陸興鳳 翟志華

【摘 要】 從公立高校自身來看科研經(jīng)費管理之所以存在問題，與其明顯不太重視科研經(jīng)費管理、科研經(jīng)費預(yù)算管理松弛、科研考評機制不合理、科研經(jīng)費監(jiān)督形式化等原因密切相關(guān)，公立高校自身要實現(xiàn)科研經(jīng)費規(guī)范化管理，需要采取建立權(quán)威統(tǒng)一的科研經(jīng)費管理辦法、加大科研政策法規(guī)宣傳力度、強化科研經(jīng)費預(yù)算全程管理、準許人力成本納入科研經(jīng)費、全面加強科研經(jīng)費審計監(jiān)督等措施予以規(guī)范。

【關(guān)鍵詞】 公立高校； 科研經(jīng)費； 經(jīng)費管理； 科學治理

【中圖分類號】 F224.5 【文獻標識碼】 A 【文章編號】 1004-5937（2016）13-0077-04

2014年10月10日中央紀委監(jiān)察部網(wǎng)站公布公立高校5所大學7名教授套取國家科技專項資金，已查處8人，其中2人獲刑、4人被捕、1人暫不起訴、1人被行政處分[1]后，公立高校科研經(jīng)費管理混亂乃至出現(xiàn)腐敗與犯罪已經(jīng)引發(fā)了社會高度關(guān)注。究其根源，既有我國科研經(jīng)費政策方面的問題，也有公立高校自身管理方面的問題，更有科研人員逐利失德方面的問題，亦或是各種因素的共同作用。本文僅從公立高校自身來分析科研經(jīng)費管理混亂的原因，認為公立高校只有從系統(tǒng)與整體出發(fā)，才能構(gòu)建出全面有效的公立高?？蒲薪?jīng)費規(guī)范化管理措施。

一、公立高?？蒲薪?jīng)費管理存在的亂象已到了非治理不可的程度

（一）明顯不太重視科研經(jīng)費管理

在現(xiàn)有以項目多少來考核公立高?？蒲兴降臋C制下，公立高校普遍重視對科研項目的爭取，卻不太重視對科研經(jīng)費的管理。主要表現(xiàn)為：一是系統(tǒng)認識錯誤。不僅項目組人員認為項目是他們爭取的，自然項目資金就歸他們所有，而且就連項目組人員所在部門及相關(guān)的科技、設(shè)備、財務(wù)等部門乃至校領(lǐng)導等人員對科研經(jīng)費的管理也沒有像教育事業(yè)經(jīng)費一樣進行嚴格管理，導致項目經(jīng)費幾乎由項目負責人自己做主。二是相關(guān)人員不主動學習有關(guān)制度。盡管科研制度不盡完美，但“出事”主因仍是相關(guān)人員不主動學習有關(guān)制度。如“系統(tǒng)學習過”有關(guān)制度的僅占2.9%、“了解一些”制度的占20.8%、“一般了解”的占27.8%、“不太了解”的占33.9%、“不了解”的占14.6%[2-3]。三是失德失信常態(tài)化。79.35%的人身邊發(fā)生過違背科研道德的事件，且1—2次的占48.40%；而涉及到“騙取科研經(jīng)費”的占16.44%，所以，導致人們對科研人員守德誠信的“滿意”程度僅占4.32%，“一般滿意”占40.29%、“不太滿意”占26.10%、“比較滿意”占21.95%。與此同時，則46.59%的人認為這種情況還將惡化[3]。四是宣傳教育不夠。一方面是科研部門沒有牽頭組織相關(guān)部門對科研經(jīng)費管理制度進行宣講及結(jié)合相關(guān)辦法制定本校科研經(jīng)費管理制度，讓科研人員充分理解并遵守；另一方面是審計等監(jiān)督部門沒有牽頭組織相關(guān)部門對違反科研經(jīng)費管理制度乃至犯罪行為進行案例教育，從而讓科研人員不敢違規(guī)犯法。

（二）科研經(jīng)費預(yù)算管理松弛

科研經(jīng)費預(yù)算管理除了項目組人員以外，還包括公立高?？蒲?、財務(wù)、資產(chǎn)設(shè)備等眾多部門的參與及通力合作，但是，令人遺憾的是在公立高校內(nèi)部，科研經(jīng)費的預(yù)算管理實際上是由項目組人員負責。首先，從預(yù)算編制上來看，第一，項目負責人單方編制預(yù)算導致預(yù)算失真。雖然制度規(guī)定由項目負責人編制項目收入預(yù)算和支出預(yù)算，但是由于項目組人員一是缺乏預(yù)算編制方面的財務(wù)標準，二是缺乏成本核算知識，三是管理制度雖然有明確的資金開支范圍，但是卻缺乏可參考的費用支出標準，使預(yù)算編制無據(jù)可依，所以，造成了預(yù)算的嚴重失實。第二，從職責發(fā)揮上，科研、財務(wù)、資產(chǎn)設(shè)備等部門理應(yīng)參與科研經(jīng)費預(yù)算編制工作，但多一事不如少一事的“惰政”心理致使他們并不關(guān)心科研經(jīng)費預(yù)算管理。第三，盡管管理制度要求“科研和財務(wù)管理部門對項目預(yù)算進行審核”，但是他們也只有簡單地按規(guī)定的比例進行審核，只要不超過比例即為“合規(guī)”，而各項費用是否合理，各項費用之間是否悖理等等，均不予質(zhì)疑與反對。因此，科研經(jīng)費預(yù)算編制的項目組化與各相關(guān)部門審核的形式化，必然產(chǎn)生預(yù)算申報松弛與寬松[4]、預(yù)算編制與科研實際脫節(jié)[5]等問題。其次，從預(yù)算執(zhí)行上來看，第一，課題組負責制弊多利少。由于眾多制度都規(guī)定：“項目負責人是項目資金使用的直接責任人，對資金使用的合規(guī)性、合理性、真實性和相關(guān)性承擔法律責任”，所以，很多公立高校科研管理制度就干脆明確科研經(jīng)費由課題組直接負責，產(chǎn)生了許多問題。第二，各方的管理協(xié)同性不足。與預(yù)算執(zhí)行有關(guān)的部門包括課題組、科研、財務(wù)與資產(chǎn)設(shè)備等，其中，課題組擁有科研經(jīng)費的使用支配權(quán)，科研部門負責項目立項與驗收工作，資產(chǎn)設(shè)備部門負責項目設(shè)備的審批工作，財務(wù)部門負責項目經(jīng)費的核算工作[6]。但是，他們之間的關(guān)系卻僅僅停留在各司其職上，缺乏溝通、配合與協(xié)調(diào)，致使信息不對稱，理解有差異，管理不一致。第三，預(yù)算執(zhí)行不嚴肅。在重科研立項，輕經(jīng)費管理的大前提下，出現(xiàn)了提取管理費后，只要票據(jù)合法、手續(xù)完備、經(jīng)費有余即由課題組直接負責的管理局面。由此導致經(jīng)費使用不當與支出隨意性大、經(jīng)費審核流于形式[7]等問題，甚至出現(xiàn)了虛報冒領(lǐng)“勞務(wù)費”及報銷與課題無關(guān)的經(jīng)費而違規(guī)犯法的現(xiàn)象[8]?！澳炒髮W課題組，以差旅費名義分37次報銷各地到佳木斯的單程火車票1 505張，金額28.36萬元，占2008年至2011年該項目撥入經(jīng)費57萬元的49.75%”[9]。第四，預(yù)算調(diào)整頻繁?！秶易匀豢茖W基金資助項目資金管理辦法》規(guī)定：“項目預(yù)算一般不予調(diào)整?！薄秶疑鐣茖W基金項目經(jīng)費管理辦法》也規(guī)定：“項目負責人應(yīng)嚴格執(zhí)行批準后的項目預(yù)算，一般不能調(diào)整。”但如上所述，由于預(yù)算編制的隨意性，導致如不進行預(yù)算調(diào)整甚至是頻繁調(diào)整，則項目幾乎無法實施。而財務(wù)部門往往迫于課題組與領(lǐng)導的壓力，也只得任其頻繁調(diào)整預(yù)算。第五，年底突擊花錢。盡管年底報銷科研經(jīng)費原因很多，其中即有年末經(jīng)費剛剛撥來，但“是平常的2—3倍”[5]則過于明顯。第六，項目經(jīng)費大量節(jié)余。據(jù)審計部門披露，在已結(jié)題的科研項目中，175個項目結(jié)余資金562.68萬元，占項目經(jīng)費總額的33.37%。其中，有40個項目資金使用率低于50%，閑置資金276.49萬元，且12個項目僅提取了2.5%至10%的管理費，其余全部處于閑置狀態(tài)[10]?？梢姡瑢捤膳c虛報的科研經(jīng)費預(yù)算管理造成了多么可怕的后患。

（三）科研考評機制不合理[11]

1.績效獎勵機制不完善

這里最核心的是教師的科研動力是什么？是完全純粹的學術(shù)追求？還是借學術(shù)之名行經(jīng)濟之實？抑或是二者兼?zhèn)?？筆者認為，前兩者不多，最后一類居多。原因是科學研究既是高校的一大職責，又是高校對教師的要求與教師晉升職稱的必備條件。這決定了教師即使不是完全純粹的學術(shù)追求，但如果沒有一定的科研能力也就沒有所謂的學術(shù)之名，因此，通過科研項目來獲取一定的經(jīng)濟利益應(yīng)當是絕大多數(shù)科研人員的心態(tài)。而從事科研之難又遠大于教學，同時，如果只教學不搞科研，且不允許在項目經(jīng)費中向教師支付任何報酬，則他們的工資福利等收入別無二致，那么，教師的科研動力又何在呢？更何況我國教師的收入本就不高，而美英兩國科研人員的人工成本占經(jīng)費預(yù)算的2/3[5]，其他國家科研人員的收入待遇又一向較高。然而，我國一是缺少可行的科研績效獎勵辦法，即在間接費用中，缺少科研績效發(fā)放標準與考核機制。二是沒有建立項目經(jīng)費預(yù)算執(zhí)行績優(yōu)考核辦法，等等，導致科研考評機制不合理。

2.考核導向偏離了學術(shù)本位

主要是科研成果與單位聲譽及個人收入掛鉤的管理辦法，導致單位與科研人員紛紛加入全力爭取科研項目的大軍中，以體現(xiàn)單位與個人的科研工作量和學術(shù)水平[10]。由此又在科研立項、審批監(jiān)督過程中摻雜了許多利益因素[2]，導致科學研究被異化成了爭奪物質(zhì)利益與社會地位的工具。

（四）科研經(jīng)費監(jiān)督形式化

科研經(jīng)費監(jiān)督包括財務(wù)、審計、監(jiān)察、科研、資產(chǎn)設(shè)備等部門的多環(huán)節(jié)全覆蓋監(jiān)督。只有建立健全監(jiān)督方式，夯實監(jiān)督基礎(chǔ)，才能保證科研經(jīng)費的合法合理使用，真正把科研經(jīng)費運用到初始設(shè)計目標中。如歐盟對科研經(jīng)費就制定了全程嚴謹科學的管理制度，申報項目者的財務(wù)報表與成本計算方法真實可靠，項目實施后，一旦發(fā)現(xiàn)有假，則要收回資助資金甚至遭罰，從而堵塞了可能的腐敗及欺詐行為[10]。但是，在我國公立高校內(nèi)部，長期以來形成的科研部門“重項目立項，輕使用監(jiān)督”；資產(chǎn)設(shè)備部門“重設(shè)備采購，輕使用績效”；財務(wù)部門“重項目決算，輕預(yù)算監(jiān)督”；審計部門“重票據(jù)審查，輕效果監(jiān)督”；科研人員“重項目研究，輕財務(wù)管理”等科研經(jīng)費監(jiān)督環(huán)境，使科研經(jīng)費監(jiān)督處于“熱規(guī)定，冷監(jiān)督”的尷尬狀態(tài)。

二、公立高校自身促進科研經(jīng)費規(guī)范化管理的建議

（一）建立權(quán)威統(tǒng)一的科研經(jīng)費管理體系

目前，在公立高校科研經(jīng)費來源渠道至少有地級市以上政府及其組成部門下?lián)艿目v向科研經(jīng)費及政府基金支持的項目經(jīng)費等、承攬國內(nèi)外有關(guān)單位的科研項目獲得的橫向科研經(jīng)費、從社會機構(gòu)或個人捐贈等途徑獲得的科研經(jīng)費[12]三類。面對來源不同、項目多樣的狀況，怎樣才能對科研經(jīng)費進行規(guī)范化管理呢？筆者認為，一定要建立科研經(jīng)費管理體系，且包括如下方面：

1.制定科研經(jīng)費管理辦法

要管好用好科研經(jīng)費，必須制定出一套權(quán)威、統(tǒng)一、科學的科研經(jīng)費管理辦法。在管理辦法中，既要明確包括什么開支范圍，也要明確執(zhí)行怎樣的開支標準；既要明確項目負責人及各部門的工作職責，也要明確工作程序；既要明確經(jīng)費審批權(quán)限，也要明確審批責任[13]；既要明確結(jié)余經(jīng)費的獎勵辦法，也要明確對違反財經(jīng)紀律行為的處罰。特別應(yīng)當注意的是現(xiàn)行不允許已有工資收入的教師再從科研經(jīng)費中開支勞務(wù)費的規(guī)定既非國際慣例，也不符合客觀現(xiàn)實，因為它嚴重制約了科研人員的積極性，所以，在新的科研經(jīng)費管理辦法中，不僅要明確相關(guān)科研人員可以提取的勞務(wù)費，而且要明確允許支付一定時期的工資津貼標準；不僅要明確科研人員經(jīng)費開支比例可以相應(yīng)提高，而且要明確以此提升科研人員生活質(zhì)量，等等，從而使科研人員與學校相關(guān)部門都能做到有章可循、有法可依。

2.健全科研經(jīng)費管理問責制度

目前，高?？蒲薪?jīng)費管理之所以出現(xiàn)如此眾多的違規(guī)違法行為，其中一個原因就是只對科研人員實施懲戒，且缺乏對相關(guān)部門及高校領(lǐng)導的問責制度。這就要求進一步明確公立高校科研人員、科研、財務(wù)、資產(chǎn)設(shè)備等部門在科研經(jīng)費使用與管理中的職權(quán)，做到誰違規(guī)查處誰，由此建立健全科研經(jīng)費管理問責制度。具體包括：一是科研部門除了負責科研項目管理外，不能不負責地認為經(jīng)費管理是財務(wù)部門的工作，還必須加大制度宣傳力度，嚴審預(yù)算關(guān)與報賬關(guān)，當項目結(jié)題后要通知財務(wù)部門共同做好結(jié)余經(jīng)費的管理工作。二是財務(wù)部門不僅要了解科研經(jīng)費管理辦法，而且要對科研項目從早期預(yù)算編制、中期項目檢查、結(jié)余經(jīng)費清理等進行全程管理[14]。即在項目申報階段要指導編制項目經(jīng)費預(yù)算，審查項目預(yù)算；項目立項后則要按合同約定的內(nèi)容及科研經(jīng)費管理辦法審核科研經(jīng)費的使用；與此同時，還需對經(jīng)費使用情況進行整理分析并反饋給相關(guān)部門、個人乃至領(lǐng)導，從而促進科研經(jīng)費使用方向與途徑的合理與合規(guī)。三是資產(chǎn)設(shè)備部門要對項目所需設(shè)備的“專用性”及可否與現(xiàn)有設(shè)備共享的問題作出準確判斷。四是項目負責人不僅要負責編制項目經(jīng)費預(yù)決算，而且要對科研工作進度與經(jīng)費使用情況及時與相關(guān)部門進行溝通，按規(guī)定及時辦理項目結(jié)題及結(jié)賬手續(xù)，并友好支持經(jīng)費監(jiān)督檢查，確保經(jīng)費使用的真實性、有效性與合法性。

（二）加大科研政策法規(guī)宣傳力度

一方面，高校科研人員由于專業(yè)與工作經(jīng)歷所限，原本就缺少財經(jīng)法律、法規(guī)方面的知識，甚至都不了解本?？蒲小⒇攧?wù)、資產(chǎn)設(shè)備等部門的有關(guān)規(guī)定，加之錯誤地認為項目由自己爭取而來，不過是在本校財務(wù)過賬而已，使用權(quán)完全屬于自己，導致產(chǎn)生了一些違法違規(guī)行為；另一方面，國家有科研項目管理權(quán)的部門均有自己的科研經(jīng)費管理辦法，科研人員確實難以適從，所以，相關(guān)部門應(yīng)通過培訓班、舉辦講座或櫥窗等形式進行宣傳教育，提高科研人員遵紀守法意識。具體分工為：科研部門負責宣傳國家關(guān)于科研管理方面的法律法規(guī)教育；財務(wù)部門負責宣傳國家關(guān)于科研經(jīng)費方面的政策法規(guī)教育；資產(chǎn)設(shè)備部門則負責宣傳國家關(guān)于固定資產(chǎn)管理方面的法規(guī)制度教育；科研人員不僅要自覺學習這些政策法規(guī)，而且一定要接受并支持上述部門嚴格執(zhí)行國家科研法律、法規(guī)和規(guī)章制度。

（三）強化科研經(jīng)費預(yù)算全程管理

1.組建“雙專業(yè)”科研經(jīng)費預(yù)算編制隊伍

將原來的科研人員負責編制科研經(jīng)費預(yù)算與學校審核的機制改為“雙專業(yè)”科研經(jīng)費預(yù)算編制機制，即編制科研經(jīng)費預(yù)算時既要有科研團隊參加，由其對項目所需的設(shè)備、材料、測試化驗加工費等的數(shù)量與金額進行有依據(jù)的科學測算，也要有財務(wù)等部門參加，由其對項目所需的設(shè)備、材料等價格及費用與購置方式等進行審核把關(guān)，從而避免過去科研人員無據(jù)編制科研經(jīng)費預(yù)算與財務(wù)、資產(chǎn)設(shè)備等部門形式化審核科研經(jīng)費預(yù)算時造成的預(yù)算嚴重失實，以至于不讓“調(diào)整”便無法實施局面的再現(xiàn)。

2.建立科研經(jīng)費預(yù)算標準資源庫

首先，直接費用的預(yù)算編制標準。要做到早籌劃，早安排，早調(diào)研，從而既充分掌握同行業(yè)（同領(lǐng)域）的公允預(yù)算編制標準并不斷調(diào)整因市場變化而來的新標準，又全面了解研究內(nèi)容、技術(shù)路線等方面的要求；不僅要做到各支出科目的理由充分合理，特別還要進行詳盡的論證并提供足夠完整的支撐材料，從而保證測算依據(jù)準確可靠，以提高實際經(jīng)費支出與經(jīng)費預(yù)算的吻合程度[15]。其次，間接費用的預(yù)算編制標準。其按照分段超額累退比例法計算并實行總額控制，同時以扣除設(shè)備購置費后的直接費用的一定比例核定。國家項目比例為：500萬元及以下部分不超過20%；500萬元至1 000萬元的部分不超過13%；1 000萬元以上的部分不超過10%。省級項目一般比例為：100萬元及以下部分不超過20%；100萬元至500萬元的部分不超過13%；500萬元以上的部分不超過10%。有間接費用的項目管理費則按下列比例：100萬元以下（含100萬元）按8%，100萬元至500萬元之間的部分按5%，500萬元至1 000萬元之間的部分按2%，1 000萬元之上的部分按1%。如有績效支出則以不超過直接費用扣除設(shè)備購置費后的5%計算。

3.建立科研經(jīng)費動態(tài)調(diào)整機制

從理論上而言，要維護預(yù)算的權(quán)威性；從規(guī)定上而言，要嚴控預(yù)算調(diào)整。但是，對于執(zhí)行數(shù)年之久的大型科研項目，要求一次性準確編制出預(yù)算的難度可想而知。因此，應(yīng)當建立科研經(jīng)費動態(tài)調(diào)整機制。即在預(yù)算總額確定后，允許每年年初進行一次預(yù)算調(diào)整，以應(yīng)對市場帶來的費用變化，從而通過滾動預(yù)算法保證預(yù)算的準確性。

（四）準許人力成本納入科研經(jīng)費

目前，公立高校財政撥款模式為“生均定額撥款+專項補助”。其中，生均定額撥款含義明確，專項補助指“211工程”“985工程”等專項經(jīng)費，即并沒有下?lián)軐ｉT的科研經(jīng)費。而承擔項目的教師的工資、津貼等人工成本從“生均定額撥款+專項補助”中支付無疑是擠占了教育事業(yè)經(jīng)費，于情于理于法都顯然不妥。因此，應(yīng)準許將人力成本納入科研經(jīng)費，對高?？蒲腥肆Y源成本進行補償，以全面核算科研成本。至于具體標準，由于我國不允許在科研項目經(jīng)費中額外列支工作補助費，所以，也不可能有明確規(guī)定。但是，實際上縱向科研項目卻大體上為15%，而國外則高達75%[13]。我國應(yīng)當借鑒，確定一個合理的比例。

（五）全面加強科研經(jīng)費審計監(jiān)督

首先，強化科研經(jīng)費預(yù)算審計監(jiān)督。公立高校內(nèi)部審計部門不僅要“提前介入”科研經(jīng)費預(yù)算編制和調(diào)整，而且還要加強科研經(jīng)費預(yù)算執(zhí)行過程審計和開展科研經(jīng)費預(yù)算執(zhí)行績效審計，促進科研資金使用效益的提高。其次，推動科研經(jīng)費內(nèi)部控制。不僅要將科研經(jīng)費內(nèi)部控制納入內(nèi)部審計范圍，而且要將其列為內(nèi)部審計日常工作；不僅應(yīng)組織開展科研經(jīng)費的內(nèi)部控制審計，而且要組織開展科研經(jīng)費業(yè)務(wù)層面的內(nèi)部控制審計。再次，深化科研經(jīng)費責任審計。主要是通過加強公立高校領(lǐng)導干部對科研經(jīng)費的管理和監(jiān)督，以落實其管理責任。最后，不僅要建立健全科研經(jīng)費審計通報、責任追究、整改落實、結(jié)果公告等制度，還要強化對科研經(jīng)費審計結(jié)果的運用，將審計結(jié)果作為領(lǐng)導人員任免和項目負責人今后能否立項的重要依據(jù)。

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