杜　　靜，吳洪樾　

（東南大學(xué)　建設(shè)與房地產(chǎn)系，江蘇　南京　210096，E-mail：447432434@qq.com）

城市軌道交通PPP項(xiàng)目VFM定性評(píng)價(jià)分析
——以濟(jì)青鐵路為例

杜靜，吳洪樾

（東南大學(xué)建設(shè)與房地產(chǎn)系，江蘇南京210096，E-mail：447432434@qq.com）

摘要：物有所值（VFM）評(píng)價(jià)作為PPP項(xiàng)目的三項(xiàng)基本評(píng)價(jià)之一，是操作流程中不可缺少的內(nèi)容，分為定性和定量?jī)刹糠?，我?guó)目前以定性評(píng)價(jià)為主。城市軌道交通項(xiàng)目是我國(guó)重點(diǎn)發(fā)展的公共交通基礎(chǔ)設(shè)施，對(duì)城市規(guī)劃、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和公眾生活都有重要影響，一旦決策失誤將會(huì)帶來巨大損失，因此在項(xiàng)目決策中強(qiáng)調(diào)VFM定性評(píng)價(jià)是非常必要的。VFM定性評(píng)價(jià)以一系列指標(biāo)、權(quán)重和評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)為基礎(chǔ)，通過評(píng)分結(jié)果判斷PPP模式是否優(yōu)于傳統(tǒng)采購(gòu)模式。城市軌道交通PPP項(xiàng)目VFM定性評(píng)價(jià)體系以財(cái)政部物有所值指引為基礎(chǔ)構(gòu)建了12項(xiàng)評(píng)價(jià)指標(biāo)，利用專家打分法確定了指標(biāo)權(quán)重，并以濟(jì)青鐵路項(xiàng)目為例，應(yīng)用評(píng)價(jià)體系對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行分析和討論，驗(yàn)證了評(píng)價(jià)體系的可操作性和適用性。

關(guān)鍵詞：物有所值（VFM）；定性分析；城市軌道交通；濟(jì)青鐵路

近年來，政府與社會(huì)資本合作（PPP）模式發(fā)展非常迅速。2014年底，國(guó)家各部委連續(xù)發(fā)文大力推廣PPP模式在基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域的廣泛運(yùn)用。PPP模式具有減輕政府財(cái)政負(fù)擔(dān)、增加效益、提高效率等優(yōu)點(diǎn)，但據(jù)現(xiàn)有經(jīng)驗(yàn)，僅有10%～15%的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目適用 PPP模式，因此需要對(duì) PPP項(xiàng)目立項(xiàng)進(jìn)行合理決策。借鑒海外國(guó)家與地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)，我國(guó)引入了物有所值（Value for Money，VFM）理論，通過定性分析和定量分析討論項(xiàng)目是否應(yīng)當(dāng)采用PPP模式。PPP項(xiàng)目的立項(xiàng)必須通過VFM評(píng)價(jià)和財(cái)政承受能力評(píng)估，但我國(guó)尚處于推行 VFM評(píng)價(jià)的初級(jí)階段，缺少數(shù)據(jù)基礎(chǔ)，定量評(píng)價(jià)很難普遍推行，因此以定性為主。

城市軌道交通項(xiàng)目可以促進(jìn)城市發(fā)展、為公眾帶來便利，是收入低、投資大、回收期長(zhǎng)的準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目。為了促進(jìn)其發(fā)展，引入PPP模式進(jìn)行建設(shè)，分擔(dān)政府財(cái)政負(fù)擔(dān)和風(fēng)險(xiǎn)，大量城市軌道交通PPP項(xiàng)目應(yīng)運(yùn)而生。對(duì)于此類投資額大、社會(huì)影響大的PPP項(xiàng)目，一旦決策失誤將帶來資金、時(shí)間和社會(huì)效益等的巨大損失，因此決策的正確性尤為重要。本文在財(cái)政部《PPP物有所值指引》的基礎(chǔ)上探討城市軌道交通PPP項(xiàng)目的定性評(píng)價(jià)指標(biāo)選擇和權(quán)重確定，并以濟(jì)青高速鐵路為例，分析項(xiàng)目是否物有所值，并討論定性指標(biāo)體系的合理性和可操作性。

1　國(guó)內(nèi)外研究綜述

1.1國(guó)內(nèi)外關(guān)于VFM的研究

物有所值概念起源于英國(guó)，VFM評(píng)價(jià)用于判斷PPP模式是否優(yōu)于傳統(tǒng)采購(gòu)模式，為項(xiàng)目決策提供參考。Kharizam Ismail等［1］研究了PPP項(xiàng)目達(dá)到物有所值的重要指標(biāo)：項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)、社會(huì)效益、項(xiàng)目管理、財(cái)務(wù)管理、技術(shù)及環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)。D.Tsamboulas等［2］提出了基于 VFM 評(píng)價(jià)和多指標(biāo)分析法的評(píng)估框架，討論指標(biāo)選擇和權(quán)重確定，強(qiáng)調(diào)了定性分析的重要性。Darrin Grimsey等［3］提及了VFM評(píng)價(jià)中的定性因素：投標(biāo)人信用、服務(wù)差異、社會(huì)效益、信息的精確完整性，強(qiáng)調(diào)定性評(píng)價(jià)的優(yōu)先性。伊超［4］用層次分析法確定了非自償性PPP項(xiàng)目定性評(píng)價(jià)各項(xiàng)指標(biāo)的權(quán)重。袁競(jìng)峰等［5］提出了適合我國(guó)的VFM定性評(píng)價(jià)表，包括風(fēng)險(xiǎn)、全壽命成本、產(chǎn)出和創(chuàng)新、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)等因素。王千惠［6］提出定性評(píng)價(jià)多以問卷調(diào)查和專家咨詢的方式進(jìn)行。鐘云等［7］認(rèn)為應(yīng)在項(xiàng)目識(shí)別階段進(jìn)行初步定性評(píng)價(jià)，考慮項(xiàng)目范圍及監(jiān)管、風(fēng)險(xiǎn)管理、創(chuàng)新和激勵(lì)、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)和項(xiàng)目管理等因素。李佳嶸［8］提出VFM應(yīng)當(dāng)定性定量相結(jié)合，建立定性分析體系來彌補(bǔ)不能量化的因素。

綜上所述，國(guó)內(nèi)外對(duì)于物有所值定性評(píng)價(jià)的研究主要關(guān)注指標(biāo)選擇、評(píng)價(jià)方法等內(nèi)容，國(guó)內(nèi)在指標(biāo)權(quán)重確定和針對(duì)行業(yè)的定性評(píng)價(jià)等方面還有待更深入和系統(tǒng)的研究。

1.2關(guān)于城市軌道交通的研究

城市軌道交通是我國(guó)目前基礎(chǔ)建設(shè)的重點(diǎn)之一，PPP模式在其中的應(yīng)用也較為廣泛。郝成［9］介紹了國(guó)內(nèi)外城市軌道交通行業(yè)現(xiàn)狀，認(rèn)為其具有準(zhǔn)公共產(chǎn)品、外部效應(yīng)、規(guī)模經(jīng)濟(jì)等特性，屬于準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性的城市基礎(chǔ)設(shè)施。張璐晶［10］提出了城市軌道交通PPP項(xiàng)目落地的難點(diǎn)：社會(huì)資本回報(bào)，土地政策，地方政府融資、政策不統(tǒng)一、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)。蘆明一［11］認(rèn)為PPP軌道交通項(xiàng)目融資可以加快項(xiàng)目進(jìn)程及資產(chǎn)貨幣化速度、提高生命周期效率、實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移，并提及應(yīng)對(duì)城市軌道交通項(xiàng)目進(jìn)行VFM分析。

總的而言，學(xué)者主要關(guān)注城市軌道交通項(xiàng)目的特點(diǎn)和優(yōu)勢(shì)，對(duì)PPP模式應(yīng)用的要點(diǎn)難點(diǎn)進(jìn)行了分析，但國(guó)內(nèi)關(guān)于城市軌道交通PPP項(xiàng)目VFM評(píng)價(jià)的內(nèi)容還有待深入研究。

2　VFM的概念

物有所值理念起源于 19世紀(jì)的英國(guó)新公共管理運(yùn)動(dòng)，被認(rèn)為是采購(gòu)需追求的核心目標(biāo)之一。英國(guó)審計(jì)署（NAO）將其定義為最優(yōu)化利用資源達(dá)到預(yù)期結(jié)果，而不只是實(shí)現(xiàn)最低價(jià)格。

目前國(guó)際上還沒有對(duì)PPP項(xiàng)目物有所值的統(tǒng)一定義，各國(guó)家、地區(qū)和組織對(duì)VFM的定義如下：

（1）美國(guó)：為滿足用戶需要，實(shí)現(xiàn)對(duì)產(chǎn)品或服務(wù)的全壽命周期成本和質(zhì)量的最佳組合。

（2）新西蘭：經(jīng)濟(jì)有效地利用資源，減少資源浪費(fèi)，并綜合考慮采購(gòu)的總成本、效益和對(duì)項(xiàng)目成果的貢獻(xiàn)。

（3）英國(guó)：以滿足用戶需求為目的，實(shí)現(xiàn)商品或服務(wù)的全生命周期成本與質(zhì)量最優(yōu)化組合。

（4）加拿大：采用傳統(tǒng)的采購(gòu)模式建設(shè)項(xiàng)目的費(fèi)用與采用P3模式的費(fèi)用折算到同一時(shí)點(diǎn)的比較。

（5）澳大利亞：私營(yíng)部門提供產(chǎn)品或服務(wù)的結(jié)果與風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移程度對(duì)政府財(cái)政的綜合影響。

（6）世界銀行：在提供用戶需要的服務(wù)或產(chǎn)品的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)收益和成本的最佳組合。

綜合而言，PPP項(xiàng)目的物有所值就是為了實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目目標(biāo)而需達(dá)到的資源的最優(yōu)化組合，物有所值的核心在于需要考慮項(xiàng)目成本、質(zhì)量、收益等各方面因素，而不是只關(guān)注經(jīng)濟(jì)效益和成本節(jié)約。尤其PPP項(xiàng)目建設(shè)的都是公共基礎(chǔ)設(shè)施，其社會(huì)效益、社會(huì)影響等因素與經(jīng)濟(jì)效益是同等甚至更加重要的，需要加以重視和評(píng)估。

基于物有所值的理念，PPP項(xiàng)目的VFM評(píng)價(jià)旨在將PPP模式與政府傳統(tǒng)采購(gòu)模式比較，對(duì)成本和實(shí)施效果、社會(huì)效益等方面進(jìn)行綜合考慮，判斷PPP模式能否更好地實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目。缺少VFM評(píng)價(jià)會(huì)使項(xiàng)目建設(shè)存在更大的風(fēng)險(xiǎn)和不確定性，若不能實(shí)現(xiàn)物有所值的項(xiàng)目立項(xiàng)建設(shè)，可能會(huì)帶來資源浪費(fèi)、建設(shè)困難、運(yùn)營(yíng)難以維持等問題。因此物有所值是PPP項(xiàng)目需達(dá)到的重要目標(biāo)之一，目前我國(guó)主要以VFM定性評(píng)價(jià)為手段分析項(xiàng)目實(shí)現(xiàn)物有所值的可能性。

3　V FM定性評(píng)價(jià)方法

3.1評(píng)價(jià)方法選擇

目前常用的定性評(píng)價(jià)方法有專家打分法、專家會(huì)議法、德爾菲法、頭腦風(fēng)暴法等。專家打分法適用于存在諸多因素、難以定量分析的情況，專家直接對(duì)指標(biāo)打分，簡(jiǎn)便、直觀性強(qiáng)且便于操作，但存在一定的主觀性；專家會(huì)議法以會(huì)議討論的方式做出判斷，流程簡(jiǎn)單，但主觀性較強(qiáng)、耗時(shí)較長(zhǎng)、難以得出結(jié)論，這兩種方法在我國(guó)使用較多。德爾菲法通過匿名、多輪反饋問卷的方式評(píng)價(jià)，流程復(fù)雜、對(duì)專家能力要求較高；頭腦風(fēng)暴法是專家會(huì)議的具體操作之一，通過一定流程組織會(huì)議討論，激發(fā)專家成員的創(chuàng)造性來進(jìn)行評(píng)價(jià)，但耗時(shí)較長(zhǎng)、發(fā)散性大、難以形成統(tǒng)一意見，這兩種方法在我國(guó)都應(yīng)用較少。

結(jié)合VFM定性評(píng)價(jià)指標(biāo)內(nèi)容多、難以定量化的特點(diǎn)，以及我國(guó)處于VFM定性評(píng)價(jià)推廣的初級(jí)階段的現(xiàn)狀，《PPP物有所值指引》中選擇了專家打分法進(jìn)行VFM定性評(píng)價(jià)，操作性強(qiáng)，評(píng)價(jià)結(jié)果可量化、簡(jiǎn)單直觀。需要選擇財(cái)政、會(huì)計(jì)、金融、行業(yè)相關(guān)、工程技術(shù)、項(xiàng)目管理、法律和PPP等方面的專家成立專家組，先確定指標(biāo)權(quán)重，再結(jié)合相應(yīng)評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)對(duì)指標(biāo)評(píng)分，最終加權(quán)計(jì)算出專家組意見。本文采用專家打分法進(jìn)行研究，以問卷調(diào)查的方式咨詢專家意見，統(tǒng)計(jì)得出權(quán)重及評(píng)價(jià)結(jié)果，是對(duì)財(cái)政部的評(píng)價(jià)方法的應(yīng)用與驗(yàn)證。

3.2我國(guó)VFM定性評(píng)價(jià)流程

《政府與社會(huì)資本合作模式操作指南》中將PPP模式操作流程分為5個(gè)階段，《PPP物有所值指引》中規(guī)定項(xiàng)目識(shí)別、項(xiàng)目準(zhǔn)備和項(xiàng)目采購(gòu)階段均需進(jìn)行物有所值評(píng)價(jià)，總結(jié)流程圖如圖1所示。

圖1　　VFM定性評(píng)價(jià)流程圖　

VFM 定性評(píng)價(jià)可由財(cái)政部門或?qū)嵤C(jī)構(gòu)自行組織，也可委托第三方進(jìn)行評(píng)價(jià)，但第三方僅給出評(píng)價(jià)報(bào)告，最終評(píng)價(jià)結(jié)果需由財(cái)政部門會(huì)同行業(yè)主管部門確定。具體流程如下：

3.2.1項(xiàng)目識(shí)別和準(zhǔn)備階段的第一次定性評(píng)價(jià)

（1）評(píng)價(jià)準(zhǔn)備。提供VFM定性評(píng)價(jià)相關(guān)的項(xiàng)目資料，并根據(jù)項(xiàng)目情況明確定性評(píng)價(jià)程序、指標(biāo)及評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)等內(nèi)容。

（2）定性評(píng)價(jià)。選定專家成員，先確定指標(biāo)權(quán)重，再進(jìn)行評(píng)分，形成專家組意見。

（3）得出結(jié)論。財(cái)政部門會(huì)同行業(yè)主管部門得出定性評(píng)價(jià)結(jié)論，專家組意見作為重要參考。

第一次定性評(píng)價(jià)結(jié)果為通過，則進(jìn)入項(xiàng)目采購(gòu)階段；若不通過，則不采用PPP模式來建設(shè)此項(xiàng)目。

3.2.2進(jìn)入項(xiàng)目采購(gòu)階段后的第二次定性評(píng)價(jià)

（1）定性評(píng)價(jià)。重新選定專家成員，組織專家會(huì)議進(jìn)行評(píng)分，形成新的專家組意見。

（2）得出結(jié)論。結(jié)合專家組意見形成新的定性評(píng)價(jià)結(jié)果。若通過則進(jìn)入執(zhí)行階段；若不通過，返回準(zhǔn)備階段進(jìn)行方案調(diào)整，調(diào)整后再次進(jìn)行評(píng)價(jià)仍不通過，則不采用PPP模式建設(shè)。

3.2.3項(xiàng)目移交階段的后續(xù)評(píng)價(jià)

在項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)束后，可以結(jié)合VFM定性評(píng)價(jià)進(jìn)行項(xiàng)目后評(píng)價(jià)，給出反饋意見。

4　城市軌道交通項(xiàng)目V F M定性評(píng)價(jià)指標(biāo)及權(quán)重確定

4.1城市軌道交通項(xiàng)目VFM定性評(píng)價(jià)指標(biāo)

財(cái)政部《PPP物有所值指引》中給出了定性評(píng)價(jià)指標(biāo)，分為基本指標(biāo)和補(bǔ)充指標(biāo)兩類，基本指標(biāo)不可變動(dòng)，補(bǔ)充指標(biāo)則可根據(jù)項(xiàng)目情況進(jìn)行調(diào)整和補(bǔ)充。

4.1.1基本指標(biāo)

基本指標(biāo)是影響PPP項(xiàng)目成功的主要因素，對(duì)于不同類型的項(xiàng)目都應(yīng)著重考慮。包括以下6項(xiàng)：

（1）生命周期整合程度。根據(jù)項(xiàng)目?jī)?nèi)容，PPP項(xiàng)目可采用如BOT、TOT、DBFOT等不同模式進(jìn)行建設(shè)，不同模式包含的階段不同。應(yīng)考慮在特定模式下，項(xiàng)目全生命周期各階段在同一合同中整合的程度。

（2）風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別與分配。風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別除了關(guān)注普遍風(fēng)險(xiǎn)之外，還需分析行業(yè)風(fēng)險(xiǎn)，政府對(duì)項(xiàng)目的支持也可適當(dāng)減少項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)。城市軌道交通項(xiàng)目應(yīng)關(guān)注票價(jià)風(fēng)險(xiǎn)、客流量風(fēng)險(xiǎn)、融資風(fēng)險(xiǎn)等。風(fēng)險(xiǎn)分配應(yīng)做到合理共擔(dān)，實(shí)現(xiàn)有效管理。

（3）績(jī)效導(dǎo)向與鼓勵(lì)創(chuàng)新。不同行業(yè)的績(jī)效評(píng)價(jià)和監(jiān)管機(jī)制的側(cè)重點(diǎn)不同，城市軌道交通項(xiàng)目除了常見進(jìn)度、質(zhì)量等，還應(yīng)側(cè)重運(yùn)營(yíng)情況、票價(jià)收入等；創(chuàng)新方面除了技術(shù)，還有管理措施和建設(shè)模式的創(chuàng)新。

（4）潛在競(jìng)爭(zhēng)程度。項(xiàng)目情況、行業(yè)特點(diǎn)、政府引導(dǎo)、政策等都會(huì)影響項(xiàng)目的競(jìng)爭(zhēng)程度。城市軌道交通項(xiàng)目發(fā)展迅速、投資量大、政府支持度高，對(duì)社會(huì)資本有較好的吸引力。

（5）政府機(jī)構(gòu)能力。作為項(xiàng)目主導(dǎo)，政府部門應(yīng)當(dāng)注重完善自身的PPP理念、提高PPP能力，在項(xiàng)目全過程中進(jìn)行有效的監(jiān)管和決策，不能只是依靠咨詢機(jī)構(gòu)或其他部門完成工作。

（6）可融資性。PPP模式作為一種投融資模式，可融資性是關(guān)注的重點(diǎn)。影響可融資性的因素包括項(xiàng)目重要程度、經(jīng)濟(jì)強(qiáng)度、政府支持和引導(dǎo)等，城市軌道交通項(xiàng)目一般具有較好的經(jīng)濟(jì)強(qiáng)度和政府支持，會(huì)帶來較好的可融資性。

4.1.2補(bǔ)充指標(biāo)

補(bǔ)充指標(biāo)是影響項(xiàng)目成敗的次要因素，行業(yè)特點(diǎn)、項(xiàng)目類型、項(xiàng)目具體情況等都會(huì)對(duì)其產(chǎn)生影響，需結(jié)合實(shí)際情況進(jìn)行調(diào)整。城市軌道交通類項(xiàng)目投資額大（一般達(dá)幾百億），收益主要來源于票價(jià)收入，投資回收期較長(zhǎng)，技術(shù)要求高，有較大的社會(huì)影響和社會(huì)效益。綜合考慮后，選擇以下6項(xiàng)補(bǔ)充指標(biāo)。

（1）項(xiàng)目規(guī)模大小。估計(jì)項(xiàng)目投資總價(jià)值可對(duì)預(yù)測(cè)項(xiàng)目融資能力、收益情況等提供幫助。不同行業(yè)的項(xiàng)目規(guī)模差別較大，城市軌道交通項(xiàng)目一般投資額都在幾十億以上，應(yīng)在此基礎(chǔ)上進(jìn)行評(píng)價(jià)。

（2）預(yù)期使用壽命長(zhǎng)短。使用年限是影響項(xiàng)目長(zhǎng)期性和穩(wěn)定性的因素之一，但項(xiàng)目壽命并非越長(zhǎng)越好。PPP項(xiàng)目的主要目的是滿足公眾需求并實(shí)現(xiàn)社會(huì)資本的適當(dāng)盈利，因此壽命期以能夠滿足項(xiàng)目目標(biāo)為最佳。

（3）主要固定資產(chǎn)種類。對(duì)項(xiàng)目資產(chǎn)組成情況進(jìn)行評(píng)估，固定資產(chǎn)的種類豐富、復(fù)雜程度高會(huì)使項(xiàng)目更具吸引力和競(jìng)爭(zhēng)力，也更能促進(jìn)社會(huì)資本的創(chuàng)新。

（4）全生命周期成本測(cè)算準(zhǔn)確性。關(guān)注對(duì)全生命周期成本的認(rèn)識(shí)是否到位，及其被準(zhǔn)確預(yù)估的可能性，這對(duì)項(xiàng)目實(shí)施有較大影響。對(duì)城市軌道交通項(xiàng)目而言，除了估算項(xiàng)目建設(shè)費(fèi)用，還應(yīng)預(yù)測(cè)票價(jià)、客運(yùn)流量等

（5）運(yùn)營(yíng)收入增長(zhǎng)潛力。社會(huì)資本參與 PPP項(xiàng)目的主要目的是盈利，而運(yùn)營(yíng)收入是項(xiàng)目收益的主要來源。運(yùn)營(yíng)收入增長(zhǎng)的潛力決定了項(xiàng)目的未來盈利情況，影響項(xiàng)目的后期發(fā)展和未來優(yōu)勢(shì)。

（6）行業(yè)示范性。關(guān)注項(xiàng)目創(chuàng)新性及特色，是否可以成為PPP項(xiàng)目建設(shè)的范例。較強(qiáng)的行業(yè)示范性會(huì)為項(xiàng)目建設(shè)帶來有效助力，包括融資優(yōu)惠、政策扶持、良好的社會(huì)反饋等。

4.2指標(biāo)權(quán)重確定

4.2.1方法選擇

確定指標(biāo)權(quán)重的方法包括層次分析法、網(wǎng)絡(luò)層次分析法、熵值法等。層次分析法和網(wǎng)絡(luò)層次分析法是將指標(biāo)進(jìn)行分層，結(jié)合問卷調(diào)查的數(shù)據(jù)，利用軟件對(duì)指標(biāo)權(quán)重進(jìn)行計(jì)算確定；熵值法則通過計(jì)算熵值來判斷指標(biāo)的離散程度，并根據(jù)離散程度分析其對(duì)評(píng)價(jià)的影響大小。上述方法的計(jì)算都較為復(fù)雜，我國(guó)處于VFM定性評(píng)價(jià)的起步階段，尚缺乏較多的數(shù)據(jù)支撐和經(jīng)驗(yàn)，因此一般選用專家打分法確定指標(biāo)權(quán)重，與指標(biāo)評(píng)分相結(jié)合，簡(jiǎn)單可行、結(jié)果直觀。

4.2.2權(quán)重確定

本文通過對(duì)清華大學(xué)、東南大學(xué)、河海大學(xué)、南京工業(yè)大學(xué)、中國(guó)礦業(yè)大學(xué)、揚(yáng)州大學(xué)等高校的專家教授及江蘇東恒律師事務(wù)所等相關(guān)企業(yè)專家等進(jìn)行調(diào)查，結(jié)合專家打分結(jié)果和相關(guān)文件規(guī)定，確定城市軌道交通PPP項(xiàng)目VFM定性評(píng)價(jià)指標(biāo)權(quán)重范圍見表1，實(shí)施中應(yīng)結(jié)合項(xiàng)目情況確定權(quán)重值。

表1　　定性分析指標(biāo)、權(quán)重及評(píng)價(jià)內(nèi)容表　

從表中可以看到，基本指標(biāo)中，整合程度、風(fēng)險(xiǎn)和可融資性是最重要的3項(xiàng)指標(biāo)，合同管理、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)和融資能力是 PPP項(xiàng)目定性評(píng)價(jià)關(guān)注的重點(diǎn)。補(bǔ)充指標(biāo)中，成本測(cè)算的準(zhǔn)確性和行業(yè)示范性權(quán)重較高，可見項(xiàng)目的成本預(yù)測(cè)和行業(yè)特色對(duì)定性評(píng)價(jià)也有很大影響。

5　濟(jì)青鐵路案例分析

5.1項(xiàng)目背景

濟(jì)青鐵路是《環(huán)渤海地區(qū)山東半島城市群城際城市軌道交通線網(wǎng)規(guī)劃》計(jì)劃的 18條城際城市軌道交通線路中的一條。濟(jì)青高鐵正線全長(zhǎng) 305.75km，預(yù)計(jì)總投資522億，工期42個(gè)月。自濟(jì)南東站經(jīng)鄒平、淄博、濰坊、高密、膠州到達(dá)青島紅島站，雙線電力牽引，速度目標(biāo)值350km/h，規(guī)劃單向輸送能力5000萬人/年。作為建設(shè)投融資改革后第一個(gè)非政府投資為主的軌道交通項(xiàng)目，濟(jì)青高鐵由中國(guó)鐵路總公司與山東省政府共同建設(shè)，其中中國(guó)鐵路總公司投資20%，省政府投資80%。80%資金中軌道交通沿線土地及拆遷費(fèi)占比30%；山東省管企業(yè)及土地儲(chǔ)備中心的土地開發(fā)收益占比30%；其他企業(yè)、民間及社會(huì)資本、金融機(jī)構(gòu)等共占比20%；其余則為外資進(jìn)入。

5.2定性分析

濟(jì)青鐵路作為代表性的城市軌道交通 PPP項(xiàng)目，有明顯的優(yōu)勢(shì)：項(xiàng)目體量大、各級(jí)政府政策支持、行業(yè)扶持，具有良好的建設(shè)基礎(chǔ)、較強(qiáng)的融資性和行業(yè)示范性，對(duì)社會(huì)資本有較大的吸引力。同時(shí)也存在一定的問題：項(xiàng)目包含路段眾多、融資結(jié)構(gòu)復(fù)雜、技術(shù)要求高，存在較多風(fēng)險(xiǎn)和不確定因素。結(jié)合項(xiàng)目情況確定指標(biāo)權(quán)重，并對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行評(píng)分，得出VFM定性評(píng)價(jià)結(jié)果如表2所示。

表2　　定性分析評(píng)分表　

VFM定性評(píng)價(jià)總分為86.25，其中基本指標(biāo)得分69.5，得分率較高86.88%；補(bǔ)充指標(biāo)得分16.75，得分率83.75%，還有待完善。項(xiàng)目體量大、資金組成多樣、有政策和行業(yè)扶持，因此在可融資性、規(guī)模、資產(chǎn)種類、行業(yè)示范性方面都有較高的評(píng)分。同時(shí)，項(xiàng)目融資結(jié)構(gòu)復(fù)雜、技術(shù)性強(qiáng)導(dǎo)致合同整合和風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別較為困難；票價(jià)及客流量受到競(jìng)爭(zhēng)、社會(huì)發(fā)展等多方面的影響，使成本測(cè)算和運(yùn)營(yíng)收入存在較大不確定性。

5.3結(jié)果分析及問題討論

濟(jì)青鐵路的定性評(píng)價(jià)總分為 86.25，顯示出較強(qiáng)的 PPP模式適用性，評(píng)分結(jié)果為建議采用 PPP模式進(jìn)行建設(shè)。但從評(píng)分過程來看，項(xiàng)目還存在一些不確定因素，主要體現(xiàn)在合同整合、風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、成本測(cè)算、收入增長(zhǎng)等方面。如果政府和社會(huì)資本雙方能展開進(jìn)一步調(diào)研，給出更為準(zhǔn)確細(xì)致的測(cè)算數(shù)據(jù)，則可以進(jìn)行VFM定量分析，為項(xiàng)目決策提供更為科學(xué)的參考。

VFM定性評(píng)價(jià)結(jié)果只作為參考，還有一些因素在評(píng)價(jià)中不能體現(xiàn)。財(cái)政部給出的補(bǔ)充指標(biāo)中沒有包括環(huán)境影響、社會(huì)影響等指標(biāo)，但其對(duì)項(xiàng)目成敗有很大影響。在濟(jì)青鐵路項(xiàng)目中，項(xiàng)目線路規(guī)劃選擇南線還是北線的問題就引起了諸多爭(zhēng)議。南線從濟(jì)南東站出發(fā)，經(jīng)臨沂、日照至青島北站，可以給山東南部城市更多發(fā)展空間；北線則與膠濟(jì)客專線路大致平行，可以節(jié)約建設(shè)成本、實(shí)現(xiàn)效益最大化。項(xiàng)目最終選擇了北線方案，可見目前PPP項(xiàng)目決策以經(jīng)濟(jì)效益為主要因素，若能在VFM定性評(píng)價(jià)的補(bǔ)充指標(biāo)中考慮這些內(nèi)容，可以使評(píng)價(jià)更加全面完善，結(jié)果更具有參考價(jià)值。

6　結(jié)語

我國(guó)處于PPP模式的高速發(fā)展期，在大量PPP項(xiàng)目踴躍發(fā)展的現(xiàn)狀下，更需要以VFM定性評(píng)價(jià)為手段進(jìn)行合理的項(xiàng)目立項(xiàng)決策，確保資源的合理使用。研究發(fā)現(xiàn)，指標(biāo)內(nèi)容選擇和權(quán)重確定是VFM定性評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)，會(huì)直接影響評(píng)價(jià)結(jié)果及其準(zhǔn)確性，應(yīng)將專家經(jīng)驗(yàn)與科學(xué)方法相結(jié)合，考慮行業(yè)特點(diǎn)和具體情況，綜合分析后建立合理有效的 VFM定性指標(biāo)體系。城市軌道交通PPP項(xiàng)目VFM定性評(píng)價(jià)指標(biāo)體系共 12項(xiàng)指標(biāo)，基本涵蓋了影響項(xiàng)目成功的主要因素，充分結(jié)合行業(yè)特點(diǎn)對(duì)指標(biāo)范圍進(jìn)行確定，內(nèi)容較完善，并以專家打分法確定了指標(biāo)權(quán)重。案例分析表明，評(píng)價(jià)體系對(duì)城市軌道交通項(xiàng)目是較為適用的，據(jù)此通過專家打分法進(jìn)行 VFM定性評(píng)價(jià)的可操作性強(qiáng)，簡(jiǎn)單實(shí)用，可以應(yīng)用于實(shí)際操作，具有實(shí)踐意義。

VFM 定性評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的構(gòu)建為有興趣參與城市軌道交通PPP項(xiàng)目的社會(huì)資本方和地方政府提供了VFM定性評(píng)價(jià)的方法和操作步驟，使其可以根據(jù)自身情況考慮VFM定性評(píng)價(jià)的可操作性。對(duì)上級(jí)政府而言，則可據(jù)此更多思考VFM定性評(píng)價(jià)的合理性和其中需要改進(jìn)的方面，也可以為其他類型PPP項(xiàng)目的VFM定性評(píng)價(jià)體系構(gòu)建提供參考。需要注意的是，VFM定性評(píng)價(jià)數(shù)據(jù)的獲取和指標(biāo)的全面性還在探討中，仍有一些因素不能在評(píng)價(jià)中體現(xiàn)，因此應(yīng)結(jié)合評(píng)價(jià)結(jié)果，綜合考慮時(shí)間成本、社會(huì)影響等多方因素進(jìn)行合理決策。在PPP模式發(fā)展逐漸成熟之后，還應(yīng)當(dāng)積極引入VFM定量評(píng)價(jià)，形成完整的VFM評(píng)價(jià)體系，為PPP項(xiàng)目提供更科學(xué)合理的決策參考。

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中圖分類號(hào)：F283

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1674-8859（2016）03-066-06

DO I：10.13991/j.cnki.jem.2016.03.011

作者簡(jiǎn)介：

杜靜（1964-），女，博士，副教授，碩士生導(dǎo)師，研究方向：項(xiàng)目融資，公共項(xiàng)目建設(shè)模式研究；

吳洪樾（1994-），女，本科生，研究方向：項(xiàng)目融資，公共項(xiàng)目建設(shè)模式研究。

收稿日期：2016-04-11.

基金項(xiàng)目：教育部人文社科基金一般項(xiàng)目（15YJAZH012）.

Analysis of the VFM Evaluation of the Urban Rail Transit PPP Project——A Case Study of Jinan-Qingdao Railway

DU Jing，WU Hong-yue
（Department of Construction and Real Estate，Southeast University，Nanjing210096，China，E-mail：447432434@qq.com）

Abstract：As one of the three basic evaluations of PPP projects，value for money（VFM）is an indispensable part in the operational processes.It is divided into two parts：qualitative evaluation and quantitative evaluation. In China，qualitative evaluation is very common.Urban rail transit PPP project is the prioritized public transport infrastructure，which has great influence on the city p lanning，econom ic development and public life.The failure of decision-making w ill cause great loss，so the VFM qualitative evaluation is very important.Basic on a series of indicators，weighs and scoring criterions，VFM qualitative evaluation is used to determine whether the PPP model is superior to the traditional procurement model.Urban rail transit project VFM qualitative evaluation system bases on the＜PPP value for money guide＞from the m inistry of finance to set twelve indicators，and through the experts grading method to decided the weight. The evaluation system is validated by Case study of Jinan-Qingdao railway.

Keywords：value for money（VFM）；qualitative evaluation；urban rail transit；Jinan-Qingdao railway