岳洪江，張紹光

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●經(jīng)濟(jì)觀察

省級(jí)財(cái)政專項(xiàng)績效管理效果認(rèn)知研究
——基于績效自評(píng)價(jià)報(bào)告的內(nèi)容分析

岳洪江1，張紹光2

（1.南京審計(jì)大學(xué) 公共經(jīng)濟(jì)學(xué)院，江蘇 南京 211815；2.南京航空航天大學(xué) 經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院，江蘇 南京 211106）

摘要：文章以省級(jí)財(cái)政專項(xiàng)資金績效自評(píng)價(jià)報(bào)告為文本，采用內(nèi)容分析法對(duì)自評(píng)價(jià)報(bào)告量化方面做了探索性研究，得出了一些有意義的結(jié)論：自評(píng)價(jià)客觀性、規(guī)范性有待提高，項(xiàng)目資金安排使用及管理有待完善，精細(xì)化全過程管理有待貫徹，績效實(shí)現(xiàn)指標(biāo)體系設(shè)計(jì)有待完善，社會(huì)評(píng)價(jià)滿意度調(diào)查有待規(guī)范，自評(píng)價(jià)目的導(dǎo)向有待調(diào)正等。針對(duì)存在的突出問題，對(duì)當(dāng)前省級(jí)財(cái)政專項(xiàng)資金績效自評(píng)價(jià)提出了相應(yīng)的政策建議。

關(guān)鍵詞：省級(jí)財(cái)政；專項(xiàng)資金績效；績效自評(píng)價(jià)報(bào)告；內(nèi)容分析

［DOI］10.3969/j.issn.1007-5097.2016.07.015

一、引　言

為充分發(fā)揮財(cái)政資金的導(dǎo)向作用，優(yōu)化調(diào)整財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，增強(qiáng)政府宏觀調(diào)控能力，各級(jí)黨和政府越來越多地使用財(cái)政專項(xiàng)資金的形式支出。省級(jí)財(cái)政專項(xiàng)是地方黨委和政府圍繞本地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展目標(biāo)，集中財(cái)力解決重點(diǎn)問題，調(diào)節(jié)和促進(jìn)本地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要手段。隨著公共財(cái)政管理改革進(jìn)程的不斷深化，省級(jí)財(cái)政專項(xiàng)資金的安排也越來越多，在公共支出中專項(xiàng)支出所占比例越來越大，對(duì)促進(jìn)和加強(qiáng)地方建設(shè)起到了積極的作用，伴隨而來的是專項(xiàng)資金支出使用管理及使用績效成為被關(guān)注的一個(gè)重要問題。

為貫徹財(cái)政科學(xué)化、精細(xì)化管理的基本要求，財(cái)政專項(xiàng)資金績效管理被提上議事日程，財(cái)政部和地方財(cái)政部門紛紛出臺(tái)財(cái)政專項(xiàng)資金績效管理辦法，績效評(píng)價(jià)作為專項(xiàng)資金績效管理的重要環(huán)節(jié)被賦予重任，各級(jí)財(cái)政部門普遍將績效評(píng)價(jià)作為觀察財(cái)政資金支出效果的重要手段。在2011年《財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)管理暫行辦法》中對(duì)績效評(píng)價(jià)的組織管理提出了兩種形式：一是財(cái)政部門負(fù)責(zé)開展績效評(píng)價(jià)或再評(píng)價(jià)；二是預(yù)算部門負(fù)責(zé)組織實(shí)施本部門績效評(píng)價(jià)，可以簡稱績效自評(píng)價(jià)（Self-Assessment）。目前，省級(jí)財(cái)政績效評(píng)價(jià)普遍采取預(yù)算部門自評(píng)價(jià)和財(cái)政績效再評(píng)價(jià)相結(jié)合的方式開展，按項(xiàng)目分別出具績效自評(píng)

張紹光（1974-），男，江蘇連云港人，博士研究生，研究方向：預(yù)算績效管理。價(jià)報(bào)告，兩種績效評(píng)價(jià)形式在地方普遍存在。

績效評(píng)價(jià)主體不同，就會(huì)產(chǎn)生不同種類的績效評(píng)價(jià)模式與機(jī)制，國內(nèi)外圍繞績效評(píng)價(jià)進(jìn)行了多角度的研究。一是多維度績效評(píng)價(jià)系統(tǒng)的探索。從歷史視角看，國內(nèi)外存在多元化的績效評(píng)價(jià)主體體系，各國歷史國情不同，評(píng)價(jià)主體類型多樣，如國會(huì)、政府、公眾、中介機(jī)構(gòu)、審計(jì)法院等［1］。按照評(píng)價(jià)活動(dòng)責(zé)任主體不同，可以分為內(nèi)部評(píng)價(jià)主體和外部評(píng)價(jià)主體，評(píng)價(jià)主體類型不同，評(píng)價(jià)的目的性、價(jià)值取向性、可靠性、評(píng)價(jià)的客觀性等存在差異［2-3］。二是對(duì)評(píng)價(jià)主體不同而產(chǎn)生的優(yōu)劣勢(shì)的認(rèn)識(shí)。多維度—多方法（Multidimension-Multimethod，MDMM）的績效評(píng)價(jià)系統(tǒng)隨勢(shì)而興，如360度評(píng)價(jià)、平衡計(jì)分卡等。然而，長期以來理論界在績效評(píng)價(jià)的研究中大都強(qiáng)調(diào)自上而下（Top-Down Process）的績效考核在方法上的支配性優(yōu)勢(shì)［4］，例如，認(rèn)為上級(jí)評(píng)價(jià)和同級(jí)評(píng)價(jià)的績效結(jié)果比自我評(píng)價(jià)更為精確。究其原因，主要是理論界認(rèn)為在自我評(píng)價(jià)績效中社會(huì)稱許性（Social Desirabili?ty）和寬大效應(yīng)（Leniency Effect）普遍存在，多來源評(píng)價(jià)技術(shù)是解決產(chǎn)生上述問題的重要途徑。三是目前我國績效評(píng)價(jià)主體存在的突出問題，如評(píng)價(jià)主體的授權(quán)不明確、權(quán)威性不夠、獨(dú)立性受到質(zhì)疑、知識(shí)結(jié)構(gòu)不完善、能力不勝任等［5］。四是評(píng)判各類績效評(píng)價(jià)主體評(píng)價(jià)方式和效果的標(biāo)準(zhǔn)和原則，從利益相關(guān)者理論提出了三位一體評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)，分別是客觀性（包括獨(dú)立性、準(zhǔn)確性、全面性）；效用性（包括可用性、時(shí)效性、緊急性）、評(píng)價(jià)成本（包括信息收集成本、信息處理成本、決策成本）［6］。五是開展政府績效評(píng)價(jià)中不同績效評(píng)價(jià)主體的價(jià)值取向分析，政府、公眾、企業(yè)三種評(píng)價(jià)主體的價(jià)值取向各有優(yōu)劣勢(shì)之分［7］。六是構(gòu)建和完善政府績效評(píng)價(jià)主體體系的探討，應(yīng)形成良性互動(dòng)、互補(bǔ)共促的多元化的評(píng)價(jià)主體體系［8］。

從國內(nèi)外對(duì)績效評(píng)價(jià)主體的研究內(nèi)容看，大多圍繞外部評(píng)價(jià)主體展開研究，特別關(guān)注績效評(píng)價(jià)的客觀性和效用性，對(duì)績效評(píng)價(jià)主體的內(nèi)部自我評(píng)價(jià)問題卻鮮有研究。特別是對(duì)省級(jí)財(cái)政專項(xiàng)資金績效自評(píng)價(jià)的實(shí)證研究尚未出現(xiàn)，省級(jí)財(cái)政專項(xiàng)資金績效自評(píng)價(jià)作為項(xiàng)目主管部門總結(jié)項(xiàng)目績效管理的工具和載體，預(yù)算部門對(duì)自身績效管理的認(rèn)識(shí)程度和認(rèn)識(shí)效果如何，如何測(cè)度項(xiàng)目主管部門對(duì)自身項(xiàng)目績效管理認(rèn)識(shí)程度，這是本文要重點(diǎn)探索的問題。

二、研究設(shè)計(jì)

根據(jù)省級(jí)財(cái)政專項(xiàng)資金績效自評(píng)價(jià)對(duì)象和文本材料的特點(diǎn)，本研究采用內(nèi)容分析法（Content Analysis）［9-10］。內(nèi)容分析法是將文本中非結(jié)構(gòu)化的自然信息轉(zhuǎn)化為可以用來定量分析的結(jié)構(gòu)化信息形態(tài)，對(duì)文本進(jìn)行系統(tǒng)的定量與定性相結(jié)合的分析，試圖測(cè)度出文本中內(nèi)容的關(guān)鍵性事實(shí)及其關(guān)聯(lián)關(guān)系，也是一種分析文本材料的結(jié)構(gòu)化方法。內(nèi)容分析法應(yīng)用的研究領(lǐng)域呈逐漸擴(kuò)大的趨勢(shì)，特別是在公共政策研究領(lǐng)域［11-14］得到了理論界關(guān)注和實(shí)踐部門的青睞。

內(nèi)容分析法的一般過程和步驟。①確定是否采用內(nèi)容分析方法。根據(jù)研究的目的和獲取研究材料的可能性決定是否使用該方法，如果研究是要解釋和回答“是什么”的問題，而該研究對(duì)象又是以文本的形式做出描述，就可以充分利用該研究方法。②對(duì)象文本材料的選擇和確定。根據(jù)研究的目的，可以選擇時(shí)間序列或是選擇截面序列的文本材料，要注意評(píng)估文本材料的量和質(zhì)，對(duì)于數(shù)量巨大的文本樣本，可以采用抽樣或典型性文本。③選擇文本分析的信息單元。文本分析的信息單元從微觀到宏觀分別是單詞、短語（術(shù)語）、句子、段落、章節(jié)以及整個(gè)文本，分別適用觀察和解釋不同的對(duì)象。④文本材料結(jié)構(gòu)化編碼。在結(jié)構(gòu)化編碼過程中要注意標(biāo)準(zhǔn)化的規(guī)則，常用的結(jié)構(gòu)化編碼有分組、刻度和矩陣等形式，盡量以量化刻度，如以距離、頻數(shù)和密度等量化的形式刻畫。編碼一般先由人工完成，有不同人員完成的編碼，要進(jìn)一步檢驗(yàn)編碼結(jié)果的可靠性，編碼也可借助電腦完成。⑤分析和解釋結(jié)果。根據(jù)編碼的設(shè)計(jì)，可以使用簡單和復(fù)雜的統(tǒng)計(jì)方法，如描述編碼數(shù)據(jù)、檢驗(yàn)編碼數(shù)據(jù)類型、變量之間的關(guān)系、檢驗(yàn)假設(shè)是否成立等，最后形成研究報(bào)告。

內(nèi)容分析法是一種幾乎應(yīng)用到所有項(xiàng)目中都具有潛力的分析方法。采用中性的隱藏在文本中的結(jié)構(gòu)量化表述，可以避免主觀的推理和評(píng)價(jià)，可以延展事件的真實(shí)性，也可以進(jìn)一步驗(yàn)證其他方法得出結(jié)論的合理性。

本研究的文本來源與文本描述。本文內(nèi)容分析法的對(duì)象文本就是省級(jí)財(cái)政專項(xiàng)資金績效自評(píng)價(jià)報(bào)告，58份項(xiàng)目自評(píng)價(jià)報(bào)告納入內(nèi)容分析，具體分布情況見表1所列。

表1　58個(gè)省級(jí)財(cái)政專項(xiàng)資金項(xiàng)目分布業(yè)務(wù)領(lǐng)域

省級(jí)財(cái)政專項(xiàng)資金績效自評(píng)價(jià)報(bào)告文本的特性描述。不同省份對(duì)省級(jí)財(cái)政專項(xiàng)資金績效自評(píng)價(jià)報(bào)告的事項(xiàng)要求有所不同，但都圍繞財(cái)政部《財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)管理暫行辦法》的規(guī)則要求，主要內(nèi)容大同小異。本文要分析的績效自評(píng)價(jià)報(bào)告文本內(nèi)容包括：①項(xiàng)目基本情況；②項(xiàng)目用款單位績效報(bào)告基本情況；③績效評(píng)價(jià)工作情況；④績效評(píng)價(jià)指標(biāo)分析情況；⑤綜合評(píng)價(jià)情況及評(píng)價(jià)結(jié)論；⑥績效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用建議；⑦項(xiàng)目實(shí)施經(jīng)驗(yàn)、做法、存在問題和改進(jìn)措施；⑧項(xiàng)目后續(xù)工作安排和有關(guān)建議；⑨其他需說明的問題；⑩附件等。

按照內(nèi)容分析法的要求，為保證量化編碼的可靠性，邀請(qǐng)2位專業(yè)研究者和2位專業(yè)管理部門管理者進(jìn)行量化編碼，在量化編碼前，4位編碼員都進(jìn)行了相應(yīng)的量化編碼分類、按標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行討論和比較，經(jīng)過兩輪量化編碼，量化編碼結(jié)果內(nèi)在一致性系數(shù)為0.945。本研究的直接對(duì)象就是自評(píng)價(jià)報(bào)告本身，研究者具有較好的理論基礎(chǔ)，本文編碼效度可以得到基本保證。

三、實(shí)證結(jié)果分析

（一）省級(jí)主管部門自評(píng)價(jià)總分分析

在所有項(xiàng)目中，有49個(gè)項(xiàng)目在項(xiàng)目績效自評(píng)價(jià)報(bào)告中報(bào)告了自評(píng)總分，占58個(gè)項(xiàng)目的85%，有9個(gè)項(xiàng)目未在自評(píng)價(jià)報(bào)告中報(bào)告自評(píng)總分，具體見表2所列。

表2 自評(píng)總分分布

從表2可以看出：49個(gè)項(xiàng)目自評(píng)分從83分到100分不等，主要集中在90分以上，97分、99分的分別有6個(gè)、7個(gè)項(xiàng)目，自評(píng)100分的有4個(gè)項(xiàng)目。

1.項(xiàng)目資金安排和使用情況自評(píng)分分析

項(xiàng)目資金安排和使用情況的標(biāo)準(zhǔn)權(quán)重分為20分，其中有7個(gè)項(xiàng)目調(diào)整了標(biāo)準(zhǔn)權(quán)重分，調(diào)整為25分。在48個(gè)項(xiàng)目中，全部給出了項(xiàng)目資金安排和使用情況自評(píng)分，該部分自評(píng)分分布見表3所列。

表3　項(xiàng)目資金安排和使用情況自評(píng)分分布

在48個(gè)項(xiàng)目中，有20個(gè)項(xiàng)目資金安排和使用情況自評(píng)分為滿標(biāo)準(zhǔn)權(quán)重分。圖1給出各項(xiàng)目標(biāo)準(zhǔn)權(quán)重分與自評(píng)分之差的分布。

圖1　各項(xiàng)目標(biāo)準(zhǔn)權(quán)重分與自評(píng)分之差的分布

在48個(gè)項(xiàng)目中，存在標(biāo)準(zhǔn)權(quán)重分與自評(píng)分之差的有28個(gè)，通過整理統(tǒng)計(jì)扣分指標(biāo)頻次，得到表4。

表4　28個(gè)項(xiàng)目扣分指標(biāo)頻次分布

在28個(gè)項(xiàng)目中，扣分指標(biāo)共出現(xiàn)57次，主要集中在預(yù)算完成率和支出實(shí)現(xiàn)率，分別是22次和18次。表5給出28個(gè)項(xiàng)目資金安排和使用情況扣分指標(biāo)組合。

表5　28個(gè)項(xiàng)目資金安排和使用情況扣分指標(biāo)組合

由于資金安排和使用部分指標(biāo)設(shè)計(jì)是緊密關(guān)聯(lián)的，一個(gè)指標(biāo)出現(xiàn)問題，隨之關(guān)聯(lián)指標(biāo)也會(huì)出問題，如支出實(shí)現(xiàn)率完不成，預(yù)算完成率也會(huì)相應(yīng)出現(xiàn)問題。

2.項(xiàng)目管理情況自評(píng)分分析

項(xiàng)目管理情況的標(biāo)準(zhǔn)權(quán)重分為20分，48個(gè)項(xiàng)目給出了項(xiàng)目管理情況自評(píng)分，該部分自評(píng)分分布見表6所列。

表6　項(xiàng)目管理情況自評(píng)分分布

在48個(gè)項(xiàng)目中，項(xiàng)目管理情況自評(píng)標(biāo)準(zhǔn)權(quán)重分滿分的有9個(gè)。通過統(tǒng)計(jì)39個(gè)項(xiàng)目標(biāo)準(zhǔn)權(quán)重分與自評(píng)分之差以及39個(gè)項(xiàng)目扣分指標(biāo)頻次，得到圖2、表7。

圖2　項(xiàng)目管理情況標(biāo)準(zhǔn)權(quán)重分與自評(píng)分之差的分布

表7　39個(gè)項(xiàng)目扣分指標(biāo)頻次分布

在39個(gè)項(xiàng)目中，扣分指標(biāo)共出現(xiàn)168次，主要集中在項(xiàng)目執(zhí)行和財(cái)務(wù)執(zhí)行，分別是34次和25次。表8列出項(xiàng)目管理情況扣分指標(biāo)組合。

表8　39個(gè)項(xiàng)目項(xiàng)目管理情況扣分指標(biāo)組合

由于項(xiàng)目管理指標(biāo)設(shè)計(jì)是考察各個(gè)方面的，指標(biāo)體系的關(guān)聯(lián)性不很強(qiáng)，扣分指標(biāo)組合也是多種多樣的，但出現(xiàn)最多問題的是制度健全、財(cái)務(wù)執(zhí)行、會(huì)計(jì)質(zhì)量、組織機(jī)構(gòu)、項(xiàng)目執(zhí)行、支撐條件、資料歸集7個(gè)指標(biāo)，有18個(gè)項(xiàng)目，比較集中。

3.項(xiàng)目績效實(shí)現(xiàn)情況自評(píng)分分析

在自評(píng)價(jià)報(bào)告中，完整的項(xiàng)目績效實(shí)現(xiàn)指標(biāo)體系的有54個(gè)，共設(shè)計(jì)選用596個(gè)各種指標(biāo)，從3個(gè)到46個(gè)指標(biāo)不等，每個(gè)項(xiàng)目平均采用11個(gè)指標(biāo)，如圖3所示。

圖3　54個(gè)項(xiàng)目績效實(shí)現(xiàn)情況選用指標(biāo)數(shù)分布

在54個(gè)項(xiàng)目中，全部選用相對(duì)指標(biāo)和絕對(duì)指標(biāo)的分別有18個(gè)和3個(gè)，選用相對(duì)指標(biāo)和絕對(duì)指標(biāo)共同構(gòu)成指標(biāo)體系的有33個(gè)，如圖4、圖5所示。

圖4　選用相對(duì)指標(biāo)數(shù)和絕對(duì)指標(biāo)數(shù)的33個(gè)項(xiàng)目對(duì)比

圖5　相對(duì)指標(biāo)數(shù)與絕對(duì)指標(biāo)數(shù)之比

在所有項(xiàng)目中，報(bào)告了績效實(shí)現(xiàn)情況自評(píng)得分的有51個(gè)，該部分自評(píng)分分布如圖6所示。

圖6　項(xiàng)目績效實(shí)現(xiàn)情況指標(biāo)權(quán)重分與自評(píng)分分布

在51個(gè)項(xiàng)目中，有22個(gè)項(xiàng)目績效實(shí)現(xiàn)情況自評(píng)分為滿分。圖7給出51個(gè)項(xiàng)目標(biāo)準(zhǔn)權(quán)重分與自評(píng)分之差的分布。

圖7　項(xiàng)目績效實(shí)現(xiàn)情況指標(biāo)權(quán)重分與自評(píng)分之差分布

在51個(gè)項(xiàng)目中，29個(gè)項(xiàng)目存在標(biāo)準(zhǔn)權(quán)重分與自評(píng)分之差，最大之差是14.7分，分值之差較多集中于3分之內(nèi)。

29個(gè)項(xiàng)目績效實(shí)現(xiàn)情況共選用406個(gè)指標(biāo)，自評(píng)分滿分指標(biāo)289個(gè)，圖8和表9給出了兩者比較。

圖8　項(xiàng)目績效實(shí)現(xiàn)情況指標(biāo)自評(píng)得滿分指標(biāo)與非滿分指標(biāo)比較

表9　29個(gè)項(xiàng)目績效實(shí)現(xiàn)情況非滿分指標(biāo)歸納

從表9中以看出，大部分項(xiàng)目非滿分指標(biāo)有1-3個(gè)，占55.1%，有1個(gè)項(xiàng)目非滿分指標(biāo)達(dá)到11個(gè)。

4.社會(huì)評(píng)價(jià)滿意度指標(biāo)分析

在54個(gè)項(xiàng)目中，有27個(gè)未報(bào)告滿意度調(diào)查，只提供了一個(gè)滿意度調(diào)查的有16個(gè)。報(bào)告了項(xiàng)目實(shí)施單位滿意度和社會(huì)公眾滿意度的分別有18個(gè)、22個(gè)，同時(shí)進(jìn)行了兩個(gè)滿意度調(diào)查有11個(gè)。表10和表11給出了項(xiàng)目實(shí)施單位滿意度和社會(huì)公眾滿意度分布。

表10　項(xiàng)目實(shí)施單位滿意度分布

表11　社會(huì)公眾滿意度分布

從報(bào)告中提供的滿意度分值來看，大部分項(xiàng)目社會(huì)公眾滿意度分值低于實(shí)施單位滿意度分值。

（二）項(xiàng)目自評(píng)價(jià)參照的文件分析

在58個(gè)項(xiàng)目中，有52個(gè)自評(píng)價(jià)報(bào)告中引用了項(xiàng)目所依據(jù)的政策文件，如圖9所示。

圖9　52個(gè)項(xiàng)目財(cái)政支出政策文件與行業(yè)（主管部門）政策文件比較

把所有的政策文件分為兩大類：一大類是財(cái)政部門出臺(tái)的或聯(lián)合業(yè)務(wù)部門出臺(tái)的財(cái)政資金支出政策文件，主要包括專項(xiàng)資金管理辦法、績效管理評(píng)價(jià)制度及工作規(guī)范，另一大類是國家部委行業(yè)（主管部門）或省政府出臺(tái)的發(fā)展規(guī)劃及省級(jí)廳局行業(yè)（主管部門）出臺(tái)的與項(xiàng)目有關(guān)的規(guī)章制度和政策文件，主要有發(fā)展規(guī)劃、專項(xiàng)資金使用的申報(bào)、管理和驗(yàn)收等制度文件。

（三）項(xiàng)目存在的突出問題分析

項(xiàng)目存在的突出問題作為專項(xiàng)資金項(xiàng)目自評(píng)價(jià)報(bào)告的一個(gè)主要內(nèi)容，反映了項(xiàng)目主管部門對(duì)項(xiàng)目實(shí)施過程及結(jié)果的認(rèn)識(shí)和思考深度，也是進(jìn)一步完善項(xiàng)目績效的重要工作內(nèi)容。在58個(gè)項(xiàng)目自評(píng)價(jià)報(bào)告中，有44個(gè)項(xiàng)目報(bào)告了項(xiàng)目存在的突出問題，反應(yīng)項(xiàng)目存在突出問題的形式都是歸納式的，表12和表13是各項(xiàng)目歸納的突出問題數(shù)量、突出共性問題概括及發(fā)生的頻率。

表12　項(xiàng)目存在的突出問題數(shù)量

從表12可以看出，項(xiàng)目總結(jié)存在的突出問題主要集中在1-5條，60%的項(xiàng)目歸納了3-4條存在的突出問題，35%的項(xiàng)目歸納了1-2條存在的突出問題，5條以上的很少。

表13　項(xiàng)目存在的突出共性問題概括及發(fā)生的頻率

在58個(gè)項(xiàng)目自評(píng)價(jià)報(bào)告中，有21個(gè)項(xiàng)目報(bào)告了項(xiàng)目后期改進(jìn)措施，占36.2%，大部分項(xiàng)目沒有提及項(xiàng)目后期改進(jìn)措施，歸納的后期改進(jìn)措施包括1-5條。有38個(gè)項(xiàng)目報(bào)告了項(xiàng)目后續(xù)工作安排及建議，占65.5%，大部分項(xiàng)目提出了后續(xù)工作安排及建議，在建議中，最突顯的一條建議是呼吁加大專項(xiàng)資金的投入力度。

四、問題討論與建議

（一）問題討論

（1）自評(píng)價(jià)客觀性有待提高。在所有項(xiàng)目中，49個(gè)項(xiàng)目在項(xiàng)目績效自評(píng)價(jià)報(bào)告中報(bào)告了自評(píng)總得分，自評(píng)分從83-100分不等，只有1項(xiàng)自評(píng)83分，其他48項(xiàng)都集中在90分以上，97分、99分的分別有6個(gè)、7個(gè)項(xiàng)目，100分的有4個(gè)項(xiàng)目。從項(xiàng)目再評(píng)價(jià)的結(jié)論比較看，項(xiàng)目省級(jí)主管單位普遍高估項(xiàng)目績效，不利于展現(xiàn)項(xiàng)目績效的短板，暴露項(xiàng)目存在的問題，也不利于項(xiàng)目進(jìn)一步改進(jìn)績效。

（2）自評(píng)價(jià)規(guī)范性有待提高。部分項(xiàng)目自評(píng)價(jià)不規(guī)范表現(xiàn)在以下方面：一是未按要求提供績?cè)u(píng)基表，有9個(gè)項(xiàng)目存在這樣的問題；二是在自評(píng)價(jià)報(bào)告中未報(bào)告自評(píng)得分，在提交自評(píng)價(jià)報(bào)告的58個(gè)項(xiàng)目中，未給出自評(píng)價(jià)總分的有9個(gè)項(xiàng)目，未在項(xiàng)目資金安排和使用情況、項(xiàng)目管理情況自評(píng)分的有10個(gè)項(xiàng)目，有完整項(xiàng)目績效實(shí)現(xiàn)指標(biāo)體系的項(xiàng)目是54個(gè)；三是績效報(bào)告表缺項(xiàng)，如項(xiàng)目主管部門負(fù)責(zé)人不簽名、主管部門不蓋章，不填寫項(xiàng)目績效評(píng)價(jià)人員；四是部分基表數(shù)據(jù)填報(bào)存在較大問題：實(shí)施單位對(duì)表式的統(tǒng)計(jì)口徑錯(cuò)誤理解、漏填報(bào)、數(shù)據(jù)歸類錯(cuò)誤；五是部分項(xiàng)目績效實(shí)現(xiàn)情況缺少目標(biāo)值；六是部分項(xiàng)目績效實(shí)現(xiàn)情況得分值分辨不清；七是部分項(xiàng)目績效報(bào)告未提及項(xiàng)目總目標(biāo)及年度目標(biāo)，在58個(gè)項(xiàng)目中有4項(xiàng)缺失；八是部分項(xiàng)目對(duì)項(xiàng)目存在的問題和改進(jìn)措施只字不提，有13個(gè)項(xiàng)目存在這方面的缺陷；九是部分項(xiàng)目自評(píng)價(jià)報(bào)告文字結(jié)構(gòu)安排不合理、分析不到位；十是部分項(xiàng)目未提供任何相關(guān)材料，在58個(gè)項(xiàng)目中有22個(gè)項(xiàng)目無任何附件。

（3）項(xiàng)目資金安排使用及管理有待完善。在28個(gè)項(xiàng)目中，共出現(xiàn)扣分指標(biāo)57次，主要集中在預(yù)算完成率和支出實(shí)現(xiàn)率，分別是22次和18次。在39個(gè)項(xiàng)目中，扣分指標(biāo)共出現(xiàn)168次，主要集中在財(cái)務(wù)執(zhí)行25次。少數(shù)單位項(xiàng)目資金未實(shí)行單獨(dú)核算，不能直接地反映項(xiàng)目資金?？顚Ｓ玫那闆r；某些工程業(yè)務(wù)招待費(fèi)超標(biāo)；項(xiàng)目實(shí)施內(nèi)容與范圍有重大調(diào)整；資金兌現(xiàn)頻率較低，撥付方式不夠規(guī)范；資助資金使用用途不夠明確。

（4）精細(xì)化全過程管理有待貫徹。在項(xiàng)目資金安排和使用情況方面，有28個(gè)項(xiàng)目實(shí)際到位率、支出實(shí)現(xiàn)率、預(yù)算完成率、財(cái)政資金?？顚Ｓ寐?、財(cái)政資金投入乘數(shù)存在問題。在項(xiàng)目管理方面，有18個(gè)項(xiàng)目的制度健全、財(cái)務(wù)執(zhí)行、會(huì)計(jì)質(zhì)量、組織機(jī)構(gòu)、項(xiàng)目執(zhí)行、支撐條件、資料歸集7個(gè)指標(biāo)全部存在問題。有5個(gè)項(xiàng)目在自評(píng)價(jià)報(bào)告中提到要加強(qiáng)精細(xì)化全過程管理。項(xiàng)目實(shí)現(xiàn)過程中普遍存在的問題有：項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)度落后；后繼管理、配套政策有待加強(qiáng)；項(xiàng)目建成后不能正常運(yùn)行；存在項(xiàng)目重復(fù)建設(shè)；重立項(xiàng)，輕管理；項(xiàng)目不能按時(shí)驗(yàn)收；缺乏信息管理系統(tǒng)；分工協(xié)作機(jī)制有待進(jìn)一步完善；省補(bǔ)資金只能像壘積木式的建設(shè)，難以整體規(guī)劃發(fā)展。

（5）績效實(shí)現(xiàn)指標(biāo)體系科學(xué)性有待完善?？v觀有完整項(xiàng)目績效實(shí)現(xiàn)指標(biāo)體系的54個(gè)項(xiàng)目，部分項(xiàng)目的省級(jí)主管部門開發(fā)和應(yīng)用了較合理的指標(biāo)體系，但在一些文化、文學(xué)、宣傳、科普、辦學(xué)、救助和生活補(bǔ)助等領(lǐng)域的專項(xiàng)資金項(xiàng)目，其選用的指標(biāo)體系差強(qiáng)人意，主要表現(xiàn)在：績效實(shí)現(xiàn)指標(biāo)的針對(duì)性、相關(guān)性、有效性不強(qiáng)；項(xiàng)目資金再分配的二級(jí)子項(xiàng)目內(nèi)容差異大，導(dǎo)致績效實(shí)現(xiàn)指標(biāo)體系設(shè)計(jì)不夠全面；部分績效實(shí)現(xiàn)指標(biāo)的目標(biāo)值確定的依據(jù)、數(shù)據(jù)來源、統(tǒng)計(jì)口徑及計(jì)量單位不明確，導(dǎo)致目標(biāo)值設(shè)置不夠合理；關(guān)注和反映項(xiàng)目實(shí)施過程的指標(biāo)過多，反映項(xiàng)目實(shí)施效果和影響的指標(biāo)過少；部分項(xiàng)目很想選用實(shí)施效果和影響的指標(biāo)，但苦于沒有相關(guān)的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)積累，只好作罷；績效評(píng)價(jià)指標(biāo)計(jì)算所采集的數(shù)據(jù)進(jìn)行核查工作沒有同步跟進(jìn)，數(shù)據(jù)指標(biāo)值不準(zhǔn)確在所難免；績效實(shí)現(xiàn)指標(biāo)權(quán)數(shù)的確定隨意性也很大；自評(píng)價(jià)報(bào)告對(duì)績效實(shí)現(xiàn)指標(biāo)分析欠充分，不能全面反映項(xiàng)目的績效狀況。

（6）社會(huì)評(píng)價(jià)滿意度調(diào)查有待規(guī)范。從報(bào)告中提供的社會(huì)評(píng)價(jià)滿意度來看，有一半的項(xiàng)目績效自評(píng)價(jià)報(bào)告中未報(bào)告滿意度調(diào)查，大部分自評(píng)報(bào)告對(duì)滿意度調(diào)查問卷的設(shè)計(jì)、調(diào)查方式、問卷對(duì)象、問卷樣本量、問卷的結(jié)果分析未進(jìn)行翔實(shí)報(bào)告。從少有的報(bào)告中提供滿意度調(diào)查附件看，滿意度調(diào)查問卷設(shè)計(jì)過于簡單，問卷難于覆蓋項(xiàng)目的內(nèi)容，有些問卷采用記名填寫，難于保證問卷結(jié)果的客觀真實(shí)。公共資金應(yīng)考慮社會(huì)公眾對(duì)資金使用績效的滿意度，并且規(guī)范社會(huì)調(diào)查方法。

（7）自評(píng)價(jià)目的導(dǎo)向有待調(diào)正。部門采用自評(píng)價(jià)的方式開展績效評(píng)價(jià)工作，一個(gè)重要目的是希望通過自評(píng)價(jià)使單位能更直接地找出項(xiàng)目實(shí)施存在的問題及其形成原因，形成“以評(píng)促改”、“以評(píng)促建”的氛圍和機(jī)制，自覺加強(qiáng)內(nèi)部資金使用的管理監(jiān)督機(jī)制，從而形成自我約束、內(nèi)部規(guī)范的良性機(jī)制。但從項(xiàng)目自評(píng)價(jià)報(bào)告中反映的“項(xiàng)目存在的突出問題”來看，有14個(gè)項(xiàng)目沒有報(bào)告項(xiàng)目存在的突出問題，很多項(xiàng)目對(duì)項(xiàng)目存在的突出問題也是輕描淡寫，很多部門為績效評(píng)價(jià)而評(píng)價(jià)。同時(shí)受財(cái)政部門對(duì)強(qiáng)化績效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用宣傳的影響，部分部門也存在為應(yīng)付財(cái)政部門而評(píng)價(jià)，沒有真正貫徹績效管理理念。

（二）政策建議

（1）加強(qiáng)頂層構(gòu)建，完善大績效系統(tǒng)。項(xiàng)目績效評(píng)價(jià)作為預(yù)算績效管理的中心環(huán)節(jié)，應(yīng)以此為中心前拓后延，加強(qiáng)頂層構(gòu)建，完善大績效系統(tǒng)，使預(yù)算績效管理理念和要求貫穿于財(cái)政管理的各個(gè)方面。

（2）構(gòu)建項(xiàng)目管理信息系統(tǒng)網(wǎng)絡(luò)化平臺(tái)，實(shí)施項(xiàng)目全過程管理。對(duì)省級(jí)主管部門來說，專項(xiàng)資金規(guī)模越來越大，實(shí)施部門和單位越來越多，涉及的省市縣層級(jí)越來越多，監(jiān)督檢查的效力傳達(dá)越來越弱，信息傳遞越來越繁瑣，需要進(jìn)一步豐富管理方式，通過信息化手段，提高信息化水平。特別對(duì)連續(xù)性項(xiàng)目，需要省級(jí)主管部門大力推廣構(gòu)建技術(shù)先進(jìn)、使用方便以及高標(biāo)準(zhǔn)、高效率的項(xiàng)目管理信息系統(tǒng)網(wǎng)絡(luò)化平臺(tái)，集項(xiàng)目申報(bào)、評(píng)審、計(jì)劃與合同管理、監(jiān)管、績效考評(píng)、驗(yàn)收與檔案管理等模塊，使項(xiàng)目管理申報(bào)與管理工作全程網(wǎng)絡(luò)化，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目實(shí)施單位、項(xiàng)目管理單位、評(píng)審專家、省級(jí)管理部門、行業(yè)管理部門等實(shí)時(shí)網(wǎng)絡(luò)管理，與專家數(shù)據(jù)庫、主管部門信息庫、項(xiàng)目單位數(shù)據(jù)庫、項(xiàng)目信息庫信息共享，從而實(shí)施項(xiàng)目全過程管理。

（3）完善健全項(xiàng)目績效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，準(zhǔn)確表征項(xiàng)目成效。專項(xiàng)資金涉及的領(lǐng)域越來越廣，行業(yè)越來越窄，相應(yīng)的指標(biāo)體系庫也越來越不夠使用。探索深化項(xiàng)目績效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系仍然是任重而道遠(yuǎn)的工作，在項(xiàng)目立項(xiàng)時(shí)，一方面加強(qiáng)對(duì)項(xiàng)目績效目標(biāo)指標(biāo)體系的深入調(diào)查及研究，特別是社會(huì)效益方面的指標(biāo)，收集整理國內(nèi)外支出項(xiàng)目績效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，充實(shí)項(xiàng)目績效指標(biāo)體系庫；另一方面采用指標(biāo)模型篩選關(guān)鍵核心指標(biāo)，以模塊化組合應(yīng)對(duì)項(xiàng)目評(píng)價(jià)內(nèi)容的多樣化。應(yīng)加強(qiáng)社會(huì)公眾滿意度調(diào)查指標(biāo)的設(shè)計(jì)和實(shí)施流程的標(biāo)準(zhǔn)化，力求真實(shí)反映公眾對(duì)財(cái)政專項(xiàng)資金績效的滿意程度。

（4）加強(qiáng)研究試點(diǎn)，探索創(chuàng)新項(xiàng)目實(shí)施方案。鼓勵(lì)省級(jí)主管部門通過開展調(diào)研、論證以及和高?？蒲袡C(jī)構(gòu)合作研究的方式，研究如何優(yōu)化資金分配方案，增強(qiáng)做優(yōu)項(xiàng)目績效。應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注以下方面：一是項(xiàng)目資金的省域空間分配方案；二是項(xiàng)目資金的以獎(jiǎng)代補(bǔ)、直補(bǔ)等分配方式優(yōu)劣性；三是研究項(xiàng)目支出范圍和方式的合理性；四是項(xiàng)目資金分配的公平性和導(dǎo)向性；五是項(xiàng)目資金的申報(bào)和免申報(bào)分配過程優(yōu)劣性。在遵循財(cái)政制度的基礎(chǔ)上，探索項(xiàng)目資金支出方式和方法試點(diǎn)，優(yōu)化項(xiàng)目資金分配方案。

（5）加強(qiáng)宣傳和推廣學(xué)習(xí)，提升預(yù)算績效管理整體水平。很多省級(jí)主管部門在專項(xiàng)支出績效評(píng)價(jià)報(bào)告中反映，在市縣各部門缺乏較深入掌握績效評(píng)價(jià)的隊(duì)伍，項(xiàng)目實(shí)施單位承擔(dān)專項(xiàng)支出績效評(píng)價(jià)的人員來源多樣，如財(cái)務(wù)人員、項(xiàng)目管理人員、行政辦公室人員等，這些人員對(duì)預(yù)算績效管理理念及操作還缺乏相關(guān)的知識(shí)，不能很好地駕馭專項(xiàng)支出績效評(píng)價(jià)工作。要編寫和印發(fā)資金績效評(píng)價(jià)操作手冊(cè)或匯編、項(xiàng)目評(píng)價(jià)案例匯編等，開展各層次的績效評(píng)價(jià)培訓(xùn)會(huì)，組織學(xué)習(xí)績效評(píng)價(jià)有關(guān)知識(shí)，準(zhǔn)確掌握表式的填報(bào)口徑，熟練操作軟件系統(tǒng)的填報(bào)。

（6）嚴(yán)格專項(xiàng)績效評(píng)價(jià)的規(guī)范性，積極探索自評(píng)價(jià)特色路徑。省級(jí)財(cái)政專項(xiàng)支出項(xiàng)目的層級(jí)鏈條較多，很多項(xiàng)目涉及二級(jí)業(yè)務(wù)主管部門（地市），建議以后年度開展的項(xiàng)目績效自評(píng)價(jià)把二級(jí)業(yè)務(wù)主管部門開展的項(xiàng)目績效自評(píng)價(jià)作為附件材料附在項(xiàng)目績效自評(píng)價(jià)總報(bào)告后，作為佐證材料可以更詳細(xì)地觀察項(xiàng)目的微觀績效。項(xiàng)目績效評(píng)價(jià)除規(guī)定動(dòng)作外，可以允許項(xiàng)目單位有自選動(dòng)作，如依照項(xiàng)目實(shí)施的二級(jí)項(xiàng)目類別分別進(jìn)行評(píng)價(jià)，這可以更加詳細(xì)地反映整個(gè)項(xiàng)目實(shí)施的績效。

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［責(zé)任編輯：余志虎］

中圖分類號(hào)：F812.7

文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

文章編號(hào)：1007-5097（2016）07-0093-07

收稿日期：2015-10-31

基金項(xiàng)目：教育部人文社會(huì)科學(xué)研究項(xiàng)目（11YJC630272）；江蘇社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目（14ZHB003）；江蘇高校哲學(xué)社會(huì)科學(xué)研究重點(diǎn)項(xiàng)目（2014ZDIXM029）；江蘇省高校優(yōu)秀中青年教師和校長境外研修計(jì)劃資助項(xiàng)目；南京審計(jì)大學(xué)審計(jì)信息工程重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室開放課題資助項(xiàng)目

作者簡介：岳洪江（1973-），男，遼寧沈陽人，副研究員，碩士生導(dǎo)師，博士，研究方向：績效管理；

A Study on the Effect Cognition of Provincial Special Funds Performance Management —Based on the Content Analysis of Performance Self-evaluation Report

YUE Hong-jiang1，ZHANG Shao-guang2
（1.School of Public Economics，Nanjing Audit University，Nanjing 211815，China；
2.College of Economics and Management，Nanjing University of Aeronautics and Astronautics，Nanjing 211106，China）

Abstract:This paper，from the provincial special funds performance evaluation report for the text，employs the content analysis to make a meaningful exploratory study on the quantification of self-evaluation report and draws some meaningful conclusions：The objectivity and standardization of self-evaluation need to be improved.The use and management of project funding arrangements need to be perfected.The meticulous management of the whole process needs to be implemented.The design of performance index system needs to be improved.The social satisfaction survey needs to be standardized.The guidance and purpose of the selfevaluation need to be adjusted，etc.The paper，aiming at the outstanding problems，puts forth the corresponding policy suggestions on the existing performance evaluation of provincial special funds.

Keywords:provincial finance；performance of special funds；performance self-evaluation report；content analysis