徐曉明

（南京大學(xué)法學(xué)院，江蘇南京210012）

我國《行政許可法》第8條第2款規(guī)定：“行政許可所依據(jù)的法律、法規(guī)、規(guī)章修改或者廢止，或者準(zhǔn)予行政許可所依據(jù)的客觀情況發(fā)生重大變化的，為了公共利益的需要，行政機(jī)關(guān)可以依法變更或者撤回已經(jīng)生效的行政許可。由此給公民、法人或者其他組織造成財(cái)產(chǎn)損失的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法給予補(bǔ)償。”第49條規(guī)定：“被許可人要求變更行政許可事項(xiàng)的，應(yīng)當(dāng)向作出行政許可決定的行政機(jī)關(guān)提出申請；符合法定條件、標(biāo)準(zhǔn)的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法辦理變更手續(xù)?！被谶@兩條規(guī)定，我國行政許可變更制度在統(tǒng)一行政許可法層面上得以確立。作為一種行政許可后續(xù)監(jiān)管制度安排，盡管行政許可變更手段目前已有一定程度的實(shí)踐，但由于理論界對(duì)于行政許可變更制度的研究還不多，1理論研究明顯滯后于實(shí)踐的開展。行政許可變更制度理論與實(shí)踐不協(xié)同狀態(tài)已影響到了行政許可變更制度的規(guī)范運(yùn)行。實(shí)踐的迫切需要，使理論界深入開展行政許可變更制度研究成為必要。2筆者擬在對(duì)行政許可變更產(chǎn)生原因進(jìn)行剖析的基礎(chǔ)上，就如何進(jìn)一步規(guī)范行政許可變更制度進(jìn)行研究。

一、變更為何產(chǎn)生：情勢變更催生行政許可動(dòng)態(tài)修正機(jī)制的構(gòu)建

“情勢變更”這一概念廣泛存在于民商事法律實(shí)踐之中，就民商事中的“情勢”而言，通常是指作為合同基礎(chǔ)的客觀事實(shí)，這些基礎(chǔ)一般包括在合同締結(jié)之際存在的法秩序、經(jīng)濟(jì)秩序、貨幣特定購買力、通常的交易條件等。3隨著民商事與行政立法理念的不斷交融，行政法制領(lǐng)域的情勢變更理念與實(shí)踐問題不斷凸顯。就行政法領(lǐng)域中的情勢變更而言，它是指行政主體作出行政行為時(shí)，并不知情勢將有所變更，而于行政行為生效后，發(fā)生了行政行為成立當(dāng)時(shí)所不可預(yù)見之情事，即行政行為生效后，作為法律效果發(fā)生原因的法律要件之基礎(chǔ)或者環(huán)境變更，致使非當(dāng)事人所預(yù)期的結(jié)果的發(fā)生。4而作為一項(xiàng)旨在賦予或者確認(rèn)申請人在未來一定期限內(nèi)具有某種行為能力與資格的授權(quán)性行政法律制度，其主旨在于依托現(xiàn)有行政決定來規(guī)劃未來行政法制秩序，因此，行政許可制度的實(shí)施尤其會(huì)受到未來情勢變更因素的影響，也正是由于情勢變更因素的存在決定了包括行政許可變更制度、行政許可年檢制度等行政許可后續(xù)監(jiān)管制度存在的必要性與正當(dāng)性。

（一）制度設(shè)定層面：許可立法預(yù)設(shè)性為許可變更產(chǎn)生提供制度變量

作為一種事前監(jiān)督管理方式，預(yù)防和控制風(fēng)險(xiǎn)是行政許可最主要、最基本的功能。由于其對(duì)可能發(fā)生的問題以及解決問題的條件的確定一般是通過主觀推定來實(shí)現(xiàn)的，因而，行政許可條件的設(shè)定具有很強(qiáng)的主觀性。行政許可這種事前監(jiān)督管理手段對(duì)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的控制與預(yù)防效果受制于人的認(rèn)識(shí)水平，而人的認(rèn)識(shí)能力是有限的。人的認(rèn)識(shí)的有限性注定了人的理性的有限性。在永遠(yuǎn)無法獲得絕對(duì)充實(shí)的信息的情況下，個(gè)人對(duì)于客觀事物的判斷永遠(yuǎn)只能是相對(duì)的，只能是一個(gè)反復(fù)試錯(cuò)與不斷糾正的過程。人的認(rèn)識(shí)能力的有限性決定了政府認(rèn)知能力的有限性。5在我國，由于社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制與行政管理體制改革仍在進(jìn)行之中，社會(huì)正處于轉(zhuǎn)型期，目前關(guān)于行政許可事項(xiàng)的設(shè)定，更多地呈現(xiàn)出一種階段合理性的特點(diǎn)。

行政許可立法預(yù)設(shè)性特點(diǎn)為許可后續(xù)監(jiān)管環(huán)境的動(dòng)態(tài)變化留下了鋪墊，這一特點(diǎn)決定了行政許可制度在設(shè)定之后并不可能保持一成不變的狀態(tài)，要想使行政許可制度能夠緊跟社會(huì)現(xiàn)實(shí)，并穩(wěn)定地發(fā)揮其預(yù)期的制度價(jià)值，就必須要在緊密關(guān)注行政許可實(shí)踐狀況的基礎(chǔ)上，準(zhǔn)確對(duì)其進(jìn)行實(shí)時(shí)評(píng)價(jià)，并適時(shí)作出相應(yīng)的立法動(dòng)態(tài)調(diào)整，而行政許可立法的適時(shí)調(diào)整則勢必會(huì)連鎖引發(fā)行政許可實(shí)施環(huán)境在制度層面上的變化，并最終影響行政許可持有人的行政許可實(shí)施行為。例如，國家發(fā)展和改革委員會(huì)于2007年制定了《煙草專賣許可證管理辦法》，該辦法第26條第2項(xiàng)將中、小學(xué)校周圍的申請人新列入不予許可的范圍。這一立法調(diào)整就給屬于同樣情形的已經(jīng)領(lǐng)取許可證的行政許可持有人是否能夠繼續(xù)擁有煙草專賣許可帶來了直接影響。行政許可立法調(diào)整對(duì)于行政許可持有人而言，影響是多方面的，程度也有所不同，其中，因行政許可立法變化而導(dǎo)致對(duì)業(yè)已存在的行政許可相關(guān)內(nèi)容進(jìn)行變更則是比較典型的影響。正如《浙江省排污許可證管理暫行辦法》第10條規(guī)定：“因產(chǎn)業(yè)政策的重大調(diào)整或者污染物排放執(zhí)行的標(biāo)準(zhǔn)、總量控制指標(biāo)及環(huán)境功能區(qū)等發(fā)生變化，需要對(duì)排污許可事項(xiàng)進(jìn)行調(diào)整的，環(huán)境保護(hù)行政主管部門應(yīng)當(dāng)依法對(duì)排污許可證載明事項(xiàng)進(jìn)行變更或者要求排污單位重新申領(lǐng)排污許可證。”在這一辦法中，規(guī)章制定者所作出的因污染物排放標(biāo)準(zhǔn)等發(fā)生變化而導(dǎo)致排污許可證載明事項(xiàng)變更的規(guī)定，就是一種因行政許可立法變化而導(dǎo)致行政許可變更的制度安排。

（二）制度實(shí)踐層面：許可實(shí)施動(dòng)態(tài)性為許可變更產(chǎn)生提供操作變量

行政許可準(zhǔn)入監(jiān)管的過程就是審查并決定是否同意申請人行政許可申請的過程，許可的過程本質(zhì)上則是行政許可機(jī)關(guān)與行政許可申請人達(dá)成行政許可守法信任契約并規(guī)范未來行政許可實(shí)施行為的信任契約簽訂過程?；谑胤ㄐ湃纹跫s的達(dá)成，形成了采取行政許可實(shí)施行動(dòng)的可能性，而信任契約的達(dá)成并不能完全消除行政許可持有人在其后實(shí)施行政許可過程中因行政許可實(shí)施環(huán)境動(dòng)態(tài)性變化所可能帶來的風(fēng)險(xiǎn)，它只是起了跳板作用，幫助跳進(jìn)不確定性，而且信任靠著超越可以得到的信息，概括一種對(duì)于行政許可持有人的守法行為期待，以內(nèi)心保證的安全感覺來代替因?qū)ξ磥韺?shí)施環(huán)境的未知所帶來的信息匱乏問題。6守法信任契約的達(dá)成并不能保證在未來的許可實(shí)施過程中，行政許可實(shí)施客觀環(huán)境不再發(fā)生變化，而客觀環(huán)境的變化則容易導(dǎo)致對(duì)初始行政許可的變更。導(dǎo)致行政許可變更的客觀原因主要體現(xiàn)在兩個(gè)層面。

第一是來自行政許可持有人自身層面的客觀原因，其主要是指導(dǎo)致行政許可變更的事實(shí)直接因行政許可持有人而產(chǎn)生，這類事實(shí)的發(fā)生可能會(huì)導(dǎo)致行政許可持有人行政許可權(quán)利的增減。

該層面又可作以下細(xì)分。

其一在消極層面，在實(shí)施行政許可期間，當(dāng)行政許可持有人行政許可實(shí)施能力下降，產(chǎn)生了與現(xiàn)有行政許可類別等要素不相匹配的客觀事實(shí)時(shí)，行政許可機(jī)關(guān)就可以通過對(duì)原行政許可類別等要素進(jìn)行依法變更，使得行政許可持有人行政許可實(shí)施現(xiàn)狀與行政許可類別等要素相對(duì)應(yīng)，否則，就有可能使得行政許可持有人處于實(shí)質(zhì)上的非法狀態(tài)。在對(duì)行政許可進(jìn)行變更之前，社會(huì)公眾有理由相信初始行政許可決定仍然在發(fā)生法律效力，并基于對(duì)行政許可證件的信賴，繼續(xù)與行政許可持有人進(jìn)行各種與行政許可有關(guān)的交易。因此，這就形成了行政許可后續(xù)監(jiān)管環(huán)節(jié)過程中的“表見許可”現(xiàn)象?！氨硪姟痹S可現(xiàn)象的存在給社會(huì)公眾造成了信息誤導(dǎo)，并不利于社會(huì)公眾利益的維護(hù)。而由于“信息不對(duì)稱引發(fā)的市場扭曲或失效,單靠市場本身無法解決。這就需要法律來矯正或替代”。7因此，變更行政許可就具有了正當(dāng)性與合理性，通過變更制度的運(yùn)行，來實(shí)現(xiàn)“名實(shí)相符”之目的。例如，《承裝（修、試）電力設(shè)施許可證管理辦法》第34條規(guī)定：“承裝（修、試）電力設(shè)施單位的人員、資產(chǎn)、設(shè)備等情況發(fā)生重大變化，已不符合相應(yīng)許可證條件、標(biāo)準(zhǔn)的，派出機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)根據(jù)其實(shí)際具有的條件，重新核定其許可證的類別和等級(jí)?！边@一辦法所作出的依職權(quán)重新設(shè)定許可證類別和等級(jí)的規(guī)定就是一種典型的行政許可變更制度。

其二在積極層面，當(dāng)行政許可持有人依法實(shí)施行政許可，在具備一定的守法能力與守法誠信度的前提下，行政許可持有人就可以借助于行政許可變更這一通道，實(shí)現(xiàn)行政許可權(quán)利拓展之目的。在這種情況下，行政許可變更制度便具有了激勵(lì)引導(dǎo)功能。例如，《機(jī)動(dòng)車駕駛證申領(lǐng)和使用規(guī)定》第14條規(guī)定，已持有機(jī)動(dòng)車駕駛證，申請?jiān)黾訙?zhǔn)駕車型的，應(yīng)當(dāng)在本記分周期和申請前最近一個(gè)記分周期內(nèi)沒有滿分記錄。在這一辦法中，基于行政許可持有人良好的守法歷史而設(shè)立的準(zhǔn)駕車型申請?jiān)黾又贫染褪且环N具有強(qiáng)烈激勵(lì)引導(dǎo)功能的行政許可變更制度，體現(xiàn)了對(duì)于守法行政許可持有人行政許可權(quán)利進(jìn)行拓展的激勵(lì)價(jià)值導(dǎo)向。

第二是來自行政許可持有人外圍層面的客觀原因，其往往帶有更多的不可預(yù)見性與不可歸責(zé)性，而基于這類客觀原因所進(jìn)行的行政許可變更制度設(shè)計(jì)，通常具有強(qiáng)烈的公共利益維護(hù)的價(jià)值追求。例如，在統(tǒng)一行政許可法層面上，《行政許可法》第8條第2款規(guī)定，當(dāng)準(zhǔn)予行政許可所依據(jù)的客觀情況發(fā)生重大變化的，為了公共利益的需要，行政許可機(jī)關(guān)就可以依法變更已經(jīng)生效的行政許可。又如，在部門規(guī)范層面上，廣州市城市規(guī)劃局通過制定《廣州市城市規(guī)劃局依職權(quán)變更、撤回或撤銷行政許可暫行規(guī)定》，對(duì)《行政許可法》第8條中所稱的“客觀依據(jù)重大變化”這一概念進(jìn)行了細(xì)化，將已經(jīng)生效的行政許可與新批準(zhǔn)的城市規(guī)劃有嚴(yán)重矛盾，繼續(xù)實(shí)施該行政許可將侵害社會(huì)公共利益這一情形設(shè)定為規(guī)劃行政許可變更的條件之一。

二、變更制度如何設(shè)計(jì)：以許可類事項(xiàng)變更為制度規(guī)制重心

究竟以何種標(biāo)準(zhǔn)來構(gòu)造我國行政許可變更制度，目前尚未有統(tǒng)一規(guī)定。目前，我國已有相關(guān)立法從變更事項(xiàng)性質(zhì)層面對(duì)行政許可變更制度進(jìn)行了類型化設(shè)計(jì)。例如，《藥品經(jīng)營許可證管理辦法》第13條第1款規(guī)定：“《藥品經(jīng)營許可證》變更分為許可事項(xiàng)變更和登記事項(xiàng)變更?！薄冻醒b（修、試）電力設(shè)施許可證管理辦法》第19條第1款規(guī)定：“許可證的變更分為許可事項(xiàng)變更和登記事項(xiàng)變更。”應(yīng)當(dāng)說上述規(guī)定為運(yùn)用類型化思路來完善行政許可變更制度提供了非常有益的經(jīng)驗(yàn)。

現(xiàn)有實(shí)踐表明，以行政許可變更事項(xiàng)性質(zhì)來界分行政許可變更類型，更能從權(quán)力內(nèi)涵層面體現(xiàn)行政許可變更權(quán)力運(yùn)行特質(zhì)，因此，以行政許可變更事項(xiàng)為核心來對(duì)行政許可變更制度進(jìn)行設(shè)計(jì)更加符合規(guī)律。筆者認(rèn)為，從性質(zhì)層面來分析，行政許可變更事項(xiàng)總體上可分為許可類事項(xiàng)與信息更新類事項(xiàng)，基于行政許可變更事項(xiàng)的二元分類，行政許可變更制度的完善則可以從兩個(gè)層面來分別進(jìn)行；在這兩個(gè)層面的制度安排中，由于許可類事項(xiàng)變更直接或者間接涉及行政許可持有人權(quán)利義務(wù)的配置與調(diào)整，如何更好地規(guī)范許可類事項(xiàng)變更，則應(yīng)當(dāng)成為行政許可變更制度的規(guī)制重點(diǎn)和關(guān)鍵。

（一）許可類事項(xiàng)變更

所謂許可類事項(xiàng)變更，是指需要變更的行政許可事項(xiàng)直接關(guān)系到行政許可性質(zhì)、行政許可持有人行政許可權(quán)利能力與行為能力的變化，直接或者間接影響著行政許可持有人與社會(huì)公眾的利益安排。這些事項(xiàng)在本質(zhì)上體現(xiàn)為以禁止為原則，在未得到行政許可機(jī)關(guān)批準(zhǔn)之前，行政許可持有人一般不得擅自進(jìn)行變更并付諸實(shí)施，否則，行政許可持有人將承擔(dān)不利的法律后果。例如，《廣告經(jīng)營許可證管理辦法》第10條規(guī)定：“廣告經(jīng)營單位應(yīng)當(dāng)在廣告監(jiān)督管理機(jī)關(guān)核準(zhǔn)的廣告經(jīng)營范圍內(nèi)開展經(jīng)營活動(dòng)，未申請變更并經(jīng)廣告監(jiān)督管理機(jī)關(guān)批準(zhǔn)，不得改變廣告經(jīng)營范圍。”又如，《電信業(yè)務(wù)經(jīng)營許可管理辦法》第31條規(guī)定：“取得電信業(yè)務(wù)經(jīng)營許可證的公司或者其授權(quán)經(jīng)營電信業(yè)務(wù)的子公司，遇有合并或者分立、有限責(zé)任公司股東變化、業(yè)務(wù)經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)移等涉及經(jīng)營主體需要變更的情形，或者業(yè)務(wù)范圍需要變化的，應(yīng)當(dāng)自公司作出決定之日起30日內(nèi)向原發(fā)證機(jī)關(guān)提出申請，經(jīng)批準(zhǔn)后方可實(shí)施?！边@兩個(gè)辦法中關(guān)于經(jīng)營范圍的變更就是屬于一種典型的許可類事項(xiàng)變更，因?yàn)榻?jīng)營范圍的變更直接擴(kuò)大了行政許可持有人的行政許可權(quán)利能力。

對(duì)許可類事項(xiàng)變更制度進(jìn)行設(shè)計(jì)，需要重點(diǎn)解決以下兩個(gè)方面的問題。

1.變更啟動(dòng)模式

由于不同性質(zhì)的許可類事項(xiàng)變更對(duì)行政許可持有人與社會(huì)公眾的利益影響是不同的，因此，許可類事項(xiàng)變更啟動(dòng)模式在不同情境之下，通常表現(xiàn)為不同的要求。

（1）行政許可權(quán)利增量模式：宜確立自愿申請啟動(dòng)模式

所謂行政許可權(quán)增量模式是指許可類事項(xiàng)的變更直接給行政許可持有人帶來更多的行政許可權(quán)利。此時(shí)，行政許可事項(xiàng)的變更啟動(dòng)模式以行政許可持有人自愿申請為一般原則，也就是說，即使行政許可持有人具備了行政許可變更條件，只要其不提出行政許可變更申請，行政許可機(jī)關(guān)都不能依職權(quán)主動(dòng)強(qiáng)制變更。例如，《機(jī)動(dòng)車駕駛證申領(lǐng)和使用規(guī)定》中所規(guī)定的機(jī)動(dòng)車駕駛證中準(zhǔn)駕車型申請?jiān)黾?、《建筑業(yè)企業(yè)資質(zhì)管理規(guī)定》中所規(guī)定的建筑業(yè)企業(yè)資質(zhì)升級(jí)、資質(zhì)增項(xiàng)申請，等等。這些規(guī)定中關(guān)于行政許可事項(xiàng)變更啟動(dòng)模式的規(guī)定都體現(xiàn)了行政許可持有人自愿模式。目前，自愿申請?bào)w現(xiàn)為一種主導(dǎo)性模式，因其只適用于行政許可權(quán)利增加的情形，故其并不適用于所有行政許可事項(xiàng)的變更。也正是由于自愿模式所體現(xiàn)出的主導(dǎo)性，以至于有些學(xué)者誤將這一模式定義在了行政許可變更概念之中，例如，有人認(rèn)為：“行政許可的變更是指被許可人在取得行政許可后，因其擬從事的活動(dòng)的部分內(nèi)容超出準(zhǔn)予行政許可決定或者行政許可證件規(guī)定的活動(dòng)范圍，而申請行政機(jī)關(guān)對(duì)原行政許可準(zhǔn)予其從事的活動(dòng)的相應(yīng)內(nèi)容予以改變?！?

（2）行政許可權(quán)利克減模式：宜確立強(qiáng)制啟動(dòng)模式

當(dāng)行政許可事項(xiàng)變更可能導(dǎo)致行政許可持有人行政許可權(quán)利克減時(shí)，基于“經(jīng)濟(jì)人”的考慮，行政許可持有人通常沒有主動(dòng)提出申請變更行政許可事項(xiàng)的動(dòng)機(jī)與積極性，因此，如果選擇自愿申請模式作為變更啟動(dòng)模式，則勢必導(dǎo)致因行政許可持有人申請遲延或者懈怠而導(dǎo)致行政許可權(quán)利不能得到及時(shí)變更，進(jìn)而使行政許可持有人長期處于一種事實(shí)上的違法實(shí)施行政許可狀態(tài)，并最終導(dǎo)致公共利益受到損害的不利后果。所以，宜將這類事項(xiàng)變更啟動(dòng)模式設(shè)置為強(qiáng)制啟動(dòng)模式，而強(qiáng)制啟動(dòng)模式又具體體現(xiàn)為三種模式。

一是強(qiáng)制申請變更模式。所謂強(qiáng)制申請變更模式是指盡管在變更程序啟動(dòng)模式上體現(xiàn)為行政許可持有人的主動(dòng)申請，但如果行政許可持有人不能依法申請變更，行政許可持有人將承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任，因此，變更程序啟動(dòng)模式在本質(zhì)上仍然體現(xiàn)為一種強(qiáng)制啟動(dòng)模式。例如，《藥品管理法實(shí)施條例》第74條規(guī)定：“藥品生產(chǎn)企業(yè)、藥品經(jīng)營企業(yè)和醫(yī)療機(jī)構(gòu)變更藥品生產(chǎn)經(jīng)營許可事項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)辦理變更登記手續(xù)而未辦理的，由原發(fā)證部門給予警告，責(zé)令限期補(bǔ)辦變更登記手續(xù)；逾期不補(bǔ)辦的，宣布其《藥品生產(chǎn)許可證》、《藥品經(jīng)營許可證》和《醫(yī)療機(jī)構(gòu)制劑許可證》無效；仍從事藥品生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)的，依照《藥品管理法》第七十三條的規(guī)定給予處罰?！?/p>

二是行政許可機(jī)關(guān)強(qiáng)制變更模式。所謂行政許可機(jī)關(guān)強(qiáng)制變更模式是指變更程序的啟動(dòng)由行政許可機(jī)關(guān)依職權(quán)強(qiáng)制啟動(dòng)，無需行政許可持有人申請。在統(tǒng)一法層面上，《行政許可法》第8條第2款規(guī)定，為了維護(hù)公共利益，在特定條件下，行政許可機(jī)關(guān)就可以依職權(quán)強(qiáng)制對(duì)行政許可進(jìn)行變更。應(yīng)當(dāng)說，《行政許可法》關(guān)于行政許可機(jī)關(guān)強(qiáng)制變更模式的規(guī)定，為部門與地方就許可變更立法提供了有力的統(tǒng)一上位法支撐。目前，在單行法層面上已有少量實(shí)踐。例如，《電力監(jiān)管辦法》第33條規(guī)定：“供電企業(yè)違反本辦法第六條規(guī)定，沒有能力對(duì)其供電區(qū)域內(nèi)的用戶提供供電服務(wù)并造成嚴(yán)重后果的，電力監(jiān)管機(jī)構(gòu)可以變更或者吊銷電力業(yè)務(wù)許可證，指定其他供電企業(yè)供電。”

三是利害關(guān)系人申請變更模式。所謂利害關(guān)系人申請變更模式是指與行政許可變更事項(xiàng)有直接利害關(guān)系的利益主體可以直接向行政許可機(jī)關(guān)提出變更申請，行政許可機(jī)關(guān)依據(jù)職權(quán)決定是否強(qiáng)制啟動(dòng)變更程序。就目前制度實(shí)踐而言，在統(tǒng)一行政許可法層面上，《行政許可法》僅僅在第69條賦予了利害關(guān)系人以撤銷行政許可請求權(quán)，并沒有賦予利害關(guān)系人行政許可變更請求權(quán)，應(yīng)當(dāng)說，這是《行政許可法》的立法疏漏；在單項(xiàng)立法層面上，也沒有關(guān)于利害關(guān)系人行政許可變更申請請求權(quán)的規(guī)定。利害關(guān)系人申請變更模式的缺失，一方面，防礙了利害關(guān)系人以利益主體身份主動(dòng)獨(dú)立地提出權(quán)利維護(hù)主張，影響到了行政許可變更制度的開放性與公眾參與度的提升；另一方面，其不利于有效防范行政許可持有人與行政許可機(jī)關(guān)之間損害公共利益的“結(jié)盟”行為，不利于防止行政許可機(jī)關(guān)怠于履行行政許可變更職責(zé)問題的發(fā)生。在行政許可變更程序中引入利益關(guān)系人申請模式，國外早有類似做法。例如，《葡萄牙行政程序法》（1991年）第138條規(guī)定，利害關(guān)系人有權(quán)向有權(quán)限的行政機(jī)構(gòu)申請啟動(dòng)行政許可變更程序。9基于此，筆者建議在對(duì)《行政許可法》進(jìn)行修改時(shí)，可在行政許可變更程序中引入利害關(guān)系人申請變更模式，以進(jìn)一步體現(xiàn)行政許可監(jiān)管制度權(quán)利保護(hù)的全面性。

2.變更審查制度

變更審查制度主要涉及兩個(gè)方面的內(nèi)容：一是審查標(biāo)準(zhǔn)；二是審查方式。

（1）審查標(biāo)準(zhǔn)：宜采用特別標(biāo)準(zhǔn)說

所謂審查標(biāo)準(zhǔn)是指行政許可機(jī)關(guān)依據(jù)何種條件對(duì)行政許可變更申請作出決定。《行政許可法》并沒有對(duì)行政許可變更審查標(biāo)準(zhǔn)作出細(xì)化規(guī)定，只是在第49條中籠統(tǒng)地規(guī)定：“符合法定條件、標(biāo)準(zhǔn)的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法辦理變更手續(xù)?！闭怯捎谌鄙俳y(tǒng)一的、具有可操作性的審查標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定，目前行政許可機(jī)關(guān)對(duì)行政許可變更申請進(jìn)行審查時(shí)標(biāo)準(zhǔn)不一。實(shí)踐中主要有以下兩種做法。

一是特別標(biāo)準(zhǔn)說。所謂特別標(biāo)準(zhǔn)說是指行政許可變更申請人獲得行政許可變更除了具有常規(guī)行政許可所需要的行政許可法定條件外，還必須同時(shí)具備行政許可變更特別條件，而這些額外增加的條件則體現(xiàn)了行政許可變更時(shí)對(duì)行政許可持有人實(shí)施行政許可事項(xiàng)的特別要求。例如，《承裝（修、試）電力設(shè)施許可證管理辦法》第20條10、《電信業(yè)務(wù)經(jīng)營許可管理辦法》第31條11、《建筑業(yè)企業(yè)資質(zhì)管理規(guī)定》第21條12中關(guān)于行政許可變更條件的規(guī)定都體現(xiàn)了立法者對(duì)于行政許可變更標(biāo)準(zhǔn)所持的“特別標(biāo)準(zhǔn)說”觀點(diǎn)。

二是常規(guī)標(biāo)準(zhǔn)說。所謂常規(guī)標(biāo)準(zhǔn)說是指行政許可變更申請人獲得行政許可變更只要符合初始行政許可申請審查標(biāo)準(zhǔn)即可，無需再具備其他特別的條件。例如，《煤礦企業(yè)安全生產(chǎn)許可證實(shí)施辦法》第24條規(guī)定，煤礦企業(yè)在針對(duì)改建、擴(kuò)建工程經(jīng)驗(yàn)收合格情形申請安全生產(chǎn)許可證變更時(shí)，行政許可機(jī)關(guān)可依據(jù)該辦法第17條和第18條的規(guī)定的初始行政許可審查標(biāo)準(zhǔn)來辦理安全生產(chǎn)許可證變更手續(xù)。

與初始行政許可審查權(quán)力運(yùn)行軌跡不同的是，行政許可變更是發(fā)生在行政許可決定生效后的后續(xù)監(jiān)管環(huán)節(jié)中，且行政許可變更是因行政許可決定后的情勢變更因素所致，因此，行政許可變更審查所依據(jù)的標(biāo)準(zhǔn)自然就不再單單是初始行政許可審查所依據(jù)的靜態(tài)標(biāo)準(zhǔn)，還需要更多地來考察審查行政許可決定后的行政許可持有人是否依法實(shí)施行政許可、行政許可運(yùn)行外在客觀狀況和條件等一些相關(guān)動(dòng)態(tài)要素，因此，行政許可變更權(quán)審查要素更多地體現(xiàn)為一種動(dòng)態(tài)要素特征。正如有學(xué)者認(rèn)為，行政許可初始決定主要考慮公平性、必要性、合法性，行政許可變更則更多地需要考慮既得利益信賴與情勢利益平衡等問題。13因此，在通過行政許可變更的方式對(duì)許可類事項(xiàng)進(jìn)行變更時(shí)，要特別體現(xiàn)行政許可變更所具有的行政許可后續(xù)監(jiān)管權(quán)的特質(zhì)，行政許可機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)將行政許可持有人在行政許可存續(xù)期間的守法狀況等動(dòng)態(tài)因素作為審查要點(diǎn)融入行政許可變更審查標(biāo)準(zhǔn)體系之中，以體現(xiàn)行政許可變更制度所具有的激勵(lì)與懲戒功能，“通過規(guī)則的強(qiáng)制，迫使產(chǎn)生外部性的個(gè)體將社會(huì)成本和社會(huì)收益轉(zhuǎn)化為私人成本和私人收益，使得行為主體對(duì)自己的行為承擔(dān)完全責(zé)任，從而通過個(gè)體的最優(yōu)選擇實(shí)現(xiàn)社會(huì)最優(yōu)”。14也就是說，以激勵(lì)或者懲戒的方式強(qiáng)制引導(dǎo)行政許可持有人在行政許可持續(xù)期間依法實(shí)施許可，依靠良好的行政許可實(shí)施表現(xiàn)來獲得行政許可變更，以進(jìn)一步拓展、豐富自身行政許可權(quán)利。

綜上所述，行政許可變更與初始行政許可審查是兩種不同性質(zhì)的行政許可權(quán)力，這兩種權(quán)力在價(jià)值導(dǎo)向上所存在的本質(zhì)差異，決定了許可類事項(xiàng)變更審查應(yīng)當(dāng)采用一種不同于初始行政許可審查且具有行政許可后續(xù)監(jiān)管權(quán)特質(zhì)的特別審查標(biāo)準(zhǔn)，以充分體現(xiàn)行政許可后續(xù)監(jiān)管的價(jià)值追求。

（2）審查方式：宜采用針對(duì)性審查方式

在行政許可變更制度中，行政許可變更申請人在獲得初始行政許可以后，在行政許可有效期限內(nèi)，其與行政許可機(jī)關(guān)建立了長期的行政許可監(jiān)管法律關(guān)系，行政許可機(jī)關(guān)通過常規(guī)的行政許可監(jiān)督管理工作對(duì)行政許可變更申請人在行政許可有效期限內(nèi)是否依法實(shí)施行政許可、行政許可實(shí)施過程中自身?xiàng)l件是否發(fā)生變化、申請行政許可變更是否符合法定要求等內(nèi)容都具有了相當(dāng)程度的了解。因此，在這樣一種“熟人”監(jiān)管工作背景下，行政許可機(jī)關(guān)在行政許可持有人依法提出行政許可變更申請時(shí)，從提高行政效率、節(jié)約自身與行政相對(duì)人成本角度出發(fā)，行政許可機(jī)關(guān)就無需再機(jī)械地照搬基于“生人”監(jiān)管背景而構(gòu)建的行政許可初始審查程序，來對(duì)行政許可變更申請進(jìn)行審查。因此，在常規(guī)監(jiān)督狀態(tài)下，行政許可機(jī)關(guān)無需對(duì)于未發(fā)生變化的行政許可實(shí)質(zhì)條件再作全面的深度審查，只需作輕度的審查即可，有針對(duì)性地對(duì)需要變更的行政許可事項(xiàng)依法作相應(yīng)審查。正如《餐飲服務(wù)許可管理辦法》第18條第2款規(guī)定：“餐飲服務(wù)提供者的許可類別、備注項(xiàng)目以及布局流程、主要衛(wèi)生設(shè)施需要改變的，應(yīng)當(dāng)向原發(fā)證部門申請辦理《餐飲服務(wù)許可證》變更手續(xù)。原發(fā)證部門應(yīng)當(dāng)以申請變更內(nèi)容為重點(diǎn)進(jìn)行審核?！边@一辦法中關(guān)于對(duì)申請變更內(nèi)容進(jìn)行重點(diǎn)審核的規(guī)定就體現(xiàn)了針對(duì)性審查的要求。

（二）信息更新類事項(xiàng)變更

所謂信息更新類事項(xiàng)變更，是指在行政許可機(jī)關(guān)作出變更之前，變更事項(xiàng)已經(jīng)發(fā)生，行政許可機(jī)關(guān)變更具有事后備案登記性質(zhì)，變更事項(xiàng)的發(fā)生并不直接涉及行政許可持有人權(quán)利義務(wù)的增減，行政許可變更從本質(zhì)上體現(xiàn)為一種行政事實(shí)行為，并不具有行政主觀價(jià)值判斷成份。信息更新類事項(xiàng)變更制度的價(jià)值主要體現(xiàn)在以下兩個(gè)方面。

一是從基于許可信息管理角度看，基于行政許可信息已經(jīng)發(fā)生變化的客觀事實(shí)，通過行政許可變更制度的運(yùn)行，及時(shí)更新許可信息，實(shí)現(xiàn)行政許可信息更新的連貫性和動(dòng)態(tài)性，從而為行政機(jī)關(guān)進(jìn)行監(jiān)管決策提供及時(shí)、統(tǒng)一、完整、準(zhǔn)確的基礎(chǔ)信息資料，進(jìn)一步增強(qiáng)行政監(jiān)管協(xié)同性，有利于構(gòu)建以行政許可持有人為監(jiān)管對(duì)象的全面無縫隙的整體性監(jiān)管機(jī)制。例如，《煙花爆竹生產(chǎn)企業(yè)安全生產(chǎn)許可證實(shí)施辦法》第24條和第25條規(guī)定，在煙花爆竹生產(chǎn)企業(yè)申請變更安全生產(chǎn)許可證中主要負(fù)責(zé)人、隸屬關(guān)系、企業(yè)名稱時(shí)，安全生產(chǎn)許可證頒發(fā)管理機(jī)關(guān)在對(duì)申請人提交的文件、資料審核后，即可辦理安全生產(chǎn)許可證變更手續(xù)。在這一辦法中，主要負(fù)責(zé)人、隸屬關(guān)系等事實(shí)在向行政許可機(jī)關(guān)申請變更之前就已經(jīng)發(fā)生，因此，申請變更主要是基于許可信息更新之目的。

二是從基于許可信息均衡角度看，通過及時(shí)更新行政許可信息，并借助于公告、通知等各種強(qiáng)制信息披露手段，讓不特定社會(huì)公眾及時(shí)、準(zhǔn)確地掌握具有官方公信力的有關(guān)行政許可持有人的政府權(quán)威信息，改善社會(huì)公眾在行政許可監(jiān)管法律關(guān)系中所處的監(jiān)管事實(shí)信息不利地位，并進(jìn)而有利于社會(huì)公眾采取正確的行為策略安排，以避免市場交易的盲目性、降低市場交易的風(fēng)險(xiǎn)性。例如，《旅行社條例》第42條規(guī)定：“旅游、工商、價(jià)格等行政管理部門應(yīng)當(dāng)及時(shí)向社會(huì)公告監(jiān)督檢查的情況。公告的內(nèi)容包括旅行社業(yè)務(wù)經(jīng)營許可證的頒發(fā)、變更、吊銷、注銷情況，旅行社的違法經(jīng)營行為以及旅行社的誠信記錄、旅游者投訴信息等?！薄锻ㄓ煤娇战?jīng)營許可管理規(guī)定》第22條規(guī)定：“民航總局或民航地區(qū)管理局對(duì)經(jīng)營許可證的頒發(fā)、變更、換發(fā)、注銷等情況在相關(guān)媒體上予以公布?！被谏鲜鰞蓚€(gè)規(guī)定，社會(huì)公眾借助于公告或者相關(guān)媒體，就能夠及時(shí)了解行政許可持有人有關(guān)行政許可實(shí)施的實(shí)際情況。

1.程序啟動(dòng)模式選擇：宜采用強(qiáng)制申請變更模式

為什么信息更新類事項(xiàng)變更更適合采用強(qiáng)制申請變更啟動(dòng)模式？其主要理由如下。首先，從信息地位視角看，行政許可持有人具有信息披露的能力。從行政許可監(jiān)管事實(shí)信息層面來說15，行政許可持有人作為行政許可的申請者、實(shí)施者，其必然深入了解自身實(shí)施行政許可的各種現(xiàn)實(shí)狀況，以及實(shí)施行政許可的各項(xiàng)成本和收益狀況，因此，其比任何其他主體都更多地掌握行政許可監(jiān)管事實(shí)信息的變動(dòng)狀態(tài)?？梢?，行政許可持有人是行政許可監(jiān)管事實(shí)信息的主要生產(chǎn)者，是行政許可監(jiān)管事實(shí)信息的主要源泉。在監(jiān)管事實(shí)信息層面上，行政許可持有人明顯優(yōu)越于行政許可監(jiān)管機(jī)關(guān)、社會(huì)公眾，具有突出的信息優(yōu)勢。行政許可監(jiān)管實(shí)踐已經(jīng)充分說明，行政許可持有人遠(yuǎn)比行政許可監(jiān)管機(jī)關(guān)、社會(huì)公眾掌握著更多的監(jiān)管事實(shí)信息。因此，基于行政許可信息披露成本的考慮，讓行政許可持有人成為信息更新類事項(xiàng)的申請變更主體更加符合信息披露的效率、經(jīng)濟(jì)原理。其次，從申請動(dòng)機(jī)視角看，行政許可持有人缺乏信息披露的動(dòng)力。由于信息更新類事項(xiàng)的變更不會(huì)給行政許可持有人帶來直接的行政許可利益，基于“經(jīng)濟(jì)人”行為動(dòng)機(jī)視角之考慮，行政許可持有人往往缺少申請變更信息的動(dòng)力。因此，在這一背景下，如果將信息更新類事項(xiàng)的變更程序啟動(dòng)模式設(shè)置為行政許可持有人自愿申請變更模式，則極有可能會(huì)導(dǎo)致行政許可持有人因內(nèi)在動(dòng)力不足而怠于申請變更，最終可能會(huì)導(dǎo)致因信息變更不及時(shí)而產(chǎn)生的行政許可信息失真現(xiàn)象，從而造成對(duì)社會(huì)公眾生產(chǎn)、生活的誤導(dǎo)，影響行政許可制度的社會(huì)公信力。

綜上所述，對(duì)于信息更新類事項(xiàng)變更程序的啟動(dòng)模式規(guī)定為強(qiáng)制申請變更模式更為適宜。基于強(qiáng)制申請模式的要求，應(yīng)將申請變更設(shè)定為行政許可持有人的一項(xiàng)法定附隨義務(wù)，并配置相應(yīng)的法律責(zé)任。例如，《危險(xiǎn)化學(xué)品安全使用許可證實(shí)施辦法》第39條規(guī)定：“企業(yè)在安全使用許可證有效期內(nèi)主要負(fù)責(zé)人、企業(yè)名稱、注冊地址、隸屬關(guān)系發(fā)生變更，未按照本辦法第二十四條規(guī)定的時(shí)限提出安全使用許可證變更申請或者將隸屬關(guān)系變更證明材料報(bào)發(fā)證機(jī)關(guān)的，責(zé)令限期辦理變更手續(xù)，處1萬元以上3萬元以下的罰款?！边@一規(guī)定充分體現(xiàn)了信息更新類事項(xiàng)變更程序?qū)τ趶?qiáng)制申請變更模式的要求。

2.審查方式選擇：宜采用形式審查方式

因?yàn)樾畔⒏骂愂马?xiàng)變更是基于特定事實(shí)發(fā)生而導(dǎo)致的法定或者自然結(jié)果，行政許可機(jī)關(guān)在相關(guān)行政許可文件上作出的程序性操作登記行為，所以，信息更新類事項(xiàng)的變更既不涉及到行政許可機(jī)關(guān)行政職權(quán)的深度行使，也不會(huì)導(dǎo)致行政許可權(quán)利義務(wù)關(guān)系的重新配置。與許可類事項(xiàng)變更審查程序相比，信息更新類事項(xiàng)變更程序應(yīng)當(dāng)更為客觀、簡單和快捷。因此，信息更新類事項(xiàng)變更并不存在審查標(biāo)準(zhǔn)問題，審查方式也僅僅是形式審查而已。我國現(xiàn)行行政許可立法實(shí)踐也大體遵循了這一原則。例如，《建設(shè)工程勘察設(shè)計(jì)資質(zhì)管理規(guī)定》第15條規(guī)定：“企業(yè)在資質(zhì)證書有效期內(nèi)名稱、地址、注冊資本、法定代表人等發(fā)生變更的，應(yīng)當(dāng)在工商部門辦理變更手續(xù)后30日內(nèi)辦理資質(zhì)證書變更手續(xù)”。這一規(guī)定體現(xiàn)了立法者在對(duì)信息更新類事項(xiàng)變更本質(zhì)的重要性有準(zhǔn)確認(rèn)識(shí)和把握的基礎(chǔ)上，對(duì)變更審查程序所作設(shè)計(jì)的簡潔性和針對(duì)性。

三、結(jié)語：讓行政許可變更走上法治之路

作為一種政府管制手段，行政許可承載著行政許可持有人私主體利益與社會(huì)公眾公共利益的多元利益目標(biāo)。在行政機(jī)關(guān)賦予行政許可申請人行政許可權(quán)利后，行政許可持有人獲得了從事某種活動(dòng)的權(quán)利或者資格，社會(huì)公眾則基于對(duì)行政許可公信力的認(rèn)知，通過行政許可證照等行政許可決定效力外化載體獲得行政許可持有人實(shí)施行政許可的各項(xiàng)動(dòng)態(tài)信息，并據(jù)此決定是否與行政許可持有人展開交往，采取相應(yīng)的行為策略。行政許可如何變更直接或間接關(guān)系到社會(huì)各方利益，作為一項(xiàng)行政許可后續(xù)監(jiān)督管理制度，行政許可變更制度目前在我國還未能得到系統(tǒng)化地確立，總體上仍呈現(xiàn)一種零星而不統(tǒng)一的狀態(tài)，許多理論與實(shí)踐問題值得探索與研究，只有不斷地深入挖掘、剖析當(dāng)下行政許可變更制度實(shí)踐中所存在的各種問題并針對(duì)性地提出相關(guān)解決方案，行政許可變更制度運(yùn)行狀態(tài)方能得到改善。

注：

1目前只有少量文獻(xiàn)專門關(guān)注行政許可變更制度，如符健敏、汪進(jìn)元：《論行政許可變更的正當(dāng)程序》，《時(shí)代法學(xué)》2010年第5期。相關(guān)研究主要集中在規(guī)劃行政許可變更領(lǐng)域，如宋雅芳：《論行政規(guī)劃變更的法律規(guī)制》，《行政法學(xué)研究》2007年第2期；歐元軍：《行政規(guī)劃變更與利害關(guān)系人權(quán)益的維護(hù)》，《法律適用》2008年第5期。

2 2009年因規(guī)劃許可變更而發(fā)生的重慶地產(chǎn)窩案、海口市規(guī)劃局集體腐敗案是行政許可變更失范的典型例證。

3韓世遠(yuǎn)：《履行障礙法的體系》，法律出版社2006年版，第4頁。

4參見李琦：《行政許可效力新論——行政過程論的研究進(jìn)路》，中國政法大學(xué)2005年博士論文，第143-144頁。

5參見占美柏：《有限政府之合法性論說》，《暨南學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》2005第3期。

6參見鄭也夫：《信任論》，中國廣播電視出版社2006年版，第102-103頁。

7許明月、林全玲：《信息不對(duì)稱、附隨義務(wù)與締約過失責(zé)任》，《河北法學(xué)》2005年第10期。

8汪永清主編：《中華人民共和國行政許可法釋義》，中國法制出版社2003年版，第170頁。

9參見符健敏、汪進(jìn)元：《論行政許可變更的正當(dāng)程序》，《時(shí)代法學(xué)》2010年第5期。

10根據(jù)《承裝（修、試）電力設(shè)施許可證管理辦法》第20條規(guī)定，當(dāng)行政許可持有人發(fā)生較大生產(chǎn)安全事故或者發(fā)生二次以上一般生產(chǎn)安全事故的，行政許可機(jī)關(guān)一年內(nèi)不予受理申請?jiān)黾釉S可證類別或者提高許可證等級(jí)。這是關(guān)于行政許可持有人行政許可變更申請資格的要求。

11根據(jù)《電信業(yè)務(wù)經(jīng)營許可管理辦法》第31條規(guī)定，行政許可持有人在申請涉及有限責(zé)任公司股東變化、業(yè)務(wù)經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)移事項(xiàng)變更時(shí)，除了必須具備辦法第5條和第6條規(guī)定的行政許可常規(guī)條件外，還應(yīng)當(dāng)符合“提出申請時(shí)，公司的業(yè)務(wù)已開通并且沒有違反電信監(jiān)督管理制度的行為”的要求。

12《建筑業(yè)企業(yè)資質(zhì)管理規(guī)定》第21條規(guī)定：“取得建筑業(yè)企業(yè)資質(zhì)的企業(yè)，申請資質(zhì)升級(jí)、資質(zhì)增項(xiàng)，在申請之日起前一年內(nèi)有與建設(shè)單位或企業(yè)之間相互串通投標(biāo)，或以行賄等不正當(dāng)手段謀取中標(biāo)等情形之一的，資質(zhì)許可機(jī)關(guān)不予批準(zhǔn)企業(yè)的資質(zhì)升級(jí)申請和增項(xiàng)申請?！?/p>

13參見符健敏、汪進(jìn)元：《論行政許可變更的正當(dāng)程序》，《時(shí)代法學(xué)》2010年第5期。

14科斯：《社會(huì)成本問題》，載《財(cái)產(chǎn)權(quán)利與制度變遷》，上海三聯(lián)書店、上海人民出版社1994年版，第33頁。

15此處將行政許可后續(xù)監(jiān)管信息從總體上分為監(jiān)管規(guī)范信息與監(jiān)管事實(shí)信息兩個(gè)部分的思路參照了葉必豐教授對(duì)于價(jià)格聽證信息所作出的分類。參見葉必豐：《價(jià)格聽證中的信息不對(duì)稱及其解決思路》，《上海交通大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》2004年第3期。