■文/鮑淡如

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社保改革的目標和路徑

■文/鮑淡如

鮑淡如

曾任上海市社保中心主任、上海市人力資源和社會保障局副局長。受聘任清華大學(xué)、華東師范大學(xué)特約研究專家，上海工程技術(shù)大學(xué)客座教授。上?，F(xiàn)代金融職業(yè)研究所所長。

我國社保改革已經(jīng)走過了近30年，成績斐然。以養(yǎng)老保險來講，已經(jīng)建成了機關(guān)、事業(yè)、企業(yè)從業(yè)人員養(yǎng)老保險和城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險，制度從無到有，覆蓋從小到大，水平從低到高，這是很不容易的。從社保改革的歷史來看，選準改革時機、找準改革目標和選對改革路徑是3個關(guān)鍵的因素。

改革時機和改革目標是密切相聯(lián)系的。例如，20世紀80年代中期統(tǒng)包統(tǒng)配的勞動用工制度被打破，多項措施賦予了企業(yè)自主權(quán)。企業(yè)面向市場以后，新老企業(yè)退休費負擔(dān)畸輕畸重的矛盾就凸顯出來，統(tǒng)籌成為目標。90年代初中期國有企業(yè)經(jīng)營機制轉(zhuǎn)換和經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整，企業(yè)富余人員難以走向社會，建立獨立于企業(yè)之外的社保體系便成為改革目標。社會化保險體系建立后，經(jīng)過15年的努力，企業(yè)養(yǎng)老保險改革基本成熟，形成了多繳多得長繳多得的機制，覆蓋面迅速擴大。2007年黨的十七大提出了人人享有社會保障的要求，于是建立居民社會保險制度成為目標。目前城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度已成為覆蓋最廣的基本保險制度。

改革是否順利，則與改革選擇的路徑有關(guān)。我國的勞動力市場似乎是悄然形成的，其實不然。在打破國家統(tǒng)包統(tǒng)配勞動力就業(yè)的過程中，我們采取的是先改增量再改存量的路徑。從1984年推出新招收職工全部實行勞動合同制開始，用10年時間到1995年全面實行勞動合同制，解決了從固定工向合同制工人的轉(zhuǎn)變，雙軌制最終實現(xiàn)了并軌。在養(yǎng)老保險改革過程中，幾次改革方案都有老人老辦法、中人中辦法、新人新辦法的安排，其實也是動增量、穩(wěn)存量的做法。改革是利益的調(diào)整，目標是形成更為合理的利益機制。在我國人口眾多的情況下，通過一段時間的雙軌制，最終走向并軌是不錯的選擇。這也可看作時間換空間的路徑設(shè)計。時間可以積累經(jīng)驗、修正錯誤，一段時間中兼顧各方利益的制度安排，換來的是改革的騰挪空間。但這時間不能太長，一般不宜超過10年。時間太長，容易固化差異，社會心理上也容易蓄積負能量。

當(dāng)前社會保險改革的目標很明確。社會保險法已經(jīng)將制度規(guī)范表述得很清晰了，黨的十八大及十八屆三中全會對社保改革也作出了部署，關(guān)鍵是要選擇好改革的路徑。拿基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌來說，不僅僅涉及各地方參保人員的利益平衡，更涉及從中央到省、地、縣各級政府的利益平衡，因此全國統(tǒng)籌的方案久久難以出臺。筆者以為，不妨將改革中行之有效的先改增量再改存量的思路和成功做法，拿來解決全國統(tǒng)籌起步問題。比如，現(xiàn)在進城務(wù)工的農(nóng)民中有相當(dāng)數(shù)量的自謀職業(yè)者，各地基本沒有解決他們在當(dāng)?shù)貐⒈５膯栴}。沒有參保的原因是他們并不屬于穩(wěn)定就業(yè)人員，同時因為牽涉戶籍地和工作地不一致，還帶來轉(zhuǎn)移接續(xù)等諸多具體問題。這群人對社保來講是增量。假如把這些人群先納入全國統(tǒng)籌，實行全國統(tǒng)一的繳費標準，假以時日，全國統(tǒng)籌方案中的一些具體問題會得到實際的研究和解決，全國統(tǒng)籌的經(jīng)辦管理也得以實踐和提升。這樣做既不觸動地方的現(xiàn)有利益，又擴大了覆蓋面，還解決了這些人員長遠的預(yù)期，可謂一舉多得。通過增量改革為全國統(tǒng)籌探路，既加快全國統(tǒng)籌改革推進步伐，又避免因為情況太過復(fù)雜看不準而走彎路。

增量改革代表著目標模式。要通過增量改革探索參保管理、基金管理、中央級數(shù)據(jù)庫管理，探索中央級經(jīng)辦機構(gòu)與地方經(jīng)辦機構(gòu)的操作銜接。在增量改革的基礎(chǔ)上，視條件成熟可將存量逐步納入。涉及人群越廣的改革，越不能操之過急，漸進式改革是我們應(yīng)取的方式。