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)步伐。目前，一些地方已成立了專門的P2G平臺(tái)公司，并通過(guò)P2G平臺(tái)成功獲得融資。例如，2014年11月，國(guó)內(nèi)首家P2G平臺(tái)公司——投促金融在四川成立［13］。2015年5月，貴州萬(wàn)山區(qū)與P2G網(wǎng)貸平臺(tái)——大拇哥財(cái)富舉行了戰(zhàn)略合作協(xié)議簽約儀式，成功獲得兩億元的融資，主要用于當(dāng)?shù)氐睦铣歉脑?、新城建設(shè)和旅游文化項(xiàng)目［14］。

1.3 “PPP+P2G”的含義

“PPP+P2G”是一種創(chuàng)新的融資模式，指政府以信用為擔(dān)保，通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)將PPP項(xiàng)目設(shè)計(jì)成產(chǎn)品以吸納社會(huì)閑散資金投資的新型融資模式［15］，是PPP模式和P2G模式的完美結(jié)合?！癙PP+P2G”互聯(lián)網(wǎng)金融模式，于2015年12月正式亮相于首屆全球互聯(lián)網(wǎng)金融領(lǐng)袖峰會(huì)“PPP+P2G城市發(fā)展論壇”，這標(biāo)志著PPP模式的“互聯(lián)網(wǎng)+”創(chuàng)新從概念變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)。這是在國(guó)家大力推廣PPP模式的時(shí)代潮流下互聯(lián)網(wǎng)金融的一次創(chuàng)新實(shí)踐。

“PPP+P2G”搭建的網(wǎng)絡(luò)投資平臺(tái)，可以讓社會(huì)投資者通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)實(shí)時(shí)了解PPP項(xiàng)目的產(chǎn)品信息，隨時(shí)隨地進(jìn)行網(wǎng)絡(luò)交易。部分社會(huì)閑散資金可以繞過(guò)銀行等金融機(jī)構(gòu)直接參與投資PPP項(xiàng)目以獲取收益，大大提高了資金使用率，降低了資金交易成本。在“PPP+P2G”模式下，PPP項(xiàng)目被設(shè)計(jì)成一種理財(cái)產(chǎn)品，社會(huì)投資者可通過(guò) P2G網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)購(gòu)買該產(chǎn)品。相比于投資股票等理財(cái)產(chǎn)品，“PPP+P2G”模式由政府支持，以政府信用為擔(dān)保、國(guó)有企業(yè)作抵押，投資者的風(fēng)險(xiǎn)更小，且能獲得相對(duì)可觀的收益。

2 “PPP+P2G”模式的兼容性及可行性分析

2.1 PPP與P2G兼容性分析

PPP模式現(xiàn)已得到國(guó)家和政府的廣泛認(rèn)可，將P2G模式嫁接到PPP項(xiàng)目中，形成一種新的融資模式“PPP+P2G”時(shí)，PPP與P2G模式能否相互兼容是值得考慮的問(wèn)題。PPP項(xiàng)目多為政府民生項(xiàng)目，需要大量的資金投入?，F(xiàn)有的傳統(tǒng) PPP模式往往通過(guò)線下方式吸引社會(huì)資本參與項(xiàng)目投資，投資參與主體通常是大型國(guó)有企業(yè)和資金雄厚的私人企業(yè)，投資參與方受到資金體量、交易方式等多方面的限制；而P2G是以政府信用為擔(dān)保，引入民間資本參與投資的互聯(lián)網(wǎng)金融服務(wù)平臺(tái)，采用線上交易的模式。線上交易成功解決了投資主體資金、地域和時(shí)間的限制問(wèn)題，投資者可以通過(guò)P2G平臺(tái)實(shí)時(shí)了解地方政府的PPP項(xiàng)目產(chǎn)品情況并參與交易，也可以通過(guò)P2G平臺(tái)發(fā)掘更多的PPP投資項(xiàng)目信息，而政府運(yùn)用P2G平臺(tái)將PPP設(shè)計(jì)成產(chǎn)品來(lái)實(shí)現(xiàn)網(wǎng)上交易，可以獲取更廣范圍的投資，這大大拓寬了政府的融資渠道。從理論上講，PPP模式與P2G模式是相互兼容的，P2G的出現(xiàn)為 PPP基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目融資插上了翅膀，“PPP+P2G”的新型融資模式可以大大加快基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目的融資效率。從實(shí)際效果來(lái)看，“PPP+P2G”模式的運(yùn)用已取得很大的成效，部分地方政府已采用這種新型融資模式成功獲得了PPP項(xiàng)目的投資。因此，可以說(shuō)在這種新型融資模式中，PPP和P2G是兼容的，政府通過(guò)P2G平臺(tái)進(jìn)行PPP項(xiàng)目產(chǎn)品的交易，簡(jiǎn)化了交易程序，節(jié)約了交易成本和談判時(shí)間，使整個(gè)交易過(guò)程更加透明、高效。PPP與P2G兩者的結(jié)合，無(wú)疑是地方政府在融資方面的一大創(chuàng)新，必將大大拓寬融資渠道和提高融資效率。

2.2 “PPP+P2G”模式的可行性分析

目前P2P平臺(tái)的發(fā)展喜憂參半，一方面P2P平臺(tái)發(fā)展迅猛，截至2015年5月全國(guó)P2P平臺(tái)公司已達(dá)1946家；另一方面，出現(xiàn)的問(wèn)題也很多，已有661家平臺(tái)公司出現(xiàn)跑路、提現(xiàn)困難等問(wèn)題?！癳租寶騙局”無(wú)疑給許多P2P投資者敲響了警鐘。因此，“PPP+P2G”模式是否可行，會(huì)不會(huì)重蹈某些“問(wèn)題P2P平臺(tái)公司”的覆轍，是很多投資者所擔(dān)心的。部分P2P平臺(tái)公司之所以倒臺(tái)，使投資者蒙受巨大的損失，主要原因還是其缺乏信用，基本沒有抵押擔(dān)保。而“PPP+P2G”模式恰恰克服了以上缺點(diǎn)?！癙PP+P2G”模式以政府信用為基礎(chǔ)，政府的信用水平高，不存在跑路和倒臺(tái)的風(fēng)險(xiǎn)；此外，“PPP+P2G”模式將本級(jí)國(guó)有企業(yè)資產(chǎn)作為抵押擔(dān)保，會(huì)大大降低投資者的風(fēng)險(xiǎn)。

在融資困境的大背景下，一些地方政府已悄然開始嘗試這種新型的“PPP+P2G”融資模式，并已取得了一定的成效。在過(guò)去的一年里，浙江當(dāng)?shù)卣捎昧恕癙PP+P2G”模式，通過(guò)浙金網(wǎng)平臺(tái)成功融得 6.5億元資金，有效地將閑散的民間資本匯聚起來(lái)，用于浙江當(dāng)?shù)氐幕?xiàng)目與民生工程?！癙PP+P2G”模式在全國(guó)推行PPP模式的浪潮中應(yīng)運(yùn)而生，加強(qiáng)了地方政府的融資能力，是未來(lái)政府進(jìn)行城市基礎(chǔ)設(shè)施融資的一種重要手段，必將不斷取得豐碩的成果。目前，該模式還處于初級(jí)萌芽階段，還有很多需要完善的地方。從初步的運(yùn)行情況來(lái)看，“PPP+P2G”模式在國(guó)內(nèi)是可行的，且有望成為地方政府進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施融資的主要融資模式。

3　“PPP+P2G”融資模式的優(yōu)勢(shì)

“PPP+P2G”是加強(qiáng)版的PPP融資模式，是互聯(lián)網(wǎng)金融與PPP模式的完美結(jié)合，大大拓寬了融資渠道，使融資資金來(lái)源更加廣泛，可以實(shí)現(xiàn)多方互利共贏。與傳統(tǒng)PPP模式相比，“PPP+P2G”優(yōu)勢(shì)明顯。該模式具備的優(yōu)勢(shì)主要體現(xiàn)在以下四大方面：

1）降低了民間資本準(zhǔn)入門檻，最大程度地吸引社會(huì)資本

PPP項(xiàng)目往往具有投資大、周期長(zhǎng)的特點(diǎn)。傳統(tǒng)的PPP融資模式具有較高的投資門檻，社會(huì)資本方往往是非本級(jí)政府所屬的國(guó)有企業(yè)、大型私營(yíng)企業(yè)或銀行、保險(xiǎn)等金融機(jī)構(gòu)，而小、微企業(yè)和個(gè)人投資者等民間資本根本無(wú)法直接參與PPP項(xiàng)目投資。“PPP+P2G”融資模式提供了一個(gè)以政府信用為基礎(chǔ)的可靠的互聯(lián)網(wǎng)金融投資平臺(tái)，很好地解決了投資門檻高的問(wèn)題。政府將PPP項(xiàng)目設(shè)計(jì)成P2G產(chǎn)品，并通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)進(jìn)行融資，這樣小、微企業(yè)和個(gè)人投資者能很好地借助互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)實(shí)時(shí)了解PPP項(xiàng)目信息，直接參與到城市基礎(chǔ)設(shè)施 PPP項(xiàng)目投資中以獲取收益?！癙PP+P2G”是一種互利共贏的融資模式，在“PPP+ P2G”模式下，廣大普通民眾能親自參與 PPP項(xiàng)目投資，實(shí)現(xiàn)全民參與投資，共享改革發(fā)展成果，且社會(huì)閑散資金參與PPP項(xiàng)目投資能獲得比銀行理財(cái)產(chǎn)品等更高的預(yù)期收益，大大提升了民間資本的投資熱情。

2）以政府信用作為擔(dān)保，投資風(fēng)險(xiǎn)小

以往的融資平臺(tái)大多是私營(yíng)企業(yè)，投資者面臨的風(fēng)險(xiǎn)很大。一旦私營(yíng)企業(yè)破產(chǎn)倒閉，投資者會(huì)蒙受巨大的損失，這直接導(dǎo)致部分小、微企業(yè)和個(gè)人投資者喪失投資熱情?！癙PP+P2G”以政府信用為擔(dān)保吸引投資，往往有本級(jí)政府所屬的國(guó)有企業(yè)做抵押，具有很高的信用水平，相較于股票等理財(cái)產(chǎn)品和其他融資平臺(tái)，投資者面臨的風(fēng)險(xiǎn)更小。另外，政府信貸業(yè)務(wù)還款源較多，包括財(cái)政撥款、土地出讓金及主營(yíng)收入等，進(jìn)一步降低了借款人的風(fēng)險(xiǎn)，消除了小、微企業(yè)和個(gè)人投資者的擔(dān)憂。在中國(guó)，政府部門不存在破產(chǎn)跑路現(xiàn)象，所以民間資本可以放心投資PPP項(xiàng)目，以獲得相對(duì)可觀的收益。

3）優(yōu)化金融資產(chǎn)結(jié)構(gòu)，提高資金配置效率

我國(guó)資本市場(chǎng)發(fā)展滯后，很大程度上與金融資產(chǎn)結(jié)構(gòu)不合理有關(guān)。目前，我國(guó)金融資產(chǎn)的主體仍然是銀行等金融機(jī)構(gòu)的存貸款，股票和債券類資產(chǎn)所占的比重非常小?！癙PP+P2G”借助互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)使得小、微企業(yè)和個(gè)人投資者能夠直接參與融資，提高了直接融資比例，有利于優(yōu)化金融資產(chǎn)結(jié)構(gòu)。在“PPP+P2G”模式下，社會(huì)閑散資金能繞過(guò)銀行等金融機(jī)構(gòu)，直接通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)投資PPP項(xiàng)目，大大簡(jiǎn)化了交易流程，降低了投融資兩端的資金交易成本。“PPP+P2G”加快了民間資本的流轉(zhuǎn)速度，能使資金順利流向PPP項(xiàng)目，提高了資金配置效率，有利于資金實(shí)現(xiàn)其最大價(jià)值。

4）容易獲得國(guó)家和地方政策支持

目前，中國(guó)政府大力推廣PPP模式和“互聯(lián)網(wǎng)+”，李克強(qiáng)總理多次表態(tài)要加快推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+”發(fā)展和大規(guī)模引進(jìn)PPP模式以解決基礎(chǔ)設(shè)施融資問(wèn)題。從政府頒發(fā)的文件和舉措可以看出，國(guó)家和地方政府對(duì)PPP模式的支持力度很大。2014年10月，國(guó)務(wù)院出臺(tái)的《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》（43號(hào)文），將PPP模式視作地方政府舉債的一種機(jī)制， 從國(guó)務(wù)院的高度肯定了這一模式。2015年6月，國(guó)家財(cái)政部部長(zhǎng)樓繼偉表示要研究設(shè)立PPP融資支持資金，通過(guò)墊付前期開發(fā)資金、委托貸款、擔(dān)保、股權(quán)投資等方式，加快PPP項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)度，提高PPP項(xiàng)目的可融資性。2015年8月，江蘇省首期100億PPP融資支持資金落實(shí)到位。國(guó)家和地方政府在互聯(lián)網(wǎng)金融方面也表現(xiàn)出了同樣可觀的支持力度，紛紛出臺(tái)扶持和鼓勵(lì)政策。2015年7月頒發(fā)的《關(guān)于促進(jìn)互聯(lián)網(wǎng)金融健康發(fā)展的指導(dǎo)意見》（銀發(fā)［2015］221號(hào)），提出一系列鼓勵(lì)創(chuàng)新、支持互聯(lián)網(wǎng)金融穩(wěn)步發(fā)展的政策措施，積極鼓勵(lì)互聯(lián)網(wǎng)金融平臺(tái)、產(chǎn)品和服務(wù)創(chuàng)新。部分地方政府還相繼出臺(tái)了優(yōu)惠政策，吸引互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)落戶當(dāng)?shù)?，并?duì)落戶的企業(yè)給予獎(jiǎng)勵(lì)和財(cái)政補(bǔ)貼。新形勢(shì)下，PPP模式和互聯(lián)網(wǎng)金融均得到了國(guó)家和地方政府政策上的大力支持，而“PPP+P2G”融資模式是“互聯(lián)網(wǎng)+”和PPP模式的完美結(jié)合，毫無(wú)疑問(wèn)會(huì)受到國(guó)家和地方政府的青睞，勢(shì)必也會(huì)得到國(guó)家和地方政府政策上的大力支持。可以預(yù)見，“PPP+P2G”的出現(xiàn)將掀起一股全民投資浪潮，帶動(dòng)城市基礎(chǔ)設(shè)施更快更好地發(fā)展。

4　推廣“PPP+P2G”模式的必要性

目前，我國(guó)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展很不均衡。東部沿海地區(qū)經(jīng)濟(jì)相對(duì)發(fā)達(dá)，江、浙等省份的經(jīng)濟(jì)水平已達(dá)到中等發(fā)達(dá)國(guó)家的水平；而中西部經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)滯后，云南、貴州等地仍存在大量貧困縣。相對(duì)落后的省份和地區(qū)由于經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)，地方財(cái)政收入有限，導(dǎo)致城市基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)缺乏資金來(lái)源，基礎(chǔ)設(shè)施現(xiàn)有量遠(yuǎn)遠(yuǎn)達(dá)不到社會(huì)的需求量，發(fā)展停滯不前，嚴(yán)重阻礙當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展，造成地區(qū)間貧富差距不斷被拉大。巨大的融資缺口無(wú)疑會(huì)給基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)帶來(lái)很大的困難，其公共服務(wù)質(zhì)量也得不到有效的提升。

因此，為加快城市基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)步伐和提供優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)，地方政府采用“PPP+P2G”融資模式來(lái)解決融資問(wèn)題顯得尤為重要?！癙PP+ P2G”可以打破資金、地域和時(shí)間的限制，各地的投資者不論經(jīng)濟(jì)實(shí)力水平，均能通過(guò)P2G平臺(tái)實(shí)時(shí)了解PPP項(xiàng)目的進(jìn)展?fàn)顩r，從而更廣范圍地參與投資；社會(huì)慈善人士也可以通過(guò)P2G平臺(tái)了解各地PPP項(xiàng)目狀況，積極參與投資以扶持貧困地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。采用這種新的融資模式，地方政府更容易籌集到基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金。因此，地方政府應(yīng)敢于創(chuàng)新，積極推進(jìn)“PPP+P2G”模式的發(fā)展，擴(kuò)大融資渠道，加快地方城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)步伐，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)持續(xù)和快速發(fā)展，縮小地區(qū)之間的經(jīng)濟(jì)差距，實(shí)現(xiàn)各地區(qū)經(jīng)濟(jì)相對(duì)均衡的發(fā)展。

5　政府推動(dòng)“PPP+P2G”發(fā)展的措施

目前，“PPP+P2G”融資模式的推廣受到諸多因素的限制，包括相關(guān)法律條件不夠成熟、政府運(yùn)營(yíng)監(jiān)管機(jī)制不合理、人才質(zhì)量和數(shù)量有限、地方政府過(guò)度舉債和信息不透明而造成公信力下降等等。為了推動(dòng)“PPP+P2G”模式的發(fā)展，建議政府可以采取以下措施：

1）建立完善且具可操作性的法律體系

完善且具可操作性的法律體系是“PPP+P2G”能順利開展的保障。目前，我國(guó)對(duì)PPP和互聯(lián)網(wǎng)金融缺少專門的立法，導(dǎo)致社會(huì)投資者的權(quán)益難以得到充分的保障，影響民營(yíng)資本參與PPP項(xiàng)目的投資?，F(xiàn)階段，我國(guó)PPP項(xiàng)目參照的法律主要有《招投標(biāo)法》、《特許經(jīng)營(yíng)法》、《采購(gòu)法》，然而這些法律并不能與PPP項(xiàng)目配套，缺乏實(shí)際可操作性。PPP法律的缺失導(dǎo)致PPP項(xiàng)目各參與方責(zé)任及權(quán)利關(guān)系不明確，違約的懲罰措施和程度不確定，進(jìn)而容易產(chǎn)生糾紛而導(dǎo)致PPP項(xiàng)目的失敗。政府部門應(yīng)該加緊制定一套切實(shí)可行的PPP法律法規(guī)，秉持公平、公正和高效原則，明確各方的責(zé)任和義務(wù)，以及各方違約的處理辦法。另外，考慮到經(jīng)濟(jì)全球化發(fā)展的需求，我國(guó)PPP立法應(yīng)盡量與國(guó)際接軌，這樣有利于引進(jìn)國(guó)外資本參與國(guó)內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。此外，政府部門應(yīng)在PPP法律法規(guī)的基礎(chǔ)上，制定更加完善的互聯(lián)網(wǎng)金融監(jiān)管條例，嚴(yán)厲打擊非法集資、詐騙等行為，營(yíng)造良好的金融秩序，為“PPP+P2G”模式的發(fā)展提供良好的法律環(huán)境。

2）建立合理的運(yùn)營(yíng)監(jiān)督管理機(jī)制

建立合理的運(yùn)營(yíng)監(jiān)管機(jī)制重點(diǎn)在于掌握適度原則。中國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)的官本位思想嚴(yán)重，政府部門一直處于絕對(duì)領(lǐng)導(dǎo)地位，過(guò)度干預(yù)PPP項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)管理，會(huì)直接影響運(yùn)營(yíng)管理的效率，造成運(yùn)營(yíng)管理成本的增加。但是，政府也不能放任不管，否則PPP項(xiàng)目很難保障社會(huì)受眾的利益。政府應(yīng)對(duì)PPP項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)管理方進(jìn)行適度的監(jiān)督管理，建立合理的運(yùn)營(yíng)監(jiān)管機(jī)制，充分保障PPP項(xiàng)目參與各方與社會(huì)受眾的利益。在傳統(tǒng)PPP模式下，小、微企業(yè)和個(gè)人投資者只能通過(guò)銀行等金融機(jī)構(gòu)間接參與投資，不參與PPP項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)管理，沒有決策發(fā)言權(quán)。在“PPP+P2G”新型融資模式下，政府必須充分保證小、微企業(yè)和個(gè)人投資者的利益，提高其決策發(fā)言權(quán)。政府應(yīng)摒棄以往當(dāng)家作主的形象，成為引導(dǎo)者，牽頭建立運(yùn)營(yíng)監(jiān)督管理機(jī)制。政府可以按各投資者出資比例，設(shè)立監(jiān)督管理小組，定期公開PPP項(xiàng)目運(yùn)行情況和進(jìn)行財(cái)務(wù)分析，共同商討合理運(yùn)營(yíng)管理對(duì)策，從而充分保障各方的權(quán)益。特別在遇到宏觀經(jīng)濟(jì)不景氣、經(jīng)營(yíng)收入難以保證時(shí)，政府應(yīng)該與PPP項(xiàng)目各參與方共商應(yīng)對(duì)策略，共同應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)，避免運(yùn)營(yíng)管理方因缺乏應(yīng)對(duì)危機(jī)的能力而運(yùn)作混亂，最終導(dǎo)致項(xiàng)目的失敗。

3）培養(yǎng)專業(yè)技術(shù)型人才

培養(yǎng)專業(yè)技術(shù)型人才對(duì)推進(jìn)“PPP+P2G”融資模式的發(fā)展至關(guān)重要，應(yīng)加快人才隊(duì)伍的建設(shè)步伐。目前，中國(guó)已開始大規(guī)模推廣PPP模式，但相比英國(guó)、美國(guó)、加拿大等一些發(fā)達(dá)國(guó)家，PPP模式在中國(guó)的發(fā)展還不夠成熟，中國(guó)需要學(xué)習(xí)國(guó)外成熟的PPP項(xiàng)目融資管理經(jīng)驗(yàn)?！癙PP+P2G”融資模式是一種全新的融資模式，涉及項(xiàng)目的規(guī)劃、設(shè)計(jì)、投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)維護(hù)等各個(gè)階段，而且需要將PPP項(xiàng)目設(shè)計(jì)成產(chǎn)品并利用互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)進(jìn)行交易，需要金融、互聯(lián)網(wǎng)、法律、合同、財(cái)務(wù)等方面的各種專業(yè)技術(shù)型人才。地方政府應(yīng)該加快培養(yǎng)這類人才，建立國(guó)內(nèi)專業(yè)人才庫(kù)，提高人才的數(shù)量和質(zhì)量，并派遣優(yōu)秀人才赴國(guó)外學(xué)習(xí)先進(jìn)的融資管理理論，實(shí)地考察成功經(jīng)驗(yàn)，提高國(guó)內(nèi)PPP項(xiàng)目的融資管理水平。此外，政府需加強(qiáng)國(guó)內(nèi)互聯(lián)網(wǎng)教育和應(yīng)用推廣，充分運(yùn)用好互聯(lián)網(wǎng)在融資方面的優(yōu)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)互聯(lián)網(wǎng)與PPP項(xiàng)目的無(wú)縫對(duì)接。

4）加強(qiáng)政府公信力建設(shè)

政府公信力是“PPP+P2G”融資模式實(shí)施的關(guān)鍵。目前失敗的PPP項(xiàng)目一部分是由于地方政府缺乏公信力導(dǎo)致的。隨著城市化的加速，城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的需求暴漲，一些地方政府成立融資平臺(tái)公司向銀行大舉借貸，導(dǎo)致其債臺(tái)高筑，無(wú)力承擔(dān)還貸壓力，而且一些PPP項(xiàng)目本身就不夠透明，招投標(biāo)暗箱操作滋生腐敗，導(dǎo)致地方政府蒙受巨大的損失，項(xiàng)目亦不能正常運(yùn)行。雖然地方政府不會(huì)破產(chǎn)，但如果其債務(wù)纏身，不能如期償還貸款，必然會(huì)形象受損、公信力下降。這是阻礙社會(huì)資本參與PPP項(xiàng)目投資的主要原因之一。因此，地方政府需加強(qiáng)公信力建設(shè)，講究信用，樹立良好的形象；做好項(xiàng)目規(guī)劃管理工作、避免因追求政績(jī)而盲目投資建設(shè)；充分論證項(xiàng)目的可行性，保證有充足運(yùn)作資金，確保整個(gè)資金鏈的安全?；诖?，政府才有能力償還貸款，保障社會(huì)投資者的權(quán)益，這也是提升政府公信力水平的關(guān)鍵之所在。此外，地方政府部門應(yīng)充分利用好互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)，實(shí)時(shí)公布PPP項(xiàng)目的進(jìn)展和經(jīng)營(yíng)狀況，增加PPP項(xiàng)目的透明度，做到資金透明、風(fēng)險(xiǎn)透明、信息透明、交易透明。政府部門應(yīng)防止暗箱操作和腐敗行為，秉承公平公正為原則，使項(xiàng)目參與各方擁有知情權(quán)，讓PPP項(xiàng)目在陽(yáng)光下運(yùn)行。

6　結(jié)語(yǔ)

城市基礎(chǔ)設(shè)施是衡量城市發(fā)展水平的重要標(biāo)準(zhǔn)，大力開展基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和提供優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)是地方政府的責(zé)任和應(yīng)盡義務(wù)。在國(guó)家大力推廣PPP模式和“互聯(lián)網(wǎng)+”之際，地方政府應(yīng)把握好機(jī)遇，充分發(fā)揮互聯(lián)網(wǎng)優(yōu)勢(shì)，搭建政府與個(gè)人之間的網(wǎng)絡(luò)融資平臺(tái)，發(fā)展“PPP+P2G”新型融資模式，實(shí)現(xiàn)社會(huì)資本與PPP項(xiàng)目的無(wú)縫對(duì)接，將資金迅速引入城市基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目中，提高城市基礎(chǔ)建設(shè)水平，加快城市建設(shè)和發(fā)展的步伐。目前，“PPP+P2G”模式在我國(guó)尚處于萌芽階段，有很多需要不斷改進(jìn)和完善的地方，推進(jìn)“PPP+P2G”融資模式的發(fā)展任重而道遠(yuǎn)。

參考文獻(xiàn)

［1］ 沙驥. PPP模式在我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的應(yīng)用研究［D］.南京：東南大學(xué)， 2004.

［2］ 張萍，劉月. 城市基礎(chǔ)設(shè)施PPP模式下融資風(fēng)險(xiǎn)水平度量研究［J］. 工程管理學(xué)報(bào)， 2015（2）： 65-70.

［3］ 穆尉鵬. PPP項(xiàng)目融資風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制研究［D］. 重慶：重慶大學(xué)， 2008.

［4］ 周國(guó)光，江春霞. 交通基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目失敗因素分析［J］. 技術(shù)經(jīng)濟(jì)與管理研究， 2015（11）： 8-13.

［5］ 郭培義，龍鳳嬌. PPP模式推進(jìn)過(guò)程中的問(wèn)題及建議［J］.建筑經(jīng)濟(jì)， 2015 （8）： 11-14.

［6］ Allan R J. PPP： a review of literature and practice［C］//Saskatchewan Institute of Public Policy Public Policy Paper， 1999.

［7］ The National Council for PPP， USA. For the good of the people： using PPP to meet America's essential needs［R］. 2002.

［8］ 甦葉曉，徐春梅. 我國(guó)公共項(xiàng)目公私合作（PPP）模式研究述評(píng)［J］. 軟科學(xué)， 2013， 2（6）： 6-9.

［9］ 程哲，王守清. 非營(yíng)利性醫(yī)院PPP項(xiàng)目融資的框架結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)［J］. 中國(guó)衛(wèi)生事業(yè)管理， 2011（07）： 557-559.

［10］ Ke Y， Wang S Q， Chan A P C. Preferred risk allocation in China's public-private partnership （PPP） projects［J］. International Journal of Project Management， 2010， 28（5）：482-492.

［11］ Li B， Akintoye A， Edwards P. The allocation of risk in PPP/PFI construction projects in the UK［J］. International Journal of Project Management， 2005， 23 （1）： 25-35.

［12］ Chris C， Colin F D. Improved PFI/PPP Service Outcomes through the Integration of Alliance Principles［J］. International Journal of Project Management， 2006， 24 （7）： 573-586.

［13］ 王進(jìn)，何子蕊. 試水互聯(lián)網(wǎng)金融地方融資思路悄然變化［N］. 中國(guó)改革報(bào)， 2015-01-19 （003）.

［14］ 蔣元銳，蘇鵬飛. P2G助力地方政府項(xiàng)目融資［N］. 中華工商時(shí)報(bào)， 2015-05-20 （007）.

［15］ 周正祥，張秀芳，張平. 新常態(tài)下PPP模式應(yīng)用存在的問(wèn)題及對(duì)策［J］. 中國(guó)軟科學(xué)， 2015（9）： 82-95.

王卓甫（1957-），男，教授、博士生導(dǎo)師，研究方向?yàn)楣こ添?xiàng)目管理。

丁繼勇（1985-），男，博士，講師，研究方向?yàn)楣こ添?xiàng)目管理。

中圖分類號(hào)：F284

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1674-4969（2016）03-0342-08

DOI：10.3724/SP.J.1224.2016.00342

收稿日期：2015-12-08； 修回日期： 2016-03-28

作者簡(jiǎn)介：艾世攀（1990-），男，碩士研究生，研究方向?yàn)楣こ添?xiàng)目管理。E-mail：413553454@qq.com

Research on “PPP+P2G” Financing Mode in Urban Infrastructure Projects

Ai Shipan， Wang Zhuofu， Ding Jiyong
（Institute of Engineering Management， Hohai University， Nanjing 211100， China）

Abstract:As the demand for urban infrastructure is increasing， the financing problem local governments faced with has become increasingly prominent in infrastructure construction. Thus， local governments have introduced PPP mode to attract social capital to join investment to share the financing pressure. However， it cannot mobilize the participation of social capital to the largest extent， only relying on the traditional PPP mode. The combination of PPP and P2G mode has become a creative solution under the national policy framework. Under the background in the new era， the concept of “PPP+P2G” financing mode is proposed. This paper analyses the compatibility， feasibility and advantages of this new financing mode， as well as the necessity to promote this mode，and puts forward relevant recommendations to promote the development of “PPP+P2G” financing mode standing on the perspective of government， thereby providing a new reference for local governments to solve the financing problem.

Keywords:urban infrastructure； financing mode； PPP+P2G； internet finance