龐慧潔

摘要：隨著行政登記立法的日漸增多，婚姻登記、身份登記、不動產(chǎn)登記等登記訴訟頻頻出現(xiàn)，行政登記成為了游走在公權(quán)與私權(quán)間的雙刃劍。故本文從行政登記概念界定入手，破雙刃為一刃，從本質(zhì)上厘清行政登記的法律屬性。

關(guān)鍵詞：行政登記；行政許可；行政確認(rèn)

一、行政登記概念界定

行政登記是指法定的行政機關(guān)依據(jù)相對人申請，根據(jù)法律、法規(guī)和行政規(guī)章的規(guī)定來對符合法定條件的涉及到相對人的權(quán)利、義務(wù)、地位等法律事實予以書面記載并公示的行政行為。①界定行政的登記概念，需從三個要素著手進(jìn)行考察，即登記相關(guān)主體要素、登記范圍要素、登記監(jiān)督要素。

（一）行政登記相關(guān)主體

行政登記相關(guān)主體，包括行政登記主體及登記申請人。行政登記主體指擁有登記職能的行政機關(guān)，如民政部門、公安戶籍管理部門等。該主體有登記職能，同時也負(fù)有相應(yīng)的登記責(zé)任，因此當(dāng)出現(xiàn)登記錯誤或瑕疵登記時，申請人可以對具體登記行為機關(guān)向法院提起行政訴訟。

登記申請人可以是普通的自然人個體，為其自身的人身財產(chǎn)權(quán)利，具有申請自主、責(zé)任歸屬明確的性質(zhì)。例如婚姻登記是典型的自然人自主登記，并對登記行為有明確責(zé)任，一經(jīng)登記，婚姻雙方登記人的夫妻關(guān)系立即生效并負(fù)有財產(chǎn)共同、互負(fù)照料之義務(wù)，擁有生育之權(quán)利。申請人也可以是公司法人或法人代表，其自主性相對個體自然人較弱。如公司董事會確定的申請，由法人代表執(zhí)行，法人代表不一定是自主愿意進(jìn)行申請，但這種申請依然具有嚴(yán)格的法律效力。申請人還可以為行政機關(guān)內(nèi)部人員，代表了其履行某種規(guī)定內(nèi)職權(quán)時，按照規(guī)定進(jìn)行登記以便監(jiān)督與管理。

（二）行政登記范圍

行政登記范圍，需在法律、法規(guī)、規(guī)章的嚴(yán)格規(guī)定之內(nèi)，這由行政登記本身來源決定。法律中有什么樣的登記規(guī)定，才能有什么樣的申請與登記行為。同時，登記的條件必須符合法律所規(guī)定的有關(guān)事實，否則登記應(yīng)屬無效。在法律規(guī)定的范圍內(nèi)，行政登記的內(nèi)容又包含人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)兩大方面。

（三）行政登記監(jiān)督

行政登記的監(jiān)督方式，有內(nèi)部監(jiān)督與外部監(jiān)督兩種監(jiān)督途徑。內(nèi)部監(jiān)督往往是作為行政行為的常規(guī)監(jiān)督，為防止出現(xiàn)濫用職權(quán)、錯誤登記等情況，行政機關(guān)通過上下級監(jiān)督、行政監(jiān)察與審計機關(guān)監(jiān)督等方式來保證行政行為的有序運行。

外部監(jiān)督，從判例來看主要是司法監(jiān)督和媒體輿論監(jiān)督。行政登記屬于申請人向行政機關(guān)申請的以權(quán)利確認(rèn)為目的的登記請求，一旦出現(xiàn)瑕疵登記，可能出現(xiàn)對申請人的相關(guān)利益造成損害或提供不當(dāng)?shù)美?。一如焦點訪談報道的四川省自貢市富順縣的一位老人由于戶籍登記部門的登記錯誤，其戶口本的生日整整小了22歲，導(dǎo)致老人無法享受農(nóng)村養(yǎng)老保險。②又如成都的一名女子為了將父親的戶口從老家移到成都，從而辦理成都社保，隱瞞、欺騙民政部門，與父親登記結(jié)婚，后因無法辦理戶口與社保而訴諸司法，裁定婚姻無效③。第一個案例，是戶籍登記部門的錯誤造成申請人的利益受損，通過了《焦點訪談》這個媒體欄目的報道后，當(dāng)?shù)嘏沙鏊杆俑说怯涘e誤，完成了媒體輿論監(jiān)督。第二個案例，是申請人為謀取利益，欺騙民政登記部門，造成了登記錯誤，最后通過司法監(jiān)督的途徑，恢復(fù)了申請人父女的人身關(guān)系，完成了登記監(jiān)督。

二、行政登記的法律性質(zhì)

（一）行政登記與行政許可

國內(nèi)學(xué)者主張把登記歸屬廣義的許可范疇④，與狹義的行政許可、行政特許、行政認(rèn)可、行政核準(zhǔn)并列。該說法與我國的現(xiàn)行的行政許可法同源，行政許可法中將個人、企業(yè)或者其他組織的設(shè)立等登記行為納入行政許可法的調(diào)整范圍。

行政登記與行政許可顯然是具有一定關(guān)聯(lián)性的。有學(xué)者認(rèn)為，行政登記是行政許可的一種形式，導(dǎo)致不同的稱呼的原因不過是由于行政登記理論和實踐的復(fù)雜性、立法所使用語言的不統(tǒng)一，登記的本質(zhì)依然是許可。⑤我國許可行為的表現(xiàn)形式有許可證、執(zhí)照、注冊登記等。⑥亦有學(xué)者認(rèn)為：“就行政許可行為而言，我國法律規(guī)范性文件中又將其稱為核準(zhǔn)登記、審查批準(zhǔn)、檢驗等。”⑦但事實上，許可和登記有根本之區(qū)別。

第一，前提不同。早有日本學(xué)者指出了二者不可混淆的界限：“其一，凡經(jīng)認(rèn)可之事，有法律上之功用，故非法律所能禁止；其未經(jīng)認(rèn)可者，不過無此等功用，故法律得以禁止之。反是則免許，蓋免許之事早為法律所禁止者也。其二，凡免許之事，概早己為法律所禁，故非得免許不可；若認(rèn)可者，其為不為自由也，非先為法律所禁也?！雹嘣S可是以國家全面禁止為前提，以對符合法律要件的對象的行為進(jìn)行解禁，允許其從事原為國家禁止的特定活動。而登記沒有全面禁止，行政機關(guān)對符合條件的相關(guān)對象可以予以登記，從而保障部分非特有的權(quán)利。

第二，其功能與目的不同。行政許可的目的在于管制，即事先限定行為的可行性，從而對行政相對人的行為加以嚴(yán)格控制，非經(jīng)行政許可從事某種行業(yè)或活動即為違法，相對人就要承擔(dān)相應(yīng)的違法責(zé)任。行政登記的功能則是通過由專門國家機關(guān)對信息進(jìn)行收集、整理、對外公開，將統(tǒng)一、權(quán)威的信息展現(xiàn)給社會主體，維護和保障社會的正常秩序⑨，是國家進(jìn)行法律控制的輔助手段。

第三，法律效果不同。行政許可在限制某種活動的前提下，賦予少數(shù)個體進(jìn)行被限制活動的權(quán)利和資格；而行政登記則是就相對人的既有權(quán)利或相對人申請的某一事實的官方承認(rèn)記錄，以備檢查，沒有賦予新的權(quán)利與資格，且大多數(shù)情況下屬于履行義務(wù)，比如稅務(wù)登記。

（二）行政登記與行政確認(rèn)

行政確認(rèn)指行政主體對有疑義或有爭議的特定法律關(guān)系和法律事實進(jìn)行認(rèn)定并宣告其存在與否或正確與否的宣告行為。由于行政登記的某些特征與行政確認(rèn)行為相符合，于是有學(xué)者將行政登記納入到確認(rèn)性行政行為之中，認(rèn)為行政登記既可以是由行政機關(guān)負(fù)責(zé)進(jìn)行的一種事實情況統(tǒng)計，又可以是對申請人申請的特定事項在審查批準(zhǔn)基礎(chǔ)上，記載于簿冊并發(fā)放相應(yīng)證書，確認(rèn)特定權(quán)利義務(wù)關(guān)系的一種法律制度和行為。

行政登記是一種官方認(rèn)可的記載，與行政確認(rèn)有相似之處。第一，從內(nèi)容看，二者都是對行政行為相對人的權(quán)利、義務(wù)和法律關(guān)系等進(jìn)行官方認(rèn)可和證明。行政登記的功能是公開準(zhǔn)確信息，使社會其他成員知曉，并尊重其作為公共利益地位的對抗效力，這同行政確認(rèn)基本是一致的。第二，從法律效果來看，二者都不能對行政行為相對人產(chǎn)生直接的行政法責(zé)任。以登記為例，如果未經(jīng)登記而進(jìn)行的活動（如不動產(chǎn)轉(zhuǎn)讓登記），只是看作無效的行為，一般不必承擔(dān)損害公共利益的補償責(zé)任，而確認(rèn)也是如此。第三，從行政強度上看，較之行政許可、行政處罰等，登記與確認(rèn)的行政強度都是很弱的，這是因為登記和確認(rèn)都是以相對人已經(jīng)提出的權(quán)利或身份的訴求為對象來行使不帶主觀性的意思表示，如婚姻登記行為，民政部門只能做出是否承認(rèn)申請人的婚姻關(guān)系的意思表示，而不能為申請人選定結(jié)婚對象。因此許多學(xué)者將行政登記與行政確認(rèn)相關(guān)聯(lián)，是有一定根據(jù)的。

三、結(jié)語

行政登記作為獨立的法律概念存在是極有必要的。綜合比較之下，可以更加清晰地看出登記的本質(zhì)屬性和特點，是一種在私法上已經(jīng)確定權(quán)益關(guān)系的確認(rèn)。其功能意義在于公示于眾，使人知曉，并且按照登記的法律效果推斷法律關(guān)系。（作者單位：廣西大學(xué)法學(xué)院）

注釋：

① 王巖.行政登記法律屬性研究.知識經(jīng)濟，2008（7）.

② 2014年2月27日央視“焦點訪談”曝光的四川自貢市富順縣派出所將母親的戶口本和兒子的身份證登記為“同年同日生”事件.

③ “北京晨報”第A06版：國內(nèi)新聞2014年2月16日“為辦戶口父女“結(jié)婚””.

④ 應(yīng)松年主編.行政法學(xué)新論.中國方正出版社，1998：248.馬懷德.行政許可制度存在的問題及立法構(gòu)想.載中國政法大學(xué)科研處編“優(yōu)秀論文選集”.中國政法大學(xué)出版社，1998：230.

⑤ 楊建順.日本行政法通論.中國法制出版社，1998（2）：419.

⑥ 應(yīng)松年.行政行為法.人民出版社，1992：429.

⑦ 楊文忠.行政法學(xué).黑龍江出版社，1994：191.

⑧ [日]鈴木義男等.行政法學(xué)方法論之變遷.陳汝德等譯，中國政法大學(xué)出版社，2004：144.

⑨ 霍振宇.論行政登記的性質(zhì).北京科技大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版），2008（4）.